–

za PG Sz. M. Sánta, ügyvéd,

–

za madžarsko vlado sprva M. Z. Fehér, G. Tornyai in M. M. Tátrai, nato M. Z. Fehér in M. M. Tátrai, agenti,

–

za nemško vlado sprva T. Henze in R. Kanitz, nato R. Kanitz, agenta,

–

za Evropsko komisijo M. Condou-Durande, A. Tokár in J. Tomkin, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 46(3) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60) v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med PG in Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (urad za priseljevanje in azil, Madžarska) (v nadaljevanju: urad) po tem, ko je ta urad odločil, da zavrne prošnjo PG za mednarodno zaščito in odredi njegovo odstranitev, skupaj s prepovedjo vstopa in prebivanja za dve leti.

3

V uvodnih izjavah 18, 50 in 60 Direktive 2013/32 je navedeno:

[…]

[…]

4

V skladu s členom 1 Direktive 2013/32 je njen namen določiti skupne postopke za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite na podlagi Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9).

5

V členu 2(f) Direktive 2013/32 je „organ za presojo“ opredeljen kot „kateri koli parasodni ali upravni organ v državi članici, ki je odgovoren za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito in je pristojen izdajati odločbe na prvi stopnji v takih primerih“.

6

Člen 46(1), (3), (4) in (10) te direktive določa:

„1.   Države članice zagotovijo, da imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper:

[…]

3.   Države članice zaradi spoštovanja odstavka 1 zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo vsaj v pritožbenih postopkih pred sodiščem prve stopnje zagotavlja podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo 2011/95/EU.

4.   Države članice določijo razumne roke in druga potrebna pravila za uveljavljanje pravice prosilca do učinkovitega pravnega sredstva v skladu z odstavkom 1. […]

[…]

10.   Države članice lahko določijo roke, v katerih mora sodišče v skladu z odstavkom 1 preučiti odločbe organa za presojo.“

7

Člen 68(2), (3), (5) in (6) menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zakon št. LXXX iz leta 2007 o pravici do azila) določa:

„2.   Sodišče izda odločbo v 60 dneh od prejema začetnega procesnega akta pri sodišču.

[…]

4.   […] Sodišče opravi celovito presojo dejstev in pravnih vprašanj na dan sprejetja sodne odločbe.

[…]

5.   Sodišče ne sme spremeniti odločbe organa, pristojnega na področju azila.

6.   Zoper odločbo sodišča, s katero se postopek konča, ni pritožbe.“

8

PG, iraški Kurd, se je 22. avgusta 2017 brez osebnega dokumenta javil na madžarskem tranzitnem območju in tam vložil prošnjo za mednarodno zaščito zaradi domnevnih nevarnosti za njegovo življenje v njegovi izvorni državi. Madžarski organi so to prošnjo 14. marca 2018 zavrnili in „odločili, da se načelo nevračanja zanj ne uporablja“. Zoper njega je bil sprejet ukrep vrnitve, ki je vseboval prepoved prebivanja za dve leti.

9

Zadevna oseba je pri predložitvenem sodišču vložila tožbo zoper zavrnitev priznanja mednarodne zaščite.

10

Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je razvidno, da je madžarsko sodišče, ki ni predložitveno sodišče, že razveljavilo dve prejšnji odločbi urada, in sicer eno z dne 25. oktobra 2017 in drugo z dne 18. januarja 2018, s katerima je bila zavrnjena prošnja iste osebe za mednarodno zaščito. Tako naj bi bila odločba z dne 14. marca 2018 tretja odločba, s katero je bila zavrnjena prošnja PG za mednarodno zaščito po dveh zaporednih razveljavitvah.

11

Predložitveno sodišče navaja, da madžarsko pravo od leta 2015 sodiščem ne dovoljuje več, da spremenijo upravne odločbe na področju mednarodne zaščite in sami odobrijo eno ali drugo obliko zaščite. Take odločbe se lahko po potrebi le razveljavijo, tako da je zadevna oseba pred uradom zopet postavljena v položaj prosilca. Meni, da se lahko zato postopek zavrnitve s strani urada, ki mu sledi razveljavitev s strani sodišča, ponavlja ad libitum. Na podlagi tega se je vprašalo, ali zaradi takega tveganja nova madžarska postopkovna pravila niso v skladu z zahtevami Direktive 2013/32 na področju pravice do učinkovitega pravnega sredstva.

12

Poleg tega mora predložitveno sodišče sodno odločbo izdati v 60 dneh, ki je najdaljši rok, predpisan z madžarsko zakonodajo. Navedeno sodišče meni, da v nekaterih zadevah, za katere kaže, da je postopek v glavni stvari zanje reprezentativen, tak rok ne zadostuje za zbiranje potrebnih elementov, določitev dejanskega okvira, zaslišanje zadevne osebe in torej sprejetje pravilno obrazložene sodne odločbe. Tako se sprašuje o skladnosti tega roka s pravico do učinkovitega pravnega sredstva, določeno z Direktivo 2013/32 in členom 47 Listine.

13

V teh okoliščinah je Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

14

Predložitveno sodišče je predlagalo, naj se zadeva obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja iz člena 23a Statuta Sodišča Evropske unije. Prvi senat je 31. julija 2018 po opredelitvi generalnega pravobranilca odločil, da se temu predlogu ne ugodi.

15

Ugotoviti je treba, da čeprav se vprašanji za predhodno odločanje, kot ju je oblikovalo predložitveno sodišče, nanašata na razlago člena 31 Direktive 2013/32 v zvezi z upravnim postopkom obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito, se predlog za sprejetje predhodne odločbe dejansko nanaša na izvajanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 46 te direktive. Zato je treba za zagotovitev koristnega odgovora predložitvenemu sodišču razložiti to določbo, zlasti njen odstavek 3.

16

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki sodiščem podeljuje le pristojnost za razveljavitev odločb organov, pristojnih na področju mednarodne zaščite, ne pa tudi pristojnosti za spremembo teh odločb.

17

Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 21 in 31 sklepnih predlogov, je Sodišče po vpisu tega predloga za sprejetje predhodne odločbe o takem vprašanju odločilo v sodbah z dne 25. julija 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584), in z dne 29. julija 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626).

18

Tako je v točkah 145 in 146 sodbe z dne 25. julija 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584), navedlo, da se člen 46(3) Direktive 2013/32 nanaša zgolj na „presojo“ pravnega sredstva, ne pa tudi na morebitne posledice razveljavitve izpodbijane odločbe. Zakonodajalec Unije tako s sprejetjem te direktive ni nameraval uvesti kakršnega koli skupnega pravila, v skladu s katerim bi moral parasodni ali upravni organ iz člena 2(f) navedene direktive izgubiti pristojnost po razveljavitvi njegove prvotne odločbe o prošnji za mednarodno zaščito. Zato lahko države članice določijo, da je treba spis po taki razveljavitvi vrniti temu organu, da ta sprejme novo odločbo.

19

Sodišče je v točkah 147 in 148 navedene sodbe pojasnilo, da bi bil zato členu 46(3) Direktive 2013/32 popolnoma odvzet polni učinek, če bi se dovolilo, da navedeni organ po razglasitvi sodbe, s katero je prvostopenjsko sodišče v skladu s to določbo opravilo popolno in ex nunc presojo potrebe prosilca po mednarodni zaščiti v smislu Direktive 2011/95, sprejme odločbo, ki bi bila v nasprotju s to presojo, ali pusti, da preteče precej časa, kar bi lahko povečalo tveganje, da se pojavijo elementi, ki zahtevajo ponovno posodobljeno presojo. Zato, čeprav namen Direktive 2013/32 ni uvedba skupnega standarda glede pristojnosti za sprejetje nove odločbe o prošnji za mednarodno zaščito po razveljavitvi prvotne odločbe, iz njenega cilja, to je zagotovitve čim hitrejše obravnave takih prošenj, obveznosti, da se zagotovi polni učinek njenega člena 46(3), in potrebe po zagotovitvi učinkovitosti pravnega sredstva, ki izhaja iz člena 47 Listine, izhaja, da mora vsaka država članica, ki jo ta direktiva zavezuje, svoje nacionalno pravo prilagoditi tako, da bo po razveljavitvi prvotne odločbe v primeru vrnitve spisa parasodnemu ali upravnemu organu iz člena 2(f) navedene direktive nova odločba sprejeta v kratkem času in bo v skladu s presojo iz sodbe, s katero je bila razglašena razveljavitev.

20

Če torej sodišče razveljavi odločbo upravnega organa po izčrpni in posodobljeni presoji potreb prosilca po mednarodni zaščiti glede na vse upoštevne pravne in dejanske elemente ter ugotovi, da je treba temu prosilcu priznati mednarodno zaščito, nato pa zadevo vrne upravnemu organu, da ta sprejme novo odločbo, mora ta upravni organ odobriti zaprošeno mednarodno zaščito, ob upoštevanju dejanskih in pravnih elementov, ki objektivno zahtevajo novo posodobljeno presojo, ker bi bil sicer členu 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine ter členoma 13 in 18 Direktive 2011/95 odvzet polni učinek (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2019, Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, točka 66).

21

V zvezi z nadzorom nad odločbo, ki jo je navedeni upravni organ sprejel na podlagi take sodbe, je Sodišče poudarilo, da čeprav člen 46(3) Direktive 2013/32 držav članic ne zavezuje, da sodiščem, pristojnim za obravnavanje tožb na podlagi te določbe, podelijo reformatorično pooblastilo, ostaja dejstvo, da morajo ta sodišča v vsakem posameznem primeru in ob upoštevanju posebnih okoliščin vsakega posameznega primera zagotoviti spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva, določene v členu 47 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2019, Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, točki 69 in 70).

22

Sodišče je iz tega v zvezi s postopkovnimi pravili, ki se izvajajo v postopku v glavni stvari, sklepalo, da če bi bila sodna odločba, v kateri je sodišče opravilo podrobno in ex nunc presojo potrebe zadevne osebe po mednarodni zaščiti, na podlagi katere je razsodilo, da ji je treba zagotoviti tako zaščito, v nasprotju s poznejšo odločbo pristojnega upravnega organa, bi moralo navedeno sodišče, če mu nacionalno pravo ne daje nobenega sredstva, na podlagi katerega bi lahko zagotovilo spoštovanje njegove sodbe, spremeniti to odločbo upravnega organa in jo nadomestiti s svojo odločbo, pri čemer po potrebi nacionalne ureditve, ki mu preprečuje tako ravnanje, ne uporabi (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2019, Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, točke 68, 72 in 77).

23

Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki sodiščem podeljuje le pristojnost za razveljavitev odločb organov, pristojnih na področju mednarodne zaščite, ne pa za spremembo teh odločb. Vendar mora biti v primeru vrnitve spisa pristojnemu upravnemu organu nova odločba sprejeta v kratkem času in v skladu s presojo iz sodbe o razveljavitvi. Poleg tega, če je nacionalno sodišče – potem ko je opravilo podrobno in ex nunc presojo vseh upoštevnih dejanskih in pravnih elementov, ki jih je predložil prosilec za mednarodno zaščito – ugotovilo, da je treba zadevnemu prosilcu na podlagi meril iz Direktive 2011/95 priznati tako zaščito iz razloga, na katerega se sklicuje v utemeljitev svoje prošnje, vendar je upravni organ pozneje sprejel nasprotno odločitev, ne da bi v zvezi s tem navedel nastanek novih okoliščin, ki bi upravičevale novo presojo potreb po mednarodni zaščiti zadevnega prosilca, mora navedeno sodišče – če mu nacionalno pravo ne daje nobenega sredstva, na podlagi katerega bi lahko zagotovilo, da se njegova sodba spoštuje – spremeniti to odločbo, ki ni v skladu z njegovo prejšnjo sodbo, in jo nadomestiti s svojo odločbo glede prošnje za mednarodno zaščito, pri čemer po potrebi ne uporabi nacionalne ureditve, ki mu tako ravnanje prepoveduje.

24

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki sodišču, ki odloča o tožbi zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, nalaga 60-dnevni rok za odločitev.

25

Poudariti je treba, da Direktiva 2013/32 ne le, da ne določa harmoniziranih pravil na področju rokov za izdajo odločbe, ampak v členu 46(10) celo pooblašča države članice, da določijo take roke.

26

Poleg tega mora, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, kadar neko področje ni urejeno s predpisi Unije, notranji pravni red posamezne države članice določiti procesna pravila za uveljavljanje pravnih sredstev, s katerimi se varujejo pravice upravičencev, na podlagi načela procesne avtonomije, vendar le, če niso manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in če z njimi ni v praksi onemogočeno ali preveč oteženo uresničevanje pravic, ki jih priznava pravo Unije (načelo učinkovitosti) (sodba z dne 15. marca 2017, Aquino, C‑3/16, EU:C:2017:209, točka 48 in navedena sodna praksa).

27

Glede spoštovanja pogoja v zvezi z načelom enakovrednosti pri roku za izdajo sodne odločbe, kot je ta v postopku v glavni stvari, je treba ob upoštevanju preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, poudariti, da iz spisa, ki ga ima Sodišče, ni razvidno in poleg tega ni bilo zatrjevano, da podobne položaje urejajo nacionalna postopkovna pravila, ki bi bila ugodnejša od tistih, ki so določena za izvajanje Direktive 2013/32 in se uporabljajo v postopku v glavni stvari (glej po analogiji sodbo z dne 7. novembra 2019, Flausch in drugi, C‑280/18, EU:C:2019:928, točka 28).

28

Glede spoštovanja načela učinkovitosti je treba opozoriti, da člen 46(1) Direktive 2013/32 prosilcem za mednarodno zaščito priznava pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper odločbe, ki se nanašajo na njihovo prošnjo. Člen 46(3) te direktive opredeljuje obseg te pravice, pri čemer določa, da morajo države članice, ki jih ta direktiva zavezuje, zagotoviti, da sodišče, pri katerem se izpodbija odločba o prošnji za mednarodno zaščito, izvede „podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo [2011/95]“ (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2019, Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, točka 51).

29

Poleg tega mora v skladu z ustaljeno sodno prakso vsaka odločitev o priznanju statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite temeljiti na posamičnem obravnavanju (sodba z dne 25. januarja 2018, F, C‑473/16, EU:C:2018:36, točka 41 in navedena sodna praksa), katerega namen je ugotoviti, ali so ob upoštevanju osebnih okoliščin prosilca izpolnjeni pogoji za priznanje takega statusa (sodba z dne 5. septembra 2012, Y in Z, C‑71/11 in C‑99/11, EU:C:2012:518, točka 68).

30

Poleg tega je treba opozoriti, kot je to storil generalni pravobranilec v točkah 62 in 63 sklepnih predlogov, da so v okviru pravnega sredstva pred sodiščem, določenega v členu 46(3) Direktive 2013/32, tožečim strankam zagotovljene nekatere posebne postopkovne pravice na podlagi člena 12(2) te direktive, in sicer pravica do tolmača, možnost komuniciranja med drugim z visokim komisarjem Združenih narodov za begunce in pravica do dostopa do nekaterih informacij, na podlagi člena 20 navedene direktive, in sicer možnost brezplačne pravne pomoči in zastopanja, na podlagi člena 22 te direktive, kar zadeva dostop do pravnega svetovalca, ter na podlagi členov 24 in 25 te direktive v zvezi s pravicami oseb s posebnimi potrebami in mladoletnikov brez spremstva.

31

Sodišče je tudi imelo priložnost opozoriti, da je treba v fazi sodnega postopka načeloma predvideti zaslišanje prosilca, razen če so izpolnjeni nekateri kumulativni pogoji (glej v tem smislu sodbo z dne 26. julija 2017, Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, točke 37 in od 44 do 48). Poleg tega se lahko izkaže za koristno odrediti druge pripravljalne ukrepe, zlasti zdravniški pregled, naveden v členu 18(1), prvi pododstavek, Direktive 2013/32.

32

V obravnavanem primeru se lahko po mnenju predložitvenega sodišča izkaže, da sodišče, ki odloča o tožbi zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito – ob upoštevanju njegove obremenitve in delovnih razmer ali posebnih težav v nekaterih zadevah – vsebinsko ne more v predpisanem 60-dnevnem roku zagotoviti spoštovanja vseh pravil, navedenih v točkah od 27 do 31 te sodbe, za vsak posamezen primer, ki mu je predložen v presojo.

33

Hkrati je treba opozoriti, da je predložitveno sodišče navedeni rok opredelilo kot „zavezujoč“.

34

Če v takem položaju ni nobenega nacionalnega pravila, s katerim bi se zagotovilo, da se o zadevi razsodi v razumnem roku, kot je pravilo, ki določa, da se po izteku 60-dnevnega roka spis dodeli drugemu sodišču, načelo učinkovitosti prava Unije pomeni obveznost za sodišče, da ne uporabi nacionalne ureditve, ki bi jo štelo za zavezujočo.

35

Vendar je treba še opozoriti, da Direktiva 2013/32 v členu 46(4) določa tudi obveznost držav članic, da uvedejo razumne roke za izdajo sodne odločbe. Ti prispevajo, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 48 sklepnih predlogov, k uresničevanju splošnega cilja čim hitrejše obravnave prošenj za mednarodno zaščito, ki je določen v uvodni izjavi 18 te direktive.

36

Tako obveznost sodišča, da ne uporabi nacionalne ureditve, ki določa rok za izdajo odločbe, ki ni v skladu z načelom učinkovitosti prava Unije, tega ne more razbremeniti vsakršne obveznosti hitrega delovanja, ampak mu nalaga le, da se rok, ki mu je določen, šteje za instrukcijski, pri čemer mora odločiti čim prej, če se tak rok prekorači.

37

Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 46(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki sodišču, ki odloča o tožbi zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, nalaga 60-dnevni rok za odločitev, če lahko to sodišče v takem roku zagotovi učinkovitost materialnopravnih pravil in postopkovnih jamstev, ki so prosilcu priznana s pravom Unije. V nasprotnem primeru navedeno sodišče ne sme uporabiti nacionalne ureditve, ki določa rok za izdajo sodne odločbe, in mora po izteku tega roka čim prej izdati sodbo.

38

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo: