1.

Court of Appeal in Northern Ireland (pritožbeno sodišče na Severnem Irskem, Združeno kraljestvo) s predlogom za sprejetje predhodne odločbe Sodišče sprašuje o razlagi člena 7(1)(b) Direktive 2004/38/ES. ( 2 )

2.

Vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, se v bistvu nanašata na zadostnost sredstev, ki jih mora imeti državljan Unije, kadar so vir teh sredstev – danih na voljo majhnim otrokom državljanom Unije – prihodki iz zaposlitve, ki jo v eni od držav članic opravlja njihov oče, državljan tretje države, ki je v preteklosti imel dovoljenje za prebivanje in delo, vendar tega dovoljenja v tej državi članici nima več, ker je njegovo dovoljenje za prebivanje poteklo.

3.

Čeprav bo Sodišče prav to vprašanje tokrat obravnavalo prvič, je treba kljub temu pripomniti, da je določbo, na katero se nanaša postopek v glavni stvari, že razložilo, in sicer zlasti v sodbi Zhu in Chen. ( 3 )

4.

Zato bo moralo Sodišče v obravnavani zadevi pojasniti zlasti obseg te sodbe v posebnih okoliščinah zadeve iz postopka v glavni stvari.

5.

Člen 2 Direktive 2004/38, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:

„Za namene te direktive:

6.

Člen 3 te direktive, naslovljen „Upravičenci“, v odstavku 1 določa:

„Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot opredeljene v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.“

7.

Člen 7 navedene direktive, naslovljen „Pravica do prebivanja za več kot tri mesece“, v odstavku 1(b) določa:

„1.   Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev če:

[…]

[…]“

8.

Člen 14 Direktive 2004/38, naslovljen „Ohranitev pravice do prebivanja“, v odstavku 2 določa:

„Državljani Unije in njihovi družinski člani imajo pravico do prebivanja, predvideno v členih 7, 12 in 13, dokler izpolnjujejo pogoje, določene v teh členih.

[…]“

9.

Edina določba, ki jo je v predložitveni odločbi navedlo Court of Appeal in Northern Ireland (pritožbeno sodišče na Severnem Irskem), je člen 1(2) Immigration Act 1971 (zakon o imigraciji iz leta 1971), v skladu s katerim mora imeti oseba, ki ni britanski državljan, dovoljenje za življenje, delo in naselitev v Združenem kraljestvu. ( 4 )

10.

Ermira Bajratari, albanska državljanka, na Severnem Irskem prebiva od leta 2012. Durim Bajratari, njen mož, prav tako albanski državljan, ki prebiva na Severnem Irskem, je imel od 13. maja 2009 do 13. maja 2014 dovoljenje za prebivanje, ki mu je omogočalo prebivanje v Združenem kraljestvu. To dovoljenje mu je bilo izdano na podlagi njegovega predhodnega razmerja z go. Toal, državljanko Združenega kraljestva, ( 5 ) ki se je končalo v začetku leta 2011.

11.

Čeprav je mož E. Bajratari po koncu razmerja z go. Toal leta 2011 zapustil Združeno kraljestvo in se vrnil v Albanijo, kjer se poročil s pritožnico iz postopka v glavni stvari, se je leta 2012 vrnil na Severno Irsko. Njegovo dovoljenje za prebivanje ni bilo nikoli preklicano.

12.

Par ima tri otroke, ki so vsi rojeni na Severnem Irskem in od katerih sta dva prejela potrdilo o irskem državljanstvu.

13.

Mož E. Bajratari je od leta 2009 na Severnem Irskem opravljal različne poklicne dejavnosti, zlasti kot delavec v restavraciji na Severnem Irskem, vendar od 12. maja 2014, ko je poteklo njegovo dovoljenje za prebivanje, dela nezakonito.

14.

Družina se ni nikoli preselila in ni razen v Združenem kraljestvu nikoli prebivala v nobeni drugi državi članici Unije.

15.

Pritožnica iz postopka v glavni stvari je po rojstvu prvega otroka, ki je irski državljan, pri Home Office (ministrstvo za notranje zadeve, Združeno kraljestvo) zaprosila za priznanje izvedene pravice do prebivanja na podlagi Direktive 2004/38, pri čemer se je sklicevala na to, da dejansko skrbi za otroka, ki je državljan Unije, in da bi bil ta, če bi ji bilo zavrnjeno dovoljenje za prebivanje, prikrajšan za uživanje svojih pravic iz državljanstva Unije.

16.

Ta prošnja je bila zavrnjena iz dveh različnih razlogov, in sicer, prvič, pritožnica iz postopka v glavni stvari ni imela statusa „družinskega člana“ v smislu Direktive 2004/38, in drugič, njen otrok ni izpolnjeval zahteve po finančni avtonomiji iz člena 7(1)(b) te direktive.

17.

First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (sodišče prve stopnje (oddelek za imigracijo in azil), Združeno kraljestvo) je 8. junija 2015 zavrnilo tožbo, ki jo je E. Bajratari vložila zoper odločbo ministrstva za notranje zadeve. Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (višje sodišče (oddelek za imigracijo in azil), Združeno kraljestvo) je 6. oktobra 2016 zavrnilo pritožničino pritožbo. Pritožnica je nato pri predložitvenem sodišču vložila predlog za dopustitev vložitve pravnega sredstva zoper sodbo Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (višje sodišče (oddelek za imigracijo in azil)).

18.

Po navedbah predložitvenega sodišča je Sodišče že odločilo, da je zahteva iz člena 7(1)(b) Direktive 2004/38, v skladu s katero mora imeti državljan Unije dovolj sredstev, izpolnjena, kadar so ta sredstva navedenemu državljanu na voljo, ne da bi obstajala kakršna koli zahteva o njihovem izvoru, saj jih lahko med drugimi zagotavlja državljan tretje države. ( 6 ) Vendar to sodišče hkrati navaja, da se Sodišče ni posebej izreklo o tem, ali je treba upoštevati prihodke iz zaposlitve, ki je na podlagi nacionalne zakonodaje nezakonita.

19.

V teh okoliščinah je Court of Appeal in Northern Ireland (pritožbeno sodišče na Severnem Irskem) z odločbo z dne 15. decembra 2017, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 9. februarja 2018, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

20.

Sodišče je 6. novembra 2018 predložitvenemu sodišču poslalo zahtevo za podrobnejše podatke na podlagi člena 101 Poslovnika Sodišča, na katero je predložitveno sodišče odgovorilo 12. decembra 2018. ( 7 )

21.

Pisna stališča so predložile pritožnica iz postopka v glavni stvari, AIRE Centre, ( 8 ) vlada Združenega kraljestva, češka, danska, nizozemska in avstrijska vlada ter Evropska komisija.

22.

Na obravnavi, ki je potekala 24. januarja 2019, so bila predstavljena ustna stališča v imenu pritožnice, AIRE Centre, vlade Združenega kraljestva, danske vlade in Komisije.

23.

Iz besedila in sistematike člena 267 PDEU izhaja, da postopek predhodnega odločanja predpostavlja, da pred nacionalnimi sodišči dejansko poteka spor, v okviru katerega se od teh sodišč zahteva, da izdajo odločbo, v kateri bo mogoče upoštevati sodbo, ki jo Sodišče izda na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe. ( 9 ) Zato lahko Sodišče po uradni dolžnosti preveri, ali spor o glavni stvari še obstaja. ( 10 )

24.

Spor o glavni stvari se nanaša na zavrnitev prošnje za izvedeno pravico do prebivanja, ki jo je vložila E. Bajratari na podlagi Direktive 2004/38, pri čemer je bil pri Court of Appeal in Northern Ireland (pritožbeno sodišče na Severnem Irskem) vložen predlog za dopustitev vložitve pravnega sredstva zoper sodbo Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (višje sodišče (oddelek za imigracijo in azil)).

25.

Vendar je iz pisnih stališč vlade Združenega kraljestva razvidno, da je Crown Solicitor's Office (urad sodnika višjega Kronskega sodišča, Severna Irska) 22. februarja in 6. marca 2018, to je po vložitvi tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, predložitveno sodišče obvestil, da sta bili potrdili o irskem državljanstvu otrok E. Bajratari razveljavljeni, ker njen mož ni imel več izvedene pravice do prebivanja v Združenem kraljestvu, saj se je njegovo razmerje z državljanko Združenega kraljestva leta 2011 končalo.

26.

V zvezi s tem vlada Združenega kraljestva trdi, da otroka E. Bajratari nimata več državljanstva Unije in iz tega izhajajočih pravic, saj jima je bilo irsko državljanstvo odvzeto, potem ko so pristojni organi ugotovili, da jima je bilo podeljeno, čeprav njun oče ni imel veljavnega dovoljenja za prebivanje. Zato naj bi bil predlog za sprejetje predhodne odločbe brezpredmeten, vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, pa hipotetični. Sodišče naj torej ne bi bilo pristojno in zato na navedeni vprašanji ne bi smelo odgovoriti.

27.

Vendar je iz stališč, ki jih je predložila vlada Združenega kraljestva, hkrati še razvidno, da je bilo pritožnici iz postopka v glavni stvari 12. aprila 2018 s tožbo v upravnem sporu (judicial review) dovoljeno izpodbijati odločbi o razveljavitvi potrdil o irskem državljanstvu svojih prvih dveh otrok.

28.

V takih okoliščinah je bilo Court of Appeal in Northern Ireland (pritožbeno sodišče na Severnem Irskem) pozvano, naj Sodišču pojasni, kako bi morebitni odvzem potrdil o irskem državljanstvu prvih dveh otrok E. Bajratari vplival na postopek v glavni stvari, in navede posledice takega odvzema za vprašanji za predhodno odločanje.

29.

Predložitveno sodišče je s sklepom z dne 12. decembra 2018 odgovorilo, da bi lahko spor, ki ga obravnava, sicer res postal brezpredmeten, ker bi bilo navedenima otrokoma odvzeto irsko državljanstvo, vendar za zdaj še traja in ostaja veljaven. ( 11 )

30.

Glede na navedeno spor o glavni stvari pred predložitvenim sodiščem še vedno poteka, zato je odgovor Sodišča na postavljeni vprašanji še vedno koristen za njegovo rešitev.

31.

Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba analizirati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 7(1)(b) Direktive 2004/38 razlagati tako, da ima majhen otrok, ki je državljan Unije, dovolj sredstev, da med svojim prebivanjem ne postane breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, kadar so ta sredstva nezakonito, to je brez dovoljenja za prebivanje in delo, pridobljena s prihodki iz dejavnosti, ki jo v tej državi članici opravlja njegov oče, ki je državljan tretje države.

32.

Pred odgovorom na to vprašanje bom na prvem mestu na kratko preučil vprašanje, ali položaj pritožnice iz postopka v glavni stvari in njenih dveh majhnih mladoletnih otrok, ki se nista nikoli preselila v drugo državo članico razen tiste, kjer sta bila rojena in katere državljana sta, niti nista nikoli v taki državi prebivala, spada na področje uporabe prava Unije, predvsem člena 21 PDEU in Direktive 2004/38. Na drugem mestu bom obravnaval to vprašanje: ali otroka E. Bajratari izpolnjujeta pogoje, določene v členu 7(1)(b) Direktive 2004/38, če so njuna sredstva – kot v obravnavani zadevi, kar mora preveriti predložitveno sodišče – sestavljena iz prihodkov njunega očeta, državljana tretje države, pridobljenih z delom, ki se opravlja brez dovoljenja za prebivanje in delo?

33.

Najprej je treba opozoriti, da so v skladu s členom 3(1) Direktive 2004/38 „upravičenci“ do pravic, podeljenih s to direktivo, „vs[i] državljan[i] Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in […] njihov[i] družinsk[i] član[i], kot [so] opredeljen[i] v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.“

34.

V obravnavani zadevi je E. Bajratari albanska državljanka in mati dveh majhnih mladoletnih otrok z irskim državljanstvom, za katera dejansko skrbi in ki od rojstva prebivata v isti državi članici, to je v Združenem kraljestvu. ( 12 )

35.

V zvezi s tem bi lahko zaradi dejstva, da ta otroka nista nikoli uresničevala pravice do prostega gibanja in sta vedno prebivala v državi članici, v kateri sta rojena, ugotovili, da nista zajeta s pojmom „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38. ( 13 ) Vendar je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso položaja državljana države članice, ki je rojen v državi članici gostiteljici in ki ni izkoristil pravice do prostega gibanja, ni mogoče samo na podlagi tega dejstva izenačiti s povsem notranjim položajem, ki navedenemu državljanu v državi članici gostiteljici odvzema pravico do uveljavljanja določb prava Unije na področju prostega gibanja in prebivanja oseb. ( 14 )

36.

Prva dva otroka pritožnice iz postopka v glavni stvari – ker prebivata v državi članici, ki ni država njunega državljanstva – se torej lahko sklicujeta na člen 21(1) PDEU.

37.

V teh okoliščinah je s členom 21(1) PDEU in Direktivo 2004/38 otrokoma E. Bajratari načeloma podeljena pravica do prebivanja v Združenem kraljestvu.

38.

V zvezi s tem je treba pojasniti, da je pravica do prebivanja državljanov Unije v državi članici, ki ni država, katere državljanstvo imajo, priznana s pridržkom omejitev in pogojev, ki so določeni s PDEU in določbami, ki so bile sprejete za njeno uporabo. ( 15 )

39.

V tem okviru je treba preučiti, ali otroka E. Bajratari, ki sta državljana Unije, izpolnjujeta pogoje, določene v členu 7(1)(b) Direktive 2004/38, saj bi ji bila v primeru pritrdilnega odgovora priznana izvedena pravica do prebivanja za več kot tri mesece.

40.

Pritožnici iz postopka v glavni stvari je mogoče izvedeno pravico do prebivanja za več kot tri mesece podeliti le, če njena prva otroka, ki sta mladoletna in še majhna ter sta državljana Unije, izpolnjujeta pogoje, določene v členu 7(1)(b) Direktive 2004/38, torej, natančneje, da imata zase in za svoje družinske člane „dovolj sredstev […], da med [svojim] prebivanjem ne bo[sta] postal[a] breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici[,] in če ima[ta] celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v [tej] državi članici“. ( 16 )

41.

Kar zadeva pogoj v zvezi z celovitim zavarovalnim kritjem za primer bolezni v državi članici gostiteljici, je treba pripomniti, da je iz predložitvene odločbe razvidno, da ga ministrstvo za notranje zadeve ni izpodbijalo.

42.

Nasprotno pa ta organ za pogoj, da mora imeti državljan Unije dovolj sredstev, meni, da ni izpolnjen. ( 17 )

43.

V zvezi s tem analiza iz predložitvene odločbe kaže na to, da je predložitveno sodišče seznanjeno s sodno prakso Sodišča v zvezi z razlago člena 7(1)(b) Direktive 2004/38. Vendar vseeno dvomi o tem, ali se ta sodna praksa uporablja v obravnavani zadevi.

44.

Torej bom za začetek spomnil na to sodno prakso.

45.

Sodišče se je že večkrat izreklo o pogoju v zvezi z zadostnostjo sredstev v smislu člena 7(1)(b) Direktive 2004/38 v zadevah, podobnih tej iz postopka v glavni stvari.

46.

V sodbi Zhu in Chen ( 18 ) je Sodišče na občni seji v zvezi s pravnimi akti Unije, ki so veljali pred Direktivo 2004/38, odločilo, da „zadostuje, da ‚imajo‘ državljani držav članic zadostna sredstva, ne da bi ta določba vseboval[a] najmanjšo zahtevo glede njihovega izvora“, pri čemer lahko ta sredstva zagotavlja med drugim državljan tretje države, ki je eden od staršev zadevnih mladoletnih državljanov. ( 19 ) Sodišče je prav tako pojasnilo, prvič, da „[t]a razlaga velja še toliko bolj, ker je treba določbe, ki potrjujejo temeljno načelo, kot je načelo prostega gibanja oseb, razlagati široko“, in drugič, da bi nasprotna razlaga „temu pogoju, kot je oblikovan v [tej direktivi], dodala zahtevo v zvezi z izvorom sredstev, ki bi pomenila nesorazmerno poseganje v uresničevanje temeljne pravice do prostega gibanja in prebivanja iz člena 21 PDEU, ker ni nujna za dosego zastavljenega cilja, in sicer varstva javnih financ držav članic“. ( 20 )

47.

Sodišče je tako razlago pogoja glede zadostnosti sredstev ponovilo zlasti v sodbah Alokpa in Moudoulou ( 21 ) ter Rendón Marín ( 22 ).

48.

Sodišče je v sodbi Rendón Marín ( 23 ), izrečeni v velikem senatu – z napotilom na točke od 45 do 47 sodbe Zhu in Chen ( 24 ) – na prvem mestu opozorilo, da bi se, če se kateremu od staršev, državljanu države članice ali tretje države, ki dejansko skrbi za mladoletnega državljana Unije, ne bi dovolilo, da prebiva s tem državljanom v državi članici gostiteljici, njegovi pravici do prebivanja odvzel polni učinek, saj uživanje pravice majhnega otroka do prebivanja nujno predpostavlja pravico tega otroka, da ga spremlja oseba, ki zanj dejansko skrbi, in da ima lahko zato ta oseba pravico prebivati z njim med izvrševanjem pravice otroka do prebivanja v državi članici gostiteljici. ( 25 ) Sodišče je na drugem mestu opozorilo, da člen 21 PDEU in Direktiva 2004/38 – če ti določbi pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici podeljujeta majhnemu mladoletnemu otroku, ki je državljan druge države članice in izpolnjuje pogoje, določene v členu 7(1)(b) te direktive – tistemu od staršev, ki dejansko skrbi za tega državljana, dovoljujeta, da z njim prebiva v državi članici gostiteljici. ( 26 )

49.

Če to sodno prakso uporabimo za zadevo iz postopka v glavni stvari, to pomeni – če otroka E. Bajratari izpolnjujeta pogoje iz te določbe, na podlagi katerih sta lahko upravičena do pravice do prebivanja v Združenem kraljestvu v skladu s členom 21 PDEU in Direktivo 2004/38, pritožnica iz postopka v glavni stvari pa dejansko skrbi za svoja otroka, kar mora preveriti predložitveno sodišče – da se pritožnica lahko sklicuje na izvedeno pravico do prebivanja v Združenem kraljestvu na podlagi teh določb.

50.

Čeprav dejstvo, da imata zadevna otroka prek svojega očeta, državljana tretje države, dovolj sredstev v smislu člena 7(1)(b) Direktive 2004/38, ni ovira za izpolnitev pogoja v zvezi z zadostnimi sredstvi iz te določbe, kakor je bila razložena v sodni praksi, predstavljeni v točkah 46 in 47 teh sklepnih predlogov, je treba kljub vsemu preučiti še vprašanje, ki je v središču obravnavane zadeve in ki se mu bom posvetil v preostalem delu analize: ali je mogoče prihodke iz dejavnosti, ki se opravlja brez dovoljenja za delo in prebivanje, opredeliti kot „zadostna sredstva“ v smislu te določbe?

51.

Za odgovor na to vprašanje je treba najprej preučiti zaposlitev, ki jo je opravljal mož E. Bajratari, preden mu je 12. maja 2014 poteklo dovoljenje za prebivanje, in po tem datumu. ( 27 )

52.

Iz predložitvene odločbe in pisnih stališč pritožnice iz postopka v glavni stvari je razvidno, da je mož E. Bajratari v obdobju od leta 2009 do februarja 2018 delal kot vodja kuhinje v restavraciji v Belfastu (Severna Irska). Poleg tega E. Bajratari pojasnjuje, da njen mož odtlej dela kot uslužbenec v avtopralnici.

53.

V zvezi s tem je zastopnik pritožnice iz postopka v glavni stvari v odgovor na vprašanje Sodišča na obravnavi potrdil, da mož E. Bajratari po tem, ko mu je leta 2014 poteklo dovoljenje za prebivanje, sicer ni imel več dovoljenja za delo in prebivanje, vendar je kljub temu še naprej delal v restavraciji, v kateri je bil zaposlen od leta 2009. Torej naj bi zaposlitev moža E. Bajratari postala nezakonita izključno zaradi poteka njegovega dovoljenja za prebivanje. Kljub poteku tega dovoljenja naj bi ta ostal zavezanec za plačilo davkov in prispevkov v sistem socialne varnosti in – kot je bilo potrjeno na obravnavi – je njegov delodajalec te zneske tudi redno odtegoval pri viru. ( 28 )

54.

V takih okoliščinah je treba opozoriti, da je pravica državljanov Unije do prebivanja v državi članici, ki ni država, katere državljanstvo imajo, priznana s pridržkom omejitev in pogojev, ki so določeni s PDEU in določbami, ki so bile sprejete za njeno uporabo, ( 29 ) pri čemer je treba navedene omejitve in pogoje uporabljati ob upoštevanju meja, ki jih postavlja pravo Unije, in v skladu s splošnimi načeli tega prava, zlasti z načelom sorazmernosti. ( 30 )

55.

Torej je treba opredeliti, ali je zavrnitev morebitne pravice do prebivanja E. Bajratari obrazložena s tem, da prihodki, ki jih je zaslužil njen mož brez dovoljenja za delo in prebivanje, niso zadostna sredstva v smislu člena 7(1)(b) Direktive 2004/38, ukrep, skladen z načelom sorazmernosti.

56.

Ob upoštevanju okoliščin iz postopka v glavni stvari je treba pri preučitvi načela sorazmernosti opredeliti, ali so nacionalni ukrepi, sprejeti za to, da se pravica do prebivanja pritožnice iz postopka v glavni stvari in njenih otrok podredi legitimnim interesom Združenega kraljestva, ustrezni in potrebni za uresničitev zastavljenega cilja.

57.

Naj v zvezi s tem opozorim, da je glavni namen Direktive 2004/38, kot izhaja iz njenih uvodnih izjav od 1 do 4, olajšati uresničevanje temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je državljanom Unije neposredno podeljena s členom 21(1) PDEU, in da je namen navedene direktive zlasti to pravico krepiti. ( 31 ) V okviru glavnega cilja se pogoj zadostnosti sredstev iz člena 7(1)(b) Direktive 2004/38 – kot je razvidno iz uvodne izjave 10 te direktive – nanaša na poseben cilj, to je „preprečiti, da bi te osebe postale nesorazmerno breme za sistem socialne pomoči v državi članici gostiteljici“. ( 32 )

58.

Iz sodne prakse, na katero je bilo opozorjeno v točki 46 teh sklepnih predlogov, je razvidno, da zadostuje, da „imajo“ državljani držav članic dovolj sredstev, ne da bi člen 7(1)(b) Direktive 2004/38 vseboval „najmanjšo zahtevo glede njihovega izvora“. ( 33 ) Po mnenju Sodišča bi nasprotna razlaga temu pogoju, kot je oblikovan v tej direktivi, dodala zahtevo v zvezi z izvorom sredstev, ki bi pomenila nesorazmerno poseganje v uresničevanje temeljne pravice do prostega gibanja in prebivanja iz člena 21 PDEU, ker ni nujna za dosego zastavljenega cilja, in sicer varstva javnih financ držav članic. ( 34 )

59.

Torej je očitno, da dejstvo, da je oče majhnih otrok E. Bajratari, državljanov Unije, začel delati leta 2009, ko je njegovo dovoljenje za prebivanje še veljalo, in da je na ozemlju države članice gostiteljice po poteku veljavnosti tega dovoljenja – odtlej brez dovoljenja za delo in prebivanje – še naprej opravljal isto zaposlitev, ne more biti razlog, iz katerega bi bilo mogoče členu 7(1)(b) Direktive 2004/38 dodati zahtevo v zvezi z izvorom „zadostnih sredstev“, ki ni opredeljena v tej določbi.

60.

Poleg tega je treba opozoriti, da je iz Sporočila Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 2. julija 2009 o smernicah za boljši prenos Direktive 2004/38/ES ter njeno učinkovitejšo uporabo ( 35 ) razvidno, da za to, da se sredstva obravnavajo kot „zadostna“, ni treba, da so periodične narave, in so lahko tudi v obliki naložbenega kapitala. ( 36 ) Pri ugotavljanju, ali je zadevna oseba breme za sistem socialne pomoči, se lahko namreč upošteva samo prejeta socialna pomoč. ( 37 ) V zvezi s tem je Sodišče odločilo, da „zgolj to, da je državljan države članice upravičen do dajatve socialne pomoči, ne more zadoščati kot dokaz, da nesorazmerno bremeni sistem socialne pomoči države članice gostiteljice“. ( 38 )

61.

Tako člen 14(3) Direktive 2004/38 določa, da „[u]krep izgona ne sme [biti] samodejno posledica uveljavljanja sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici s strani državljana Unije ali njegovih ali njenih družinskih članov“. Poleg tega je iz uvodne izjave 16 te direktive razvidno, da upravičenci pravice do prebivanja, dokler ne postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, ne bi smeli biti izgnani. ( 39 )

62.

Sodišče je že opozorilo, da je iz uvodne izjave 16 Direktive 2004/38 razvidno, da mora država članica gostiteljica, zato da bi pred sprejetjem ukrepa izgona ugotovila, ali upravičenec do dajatve socialne pomoči pomeni nesorazmerno breme za njen sistem socialne pomoči, preučiti, ali ima zadevna oseba začasne težave, ter upoštevati trajanje bivanja, osebne okoliščine in znesek pomoči, ki mu je bila dodeljena. ( 40 )

63.

V okviru presoje teh treh meril, navedenih v uvodni izjavi 16 Direktive 2004/38, morajo nacionalni organi zlasti preučiti, za kakšno obdobje je bila dodeljena pomoč, kako močno so državljan Unije in njegovi družinski člani vključeni v družbo države članice gostiteljice, osebne preudarke, kot so starost, zdravstveno stanje ter ekonomski in družinski položaj, to, ali je državljan Unije v preteklosti pogosto izkoriščal socialno pomoč (ali so to počeli njegovi družinski člani), ter to, koliko časa je državljan Unije prispeval k financiranju socialne pomoči v državi članici gostiteljici (ali so to počeli njegovi družinski člani). ( 41 )

64.

Ne le da v obravnavani zadevi nič ne kaže na to, da bi otroka E. Bajratari prejemala socialno pomoč v državi članici gostiteljici, ( 42 ) ampak je bilo na obravnavi potrjeno – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da je mož E. Bajratari, oče njenih otrok, po poteku veljavnosti svojega dovoljenja za prebivanje prek davkov in prispevkov, ki so se redno odtegovali pri viru, še naprej prispeval k financiranju socialne pomoči v državi članici gostiteljici.

65.

Naj v takih okoliščinah najprej navedem – kot je razvidno iz točke 53 teh sklepnih predlogov – da je zatrjevana nezakonitost zaposlitve moža E. Bajratari načeloma posledica zgolj tega, da je poteklo njegovo dovoljenje za prebivanje. Po drugi strani zaposlitev, ki jo je opravljal pred potekom dovoljenja za prebivanje in še po njegovem poteku, kot taka ni bila nezakonita, kar po mojem mnenju še toliko bolj drži, ker so se od prihodkov iz nje plačevali davčni prispevki v sistem socialne varnosti, kot je to določeno z nacionalnim pravom. Zato menim, da položaja, ko delavec plačuje davke in prispevke za socialno varnost – kar mora preveriti predložitveno sodišče – ni mogoče obravnavati, kot da je v nasprotju z varstvom javnih financ držav članic.

66.

Poleg tega sta to, da so sredstva zadostna, in to, da so sredstva iz kriminalne dejavnosti nezakonita, nedvomno dve povsem različni stvari. Tako je posledica tega razlikovanja za razlago člena 7(1)(b) Direktive 2004/38 lahko le posredna: če so na primer sredstva, ki jih imajo mladoletni otroci, ki so državljani Unije, prek drugega državljana Unije ali državljana tretje države, pridobljena s kriminalno dejavnostjo, na primer z nedovoljeno trgovino z drogami, in je ta oseba obsojena na kazen zapora, navedeni otroci načeloma v praksi ne bodo več imeli sredstev za zadovoljitev svojih potreb.

67.

Dalje, treba je ugotoviti, da je bila kljub izgubi dovoljenja za delo in prebivanje po tem, ko je 12. maja 2014 dovoljenje za prebivanje moža E. Bajratari poteklo, njegova navzočnost v državi članici gostiteljici ne le pet let – ko je, naj spomnim, še naprej plačeval davčne in socialne prispevke – dopuščena, ampak je bilo – kot je bilo prav tako potrjeno na obravnavi – njegovemu drugemu otroku v tem obdobju (26. julija 2016) izdano tudi potrdilo o irskem državljanstvu.

68.

Kot je poleg tega upravičeno navedla Komisija, bi bila pravica državljanov Unije, ki potujejo, vključno z otroki državljani Unije, do prebivanja v drugi državi članici precej oslabljena, če bi bilo mogoče to pravico kadar koli končati s sklicevanjem na slabo opredeljene kršitve, ki naj bi jih storile osebe, ki skrbijo zanje ali jih vzdržujejo, pa naj bo to v državi članici gostiteljici ali drugje. Ob upoštevanju zelo široke palete dejanj, ki jih je mogoče opredeliti kot nezakonita – ne le znotraj ene same države članice, ampak tudi med posameznimi državami članicami in v različnih obdobjih – bi tak pristop namreč povzročil resnično nevarnost pravne negotovosti, povečalo pa bi se tudi število položajev, v katerih bi bilo mogoče izpodbijati pravico do prebivanja državljana Unije, ker bi obstajali dvomi v zvezi z okoliščinami, v katerih so bila sredstva, ki so mu bila dana na voljo, pridobljena. ( 43 )

69.

Nazadnje, v teh okoliščinah menim, da je treba to, da so organi države članice zavrnili priznanje prihodkov iz zaposlitve, ki se opravlja v državi članici gostiteljici brez dovoljenja za delo in prebivanje, ker je zadevni osebi poteklo dovoljenje za prebivanje, obravnavati kot nesorazmeren ukrep, s katerim je neupravičeno poseženo v pravico do prostega gibanja in svobode prebivanja majhnih mladoletnih otrok, ki so državljani Unije, saj ta ukrep ni potreben za uresničitev zastavljenega cilja, to je varstva javnih financ držav članic.

70.

Ob upoštevanju zgornjih preudarkov torej menim, da v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, za to, da se šteje, da ima državljan Unije „zadostna sredstva“ v smislu člena 7(1)(b) Direktive 2004/38, zadostuje, da so prihodki pridobljeni z zaposlitvijo, ki se opravlja brez dovoljenja za delo in prebivanje v državi članici gostiteljici.

71.

V takih okoliščinah menim, da otroka E. Bajratari ne le spadata na področje uporabe člena 21 PDEU in Direktive 2004/38, ampak tudi izpolnjujeta pogoje, določene v členu 7(1)(b) Direktive 2004/38. Torej se E. Bajratari lahko sklicuje na pravico do prebivanja, izvedeno iz pravice do prebivanja svojih otrok.

72.

Vlada Združenega kraljestva v pisnih stališčih trdi, da je delo moža pritožnice iz postopka v glavni stvari, ker na ozemlju te države prebiva nezakonito, samo po sebi nezakonito. Ta vlada v zvezi s tem pojasnjuje, da se v njenem nacionalnem pravnem redu delo brez dovoljenja obravnava kot kršitev javnega reda ter povzroči uporabo civilnih in kazenskih sankcij ne le za delodajalca, ampak od 12. julija 2016 tudi za delavca. ( 44 )

73.

Kot trdijo danska, nizozemska in avstrijska vlada, je iz smernic Komisije sicer res razvidno, da lahko nacionalni organi preverijo obstoj sredstev, njihovo zakonitost, višino in razpoložljivost. Vendar je Komisija v odgovor na vprašanje Sodišča na obravnavi navedla, da se nadzor, ki ga države članice izvajajo nad obstojem zadostnih sredstev ali njihovo zakonitostjo, nanaša le na vprašanje, ali gre za kriminal oziroma zlorabo pravice ( 45 ) in ali se torej za poseben položaj državljana Unije ali njegovih družinskih članov uporablja poglavje VI Direktive 2004/38 ali ne. Tako lahko država članica v skladu s svojim kazenskim pravom sprejme vse potrebne ukrepe za pregon kaznivih dejanj, kadar so prejeti prihodki nezakoniti, ker so pridobljeni z ukvarjanjem s kriminalno dejavnostjo, na primer z nedovoljeno trgovino z drogami. V tem primeru je iz poglavja VI Direktive 2004/38 razvidno, da imajo države članice možnost, da se sklicujejo na ugovor, povezan med drugim z vzdrževanjem javnega reda in varovanjem javne varnosti.

74.

Poleg tega je pomembno spomniti, da je treba pojma „javni red“ in „javna varnost“ kot utemeljitev za določitev izjeme od pravice do prebivanja državljanov Unije ali njihovih družinskih članov razumeti ozko, tako da države članice njunega obsega ne smejo določiti enostransko brez nadzora institucij Unije. ( 46 )

75.

Kar zadeva pojem „javni red“, je Sodišče razsodilo, da vsekakor predpostavlja – razen družbene motnje, ki jo pomeni vsaka pravna kršitev – resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo za osnovne interese družbe. ( 47 )

76.

Kar zadeva pojem „javna varnost“, je Sodišče navedlo, da ta pokriva tako notranjo kot zunanjo varnost države članice in da zato ogrožanje delovanja institucij in temeljnih javnih služb ter preživetje prebivalstva pa tudi tveganje resnih motenj v zunanjih odnosih ali mirnem sožitju med narodi ali ogrožanje vojaških interesov lahko vplivajo na javno varnost. Sodišče je prav tako razsodilo, da je boj proti kriminalu, povezanemu z nedovoljeno trgovino z drogami v hudodelski združbi, ali proti terorizmu zajet s pojmom „javna varnost“. ( 48 )

77.

Naj opozorim, da je iz člena 27(2), prvi pododstavek, Direktive 2004/38 razvidno, da morajo biti ukrepi, s katerimi se omejuje pravica državljana Unije ali njegovega družinskega člana do prebivanja, med drugim ukrepi, ki se sprejmejo zaradi javnega reda, v skladu z načelom sorazmernosti in morajo temeljiti izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika, da bi bili utemeljeni. ( 49 )

78.

V obravnavani zadevi – kot je razvidno iz točk od 64 do 69 teh sklepnih predlogov – je očitno, da to, da bi E. Bajratari zavrnili pravico do prebivanja na podlagi trditve v zvezi z ugovorom javnega reda, ki ga navaja Združeno kraljestvo, ne izpolnjuje nobenega od teh dveh pogojev.

79.

Poleg tega menim, da je mogoče še z drugimi trditvami, ki jih bom na kratko predstavil v nadaljevanju, utemeljiti mojo ugotovitev, da otroka E. Bajratari ne le spadata na področje uporabe člena 21 PDEU in Direktive 2004/38, ampak tudi izpolnjujeta pogoje, določene s členom 7(1)(b) Direktive 2004/38, kar pomeni, da se lahko E. Bajratari sklicuje na pravico do prebivanja, izvedeno iz pravice do prebivanja svojih otrok.

80.

Uvodoma je treba opozoriti, da bi z odgovorom, drugačnim od tistega, ki sem ga pravkar predlagal, pravici do prebivanja, podeljeni z Direktivo 2004/38 in členom 21 PDEU, odvzeli polni učinek. Iz sodne prakse Sodišča je razvidno, da ob upoštevanju okvira Direktive 2004/38 in ciljev, ki jim sledi, njenih določb ni mogoče razlagati ozko in se jim nikakor ne sme odvzeti njihov polni učinek. ( 50 )

81.

Zato je Sodišče v sodbi Zhu in Chen ( 51 ) upoštevalo dejstvo, da majhni otroci, ki so državljani Unije, ne morejo sami zadovoljevati svojih potreb, ter odločilo, da bi se, če se kateremu od staršev, državljanu države članice ali tretje države, ki dejansko skrbi za mladoletnega državljana Unije, ne bi dovolilo, da prebiva s tem državljanom v državi članici gostiteljici, njegovi pravici do prebivanja odvzel polni učinek, saj uživanje pravice majhnega otroka do prebivanja nujno predpostavlja pravico tega otroka, da ga spremlja oseba, ki zanj dejansko skrbi, in da ima lahko zato ta oseba pravico prebivati z njim med izvrševanjem pravice otroka do prebivanja v državi članici gostiteljici. ( 52 )

82.

K temu je treba dodati, da je bilo to načelo, ki ga je Sodišče prvič izoblikovalo v sodbi Zhu in Chen ( 53 ) v okviru razlage Direktive 2004/38 in člena 21 PDEU, nato potrjeno v sodbi Ruiz Zambrano ( 54 ) v okviru razlage člena 20 PDEU. Tako je Sodišče v točki 44 zadnjenavedene sodbe odločilo, da je treba namreč „[š]teti […], da bo taka zavrnitev prebivanja povzročila, da bodo navedeni otroci, državljani Unije, prisiljeni zapustiti ozemlje Unije zato, da bodo spremljali starše. Prav tako, če taki osebi ni izdano delovno dovoljenje, ta tvega, da ne bo imela zadostnih sredstev za lastno preživljanje in preživljanje svoje družine, kar bo prav tako povzročilo, da bodo njeni otroci, državljani Unije, prisiljeni ozemlje Unije zapustiti. V teh okoliščinah navedeni državljani Unije ne bi mogli [dejansko] izvrševati bistva pravic, ki so podeljene s statusom državljana Unije.“ ( 55 )

83.

Iz besedila teh dveh sodb je zelo jasno razvidno, da je Sodišče svoje razlogovanje utemeljilo na istem načelu: otrok ne more dokazati, da ima sredstva, zato mora ta sredstva priskrbeti oseba, ki dejansko skrbi zanj. Če dopustimo, da lahko otrok dokaže, da ima dovolj sredstev, ki jih priskrbi oseba, ki dejansko skrbi zanj, bi bilo absurdno tej osebi zavrniti pravico do prebivanja in torej možnost dela. V primeru take zavrnitve bi se znašli v začaranem krogu, to je v položaju krožnega utemeljevanja, s katerim bi polnemu učinku člena 21 PDEU in Direktive 2004/38 odvzeli ves smisel. Posledica take zavrnitve bi bila, da ne bi mogel noben mladoletni otrok, ki je državljan Unije, v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, izpolniti pogojev iz člena 7(1)(b) te direktive. Treba je še pripomniti, da bi imeli ti otroci, če bi bili odrasli, poleg statusa državljana Unije, ki je temeljni status državljanov držav članic, ( 56 ) tudi status delavcev.

84.

Poleg tega je pomembno poudariti, da je Sodišče že odločilo, da je treba glede na to, da je pravica do prostega gibanja kot temeljno načelo prava Unije splošno pravilo, pogoje iz člena 7(1)(b) Direktive 2004/38 razlagati ozko ter ob spoštovanju omejitev, ki jih določata pravo Unije in načelo sorazmernosti. ( 57 )

85.

V obravnavani zadevi imata otroka E. Bajratari irsko državljanstvo, čeprav sta vedno prebivala v Združenem kraljestvu, medtem ko so imeli otroci iz zadeve, v kateri je bila izrečena sodba Ruiz Zambrano, ( 58 ) državljanstvo države, v kateri so vedno živeli. Če bi imela otroka E. Bajratari britansko državljanstvo, ne bi bilo nobenega dvoma o tem, da bi se uporabljala sodna praksa, ki temelji na sodbi Ruiz Zambrano.

86.

Postavlja se torej vprašanje, ali ne bi bilo povsem nelogično, da bi lahko imel otrok, ki je državljan Unije, več pravic na podlagi člena 20 PDEU, kot bi jih imel – kot v obravnavani zadevi – kadar se zanj uporabljata člena 21 PDEU in Direktiva 2004/38.

87.

Menim, da je tako.

88.

Zato je treba po mojem mnenju v obravnavani zadevi – čeprav imata otroka E. Bajratari državljanstvo države članice, ki ni država članica njunega prebivališča, vendar sta rojena v njej in tam od rojstva tudi prebivata – kljub vsemu uporabljati načelo, izoblikovano v sodbah Zhu in Chen ( 59 ) ter Ruiz Zambrano ( 60 ).

89.

V takih okoliščinah se mi zdi smiselno, prvič, da se upošteva pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, kot je določena v členu 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ter drugič, da se upošteva korist otroka, priznana v členu 24(2) te listine.

90.

Glede na vse zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Court of Appeal in Northern Ireland (pritožbeno sodišče na Severnem Irskem, Združeno kraljestvo), odgovori:

Člen 7(1)(b) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011, je treba razlagati tako, da ima majhen otrok, ki je državljan Unije, dovolj sredstev, da med svojim prebivanjem ne postane breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, kadar – v okoliščinah, kakršne so te iz zadeve v glavni stvari – so ta sredstva pridobljena s prihodki iz dejavnosti, ki jo v tej državi članici nezakonito, to je brez dovoljenja za prebivanje in delo, opravlja njegov oče, ki je državljan tretje države.