1.

Novembra 2017, po uradnem obvestilu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska o njegovi nameri, da izstopi iz Evropske unije, so predstavniki vlad držav članic ob robu seje Sveta Evropske unije (v nadaljevanju: Svet) izbrali mesto Amsterdam (Nizozemska), da bi nadomestilo London kot nova lokacija za sedež Evropske agencije za zdravila (EMA). Junija 2019 so predstavniki vlad držav članic v medsebojnem soglasju odločili tudi, da bo imel novoustanovljeni Evropski organ za delo (ELA) sedež v Bratislavi (Slovaška).

2.

V združenih zadevah C‑59/18 in C‑182/18 (v nadaljevanju: zadevi EMA), Italijanska republika oziroma Comune di Milano (občina Milano, Italija) izpodbijata sklep predstavnikov vlad držav članic, da se sedež agencije EMA preseli v Amsterdam. V zadevi C‑743/19 (v nadaljevanju: zadeva ELA), Evropski parlament izpodbija sklep predstavnikov držav članic, da bo sedež organa ELA v Bratislavi (Slovaška).

3.

Ti izpodbijanji vzbujata številna pomembna vprašanja. Prvič, ali je lahko skupen sklep predstavnikov držav članic predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU? Drugič, ali sklepi predstavnikov držav članic v zvezi s sedežem agencij EU spadajo na področje uporabe člena 341 PDEU? Tretjič, kakšen je pravni status – v skladu s pravom EU – sklepov predstavnikov držav članic, ki jih Pogodbi ne predvidevata? Ker so ta ustavna vprašanja skupna vsem trem obravnavanim zadevam, jih bom v teh sklepnih predlogih obravnaval skupaj.

4.

Po sklepu predstavnikov vlad držav članic je Uredba (EU) 2018/1718 ( 2 ) določila, da bo novi sedež agencije EMA v Amsterdamu. To uredbo sta s tožbama izpodbijali Italijanska republika (C‑106/19) oziroma Comune di Milano (C‑232/19). Navedeni zadevi obravnavam v vzporednih sklepnih predlogih, ki so predstavljeni istega dne kot ti sklepni predlogi. ( 3 )

5.

Člen 341 PDEU določa:

„Sedež institucij Unije se določi v medsebojnem soglasju vlad držav članic“.

6.

Predstavniki vlad držav članic so 12. decembra 1992 v medsebojnem soglasju na podlagi člena 216 Pogodbe EGS, člena 77 Pogodbe o ustanovitvi ESPJ in člena 189 Pogodbe Euratom sprejeli Sklep o določitvi sedežev nekaterih organov in oddelkov Evropskih skupnosti (v nadaljevanju: Sklep iz Edinburga). ( 4 )

7.

Člen 1 Sklepa iz Edinburga določa sedeže Evropskega parlamenta, Sveta, Komisije, Sodišča, Ekonomsko-socialnega odbora, Računskega sodišča in Evropske investicijske banke. Člen 2 tega sklepa je določal, da „[s]edež drugih organov in oddelkov, ki bodisi že obstajajo ali pa jih je še treba ustanoviti, v medsebojnem soglasju določijo predstavniki vlad držav članic na enem izmed naslednjih zasedanj Evropskega sveta, pri čemer upoštevajo koristi, ki jih imajo zgornje določbe za zadevne države članice, in namenijo ustrezno prednost državam članicam, v katerih institucije Skupnosti trenutno nimajo svojih sedežev.“

8.

Protokol št. 6 o določitvi sedežev institucij ter nekaterih organov, uradov, agencij in služb Evropske unije (v nadaljevanju: Protokol št. 6), priložen k PEU in PDEU z Amsterdamsko pogodbo, določa:

„Predstavniki vlad držav članic so se

ob upoštevanju člena 341 Pogodbe o delovanju Evropske unije in člena 189 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo,

ob sklicevanju in potrditvi sklepa z dne 8. aprila 1965, vendar brez poseganja v sklepe glede sedeža bodočih institucij, organov, uradov, agencij in služb,

dogovorili o naslednjih določbah […]:

Edini člen

9.

Evropska agencija za vrednotenje zdravil je bila ustanovljena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2309/93 z dne 22. julija 1993, ki določa postopke Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za uporabo v humani medicini in za uporabo v veterini ter ustanavlja Evropsko agencijo za vrednotenje zdravil. ( 5 )

10.

Predsedniki držav ali vlad držav članic so 29. oktobra 1993 v medsebojnem soglasju odločili, da bo njen sedež v Londonu (Združeno kraljestvo). ( 6 )

11.

Uredba št. 2309/93 je bila pozneje razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (ES) št. 726/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o postopkih Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za humano in veterinarsko uporabo ter o ustanovitvi Evropske agencije za zdravila. ( 7 ) Z navedeno uredbo je bila Evropska agencija za vrednotenje zdravil preimenovana v Evropsko agencijo za zdravila. Uredba ni vključevala nobene določbe glede sedeža te agencije.

12.

Združeno kraljestvo je 29. marca 2017 v skladu s členom 50(2) PEU Evropski svet obvestilo o nameravanem izstopu iz Evropske unije.

13.

Ob robu seje Evropskega sveta (člen 50) 22. junija 2017 so predsedniki držav ali vlad preostalih 27 držav članic na predlog predsednika Evropskega sveta in predsednika Komisije uvedli postopek za preselitev sedeža agencije EMA in Evropskega bančnega organa (v nadaljevanju: pravila za izbor). ( 8 )

14.

Ta pravila so zlasti določala, da je treba odločitev o prihodnjem sedežu agencij sprejeti na podlagi poštenega in transparentnega postopka odločanja z izvedbo razpisa za izbor sedeža, ki temelji na specifičnih objektivnih merilih. V odstavku 3 pravil za izbor je bilo določenih šest meril, in sicer (i) zagotovitev, da je agencija lahko vzpostavljena na izbranem kraju in lahko začne opravljati svoje naloge na datum izstopa Združenega kraljestva iz Evropske unije; (ii) dostopnost lokacije; (iii) obstoj ustreznih šol za otroke osebja agencij; (iv) ustrezen dostop do trga dela, socialne varnosti in zdravstvene oskrbe za otroke in zakonske partnerje; (v) neprekinjeno poslovanje in (vi) geografska porazdelitev.

15.

V pravilih za izbor je bilo navedeno, da ta merila po analogiji temeljijo na merilih za odločitev o sedežu agencije iz točke 6 skupne izjave in skupnega pristopa o decentraliziranih agencijah, ( 9 ) pri čemer je posebna pozornost namenjena temu, da sta ti agenciji že obstajali in da je bilo neprekinjeno poslovanje nujno in je moralo biti zagotovljeno.

16.

Pravila za izbor so določala tudi, da bo odločitev sprejeta s postopkom glasovanja, katerega izid so se države članice vnaprej zavezale spoštovati. ( 10 ) Določeno je bilo zlasti, da v primeru izenačenega izida med preostalimi ponudbami v tretjem krogu glasovanja odločitev sprejme predsedstvo tako, da med izenačenimi ponudbami izžreba eno, in izžrebana ponudba se bo štela za izbrano.

17.

Komisija je 30. septembra 2017 objavila svojo oceno 27 ponudb, ki so jih predložile države članice. ( 11 ) Svet je 31. oktobra 2017 objavil obvestilo o dodatku k pravilom za izbor glede praktičnih vprašanj v zvezi z glasovanjem. ( 12 )

18.

Ponudbi Italijanske republike in Kraljevine Nizozemske sta 20. novembra 2017 prejeli enako število glasov v tretjem krogu glasovanja. Ponudba Kraljevine Nizozemske je bila nato izbrana po žrebu med izenačenima ponudbama.

19.

Zato so na isti dan predstavniki držav članic ob robu 3579. seje Sveta za splošne zadeve mesto Amsterdam izbrali za novi sedež agencije EMA (v nadaljevanju: izpodbijani sklep v zadevah EMA). Ta odločitev je bila razglašena v zapisniku seje Sveta ( 13 ) in objavljena v sporočilu za javnost. ( 14 ) Tako v zapisniku kot v sporočilu za javnost je bilo navedeno, da bo „Komisija […] zdaj v skladu z […] glasovanjem pripravila zakonodajna predloga, ki naj bi bila sprejeta po rednem zakonodajnem postopku, v katerega je vključen tudi Evropski parlament. Svet in Komisija si bosta zaradi nujnosti te zadeve prizadevala zagotoviti, da bi bila ta zakonodajna predloga obravnavana čim hitreje.“

20.

Komisija je 29. novembra 2017 sprejela predlog za osnutek uredbe o spremembi Uredbe (ES) št. 726/2004, kar zadeva lokacijo sedeža agencije EMA. V obrazložitvenem memorandumu je bilo v tem osnutku uredbe med drugim navedeno, da so „države članice ob robu Sveta za splošne zadeve (člen 50) izbrale Amsterdam (Nizozemska) kot novi sedež [agencije EMA]“.

21.

Na tej podlagi je bila Uredba št. 726/2004 spremenjena z Uredbo (EU) 2018/1718 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. novembra 2018. ( 15 ) Zdaj določa, da je „[s]edež agencije […] v Amsterdamu na Nizozemskem“. ( 16 )

22.

Zato sta Italijanska republika in Comune di Milano začeli postopek proti Svetu na podlagi člena 263 PDEU.

23.

V zadevi C‑59/18 Italijanska republika Sodišču predlaga, naj (i) Kraljevini Nizozemski, agenciji EMA in kateri koli drugi instituciji ali telesu naloži, naj predložijo vse potrebne informacije, ki potrjujejo primernost mesta Amsterdam kot novega sedeža agencije EMA, (ii) izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem je Amsterdam določen kot novi sedež agencije EMA, in (iii) novi sedež dodeli mestu Milano.

24.

Svet ob podpori Kraljevine Nizozemske in Komisije predlaga Sodišču, naj tožbo zavrne kot nedopustno ali neutemeljeno in Italijanski republiki naloži plačilo stroškov. Če bo tožbi Italijanske republike ugodeno, Sodišču predlaga tudi, naj do izvedbe novega izbirnega postopka ohrani pravne učinke izpodbijanega sklepa.

25.

V zadevi C‑182/18 ( 17 ) Comune di Milano (ob podpori Italijanske republike in Regione Lombardia (dežela Lombardija, Italija) Sodišču predlaga, naj razglasi izpodbijani sklep za ničen v delu, v katerem je Amsterdam določen kot novi sedež agencije EMA, in Svetu naloži plačilo stroškov.

26.

Svet ob podpori Kraljevine Nizozemske in Komisije predlaga Sodišču, naj tožbo zavrže kot nedopustno ali zavrne kot neutemeljeno in Comune di Milano naloži plačilo stroškov. Če bo tožbi Comune di Milano ugodeno, Sodišču predlaga tudi, naj do izvedbe novega izbirnega postopka ohrani pravne učinke izpodbijanega sklepa.

27.

Svet je 17. aprila 2018 v obeh zadevah vložil ugovor nedopustnosti v skladu s členom 151(1) Poslovnika Sodišča. Sodišče je s sklepom z dne 18. septembra 2018 odločanje o tem ugovoru pridržalo za končno odločitev v zadevi.

28.

Podpredsednik Sodišča je 2. julija 2018 zavrnil predlog Comune di Milano za odlog izpodbijanega sklepa. ( 18 )

29.

Predsednik Sodišča je 19. marca 2019 odločil, da se zadevi združita za izdajo sodbe.

30.

Italijanska vlada, Comune di Milano, Regione Lombardia, Svet, nizozemska vlada in Komisija so predložili pisna stališča.

31.

Italijanska vlada, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Svet, češka vlada, Irska, španska, francoska, luksemburška, nizozemska in slovaška vlada ter Komisija so na obravnavi 8. junija 2021 ustno podale navedbe. Obravnava je potekala skupaj za obravnavani združeni zadevi C‑59/19 in C‑182/18, združeni zadevi C‑106/19 in C‑232/19 (zadevi EMA 2) ter zadevo C‑743/19, Parlament/Svet (Sedež organa ELA).

32.

Komisija je 13. marca 2018 Parlamentu in Svetu predložila predlog za osnutek uredbe o ustanovitvi Evropskega organa za delo (v nadaljevanju: osnutek uredbe). ( 19 ) Sedež tega organa naj bi bil naveden v členu 4. Toda med medinstitucionalnimi pogajanji, ki so potekala od januarja do februarja 2019, sta Parlament in Svet ugotovila, da nista imela potrebnih elementov za odločitev o sedežu organa ELA, zato sta se odločila to izbiro odložiti. Posledično sta odstranila člen 4 iz osnutka uredbe in sklenila, da razloge za to odločitev navedeta v skupni izjavi Parlamenta, Sveta in Komisije, ki naj bi bila priložena k osnutku uredbe ob njenem sprejetju.

33.

Ob robu seje Odbora stalnih predstavnikov (Coreper I) 13. marca 2019 so predstavniki vlad držav članic ob medsebojnem soglasju odobrili postopek in merila za določitev sedeža organa ELA. ( 20 ) V pravilih za izbor je bilo jasno navedeno, da merila za sedež organa ELA temeljijo na točki 6 skupnega pristopa, priloženega skupni izjavi Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije o decentraliziranih agencijah iz leta 2012. ( 21 ) Ta merila so (i) geografsko ravnovesje, (ii) datum, ko se agencija lahko vzpostavi na izbranem kraju ob začetku veljavnosti njenega ustanovnega akta, (iii) dostopnost lokacije, (iv) obstoj ustreznih šol za otroke osebja agencije in (v) ustrezen dostop do trga dela, socialne varnosti in zdravstvene oskrbe za otroke in zakonske partnerje.

34.

Pravila izbirnega postopka so določala tudi, da je treba ponudbe za gostitev agencije predložiti generalnemu sekretarju Sveta in kopijo poslati generalnemu sekretarju Komisije ter da bodo objavljene na spletnem mestu Sveta. Komisija naj bi pripravila splošno oceno vseh ponudb in opisala, kako vsaka ponudba izpolnjuje merila. Generalni sekretariat Sveta naj bi to oceno nato razdelil državam članicam in jo objavil. Sledila naj bi politična razprava med predstavniki držav članic ob robu seje Coreper I. Pozneje bi se izvedel glasovalni postopek ob robu seje Sveta EPSCO v Luxembourgu. Sestavljen naj bi bil iz zaporednih krogov glasovanja, ki naj ne bi vključevali žreba. Glasovanje naj bi se nadaljevalo, dokler ena ponudba ne bi prejela večine glasov. Odločitev o sedežu organa ELA, ki bi odsevala izid glasovalnega postopka, naj bi bila nato potrjena ob medsebojnem soglasju predstavnikov držav članic na isti seji. ( 22 )

35.

Parlament je 16. aprila 2019 z zakonodajno resolucijo ( 23 ) sprejel osnutek uredbe ob prvi obravnavi. Priloga k resoluciji vsebuje navedeno ( 24 ) skupno izjavo Parlamenta, Sveta in Komisije. V tej izjavi te tri institucije „ugotavljajo, da postopek izbire lokacije sedeža Evropskega organa za delo v času sprejemanj uredbe o njegovi ustanovitvi še ni bil zaključen. […] Evropski parlament in Svet se seznanita z namero Komisije, da sprejme vse ustrezne ukrepe, da bo uredba o ustanovitvi vsebovala določbo o lokaciji sedeža Evropskega organa za delo in zagotovi, da bo organ deloval avtonomno v skladu z navedeno uredbo.“ ( 25 )

36.

Na podlagi ocene, ki jo je Komisija pripravila za štiri predložene ponudbe (in sicer Sofija (Bolgarija), Nikozija (Ciper), Riga (Latvija) in Bratislava (Slovaška)), so predstavniki držav članic 5. junija 2019 te ponudbe preučili ob robu seje Coreper.

37.

Svet je 13. junija 2019 potrdil stališče Parlamenta ob prvi obravnavi. Predlagani osnutek uredbe je bil tako sprejet v skladu s členom 294(4) PDEU. ( 26 )

38.

Istega dne je ob robu seje Sveta večina predstavnikov vlad držav članic glasovala za ponudbo, ki jo je predložila Slovaška. Tako so v medsebojnem soglasju sprejeli Sklep (EU) 2019/1199, na podlagi katerega naj bi imel organ ELA sedež v Bratislavi (v nadaljevanju: izpodbijani sklep v zadevi ELA). ( 27 ) Predvideno je bilo, da bo ta sklep objavljen v Uradnem listu Evropske unije in da bo začel veljati na dan njegove objave.

39.

Parlament in Svet sta 20. junija 2019 sprejela Uredbo (EU) 2019/1149 o ustanovitvi organa ELA. ( 28 ) Ta uredba ne vsebuje nobene določbe o lokaciji sedeža organa ELA.

40.

Ta uredba je bila objavljena v Uradnem listu11. julija 2019. Izpodbijani sklep, ki določa sedež organa ELA v Bratislavi, pa je bil objavljen v Uradnem listu15. julija 2019.

41.

Zato je Parlament začel postopek proti Svetu na podlagi člena 263 PDEU. Parlament Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep v zadevi ELA razglasi za ničen in Svetu naloži plačilo stroškov.

42.

Svet ob podpori vseh držav članic intervenientk predlaga Sodišču, naj tožbo Parlamenta zavrže kot nedopustno ali zavrne kot neutemeljeno in Parlamentu naloži plačilo stroškov. Svet Sodišču predlaga tudi, če bi zadnjenavedeno ugodilo tožbi Parlamenta, naj učinke izpodbijanega sklepa ohrani tako dolgo, dokler je to potrebno za določitev novega sedeža organa ELA.

43.

Pisna stališča so predložili Parlament, Svet, belgijska, češka in danska vlada, Irska, grška, španska, francoska, luksemburška, madžarska, nizozemska, poljska, slovaška in finska vlada.

44.

Italijanska vlada, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Svet, češka vlada, Irska, španska, francoska, luksemburška, nizozemska in slovaška vlada ter Komisija so na obravnavi 8. junija 2021 ustno podali navedbe. Ta obravnava je potekala skupaj za obravnavano zadevo C‑743/19, za združeni zadevi C‑59/18 in C‑182/18 (zadevi EMA) ter združeni zadevi C‑106/19 in C‑232/19 (zadevi EMA 2).

45.

Struktura teh sklepnih predlogov je naslednja. Najprej bom navedel akte, ki se lahko izpodbijajo na podlagi člena 263 PDEU, in razpravljal o obsegu, v katerem, če je to sploh mogoče, so lahko sklepi predstavnikov držav članic predmet ničnostne tožbe pred sodišči EU (A). Nato bom preučil področje uporabe člena 341 PDEU, na podlagi katerega naj bi bila sprejeta izpodbijana sklepa v zadevah EMA in ELA (B). Šele po podrobni preučitvi teh točk bom lahko ocenil izpodbijana sklepa, da bi ugotovil, ali ju je mogoče izpodbijati na podlagi člena 263 PDEU in kakšna je njuna pravna narava v okviru prava EU (C).

46.

Evropska unija temelji na vrednoti pravne države. Določila je zaključen sistem pravnih sredstev in postopkov, ki Sodišču Evropske unije omogoča nadzor nad zakonitostjo aktov institucij EU. ( 29 ) V teh okoliščinah iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je ničnostne tožbe iz člena 263 PDEU mogoče vložiti zoper vse ukrepe, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na njihovo naravo ali obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke. ( 30 )

47.

Ničnostne tožbe iz člena 263, prvi odstavek, PDEU so torej dopustne, če izpolnjujejo dva pogoja. Prvič, z njimi je treba izpodbijati akte, ki so jih sprejele institucije, organi, uradi in agencije EU (v nadaljevanju: pogoj avtorstva). ( 31 ) Drugič, usmerjene morajo biti zoper akte, ki imajo zavezujoče pravne učinke (v nadaljevanju: pogoj zavezujočega akta). ( 32 )

48.

Namen ničnostnih tožb je nadzor nad zakonitostjo ukrepa EU. Tako je Sodišče pristojno za nacionalne akte le v izjemnih primerih, v katerih so ti le pripravljalni akti za sprejetje končne odločbe institucije EU v okviru sestavljenega upravnega postopka ( 33 ) ali v katerih je pristojnost nedvoumno določena v Pogodbah. ( 34 )

49.

Sodišče načeloma ni pristojno za preučitev veljavnosti ukrepov, ki jih sprejmejo nacionalni organi. Sodišče je to logiko uporabilo tako za ukrepe, ki jih je posamezno sprejel organ ene države članice, ( 35 ) in za skupne akte držav članic, kadar zadnjenavedene delujejo skupaj pri izvajanju lastne pristojnosti.

50.

Primeri iz zadnjenavedene kategorije vključujejo zlasti sklepe predstavnikov držav članic, običajno sprejete ob robu seje Sveta. ( 36 ) Po mnenju Sodišča „akti, ki jih sprejmejo predstavniki držav članic, ki ne delujejo kot člani Sveta, temveč kot predstavniki svojih vlad, in torej skupaj izvajajo pristojnosti držav članic, niso predmet sodnega nadzora [sodišč EU]“. ( 37 )

51.

Zadnjenavedeno je bilo navedeno leta 1993 v sodbi Parlament/Svet, ki se je nanašala na sklep, ki so ga sprejele države članice na zasedanju Sveta za odobritev posebne pomoči Bangladešu, in je vsebovano v eni od točk zapisnika seje Sveta. Enak pristop je Sodišče nedavno potrdilo v posebnem okviru sklepa predstavnikov vlad držav članic, v katerem so imenovani člani Sodišča na podlagi člena 253 PDEU. ( 38 ) V navedeni zadevi je bilo nedvoumno navedeno, da je upoštevno merilo, ki ga Sodišče uporablja za izključitev pristojnosti sodišč EU za odločanje o tožbi, vloženi zoper akte, ki jih sprejmejo države članice, kadar nastopajo kot države članice, merilo njihovega avtorja, ne glede na njihove zavezujoče pravne učinke. ( 39 )

52.

Iz tega izhaja, da ker v skupnih sklepih držav članic ni določbe, s katero bi bila Sodišču podeljena pristojnost na podlagi člena 273 PDEU, ( 40 ) ne morejo biti predmet sodnega nadzora iz člena 263 PDEU, kot izhaja iz jasnega besedila zadnjenavedenega in iz namena avtorjev Pogodb. ( 41 )

53.

Izključitev pristojnosti Sodišča za nacionalne akte je v skladu s klasično razdelitvijo (sodnih) nalog v Evropski uniji. Razmejitev med sodno pristojnostjo Evropske unije in držav članic je primarno razmejitev formalnega očetovstva. Sodišče je tisto, ki preučuje zakonitost aktov EU. Nacionalna sodišča so tista, ki preučujejo akte držav članic, po možnosti v sodelovanju s Sodiščem, kadar njihova vsebina temelji na pravu EU. ( 42 ) To razlikovanje logično izhaja iz pristojnosti za razglasitev ničnosti: Sodišče na splošno ni pristojno za razglasitev ničnosti nacionalnih aktov, nacionalna sodišča pa ne morejo razglasiti ničnosti aktov EU. ( 43 )

54.

Vendar sodba Parlament/Svet do neke mere opredeli to razlikovanje v zvezi s skupnimi akti držav članic. V tem primeru Sodišče, čeprav so mu akterji (države članice) sporočili, da je bil sprejet „sklep držav članic“, te ugotovitve ni vzelo za samoumevno. Namesto tega je opravilo vsebinsko presojo zadevnega sklepa, da bi ugotovilo, ali so bili ti akti v resnici sklepi Sveta ali ne. V ta namen je Sodišče preučilo „vsebino in vse okoliščine“, v katerih je bil zadevni skupni akt sprejet. ( 44 )

55.

Sodišče je s tem pristopom v bistvu želelo zagotoviti, da videz sklepa držav članic (nad katerim nadzora ni mogoč) ni imel učinka prikrivanja sklepa Sveta (nad katerim je mogoč nadzor). Logika, na kateri temelji ta pristop, je ta, da bi vsebina sklepa, ki so ga formalno sprejele države članice, in okoliščine njegovega sprejetja lahko razkrile, da je pravi avtor tega sklepa Svet. Sodišče bi torej lahko ex post facto ugotovilo, kdo je pravi avtor akta, v primerih, ko je identiteta avtorja sporna.

56.

Ob tej možnosti, in sicer, da Sodišče lahko pozneje „popravi“ formalnega avtorja akta ob upoštevanju vsebine tega akta in okoliščin njegovega sprejetja, se poraja več opažanj.

57.

Prvič, takšna razveljavitev formalnega avtorstva, ki temelji na vsebini, se logično lahko uporabi le, da se ugotovi, ali so akt sprejele države članice ali Svet/Evropski svet. Tako je zaradi dvojne funkcije ali „dveh stolov“ držav članic v okviru integracije EU glede na to, ali opravljajo medvladne funkcije (kot države članice) ali nadnacionalne funkcije (kot članice Sveta ali Evropskega sveta).

58.

V zvezi z drugimi institucijami EU se dvomi glede identitete pravega avtorja akta preprosto ne morejo pojaviti, saj njihovi člani nimajo take dvojne funkcije. Kar bi se morda lahko pojavilo v res redkih okoliščinah, bi bili dejanski spori glede tega, kdo je avtor akta v primerih, kadar izvor zadevnega dokumenta ni jasen. Toda na normativni ravni, ki temelji na pristojnostih, ko je avtor znan, bo akt Komisije vedno akt Komisije. Prav tako bo akt Parlamenta vedno akt Parlamenta. Dvomi se lahko pojavijo le v zvezi z akti Sveta in Evropskega sveta ter akti držav članic.

59.

Toda to opažanje razkriva pravo naravo preizkusa v sodbi Parlament/Svet. Na podlagi besedila se zdi, da gre za dejanski preizkus (kaj je vsebina in kakšne so bile okoliščine, v katerih je bil izpodbijani akt sprejet?). Toda njegova prava narava je kvečjemu normativna prevlada, ki temelji na pristojnostih, nad dejanskimi položaji (kdo bi moral na podlagi pravilne razlage zadevnih določb prava EU sprejeti zadevni sklep?). Če se vrnem k tej metafori stolov, je pravo vprašanje, ki ga je treba postaviti, kateri je pravi stol, na katerem bi morale države članice sedeti ob sprejetju takega sklepa? Če razmišljam vzvratno od te ugotovitve, bi bilo morda treba ex post facto prilagoditi avtorja in, deloma, naravo akta, ki so ga sprejele države članice.

60.

Drugič, na vsebini temelječa razveljavitev formalnega avtorstva je rezultat prenosa pristopa Sodišča na identifikacijo pravega avtorja akta, da se ugotovi obstoj zavezujočih pravnih učinkov v aktih EU, za katere bi se prima facie na podlagi njihove oblike zdelo, da jih nimajo. ( 45 ) V zadnjenavedenem okviru Sodišče ne gleda le „lupine“ spornega ukrepa, ampak pobližje gleda njegovo dejansko vsebino in namen, da zagotovi učinkovito sodno varstvo zoper te akte organov EU, ki bi dejansko lahko povzročili zavezujoče pravne učinke kljub njihovi (nezavezujoči) obliki. Ta pristop, ki se uporablja za avtorstvo, pomeni, da bo Sodišče zagotovilo, da sporni akt ni bil umetno zamaskiran v akt, nad katerim ni mogoč nadzor, zgolj zaradi navedbe, da so avtorice akta države članice.

61.

Leta 2017 je Splošno sodišče uporabilo to logiko in ugotovilo, da – „ne glede na žal dvoumne izraze iz Izjave EU in Turčije“ ( 46 ) o skupnem akcijskem načrtu, da bi okrepili sodelovanje v upravljanju migracij – so se predstavniki držav članic s turškim premierjem sestali kot predsedniki držav ali vlad teh držav članic v skupnih prostorih Evropskega sveta in Sveta. ( 47 )

62.

Splošno sodišče je za ugotovitev, da sporne izjave ni bilo mogoče pripisati Evropskemu svetu, zaporedoma preučilo več dejanskih elementov, kot so narava sestankov, ki so jih pred tem imeli predsedniki držav ali vlad držav članic; predstavitev izjave v primerjavi s prejšnjimi izjavami; uporabljeni izrazi, vsebina izjave; oblika, v kateri je bila objavljena, in dokumenti v zvezi s sestankom, na katerem je bila sporna izjava sprejeta. Splošno sodišče je šlo celo tako daleč, da je preučilo vabila na večerjo in kosilo, da je ugotovilo, da sta bila dva ločena dogodka (zasedanje Evropskega sveta in mednarodni vrh) „vzporedno organizirana […], ki sta na pravni, protokolarni in organizacijski ravni potekala ločeno, kar potrjuje različno pravno naravo teh dveh dogodkov“. ( 48 )

63.

Po mojem mnenju sklepi Splošnega sodišča dokazujejo, zakaj je prenos pristopa glede razveljavitve, ki temelji na vsebini, ki se uporablja pri ugotavljanju zavezujoče narave akta, na odločitev o njegovem avtorstvu (ali kvečjemu na razveljavitev avtorstva), sporen. Preučitev posrednih, dejanskih dokazov je smiselna, kadar se poskuša ugotoviti obstoj zavezujočih pravnih učinkov, saj je taka analiza osredotočena na bistvene lastnosti akta institucije, ki ima potrebne pristojnosti za sprejetje zavezujočega akta. Vendar ni tako, kadar se odloča o dokaj normativnem vprašanju, ali naj bi bile avtorice akta države članice ali Svet (ali Evropski svet).

64.

Poleg tega je v praksi rezultat preučevanja dejanskih elementov za tako odločitev vsekakor nezadovoljiva ugotovitev glede identitete pravega avtorja spornega akta. To je zato, ker je skupni sklep, ki so ga sprejele vse države članice ob robu seje Sveta, na ravni dejanskega stanja gotovo zelo podoben sklepu Sveta (ali Evropskega sveta). Oba sklepa verjetno vključujeta iste akterje (in sicer države članice), njuna vsebina je povezana z EU, objavljena sta v Uradnem listu ter do neke mere vključujeta Komisijo in Svet, vsaj prek sekretariata zadnjenavedenega (in njegove pravne službe v primeru sodnega postopka). ( 49 )

65.

Poleg tega, kar morda povzroča največ zmede, je, da bi se – če bi bil preizkus (pravega) avtorstva dejanski (kdo je podpisal pogodbo ali sprejel sklep), in ne normativni, odvisen od pristojnosti (kdo bi moral dejansko podpisati pogodbo, kdo bi moral dejansko sprejeti sklep) – običajno pričakovalo, da se predložijo dokazi in da sodišča EU zahtevajo, da so ti neposredno upoštevni in prepričljivi za dejansko vprašanje, ki ga je treba rešiti v upoštevnem postopku. Če je dejanski spor pred sodiščem o tem, „kdo je podpisal upoštevni dokument“, bi večina sodišč preprosto od strank zahtevala, naj predložijo (po potrebi zaupen) dokument, da bi videla, čigav podpis je na dokumentu. Le če dejansko ne obstaja noben dokument in je to potrjeno z ustreznimi izjavami prič ali izjavami pod prisego, bi to morda moralo nazadnje opraviti sodni nadzor nad meniji za večerjo. ( 50 )

66.

V obravnavanih zadevah stališča, ki so jih predložili italijanska vlada in Comune di Milano v zadevah EMA ter Parlament v zadevi ELA, dodatno ponazarjajo neprepričljivost pristopa „vsebine in okoliščin“ za ugotovitev, „na katerem stolu“ so države članice sprejele izpodbijana sklepa. Vprašanja, kot so, ali so bili uporabljeni infrastruktura in prostori Sveta in ali so bile v postopek odločanja kako vpletene druge institucije EU, ne pomagajo preveč pri ugotavljanju funkcije, v kateri so nastopale (ali bi morale nastopati) države članice.

67.

To še enkrat poudarja dejstvo, da taka dejanska vprašanja niso v pomoč v zadevah, v katerih gre dejansko za pristojnost. Dejansko ne gre za vprašanje, kdo je bil avtor, ampak kdo bi moral biti avtor. Dejanski dokazi bodo primarno (ali celo zgolj) upoštevni v zadevah, v katerih je identiteta formalnega avtorja preprosto neznana, torej v katerih v samem aktu ni nobene posebne navedbe, da so to bodisi države članice bodisi Svet.

68.

Tretjič, tu je še vprašanje potencialne „smeri“ razveljavitve. Ali deluje oziroma ali bi morala delovati v obe smeri? V sodbi Parlament/Svet iz leta 1993 je uvedba na vsebini temelječe razveljavitve formalnega avtorstva očitno izhajala iz ideje, da bi moralo Sodišče uveljavljati pristojnost na podlagi člena 263 PDEU za tiste akte, ki so jih formalno sprejele države članice in zato prima facie niso predmet nadzora, toda za katere se zdi, da so prikriti akti Sveta. Tako je bilo tisto, kar je bilo prej formalno izključeno, potem spet vključeno.

69.

Sklepi Splošnega sodišča, navedeni zgoraj, pa so kazali ravno nasprotno. Kar je bilo, vsaj v sporočilu za javnost, uradno imenovano sporazum med „EU in Turčijo“, je Splošno sodišče pozneje prekvalificiralo tako, da tega ni sprejel Svet (ali Evropski svet), ampak države članice. Tako je bilo tisto, kar je prej očitno spadalo v pristojnost sodišč EU, izključeno iz prav te pristojnosti.

70.

Četrtič in nazadnje, v zgornji razpravi je poudarjena prava narava preizkusa, kot je bila navedena zgoraj: če naj bi bil preizkus, oblikovan v sodbi Parlament/Svet v zvezi z vlogo, v kateri so države članice nastopale v posameznem primeru, logičen in smiseln, mora biti po svoji naravi normativni, ne dejanski. Resnično vprašanje, ki se mu je treba posvetiti, se ne nanaša na avtorja (ki bo vedno istih 27 oseb v prostoru), ampak na funkcijo, ki jo je opravljal ob sprejetju akta (ali je teh 27 oseb v tistem trenutku delovalo kot Svet ali kot predstavniki svojih vlad?). Zadnjenavedeno vprašanje je tako neizogibno vprašanje oblasti in pristojnosti. Ali zadevni akt spada v pristojnost držav članic (tako da bi ga morale sprejeti države članice kot države članice) ali v pristojnost Unije (tako da bi ga morale sprejeti države članice kot Svet)?

71.

Natančneje, glede izpodbijanih sklepov, ali bi ju morali pripisati Svetu, ker odločanje o sedežu agencije spada v pristojnost Unije in bi torej tako odločitev lahko sprejela le Parlament in Svet, in ne države članice? To je v bistvu stališče, ki sta ga zavzeli italijanska vlada in Comune di Milano v zadevah EMA. Parlament ni šel tako daleč, da bi navedel, da bi bilo treba izpodbijani sklep v zadevi ELA pripisati Svetu, ker bi moral ta sklep sprejeti Svet. Vendar je Parlament velik del svoje obrazložitve namenil temu, da je predlagal, da je vprašanje pristojnosti upošteven element, pri čemer je trdil, da je izpodbijani sklep lahko predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU.

72.

Gotovo drži, da bi imela (pre)kvalifikacija skupnega akta držav članic na podlagi pristojnosti EU kot akt Sveta številne koristi. Prvič, temeljito bi zaščitila celovitost pravnega reda EU z zagotavljanjem spoštovanja pristojnosti EU in institucionalnega ravnotežja v Uniji. Drugič, lahko bi okrepila sodno varstvo (s strani sodišč EU), saj posamezna nacionalna sodišča verjetno niso v celoti pristojna za preučitev zakonitosti skupnih sklepov držav članic, čeprav bi potencialno lahko bila pristojna za preučitev sodelovanja svojih vlad pri skupnem postopku odločanja.

73.

Toda taka normativna, na pristojnosti temelječa razveljavitev formalnega avtorstva, ima tudi pomembne pomanjkljivosti. Gledano v celoti so te pomanjkljivosti precej večje od morebitnih koristi.

74.

Prvič in najpomembneje, v nasprotju z (zavezujočo ali nezavezujočo) naravo akta, pri čemer bi vsebina seveda prevladala nad obliko, je avtorstvo avtorstvo. Če znova pustimo ob strani redke primere, v katerih je avtorstvo dejansko nejasno, je težko uporabiti enak pristop za primer, v katerem je avtorstvo dejansko jasno, vendar ga drugi akterji le izpodbijajo v smislu oblasti in pristojnosti. Ponavljam, če ne bi bilo dveh stolov Sveta/držav članic, se to vprašanje sploh ne bi pojavilo. Bilo bi precej nenavadno, če bi nekdo želel vložiti, na primer, tožbo proti Komisiji, s katero bi trdil, da je zadevni akt dejansko sprejel Parlament.

75.

Drugič, glede posebej držav članic, ni treba posebej poudarjati, da so zunaj okvira prava EU suverene. Zato je pravilo, da države članice še vedno lahko svobodno delujejo, če niso zavezane s posebno določbo prava EU.

76.

Tretjič, kako bi se ugotovila pristojnost EU v okoliščinah, v katerih praviloma države članice lahko svobodno delujejo? Za začetek, dandanes se za skoraj katero koli zadevo potencialno lahko šteje, da spada v (neke vrste) pristojnost EU. V zvezi s širokimi področji deljenih pristojnosti, v praksi ni vedno lahko ugotoviti, ali je neko zadevo Unija že „prednostno uredila“ ali pa lahko države članice še vedno sprejemajo avtonomna pravila. ( 51 ) Ali bi bilo za prednost potrebno, da bi Komisija formalno sprožila redni zakonodajni postopek, ki bi izrecno vključeval zadevno vprašanje v področje uporabe, ali pa bi zadostovala ugotovitev, da se za to vprašanje na splošno uporablja pravo EU?

77.

Poleg tega ni jasno, ali bi se razveljavitev avtorstva, ki temelji na pristojnosti, uporabljala le za preučitev sklepov držav članic ob robu Sveta ali tudi sklepov držav članic zunaj sej Sveta. Bi moralo biti odločilno, ali se je istih 27 oseb sestalo osebno ali virtualno v Bruslju ali kjer koli drugje? Prav tako je težko reči, ali bi taka razveljavitev delovala le v okviru sklepov vseh držav članic ali tudi v zvezi s sklepi, ki jih sprejme le večina držav članic ali zgolj nekaj držav članic. In extremis, ali bi bil lahko celo sklep držav članic, ki skupaj sodelujejo v postopku odločanja druge mednarodne organizacije, ki se po vsebini prekriva s pristojnostjo EU, predmet nadzora tega Sodišča na podlagi člena 263 PDEU?

78.

Seveda ne trdim, da bi moralo biti tako. Želim le navesti, da je v smislu izvedljivega preizkusa težko razlikovati med takimi položaji. Pri razveljavitvi avtorstva na podlagi pristojnosti je zato, vsaj po mojem mnenju, preveč negotovosti, zaradi katerih je njena uporaba negotova in samovoljna ter celostno gledano dokaj kontraproduktivna.

79.

Zaradi teh razlogov se ne strinjam s splošnim pristopom, ki ga predlagata italijanska vlada in Comune di Milano v zadevah EMA, pri čemer v bistvu predlagata, da ker bi morala odločitev o lokaciji sedeža pravilno sprejeti Unija, je vsaka odločitev držav članic v zvezi s tem samodejno sklep Sveta.

80.

Namesto tega predlagam omejitev logike iz sodbe Parlament/Svet na izjemne scenarije, v katerih je bila pristojnost za sprejetje zadevne odločitve znotraj jasno opredeljenega in običajno že začetega postopka nedvomno pristojnost Sveta kot institucije EU. Le če se znotraj tako jasno predpisanega postopkovnega okvira nepričakovano sprejme sklep, ki je formalno gledano sklep držav članic, bi lahko razmislili o prekvalifikaciji – ne glede na njegovo formalno avtorstvo – tega sklepa kot sklepa Sveta in torej kot sklepa, nad katerim je tako mogoč nadzor na podlagi člena 263 PDEU. Toda take izredne scenarije bi morala torej urejati veliko ožja logika, ki je temelj scenarijev, v katerih gre za jasno izogibanje obstoječim pravilom znotraj tekočih postopkov, ne bi se pa smelo šteti, da so podani zgolj zato, ker se pristojnosti prekrivajo na abstraktni ravni, ne da bi bil neki postopek v teku.

81.

Razen v takem izrednem scenariju, menim, da je formalni sklep držav članic le pravi sklep držav članic, ki ni predmet nadzora tega Sodišča na podlagi člena 263 PDEU. Če je formalni avtor znan, ga Sodišče ne bi smelo spremeniti. Vsebina, dejanske okoliščine ali nepristojnost bi morali biti vodilo le v okoliščinah, v katerih obstaja resnična dejanska negotovost glede tega, ali so akt sprejele države članice kot take ali države članice, ki nastopajo kot Svet. Ti elementi se ne smejo uporabiti v okoliščinah, v katerih gre zgolj za izpodbijanje pristojnosti s strani drugih akterjev.

82.

Iz tega izhaja, da – načeloma in zagotovo glede na sedanje stanje Pogodb – Sodišče nima pristojnosti na podlagi člena 263 PDEU za sklepe, ki so jih sprejeli predstavniki držav članic.

83.

Po mnenju Sodišča sklepi držav članic, sprejeti v okviru Pogodb na podlagi člena 253 PDEU, ne morejo biti predmet ničnostne tožbe. ( 52 ) Člen 341 PDEU je sestavljen podobno, kolikor se, prvič, nanaša tudi na sklepe, ki jih države članice sprejmejo soglasno, in drugič, kolikor ta določba državam članicam omogoča odločanje o sedežu institucij EU. Iz tega logično izhaja, da se pristop, ki se uporablja za člen 253 PDEU, uporablja tudi za sklepe držav članic, ki so bili pravilno sprejeti znotraj ustreznega področja uporabe člena 341 PDEU.

84.

Vendar je ključno vprašanje, ali odločitev o sedežu agencij EU sprejmejo države članice na podlagi člena 341 PDEU. Ali je taka odločitev v rokah držav članic, kot trdi Svet, ali pa je stvar zakonodajalca EU, to je Parlamenta in Sveta, kot trdijo italijanska vlada, Comune di Milano in Komisija v zadevah EMA ter Parlament v zadevi ELA? Če drži zadnjenavedeno, kakšna je potem pravna narava sklepov držav članic o določitvi lokacije sedeža agencij EU?

85.

Stranki v zadevi ELA sta v svojih trditvah obširno obravnavali vprašanje področja uporabe člena 341 PDEU in to, ali bi bil lahko veljavna pravna podlaga za sprejetje izpodbijanega sklepa v zvezi s sedežem organa ELA. Čeprav sta ti trditvi predloženi v okviru prvega razloga za razglasitev ničnosti, ki ga navaja Parlament, sta njuni stališči veljavni tudi v zvezi s pristojnostjo tega Sodišča. Po mnenju Sodišča je presoja dopustnosti tožbe za razglasitev ničnosti povezana s presojo pritožb zoper izpodbijani akt. ( 53 )

86.

Po mnenju Parlamenta člen 341 PDEU ni ustrezna pravna podlaga za odločanje o sedežu agencij EU, saj se ta določba nanaša le na institucije. Če bi avtorji Pogodb želeli vključiti agencije na njeno področje uporabe, bi to storili izrecno. Vendar člen 341 PDEU ni bil nikoli spremenjen v ta namen. Namen Protokola št. 6 ob upoštevanju njegovega besedila ni mogel biti razširiti področje uporabe te določbe. Poleg tega ne le, da pretekla institucionalna praksa ni upoštevna za ugotavljanje področja uporabe člena 341 PDEU, ampak je zakonodajalec EU v preteklosti že odločil o sedežu njenih agencij. Tako torej ni mogoče trditi, da lahko države članice same sprejmejo tako odločitev.

87.

Vendar je po mnenju Parlamenta odločitev o ustanovitvi agencije obveznost zakonodajalca EU, ki se v zvezi s tem lahko opre na pravno podlago za ustrezno politiko. Uredba 2019/1149 o ustanovitvi organa ELA je bila sprejeta na podlagi členov 46 in 48 PDEU. Nič ne upravičuje izpostavljanja sklepa o sedežu agencije od sklepa o njeni ustanovitvi in opredelitvi njenih nalog, organizacije in delovanja. Če ni v posebni določbi Pogodb določeno drugače, bi moral odločitev o sedežu agencije torej sprejeti zakonodajalec EU. Čeprav so v odločanje o geografski lokaciji agencije vključeni politični in simbolni preudarki, to ni redek pojav pri ustanovitvi agencije, opredelitvi njenih nalog ter, skladno s tem, njene organizacije in delovanja. Tako je logično in skladno, da bi moral odločitev o sedežu sprejeti zakonodajalec EU. Vsekakor politična občutljivost zadeve ne bi smela spremeniti pristojnosti, ki so s Pogodbama podeljene institucijam EU.

88.

Vse države članice intervenientke se z nekaj manjšimi odstopanji strinjajo z mnenjem Sveta, da člen 341 PDEU – ki se razlaga ob upoštevanju njegovega namena in okvira – državam članicam daje pristojnost odločanja o sedežu agencij EU. Čeprav se od Lizbonske pogodbe več določb Pogodb zdaj izrecno nanaša na institucije ter organe, urade in agencije Unije, se področje uporabe tistih določb, ki se nanašajo le na „institucije“, ne bi smelo razlagati ozko. Ta razlaga je podprta s kontekstom in zgodovinskim razvojem te določbe. Med drugim Protokol št. 6 določa lokacijo sedeža dveh odborov in ene agencije. Člen 2 Sklepa iz Edinburga dalje potrjuje, da sedež prihodnjih organov EU določijo predstavniki vlad držav članic. Poleg tega mnogi precedensi skozi več desetletij potrjujejo, da se pristojnost držav članic za določitev sedeža institucij nanaša tudi na agencije. Z ozko razlago člena 341 PDEU bi bile agencije neupravičeno izpostavljene in izključene iz uporabe končnih določb PDEU.

89.

Poleg tega se po mnenju Sveta pristojnost glede odločitve o sedežu agencije razlikuje od pristojnosti za vsebinsko urejanje nekega področja. Odločitev o sedežu se bistveno razlikuje zaradi svoje politične in simbolne dimenzije. Zato se odločitev o sedežu agencije EU ne sme sprejeti z rednim zakonodajnim postopkom. Vključitev izbire sedeža v zakonodajno razpravo bi imela protislovne in škodljive posledice. Geografska lokacija agencije bi tako postala del pogajanj in bi vplivala na vsebino samih pravil politike. Poleg tega pravila glasovanja v Parlamentu in Svetu ne bi ustrezno omogočala vzpostavljanja geografskega ravnovesja.

90.

Ne strinjam se s Svetom. Po mojem mnenju se člen 341 PDEU ne uporablja za agencije.

91.

Besedilo člena 341 PDEU se nanaša na sedež „institucij“ brez dodatnih pojasnil. Vendar je bil od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe pojem „institucije“ opredeljen na ustavni ravni v členu 13 PEU, v katerem so naštete institucije EU. Iz te pravne opredelitve v Pogodbah jasno izhaja, da agencije niso institucije.

92.

Taka jasna, pravna ali celo ustavna opredelitev pojma, ki ga je treba razlagati, ne izključuje dodatne preučitve splošne sheme in namena pravil, katerih del je ta pojem. Vendar bi bile potrebne prepričljive utemeljitve pod naslovom okvira ali namena, ki bi prikazale, kako bi dobesedno in naravno branje jasno opredeljenega pojma v danih okoliščinah pomenilo očitno krivico ali absurdnost, da bi se upravičilo sodno neupoštevanje tako nedvoumne ustavne opredelitve.

93.

Po mojem mnenju pa takih prepričljivih utemeljitev o nasprotnem ni. Dejansko je dobesedna razlaga člena 341 PDEU dalje potrjena s kontekstom in sistemom te določbe.

94.

Prvič, z Lizbonsko pogodbo so bile spremenjene številne določbe Pogodb, na podlagi katerih se institucije EU razlikujejo od drugih „organov, uradov ali agencij Unije“. Več določb v zvezi s pristojnostjo Sodišča je bilo spremenjenih tako, da je zadnjenavedeni sklop jasno vključen v njen obseg. ( 54 ) Lizbonska pogodba je na „institucije, organe, urade ali agencije Unije“ prav tako razširila prepoved, da jim Evropska centralna banka (v nadaljevanju: ECB) odobri kredit, ( 55 ) in nadzor evropskega varuha človekovih pravic nad nepravilnostmi. ( 56 ) Podobno se v Statutu Sodišča Evropske unije zdaj prav tako razlikuje med institucijami, organi, uradi in agencijami Unije. To je najbolj očitno v njegovih členih 23 in 40: medtem ko lahko institucije intervenirajo v vseh zadevah pred Sodiščem, organi, uradi in agencije Unije lahko to storijo le, če izkažejo upravičen interes za rešitev zadeve.

95.

V bistvu je jasno, da sta bili Pogodbi prenovljeni dovolj nedavno, da priznavata avtonomni obstoj „organov, uradov ali agencij“ Unije, ki se razlikujejo od institucij. V takem ustavnem okviru pojma „institucije“ ni mogoče, oziroma zagotovo ne več, preprosto razlagati široko.

96.

Vendar se po mnenju Sveta to, da splošne in končne določbe PDEU – med katere spada člen 341 PDEU – niso bile spremenjene in se nanašajo le na „institucije“, ne bi smelo razlagati kot namen avtorjev Pogodb, da se zoži njihovo področje uporabe. Ker so te določbe horizontalne in se uporabljajo v celotni Pogodbi, bi bilo treba te splošne in končne določbe razlagati široko.

97.

S tem se ne strinjam. Ni sistemskega, inherentnega razloga, zakaj bi bilo treba splošne in končne določbe izpostaviti in razlagati drugače od drugih določb Pogodb. Poleg tega to pomeni, da trditev Sveta v zvezi s členom 341 PDEU ni zelo prepričljiva.

98.

Člen 342 PDEU, ki se nanaša na jezikovni režim institucij EU, ( 57 ) se dejansko nanaša le na zadnjenavedene. Res je, da je v uredbah o ustanovitvi agencij pogosto navedeno, da se za te agencije uporabljajo določbe Uredbe Sveta št. 1 z dne 15. aprila 1958 o določitvi jezikov, ki se uporabljajo v institucijah. ( 58 ) Vendar obstajajo tudi uredbe, ki odločitev o jezikovni ureditvi prepuščajo upravnemu odboru agencije. ( 59 ) Najpomembneje je, da se lahko jezikovni režim agencije razlikuje od tega, ki velja v institucijah, kar je Sodišče potrdilo. ( 60 )

99.

Edina izjema, za katero se vsaj na prvi pogled zdi, da podpira trditve Sveta, je člen 340, drugi odstavek, PDEU. To določbo, ki se nanaša na nepogodbeno odgovornost Unije, je Sodišče razlagalo tako, da pojem „institucija“ v smislu te določbe zajema ne le institucije EU, naštete v členu 13(1) PEU, ampak tudi vse organe, urade in agencije EU, ki so bili ustanovljeni s Pogodbama ali na njuni podlagi ter prispevajo k uresničevanju ciljev Evropske unije. ( 61 )

100.

Toda ob podrobnejšem pregledu tako razumevanje dejansko izhaja tako iz besedila kot iz logike drugega odstavka člena 340 PDEU. V besedilu zadnjenavedene določbe je namreč navedeno, da „Unija […] nadomesti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti“. Če so torej „uslužbenci“ ali, povedano drugače, posamezni agenti Unije, že vključeni v njenem besedilu, potem so a fortiori gotovo vključene tudi vse agencije, uradi ali drugi organi, ki tvorijo spekter med institucijo Unije na eni strani in posameznim uslužbencem Unije. V zvezi z njeno logiko, nenavadno bi bilo razlagati prav to določbo, ki zagotavlja pomembno individualno pravno sredstvo za napake, ki jih lahko zagreši Unija kot pravni subjekt, tako popolnoma formalistično, kar bi v bistvu pomenilo, da lahko samo institucije in uslužbenci nosijo odgovornost, agencije ali drugi organi pa ne, čeprav so očitno že implicitno vključeni v spekter predstavnikov Unije glede na izrecno sklicevanje na obe skrajni točki tega spektra.

101.

Kot tak, člen 340, drugi odstavek, PDEU nedvomno vključuje agencije. Vendar je to preprosto zelo drugačna določba, tako zaradi svojega besedila kot tudi logike. Ob upoštevanju tega pojasnila se ne morem strinjati s trditvijo, da je treba – ker člen 341 PDEU sledi členu 340 PDEU v sklopu raznih splošnih in končnih določb – oba torej samodejno razlagati popolnoma enako, ne glede na objektivne razlike.

102.

Zato ugotavljam, da to, da Lizbonska pogodba ni spremenila člena 341 PDEU, čeprav je bila večina drugih podobnih določb spremenjena tako, da izrecno vključujejo druge „organe, urade ali agencije Unije“ v svoja področja uporabe, pomeni, da ustavne definicije institucij iz člena 13 PEU ni mogoče razveljaviti.

103.

Drugič, to mnenje je dalje podprto na bolj sistemski ravni: institucije Unije so ustavno drugačne od organov, uradov in agencij Unije. Institucije so ustanovljene s samima Pogodbama. Izvajajo široke ustavne funkcije na področjih, ki so urejena s pravom EU, na katerih je Unija pristojna. Kar je najpomembneje, njihova ustanovitev in funkcije so določene neposredno s Pogodbama. Pravna ureditev institucij je tako samostojna in ne potrebuje sekundarne zakonodaje. Tako je logično, da se v zvezi z odločitvami glede njihovih sedežev uporablja poseben ustavni postopek, ki je določen s členom 341 PDEU. Kje drugje bi lahko pričakovali sedež ali vsaj postopek za določitev lokacije sedeža za institucijo, ustanovljeno s Pogodbo, kot v tej Pogodbi? Prav tako je glede na zgodovinsko visoko občutljivost te zadeve razumljivo, da morajo odločitev sprejeti države članice ob medsebojnem soglasju.

104.

Nasprotno, agencije običajno niso ustanovljene s Pogodbama. Ustanovljene so s sekundarno zakonodajo po rednem zakonodajnem postopku, kot izvajanje določene politike EU. Njihova vloga je pretežno administrativna in jasno omejena na ozko opredeljeno, specializirano področje. Pravna podlaga za ustanovitev teh agencij so upoštevne vsebinske določbe Pogodb, ki se nanašajo na politike. ( 62 ) Torej strogo ustavnopravno gledano ni inherentne, sistemske potrebe, da bi moral biti nenadoma postopek za izbiro njihovega sedeža opredeljen z določbo Pogodb.

105.

Tretjič, v zvezi s tem prav tako ne razumem, kako je v pojmovnem smislu odločitev o lokaciji sedeža agencije ločeno vprašanje od ustanovitve te agencije – stališče, ki so ga predstavili Svet in države članice intervenientke. Vprašanje lokacije sedeža je po mojem mnenju del organizacije agencije, ki jo ureja ustrezen pravni instrument, s katerim je ta agencija ustanovljena. Ni jasne strukturne utemeljitve, zakaj, prvič, bi odločitev o sedežu sledila drugačni pravni ureditvi kot odločitev o njeni ustanovitvi in, drugič, zakaj bi bila prvonavedena odločitev sprejeta po enakem pravnem vzorcu kot institucije, to je prek člena 341 PDEU.

106.

Svet trdi, da je odločitev o sedežu agencije politična. Seveda ne zanikam dejstva, da ima taka odločitev vsekakor politično dimenzijo. Vendar ni jasno, zakaj posledično Parlament, ki predstavlja evropske državljane, ne bi mogel sprejeti take odločitve ali zakaj Svet sam, kot institucija EU, v kateri so zbrani predstavniki držav članic na ministrski ravni, ne bi mogel odločiti o tej zadevi. Na splošno menim, da trditev, da Parlament ni primeren za sprejemanje političnih odločitev, blago povedano, ni ravno razumna. ( 63 )

107.

Vsekakor je odločitev o lokaciji sedeža agencije težko šteti za povsem politično odločitev, vsaj če naj bi bila merila, navedena v obeh obravnavanih zadevah, verodostojna. V posameznih pravilih za izbor je navedenih več meril, ki so bolj tehnična, in sicer datum, ko se agencija lahko vzpostavi na izbranem kraju; dostopnost lokacije; obstoj ustreznih šol za otroke osebja agencije in ustrezen dostop do trga dela ter socialna varnost in zdravstvena oskrba za otroke in zakonske partnerje. ( 64 ) Zdi se, da je geografsko ravnovesje edino merilo, ki je pretežno politično.

108.

Iz tega torej izhaja, da bi odločitve o sedežu agencij EU glede na njihovo mešano naravo prav lahko sprejela Parlament in Svet z rednim zakonodajnim postopkom, na podlagi predloga Komisije.

109.

Glede trditev Sveta v zvezi z zgodovino nastanka člena 341 PDEU, vplivom Protokola št. 6 in Sklepa iz Edinburga ter preteklo institucionalno prakso, nobena se ne zdi dovolj prepričljiva, da bi spremenila razlago, ki že izhaja iz besedila ter okvira in sistema člena 341 PDEU.

110.

Prvič, glede razvoja člena 341 PDEU, vsebina te določbe je ostala enaka vse od leta 1951. ( 65 ) Edina razlika je v tem, da je bil izraz „institucije Skupnosti“ nadomeščen z izrazom „institucije Unije“. Ključno je, da Lizbonska pogodba ni spremenila te določbe tako, da bi izrecno vključevala organe, urade in agencije Unije. ( 66 )

111.

Drugič, Svet in – v zadevi ELA – zlasti luksemburška vlada sta se obsežno sklicevala na Protokol št. 6 in Sklep iz Edinburga, sprejet ob robu seje Evropskega sveta leta 1992, da bi utemeljila vključitev agencij v področje uporabe člena 341 PDEU.

112.

V zvezi s Protokolom št. 6 drži, da ne določa le sedežev institucij, ampak tudi sedež dveh odborov in ene agencije, in sicer Europola. Jasno je torej, da je bil sedež teh organov določen s primarnim pravom. Toda v Protokolu št. 6 nikakor ni navedeno, da morajo sedež vseh (morebitnih, prihodnjih) agencij določiti države članice na podlagi člena 341 PDEU, ravno nasprotno. S sprejetjem specifičnega protokola (in s tem s spremembo Pogodb na podlagi postopkov za spremembe, ki so v njem določeni) so države članice očitno menile, da mora biti njihov skupni sklep zapisan v Pogodbah, da bi imel pravne učinke na podlagi prava EU.

113.

Glede Sklepa iz Edinburga, člen 2 tega sklepa določa, da „[s]edež drugih organov in oddelkov, ki bodisi že obstajajo ali pa jih je še treba ustanoviti, ob medsebojnem soglasju določijo predstavniki vlad držav članic na enem izmed naslednjih zasedanj Evropskega sveta, pri čemer upoštevajo koristi, ki jih imajo zgornje določbe za zadevne države članice, in namenijo ustrezno prednost državam članicam, v katerih institucije Skupnosti zdaj nimajo svojih sedežev.“ ( 67 ) Iz te navedbe izhaja, da so si predstavniki vlad držav članic želeli pridržati odločitev o sedežih agencij (kot „drugih organov in oddelkov“) v enaki meri, kot so s členom 341 PDEU pooblaščeni, da odločijo o sedežih institucij.

114.

Ob upoštevanju člena 2 Sklepa iz Edinburga se zato strinjam, da se dejansko zdi, da so predsedniki držav ali vlad morda razmišljali o razširitvi področja uporabe člena 341 PDEU na agencije. Sicer se tudi zdi, da so s tem, da so želeli sprejeti isti člen, njegovi avtorji priznali, da člen 341 PDEU ni zajemal agencij (če jih je, zakaj bi bilo potem treba sestaviti poseben protokol v ta namen?).

115.

Vendar se ne strinjam s pravnimi posledicami, ki izhajajo iz člena 2 Sklepa iz Edinburga. Po mojem mnenju ima ta specifična določba naravo mednarodnega sporazuma med državami članicami. Ker je bil ta sklep sprejet zunaj postopkov za spremembo iz člena 48 PEU, je ni mogoče sprejeti kot veljaven način za spremembo člena 341 PDEU. Zato nima zavezujočih pravnih učinkov v pravnem redu EU (kar ne izključuje tega, da ima take učinke v mednarodnem pravu).

116.

Naj pojasnim, da ima sklep predstavnikov držav članic, kakršen je Sklep iz Edinburga, ki ni bil sprejet na podlagi določbe prava EU, pravno veljavnost v pravu EU le v delu, v katerem je bila njegova vsebina uradno prevzeta v pravo EU po postopkih, določenih s pravom EU. ( 68 ) V preteklosti se je ta „vključitev“ običajno odvila v obliki sprejetja protokolov, od katerih sta znana zlasti Protokol št. 22 o stališču Danske po tem, ko je ta država članica prvotno zavrnila ratifikacijo Maastrichtske pogodbe, ( 69 ) ali Protokol o pomislekih irskega naroda glede Lizbonske pogodbe. ( 70 )

117.

Glede Sklepa iz Edinburga, le njegov člen 1 je bil vključen s Protokolom št. 6, s čimer je leta 1999 postal pravo EU z začetkom veljavnosti Amsterdamske pogodbe, h kateri je bil ta novi protokol priložen. Kolikor vem, člen 2 ni bil nikoli vključen v kateri koli uradni instrument prava EU, niti v (razlagalno) izjavo. Tako ni del niti primarnega niti sekundarnega prava. ( 71 )

118.

Iz tega izhaja, da je edina vrednost, ki jo je na podlagi prava EU mogoče pripisati členu 2 Sklepa iz Edinburga, v najboljšem primeru politična, nikakor pa ne pravna. Lahko bi se štel kvečjemu za instrument za razlago Pogodb. ( 72 )

119.

Vsekakor je treba upoštevati, da avtorji Sklepa iz Edinburga njegovega člena 2 niso vključili v primarno pravo. Zato razlagalna usmeritev, ki jo ponuja ta določba, nikakor ne sme nasprotovati besedilu, kontekstu, sistemu in namenu člena 341 PDEU.

120.

Tretjič, Svet se je močno opiral na prejšnjo institucionalno prakso glede odločitve o sedežu agencij pri trditvi, da so bile take odločitve pogosto sprejete s sklepom predstavnikov držav članic v skladu s členom 341 PDEU. Na kratko, Svet meni, da to, da se je v zadnjih desetletjih oblikovala določena institucionalna praksa, ne le potrjuje, da člen 341 PDEU vključuje agencije, ampak tudi upravičuje to prakso danes in bo zato očitno stalna tudi v prihodnje.

121.

S tem se ne strinjam. Po eni strani preprosto ne morem sprejeti tega stališča na zgolj dejanski, empirični ravni. Ob upoštevanju vseh informacij, ki so bile predložene temu Sodišču v okviru tega postopka, se zdi, da obstaja precejšnja stopnja variacij glede tega, kako so bile sprejete odločitve o sedežih agencij ali organov EU.

122.

Zagotovo so za številne agencije v preteklosti odločitev o lokaciji njihovega sedeža sprejele države članice, in ta ni bila sprejeta z uredbo EU, s katero so bile ustanovljene. Tako je bilo zlasti leta 1993 za devet agencij, vključno s predhodnico agencije EMA, ( 73 ) leta 2004 za devet drugih agencij in uradov, ( 74 ) leta 2009 za Agencijo za sodelovanje energetskih regulatorjev ( 75 ) ter najbolj nedavno za organ ELA in Evropski industrijski, tehnološki in raziskovalni strokovni center za kibernetsko varnost. ( 76 ) Opozoriti je treba, da je bil sedež nekaterih od teh agencij pozneje naveden tudi v uredbi, s katero so bile ustanovljene. ( 77 )

123.

Toda v preteklosti je bila tudi praksa, v skladu s katero je sedež agencij določil zakonodajalec EU, in sicer Svet, ki je najprej deloval sam, in nato z razvojem ustavnega okvira EU Parlament in Svet. Tako je bilo zlasti za prvi agenciji EU v 70. letih 20. stoletja, in sicer Cedefop ( 78 ) in Eurofound. ( 79 ) Pozneje je enako veljalo za Frontex, ( 80 ) Evropsko agencijo za nadzor ribištva ( 81 ) in bolj nedavno za tri agencije, ki so bile ustanovljene po svetovni finančni krizi (Evropski bančni organ, Evropski organ za vrednostne papirje in trge ter Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine). ( 82 ) Enako drži za agencije, ki spadajo na področje skupne zunanje in varnostne politike (SZVP), katerih sedež določi Svet (sam), ne države članice. ( 83 )

124.

Poleg teh dveh scenarijev je bilo tudi nekaj drugih, manj pogostih načinov določanja sedeža agencije EU. Tako je bilo na primer pri CEPOL, pri katerem je – nekoliko nenavadno – odločitev sprejelo več različnih akterjev. ( 84 )

125.

Jasno je, da se je način sprejemanja odločitev o sedežu agencij skozi desetletja spreminjal. Nemogoče je jasno opredeliti eno institucionalno prakso. Dejansko se je institucionalna praksa neprestano spreminjala vse od ustanovitve prvih agencij.

126.

Po drugi strani in vsekakor, tudi če bi bilo mogoče opredeliti eno samo skladno prakso skozi leta, quod non, je vprašanje, kakšen normativen pomen ima trenutno taka ugotovitev za obravnavano zadevo?

127.

Na tej točki se ne morem strinjati s Svetom. Po mojem mnenju je v Uniji, ki temelji na vrednoti pravne države, odločilen sedanji ustavni okvir, in ne nekdanja praksa. Zakonodajalec EU ima po mojem mnenju vsekakor dolžnost poskrbeti, da je zakonodaja ustrezno in razumno posodobljena ter odzivna na socialne in družbene spremembe. ( 85 ) Nekaj povsem drugega pa je to, da se v bistvu predlaga, da je treba sedanjo ustavo (ponovno) razlagati tako, da se prilagodijo in podaljšajo nekatere nekdanje prakse, ne glede na spremenjeno ustavno okolje. Povedano preprosto, ni sedanja ustava tista, ki jo je treba uskladiti z nekdanjo prakso, ampak ravno nasprotno: sedanjo in prihodnjo prakso je treba uskladiti s sedanjim ustavnim okvirom.

128.

Vendar se s tem postavlja vprašanje: kakšen je sedanji namen člena 341 PDEU? Zdaj se bom posvetil temu vprašanju.

129.

Po mnenju Sveta bi se z razlago člena 341 PDEU, s katero bi bile agencije izključene iz njegovega področja uporabe, tej določbi odvzela polni učinek (effet utile). Sedež institucij je bil že določen s primarnim pravom. Ni mogoče šteti, da bi polni učinek, ki bi ga ohranil člen 341 PDEU, zajemal odločitev o spremembi sedeža institucij, saj bi bilo po mnenju Sveta take odločitve treba sprejeti v skladu s postopki o spremembah iz člena 48 PEU, ne člena 341 PDEU.

130.

Menim, da če obravnavana zadeva kaj dokazuje, je to, da so argumenti v zvezi s polnim učinkom in kakršno koli drugo namensko razlogovanje v pravu na splošno lahko problematični. Tako je, ker lahko tako razlogovanje – v obravnavani zadevi in na splošno – pripelje kamor koli si želimo, da pripelje, glede na namen, ki se ga odločimo sprejeti.

131.

Namen ali dodana vrednost člena 341 PDEU je danes odvisna le od interesa, cilja ali vrednosti, ki se jo odločimo pripisati tej določbi. Člen 341 PDEU sam po sebi nima nobenega očitnega polnega učinka, če se bere ločeno. Ta interes ali vrednost mora priti od nekod drugod. Kot prikazujejo različna stališča strank v obravnavani zadevi, lahko na podlagi specifične izbrane vrednosti rezultat vodi v nasprotne smeri.

132.

Prvič, če bi se pomen pripisal politični dimenziji odločitev o sedežih na splošno, kot poudarja Svet, in če bi bilo treba verjeti, da le države članice lahko sprejmejo tako odločitev, ( 86 ) potem bi se lahko člen 341 PDEU res razlagal široko. S tega vidika bi bil namen, ki bi bil vstavljen v določbo, dejansko zaščita pristojnosti za odločanje držav članic (namen št. 1).

133.

Drugič, ožja razlaga, ki jo predlaga Parlament v zadevi ELA, bi bila potrebna za okrepitev vloge Parlamenta (in institucij EU) in za to, da je odločitev o sedežu agencije nujen del celotne odločitve o ustanovitvi agencije, da se nadzoruje izvajanje politik EU. V takem primeru bi bil namen zaščititi vlogo Parlamenta in morda drugih institucij EU (namen št. 2).

134.

Tretjič, v povezavi s prejšnjo točko, toda izražen nekoliko bolj sistemsko, je cilj ohranjanja (notranje) celovitosti pravnega reda EU. Odločitve, ki jih je treba sprejeti v interesu in v imenu Unije, ne bi smele izstopiti iz tega sistema in biti prenesene zunaj sistema, pri čemer bi bil rezultat, dosežen zunaj tega sistema, ponovno vnesen v ta sistem. Prav ta namen podpira razlaganje člena 341 PDEU tako, da ne vključuje agencij (namen št. 3).

135.

Četrtič, zdi se, da člen 341 PDEU zahteva soglasje. Če je cilj, ki mu je treba slediti s to razlago, ohranjanje ali celo okrepitev izvedljivosti postopkov odločanja EU, bi bilo soglasje med državami članicami morda težje doseči kot v okoliščinah, v katerih bi morali isti predstavniki odločiti kot Svet in to ob upoštevanju (nižjih) mejnih zahtev v okviru tega odločanja. S tem bi bil spet podan razlog za to, da bi bila razlaga člena 341 PDEU čim ožja (namen št. 4).

136.

Petič in zadnjič, namen razlage člena 341 PDEU bi bil lahko (tudi) podpreti načela Unije, ki temelji na vrednoti pravne države, v kateri „[je] [o]bstoj učinkovitega sodnega nadzora, namenjenega zagotovitvi spoštovanja določb prava Unije, […] neločljivo povezan z obstojem pravne države“. ( 87 ) Toda, če bi bilo tako, kot je v bistvu predlagala italijanska vlada na obravnavi, bi bilo treba člen 341 PDEU razlagati čim ožje zaradi posledične nemožnosti sodnega nadzora, vsaj pred tem Sodiščem, ki izhaja iz njegove uporabe (namen št. 5).

137.

Na splošno, pa tudi v posameznih položajih, kakršen je obravnavani, menim, da ni modro, da se sodišče, vključno s tem Sodiščem, odloči za en namen, in ne drugega. Ostati bi bilo treba pri jasnem besedilu in sistemu Pogodb. Toda, če bi se enemu od namenov dala prednost pred drugimi, bi s stališča sodišč EU ta namen seveda moral biti ohranjanje celovitosti in delovanja sistema EU kot takega.

138.

Drugič, vsekakor moram priznati, da se mi trditev Sveta glede polnega učinka ne zdi prepričljiva. Po eni strani drži, da so bili sedeži institucij EU že določeni. Tako je potencial člena 341 PDEU nekako pretežno izkoriščen. Toda ta rezultat je bil že vsebovan v njegovem predmetu. Po drugi strani to, da agencij ni mogoče vključiti v člen 341 PDEU, tej določbi ne odvzame njene uporabe. Člen 341 PDEU jasno zajema institucije, kar zagotavlja, da ta določba še naprej deluje in je v zvezi z njimi trajno upoštevna. Ostaja veljavna in se morda lahko uporabi za odločitev o sedežu nove institucije ( 88 ) in vsekakor za odločitev o spremembi sedeža obstoječe institucije. ( 89 ) Torej ni mogoče trditi, da je členu 341 PDEU odvzeta celotna vsebina, če se šteje, da ne zajema organov, uradov in agencij Unije. Vsekakor to, da se zdi področje uporabe člena 341 PDEU za zdaj precej omejeno, ni veljaven razlog za umetno razširitev njegovega področja uporabe v nasprotju z njegovim besedilom.

139.

Tretjič in nazadnje, še vedno sem zmeden zaradi celotne trditve Sveta, v skladu s katero mora člen 341 PDEU vključevati agencije, ker so odločitve o njihovih sedežih politično občutljive in je zato treba ohraniti soglasje držav članic, ki se zahteva s členom 341 PDEU.

140.

Hkrati pa se zdi, da ista zahteva ni bila izpolnjena v obeh zadevah v tem postopku. Glede, posebej, izpodbijanih sklepov v obravnavanih zadevah, za nobenega od njiju ni bilo določeno, da se sprejme s soglasjem. V obeh sklopih pravil za izbor je bilo predvideno, da se odločitev o sedežu agencije EMA in organa ELA sprejme z glasovanjem z navadno večino.

141.

Z vidika dejstev in v zvezi z organom EMA, italijanska vlada je na obravnavi navedla, da odločitev o sedežu ni bila sprejeta ob medsebojnem soglasju vseh držav članic. Italijanska vlada je večkrat poudarila, da se ni nikoli strinjala s tem sklepom.

142.

Na tej točki neskladnost med navedenim, sistemskim namenom, ki ga zagovarja Svet, in resničnostjo postane prevelika, da bi jo bilo mogoče spregledati. Svet je večkrat navedel, da bi moralo Sodišče člen 341 PDEU razlagati široko, tako da bi zajemal agencije, da bi se ohranila posebna politična narava odločanja, ki potrebuje soglasje. Toda sam Svet se je nato, kadar koli je lahko, oddaljil od prav tega postopka in izbral glasovanje z navadno večino.

143.

Zaradi vseh teh razlogov menim, da člen 341 PDEU ne ureja odločitve o sedežih agencij in drugih organov ali uradov Unije.

144.

Če pogledamo izpodbijana sklepa, se zdi, da nista prikrita sklepa Sveta. Sta prava sklepa držav članic, za katera Sodišče zato ni pristojno na podlagi člena 263 PDEU (A). Toda kot sklepa držav članic, ki sta bila sprejeta zunaj okvira Pogodb, nimata zavezujočih pravnih učinkov v pravnem redu EU (B).

145.

V zadevah EMA italijanska vlada zatrjuje, da je izpodbijani sklep – glede na njegovo vsebino in okoliščine njegovega sprejetja – sprejel Svet. Prvič, posebne razmere, v katerih je bil izpodbijani sklep sprejet, dokazujejo, da je šlo za sklep Sveta, ker je bil sprejet v prostorih Sveta in se je opiral na njegove institucionalne strukture, in sicer na predsedstvo, generalni sekretariat, pravno službo in Coreper. Poleg tega je v postopku izbire novega sedeža agencije EMA sodelovalo več institucij EU, zlasti Evropski svet in Komisija. Odločitev je bila prav tako dejansko sprejeta na podlagi pravila o večini. Ta pristop je značilen za postopek odločanja Sveta in očitno drugačen od medvladnega sklepa držav članic, ki delujejo skupaj, saj so ti sprejeti soglasno ali s skupnim dogovorom (v nadaljevanju: skupno soglasje).

146.

Drugič, italijanska vlada meni, da odločitev o sedežu agencij EU nedvomno spada v izključno pristojnost Unije, kot zlasti izhaja iz predloga Komisije o spremembi Uredbe št. 726/2004. Take pristojnosti ni mogoče izvajati z aktom držav članic. Ugotovitev, da Sodišče ni pristojno, bi pomenila, da se sklepi Sveta izvzamejo iz nadzora sodišč EU vsakič, kadar države članice menijo, da so zadeve, ki spadajo v postopke in pristojnosti EU, dejansko „medvladne“. Izpodbijani sklep bi bilo zato treba šteti za sklep Sveta.

147.

Svet meni, da so izpodbijani sklep sprejeli predstavniki držav članic. Ta sklep je bil sprejet, da bi se spremenil sklep predstavnikov vlad držav članic z dne 29. oktobra 1993, s katerim je bila določena lokacija nekdanjega sedeža agencije EMA. Splošneje gledano, sklepi o sedežih agencij EU ne spadajo v pristojnost Unije in skladno s tem niti v redni zakonodajni postopek.

148.

V zadevi ELA je po mnenju Parlamenta avtor sklepa Svet. Sklep je podpisal predsednik Sveta. Postopek odločanja pred sprejetjem akta je temeljil na upravni organizaciji Sveta, vključno s Coreperjem.

149.

Po mnenju Sveta in kot so v bistvu trdile vse države članice intervenientke, gre za sklep predstavnikov držav članic, ki je bil sprejet na podlagi člena 341 PDEU. To, da se je postopek odločanja odvil v prostorih Sveta ob pomoči generalnega sekretariata Sveta, ki je pristojen za upravno podporo medvladnega delovanja, in da je institucija EU sodelovala pri uveljavljanju izpodbijanega sklepa, ne spremeni ugotovitve, da je izpodbijani sklep po svoji naravi akt držav članic. Čeprav se je Svet tudi sestal 13. junija 2019, sta bili to dve ločeni zasedanji, ki sta bili organizirani po ločenih postopkih na pravni, protokolarni in organizacijski ravni. V zvezi s tem, da je izpodbijani sklep podpisal predsednik Sveta, naj bi predstavniki vlad držav članic Romuniji (kot državi članici, ki je takrat predsedovala Svetu) zaupali, da bo zagotovila pravilno delovanje postopka odločanja.

150.

Po mojem mnenju nobenega od izpodbijanih sklepov ni mogoče pripisati Svetu.

151.

Prvič, kot je pojasnjeno zgoraj, ( 90 ) se lahko na podlagi vsebine in okoliščin sprejetja akta ugotovi, kdo je formalni avtor tega akta, kadar avtor ni znan. Toda v obravnavanih zadevah je jasno, da sta izpodbijana sklepa uradno sklepa držav članic. Trditev tožečih strank v obeh zadevah je spet normativne narave: po njihovem mnenju bi moral ta sklepa praviloma sprejeti Svet, ne države članice.

152.

Glede dejanskega stanja – najprej glede organa ELA –izpodbijani sklep je formalni sklep predstavnikov držav članic, ki je bil kot tak objavljen v Uradnem listu. ( 91 ) To, da je bil izpodbijani sklep objavljen v seriji L Uradnega lista, s seboj sicer prinaša svoje težave. ( 92 ) Toda te težave obenem niso povezane s pristnostjo. Uradni list, v katerem je avtoritativno navedeno „sklep držav članic“ na vrhu dokumenta, nikakor ni neko nejasno sporočilo za javnost nekje na spletu, pri katerem bi res lahko dvomili o tem, na kaj natančno se to sporočilo nanaša.

153.

Prav tako ne vidim pravne veljave v trditvi, da je dokument formalno podpisal predsednik Sveta. Prav tako bi bilo s formalnega stališča verjetno smiselno, da bi tak sklep podpisali vsi predstavniki držav članic. Toda to, da je izpodbijani sklep podpisal predsednik Sveta, se zdi skladno z usklajevalno vlogo, ki so mu jo podelili voditelji držav ali vlad v pravilih za izbor. Poleg tega, kot je Svet v bistvu predlagal na obravnavi, se strinjam, da je smiselno, da se vloga „notarja“ za take skupne sklepe podeli isti državi, ki predseduje Evropski uniji med odločanjem.

154.

V zadevah EMA je bil izpodbijani sklep napovedan v zapisniku seje Sveta in objavljen v sporočilu za javnost. ( 93 ) Ta ni bil predmet formalnega sklepa predstavnikov držav članic, objavljenega v Uradnem listu. Toda kljub neobstoju take formalizacije samega izpodbijanega sklepa je še vedno jasno navedeno, da je zadnjenavedeni sklep držav članic. V zapisniku in sporočilu za javnost je nedvoumno navedeno, da so sklep sprejeli predstavniki držav članic.

155.

Sicer je to, da ga ni mogoče pripisati Svetu, dalje potrjeno s poznejšim sprejetjem Uredbe 2018/1718. Obstoj te uredbe dokazuje, da so bili v skladu s pravili izbirnega postopka ( 94 ) predstavniki držav članic pravi avtor izpodbijanega sklepa. Svet kot tak je sodeloval šele pozneje s Parlamentom v rednem zakonodajnem postopku, da bi vstavil navedbo novega sedeža v uredbo o ustanovitvi agencije EMA.

156.

Poleg tega – bodisi glede sedeža organa ELA bodisi agencije EMA – sodelovanje drugih institucij v postopku odločanja, zlasti Komisije z oceno ponudb ter Sveta s predsedstvom, generalnim sekretariatom in splošneje s prostori, bi težko privedlo do ugotovitve, da sta izpodbijana sklepa dejansko sklepa Sveta. Ponavljam, zaradi dvojne narave Sveta in držav članic kot njegovih članic logike („kar se zgodi v stavbi Sveta, je Svet“), ki bi morda delovala v zvezi z drugimi institucijami EU („kar se zgodi v stavbah Komisije, je Komisija“), ni mogoče razširiti na to posebno entiteto. ( 95 )

157.

Poleg tega je ustaljena sodna praksa, da imajo države članice na področjih, ki niso v izključni pristojnosti Unije, pravico, da institucijam dodelijo naloge zunaj okvira Unije, kot je usklajevanje skupnega ukrepa, ki ga izvajajo države članice, izvajajo zunaj okvira Unije, če te naloge ne izkrivljajo pristojnosti, ki so tem institucijam podeljene s Pogodbama. ( 96 )

158.

Drugič, kot je pojasnjeno zgoraj, je ustanavljanje agencij v pristojnosti Unije in je treba o njem praviloma odločiti po rednem zakonodajnem postopku. Enako bi moralo veljati za sedeže agencij kot del „ustanovitvenega paketa“. ( 97 ) Zato bi moralo biti logično, da bi take odločitve morala sprejeti Parlament in Svet, ne države članice.

159.

Vendar se pristojnost EU v zvezi s tem nanaša le na zavezujočo izbiro sedeža agencije po pravu EU. Enako ne more veljati za nekaj, kar je po svoji naravi na podlagi prava EU nezavezujoča politična izjava, da je bila ustanovljena nova agencija EU, v kateri je navedeno tudi, kje naj bi bil v idealnem primeru njen sedež.

160.

Poleg tega in morda precej pomembno ob upoštevanju preteklih in trenutnih nihanj v zvezi z vprašanjem pristojnosti za odločitev o sedežih agencij ( 98 ) sta obravnavani zadevi daleč stran od kakršne koli logike, s katero bi se – vsaj po mojem mnenju – izjemoma upravičila ex post facto„prekvalifikacija“ avtorstva akta s strani Sodišča. ( 99 )

161.

Prejšnja institucionalna praksa v zvezi s sedeži agencij priča o stalnem nestrinjanju med upoštevnimi akterji glede prava, ki se uporablja. Parlament, Svet in Komisija so leta 2012 res menili, da „politično odločitev o sedežu agencije s skupnim dogovorom sprejmejo predstavniki držav članic, ki se sestanejo na ravni voditeljev držav ali vlad, ali jo sprejme Svet“. ( 100 ) Komisija je leta 2017 v zvezi s prihodnjim sedežem agencije EMA navedla, da „[i]zbira lokacije sedeža Agencije spada v izključno pristojnost Unije“. ( 101 ) Parlament in Svet sta leta 2018 odstranila določbo o lokaciji sedeža agencije EMA iz predloga uredbe o ustanovitvi, ( 102 ) s čimer sta na videz odločitev prepustila predstavnikom držav članic. V poročilu na zahtevo Sveta po zahtevi Parlamenta, da se pregleda postopek glede lokacije sedežev agencij, je Komisija leta 2019 nazadnje ugotovila, da „načela skupnega pristopa zagotavljajo dober okvir za postopek odločanja o sedežih agencij in za zagotavljanje, da se države gostiteljice odzovejo na posebne potrebe agencij“. ( 103 )

162.

V takih okoliščinah, ob upoštevanju tega, da bi morale v sedanjem stanju ustavnega okvira Unije sklep o sedežih agencij praviloma sprejeti institucije EU, in ne države članice, bi se lahko pretekla praksa držav članic, da same odločijo o sedežih agencij, celo po tem, ko je bil ustavni okvir spremenjen z Lizbonsko pogodbo, štela za nekoliko praeter legem, toda ne očitno contra legem. ( 104 )

163.

Zato menim, da ni mogoče ex post facto pripisati izpodbijanih sklepov Svetu. Gre za skupna sklepa predstavnikov držav članic, za katera Sodišče ni pristojno na podlagi člena 263 PDEU.

164.

Zadnjenavedena ugotovitev pa vendar nosi pomembno razjasnitev, ki izhaja neposredno iz področja uporabe člena 341 PDEU, kot je bilo že navedeno zgoraj. Izpodbijana sklepa sta sklepa držav članic. Vendar ju ni mogoče šteti za sklepa, sprejeta na podlagi člena 341 PDEU, saj zadnjenavedena določba državam članicam ne daje pooblastila za odločanje o sedežih agencij. Iz tega izhaja, da sta izpodbijana sklepa sklepa držav članic, sprejeta zunaj okvira Pogodb.

165.

Res je, da je Sodišče v zvezi s podobnimi sklepi držav članic, sprejetimi na podlagi člena 253 PDEU, menilo, da „ni pomembno, ali so predstavniki vlad držav članic delovali znotraj okvira Pogodb ali drugih pravnih virov, kot je mednarodno pravo“. ( 105 ) Ne bom se spuščal v razpravo, ali je to res povsem nepomembno za namene pristojnosti Sodišča na podlagi člena 263 PDEU, kar je vprašanje, glede katerega imam resne dvome. Vendar obravnavanje tega vprašanja ni upoštevno za obravnavani zadevi, saj obravnavana sklepa držav članic nista predvidena s Pogodbama.

166.

Jasno pa se mi zdi, da je treba razlikovati med delovanjem držav članic znotraj okvira Pogodb in delovanjem držav članic zunaj okvira Pogodb za opredelitev tega, ali ima sklep držav članic zavezujoče pravne učinke na podlagi prava EU. Če je sklep držav članic predviden s Pogodbama, potem ima nedvomno zavezujoče pravne učinke na podlagi prava EU, kot je določeno s Pogodbama. Nasprotno, kot sta Komisija in Parlament pravilno navedla v zadevah EMA, sklep držav članic v zadevi, v kateri Pogodbi ne določata njihovega delovanja, nima nobenih zavezujočih pravnih učinkov na podlagi prava EU, če ni tako ali drugače vključen v pravni red EU.

167.

Podobno, kot je bilo pojasnjeno zgoraj v zvezi s Sklepom iz Edinburga, sklepi predstavnikov držav članic, ki niso bili sprejeti na podlagi določbe prava EU, niso del prava EU. V pravnem redu EU nimajo zavezujočih pravnih učinkov. Da bi imeli zavezujoče pravne učinke v pravnem redu EU, mora biti njihova vsebina vključena v pravo EU v skladu s postopki prava EU. ( 106 )

168.

Enaka logika seveda velja za izpodbijana sklepa. Ker nista niti določena niti predvidena s pravom EU, bodisi s členom 341 PDEU bodisi s katero koli drugo določbo prava EU, torej nimata zavezujočih pravnih učinkov na podlagi tega. Tako rekoč ostajata ante portas pravnega reda EU. To vsekakor ne pomeni, da tak sklep držav članic ne bo imel potencialno zavezujočih pravnih učinkov na podlagi mednarodnega prava. Tako lahko zavezujeta države članice, ki so se strinjale z njima, v medsebojnem razmerju na podlagi mednarodnega prava, vendar izpodbijana sklepa ne zavezujeta niti držav članic, ki se niso strinjale, niti institucij EU na podlagi prava EU.

169.

Ni sicer mogoče zanikati, da sta izpodbijana sklepa politično pomembna, saj ponujata politično spodbudo za nadaljnje pravne ukrepe v pravnem redu EU. Lahko bi se pričakovalo, rebus sic stantibus, da bo stališče, ki ga v teh sklepih navajajo države članice, v prihodnosti tudi stališče Sveta. Toda ta sklepa Sveta pravno ne zavezujeta, ko bo pozneje sodeloval v rednem zakonodajnem postopku. Lahko si premisli glede na razvoj položaja. Nekateri elementi institucionalne zasnove nove agencije bi lahko bili predmet političnega kompromisa, doseženega v zakonodajnem postopku.

170.

Izpodbijana sklepa imata lahko zavezujoče pravne učinke v pravnem redu EU le, če tako ali drugače postaneta del prava EU. Zlasti je (nezavezujoča) vsebina takih sklepov lahko nazadnje z rednim zakonodajnim postopkom vključena v (zavezujoče) akte sekundarnega prava. Toda tak „vključevalni“ ukrep bi bil lahko nato predmet tožbe za razglasitev ničnosti, če so izpolnjeni pogoji iz člena 263 PDEU.

171.

Tožba zoper Uredbo 2018/1718, v katero je bila vključena vsebina izpodbijanega sklepa v zadevah EMA, ki sta jo v vzporednih zadevah vložili Comune di Milano in Italijanska republika, ( 107 ) je primer zadnjenavedenega scenarija. Toda „vključevalnega“ ukrepa EU potem ni mogoče šteti za zgolj potrditveni ukrep ob upoštevanju neobstoja zavezujočih pravnih učinkov sklepa držav članic. Iz istega razloga sklepa držav članic ni mogoče šteti za akt, ki je podlaga za vključevalni ukrep EU. Logično je torej, da je zadnjenavedeni zavezujoč in tako potencialno izpodbojni akt na podlagi prava EU.

172.

V zvezi z drugim scenarijem, v katerem vsebina sklepa držav članic ni bila vnesena v akt o ustanovitvi ali v kateri koli drug zavezujoč akt Unije, ni mogoče sprožiti uporabe člena 263 PDEU na kakšni (poznejši) stopnji. Vendar tudi v tem primeru sklep držav članic še vedno nima zavezujočih pravnih učinkov na podlagi prava EU. Posledično, v zvezi z organom ELA, pri katerem navedba sedeža ni bila vključena v akt prava EU, odločitev, da bo sedež zadnjenavedenega v Bratislavi, nima nobenih pravnih učinkov v pravnem redu EU, dokler ta lokacija ne bo formalno določena v ukrepu EU. Povedano drugače, za namene prava EU je lokacija sedeža organa ELA v navedenem mestu, vsaj za zdaj, le dejansko stanje.

173.

Na koncu bi pripomnil, da državam članicam po mojem mnenju na splošno ni mogoče preprečiti, da sprejmejo akte zunaj okvira Pogodb, vključno v zadevah v zvezi z EU. Kljub vsemu so še vedno suverene. Vendar je posledica tega, da se gre ven (kar morda ni povsem presenetljivo, vsaj glede na osnovne zakone fizike), ravno to, da se znajdemo zunaj.

174.

Toda tudi zunaj lahko seveda izrazimo nezavezujoče izjave o tem, kaj bi se v idealnem primeru zgodilo znotraj. Navsezadnje pravni red EU in sodna praksa Sodišča različnim akterjem, vključno z institucijami EU, omogočata, da sprejmejo različne nezavezujoče ukrepe (mehko pravo), da spodbujajo in prepričujejo, ki se razlikujejo od pristojnosti za sprejetje aktov, ki so zavezujoči. ( 108 ) Če je to mogoče za institucije EU, ki jih zavezuje načelo dodeljenih pristojnosti, mora a fortiori veljati za suverene države članice, tudi če se nanaša na zadeve prava EU.

175.

Vendar to, da sklep držav članic ne spada v pristojnost Sodišča na podlagi člena 263 PDEU, ne pomeni, da je ta sklep povsem zunaj njegove pristojnosti. Če pustimo ob strani scenarije, v katerih akti „postanejo pravo EU“, so akti držav članic, ki so sprejeti zunaj okvira Pogodb, še naprej predmet prava EU, vendar potencialno drugih oblik tožb, na primer tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ( 109 ) ali predloga za sprejetje predhodne odločbe glede razlage. ( 110 )

176.

Skratka, nikakor ni izključeno, da države članice svoje skupno stališče glede želje po novi agenciji EU, njenih splošnih nalogah in skupnih omejitvah njenih nalog, vključno z želeno lokacijo njenega sedeža, predstavijo, preden se za to začne zakonodajni postopek v Uniji. Države članice, tudi če so pozneje združene v Svetu, bi lahko že tako navedle svoje politične preference. Enako velja za Parlament. Vendar je ustanovitev take agencije, vključno z zavezujočo izbiro njenega sedeža, zadeva prava EU in njegovih internih zakonodajnih postopkov, običajno rednega zakonodajnega postopka. Nekako to ni presenetljivo. Navsezadnje je agencija, ki se ustanovi, agencija Unije, ne držav članic.

177.

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov naloži neuspeli stranki.

178.

Na formalni ravni je res, da so bili v obravnavanih zadevah Comune di Milano in Italijanska republika v zadevah EMA ter Parlament v zadevi ELA neuspešni, saj je bilo ugotovljeno, da Sodišče ni pristojno za preučitev izpodbijanih sklepov.

179.

Vendar ob upoštevanju dejstev, da (i) ni mogoče trditi, da bi bil Svet uspešen glede vsebine zadeve; (ii) je bil to kompleksen, inherentno institucionalen spor, ki se je nanašal tako na pretekle primere kot na pojasnjevanje pravil za prihodnost; in (iii) je Sodišče združilo nekaj zadev in nato opravilo skupno obravnavo za vseh pet zadev, po kateri bi bilo razdeljevanje natančnih stroškov za nazaj za vsako posamezno zadevo precej kompleksno, se mi zdi, da bi bilo bolj pošteno in pravično, da se izjemoma uporabi člen 138(3) Poslovnika in (vsem) strankam naloži, da nosijo svoje stroške.

180.

Intervenienti v skladu s členom 140(1) Poslovnika prav tako nosijo svoje stroške.

181.

V združenih zadevah C‑59/18, Italija/Svet, in C‑182/18, Comune di Milano/Svet, Sodišču predlagam, naj:

182.

V zadevi C‑743/19 Sodišču predlagam, naj: