–

za Secretaria Regional de Saúde dos Açores P. Linhares Dias in L. da Ponte, advogados,

–

za Ministério Público J. V. de Almeida,

–

za portugalsko vlado L. Inez Fernandes, M. Figueiredo in F. Batista, agenti,

–

za Evropsko komisijo M. Farrajota in A. Tokár, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 58(4) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65), kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2015/2170 z dne 24. novembra 2015 (UL 2015, L 307, str. 5) (v nadaljevanju: Direktiva 2014/24).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru pritožbe, ki jo je vložilo Secretaria Regional de Saúde dos Açores (regionalno ministrstvo Azorov za zdravje, Portugalska) (v nadaljevanju: ministrstvo za zdravje) zoper odločbo št. 7/2016, ki jo je 26. septembra 2016 v postopku predhodnega pregleda št. 51/2016 sprejelo Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas (regionalni oddelek Tribunal de Contas (računsko sodišče) na Azorih) (v nadaljevanju: SRATC) in s katero je bilo zavrnjeno predhodno dovoljenje za javno naročilo gradenj za obnovo in izboljšavo stavbe Centro de Saúde de Velas, pri čemer je bila pogodba o tem naročilu sklenjena med ministrstvom za zdravje avtonomne regije Azorov (v nadaljevanju: RAA) in družbo Afavias – Engenharia e Construções – Açores, S.A. (v nadaljevanju: družba Afavias), v vrednosti 1.387.000 EUR.

3

Člen 94 Poslovnika Sodišča, naslovljen „Vsebina predloga za sprejetje predhodne odločbe“, določa:

„Poleg besedila vprašanj, ki se Sodišču predložijo v predhodno odločanje, predlog za sprejetje predhodne odločbe vsebuje:

4

Člen 58(4) Direktive 2014/24, naslovljen „Pogoji za sodelovanje“, določa:

„Glede tehnične in strokovne sposobnosti lahko javni naročniki določijo zahteve, s katerimi zagotovijo, da imajo gospodarski subjekti potrebne človeške in tehnične vire ter izkušnje za izvajanje javnega naročila v skladu z ustreznim standardom kakovosti.

Javni naročniki lahko zlasti zahtevajo, da imajo gospodarski subjekti zadostne izkušnje, ki jih dokažejo z ustreznimi referencami iz prejšnjih naročil. Javni naročnik lahko domneva, da gospodarski subjekt nima zahtevanih strokovnih sposobnosti, če javni naročnik pri gospodarskem subjektu zasledi nasprotje interesov, ki bi lahko negativno vplivalo na izvajanje javnega naročila.

Pri postopkih javnega naročanja blaga, za katero je treba izvesti namestitvena ali inštalacijska dela, ter javnega naročanja storitev ali gradenj se lahko strokovna sposobnost gospodarskih subjektov, da izvedejo storitev ali izvedejo inštalacijska dela ali gradnje, oceni glede na njihove veščine, učinkovitost, izkušnje in zanesljivost.“

5

Člen 214 ustave določa:

„1.   Tribunal de Contas [računsko sodišče] je najvišji organ, pristojen za nadzor nad zakonitostjo javnih izdatkov in revidiranje računovodskih izkazov, ki so mu predloženi na podlagi zakona. Njegove naloge so zlasti:

2.   Mandat predsednika Tribunal de Contas (računsko sodišče) ob upoštevanju določb iz točke (m) člena 133 traja štiri leta.

3.   Tribunal de Contas (računsko sodišče) lahko zaseda decentralizirano, po regionalnih oddelkih, pod pogoji, določenimi z zakonom.

4.   V avtonomnih regijah Azori in Madeira obstajajo oddelki Tribunal de Contas [računsko sodišče], ki so pristojni za vsebinsko odločanje v zadevni regiji, pod pogoji, določenimi z zakonom.“

6

Iz člena 5(1)(c) Lei de Organizaçao e Processo do Tribunal de Contas (zakon o organizaciji in postopku pred računskim sodiščem), ki je bil odobren z zakonom št. 98/97 z dne 26. avgusta 1997 (Diário da República I, serija I‑A, št. 196, z dne 26. avgusta 1997, v nadaljevanju: LOPTC), izhaja, da je Tribunal de Contas (računsko sodišče) med drugim pristojno za izvajanje predhodnega pregleda zakonitosti in proračunske upravičenosti vsakršnih aktov in pogodb, katerih posledica so izdatki ali za organe iz člena 2(1) in (2), od (a) do (c), pomenijo neposredno ali posredno breme ali odgovornost, pa tudi za katere koli organe, ki sta jih ustanovila država ali kateri koli javni organ, za izvajanje upravnih funkcij, za katere je bila prvotno pristojna javna uprava, pri čemer so bile tem organom dodeljene naloge, ki jih neposredno ali posredno financira organ, ki jih je ustanovil, tudi v obliki izdaje jamstva.

7

Člen 96(1) LOPTC določa:

„1.   Dokončne odločbe o zavrnitvi, dodelitvi in izvzetju iz obveznosti predhodnega dovoljenja ali o dohodkih, vključno s tistimi, ki jih izdajo regionalni senati, lahko s pritožbo na občni seji prvega senata izpodbijajo:

8

Člen 40, naslovljen „Dokumenti, ki jih je treba predložiti za sodelovanje na razpisu“, regionalne zakonske uredbe št. 27/2015/A, z dne 29. decembra 2015, o pravni ureditvi javnega naročanja v [RAA] in prenosu Direktive 2014/24 v regionalni pravni red Azorov (Diário da República, 1. serija, št. 253 z dne 29. decembra 2015, v nadaljevanju: regionalna zakonska uredba št. 27/2015/A), med drugim določa:

„3.   Poleg omenjenega v prejšnjem odstavku se lahko v razpisu ali obvestilu o javnem naročilu prav tako zahteva, da se dokaže izpolnjevanje drugih pogojev za sodelovanje v zvezi z ekonomsko in finančno sposobnostjo ter tehnično in strokovno sposobnostjo ponudnika za izvedbo naročila, kakor je opredeljeno v nadaljevanju.

[…]

5.   Za presojo tehnične in strokovne sposobnosti lahko regionalni naročniki zahtevajo predložitev:

6.   Ker se uporabljajo pogoji iz odstavkov od 3 do 5, za regionalne naročnike velja obveznost, da v obvestilu o javnem naročilu navedejo najnižje pragove za zahtevano poslovno, finančno, tehnično in strokovno sposobnost ter dokazila za to.“

9

Regionalna zakonska uredba št. 27/2015/A je v skladu s svojima členoma 100(1) in 104 začela veljati 1. januarja 2016 in velja za postopke javnega naročanja, ki so se začeli po tem datumu.

10

Z odredbo Secretário Regional da Saúde (regionalni minister za zdravje) z dne 8. marca 2016 je bil odobren začetek postopka javnega razpisa za oddajo javnega naročila za gradbena dela obnove in izboljšave stavbe Centro de Saúde de Velas na enem od otokov v otočju Azori v višini približno 1.400.000 EUR brez davka na dodano vrednost.

11

V okviru tega postopka obvestilo o javnem naročilu, objavljeno v Jornal Oficial da República RAA z dne 11. marca 2016 (serija II, št. 50), vsebuje točko 8.3(a), na podlagi katere so lahko ponudniki v skladu s členom 40(3) regionalne zakonske uredbe št. 27/2015/A samo gospodarski subjekti, ki v fazi ugotavljanja pogojev za sodelovanje na razpisu dokažejo, da so izvedli tri gradbene projekte v RAA, katerih posamična vrednost znaša več kot 750.000 EUR (v nadaljevanju: pogoj, ki se nanaša na geografsko območje).

12

Poleg tega iz točke 25.1(e) navedenega obvestila o razpisu izhaja, da mora ponudnik v fazi ugotavljanja pogojev za sodelovanje na razpisu med drugim predložiti reference, ki so jih pripravili zadevni nosilci projektov pri vsakem od treh zadevnih gradbenih del in ki dokazujejo, da je izpolnjen pogoj, ki se nanaša na geografsko območje.

13

Z odločbo vladnega sveta RAA št. 44/2016 z dne 30. marca 2016 je bila potrjena odredba Secretário Regional da Saúde z dne 8. marca 2016, s katerim je bil odobren javni razpis in potrjena dokumentacija v zvezi z njim.

14

Z odločbo vladnega sveta št. 116/2016 z dne 7. junija 2016 je bilo javno naročilo gradenj dodeljeno družbi Afavias, S.A., ki je eden od dveh ponudnikov, ki sta se odzvala na javni razpis.

15

Pogodba, sklenjena z družbo Afavias, je bila predložena SRATC, da bi ta izvedel predhodni pregled v skladu s členom 214(1) ustave.

16

SRATC je s sporno odločbo zavrnil izdajo predhodnega dovoljenja za navedeno pogodbo, ker naj se z zahtevanim pogojem, ki se nanaša na geografsko območje, ne bi upošteval člen 40(3) in (5)(c) regionalne zakonske uredbe št. 27/2015/A. Poleg tega po navedbah SRATC s takim pogojem ni mogoče dokazati tehnične in strokovne sposobnosti ponudnika za izvedbo zadevnega naročila. V teh okoliščinah naj bi zadevno obvestilo o javnem naročilu lahko omejevalo konkurenco, saj naj se z njim med drugim ne bi spoštovalo načelo enakega obravnavanja.

17

Ministrstvo za zdravje v utemeljitev pritožbe, ki jo je vložilo zoper sporno odločbo pri Tribunal de Contas (računsko sodišče), trdi, da je s pogojem, ki se nanaša na geografsko območje, upoštevan člen 40 regionalne zakonske uredbe no 27/2015/A, ki naj bi bil v skladu s členom 58 Direktive 2014/24 in s Prilogo XII k tej direktivi.

18

Tribunal de Contas (računsko sodišče) meni, da je mogoče z naložitvijo obveznosti ponudnikom, da dokažejo svoje pretekle izkušnje, dokazati njihovo tehnično in strokovno sposobnost za izvedbo zadevnega naročila. Vendar se mu zdi, da je – razen s kršitvijo načel preglednosti, nediskriminacije in enakega obravnavanja – pretirano od ponudnikov zahtevati, da dokažejo izkušnje na področju, ki je predmet navedenega naročila, samo v določeni državi ali regiji.

19

Vendar iz besedila člena 58(4) Direktive 2014/24 ni mogoče razbrati, ali „ustrezne reference o javnih naročilih, ki jih je ponudnik izvedel pred tem in ki potrjujejo zadostno raven ustreznih izkušenj za dobro izvedbo javnega naročila“, ki so navedene v členu 40(5)(c) regionalne zakonske uredbe št. 27/2015/A, lahko v določenem postopku vključujejo pogoj, ki se nanaša na geografsko območje, na katerem so bila izvedena gradbena dela v preteklosti, in sicer, da so se ta dela izvajala samo v RAA. Poleg tega predložitveno sodišče ugotavlja, da v zvezi s tem ni sodne prakse Sodišča.

20

V teh okoliščinah je Tribunal de Contas (računsko sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je treba člen 58(4) Direktive 2014/24/EU z dne 26. februarja 2014 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je opisana v členu 40(3) in (5)(c) regionalne zakonske uredbe št. 27/2015/A z dne 29. decembra 2015, ki v okviru javnega razpisa za oddajo javnega naročila omogoča, da se kot pogoj za sodelovanje določi pogoj, ki se nanaša na geografsko območje, in sicer, da je ponudnik v preteklosti izvedel tri gradbene projekte v isti avtonomni regiji?“

21

Sodišče lahko v skladu s členom 53(2) Poslovnika, kadar predlog za sprejetje predhodne odločbe očitno ni dopusten, po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli sklene, da bo odločalo z obrazloženim sklepom, ne da bi nadaljevalo postopek.

22

To določbo je treba uporabiti v tej zadevi.

23

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je postopek, uveden s členom 267 PDEU, instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, zaradi česar prvo zagotavlja drugim razlago prava Unije, ki jo potrebujejo za rešitev spora, ki ga obravnavajo (glej med drugim sodbo z dne 27. novembra 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, točka 83, in sklep z dne 8. septembra 2016, Google Ireland in Google Italy, C‑322/15, EU:C:2016:672, točka 14).

24

Iz tega izhaja, da mora biti predložitveni organ za to, da bi Sodišču lahko predložil vprašanje v okviru predhodnega odločanja, „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, kar mora preveriti Sodišče na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe.

25

Zahteve v zvezi z vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe so izrecno navedene v členu 94 Poslovnika Sodišča, ki naj bi ga predložitveno sodišče v okviru sodelovanja, vzpostavljenega s členom 267 PDEU, poznalo in ga mora natančno upoštevati (glej sklepa z dne 3. julija 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, točka 21, in z dne 8. septembra 2016, Google Ireland in Google Italy, C‑322/15, EU:C:2016:672, točka 15).

26

Te zahteve so poleg tega navedene v točkah 13 in 15 priporočil Sodišča nacionalnim sodiščem v zvezi z začetkom postopka predhodnega odločanja (UL 2016, C 439, str. 1).

27

Čeprav je namen informacij, ki jih je treba navesti v predložitveni odločbi, vladam držav članic ter drugim zainteresiranim strankam dati možnost, da predložijo stališča v skladu s členom 23 Poslovnika Sodišča Evropske unije, je njihov namen tudi omogočiti Sodišču, po eni strani, da preveri dopustnost takega predloga in, po drugi strani, da zagotovi koristne odgovore na vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče.

28

Ker postopek pred Sodiščem temelji na predlogu za sprejetje predhodne odločbe, je nujno, da nacionalno sodišče v tem predlogu pojasni zlasti dejanski in regulativni okvir spora o glavni stvari.

29

To obveznost je treba izpolnjevati zlasti na nekaterih področjih, za katera so značilni zapleteni pravni in dejanski položaji (glej v tem smislu sodbo z dne 26. januarja 1993, Telemarsicabruzzo in drugi, od C‑320/90 do C‑322/90, EU:C:1993:26, točka 7, sklep z dne 19. marca 1993, Banchero, C‑157/92, EU:C:1993:107, točka 5, in sodbo z dne 12. decembra 2013, Ragn‑Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, točka 39), vendar tudi kadar so predložitvenemu organu z zakonom dodeljene funkcije drugačne narave.

30

V zadnjem primeru je lahko dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe odvisna od tega, ali je mogoče nacionalni predložitveni organ opredeliti kot „nacionalno sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, kadar opravlja sodne funkcije, medtem ko mu tega, kadar opravlja druge, zlasti upravne funkcije, ni mogoče priznati (glej sklep z dne 26. novembra 1999, ANAS, C‑192/98, EU:C:1999:589, točka 22).

31

V zvezi s tem je primerno spomniti, da je treba pri presoji, ali je predložitveni organ „nacionalno sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, kar je vprašanje, ki se nanaša izključno na pravo Unije, v skladu z ustaljeno sodno prakso upoštevati vse elemente, kot so zakonska podlaga organa, njegova stalnost, obvezna narava njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, organova uporaba pravnih pravil in njegova neodvisnost (glej med drugim sodbe z dne 17. septembra 1997, Dorsch Consult, C‑54/96, EU:C:1997:413, točka 23, z dne 19. decembra 2012, Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, točka 18, in z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 38).

32

Pojem nacionalnega sodišča v smislu člena 267 PDEU lahko v bistvu označuje le ustanovo, ki ima v odnosu do ustanove, ki je sprejela odločbo, ki je predmet tožbe, status tretje osebe (sodbi z dne 30. marca 1993, Corbiau, C‑24/92, EU:C:1993:118, točka 15, in z dne 19. septembra 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, točka 49).

33

Nazadnje, nacionalna sodišča lahko sprožijo postopek pred Sodiščem, le če pred njimi poteka spor in če odločajo o postopku, ki bo privedel do izdaje sodne odločbe (glej med drugim sklepa z dne 5. marca 1986, Greis Unterweger, 318/85, EU:C:1986:106, točka 4, in z dne 26. novembra 1999, ANAS, C‑192/98, EU:C:1999:589, točka 21, ter sodbo z dne 19. decembra 2012, Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, točka 19).

34

Vendar Tribunal de Contas (računsko sodišče) v obravnavanem primeru niti v predlogu za sprejetje predhodne odločbe niti v odgovoru na vprašanje, ki ga je nanj naslovilo Sodišče v zahtevi za informacije z dne 5. oktobra 2017, ni dokazalo, da je imelo v sporu o glavni stvari vlogo „nacionalnega sodišča“ v smislu člena 267 PDEU.

35

V okviru spora o glavni stvari namreč ni očitno, da bi odločba, ki naj bi jo Tribunal de Contas (računsko sodišče) izdalo v postopku predhodnega pregleda zakonitosti in proračunske upravičenosti javnega izdatka v postopku v glavni stvari, spadala v okvir izvajanja sodne in ne le upravne funkcije (glej po analogiji sodbo z dne 19. decembra 2012, Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, točka 28).

36

Poleg tega iz dokumentacije, predložene Sodišču, ne izhaja, da ima Tribunal de Contas (računsko sodišče) status tretje osebe v odnosu do organa, ki je sprejel sporno odločbo, in da torej pritožba, vložena zoper sporno odločbo za obravnavo na občni seji tega organa na podlagi člena 96(1) LOPTC, ni upravna pritožba, vložena pri hierarhično višjem organu (glej po analogiji sodbi z dne 30. maja 2002, Schmid, C‑516/99, EU:C:2002:313, točka 37, in z dne 19. decembra 2012, Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, točka 23).

37

Na podlagi elementov, ki jih je Tribunal de Contas (računsko sodišče) predložilo v odgovoru na navedeno zahtevo Sodišča za informacije, torej ni mogoče ugotoviti, da navedeno sodišče v zadevi v glavni stvari opravlja sodno funkcijo.

38

Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal de Contas (računsko sodišče), zato očitno ni dopusten.

39

Poleg tega je treba ugotoviti, da Tribunal de Contas (računsko sodišče) ni izpostavilo elementov, na podlagi katerih bi Sodišče lahko preverilo, ali v zadevi v glavni stvari obstaja gotov čezmejni interes. Vendar, kot je bilo opozorjeno v točkah od 23 do 25 tega sklepa, iz člena 94 Poslovnika Sodišča izhaja, da mora predlog za sprejetje predhodne odločbe vsebovati navedbo dejanskih okoliščin, na katerih vprašanja temeljijo, ter med drugim pojasnitev zveze med temi okoliščinami in vprašanji. Zato je treba ugotovitev dejstev, ki so potrebna za preizkus obstoja gotovega čezmejnega interesa, in – na splošno – tudi vse ugotovitve, ki jih morajo zagotoviti nacionalna sodišča in od katerih je odvisna uporaba akta sekundarne ali primarne zakonodaje Unije, opraviti pred predložitvijo zadeve Sodišču (glej sodbo z dne 11. decembra 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi, C‑113/13, EU:C:2014:2440, točka 47).

40

Na obstoj gotovega čezmejnega interesa namreč ni mogoče hipotetično sklepati na podlagi nekaterih elementov, ki lahko z abstraktnega vidika pomenijo indice za to, temveč mora ta jasno izhajati iz konkretne presoje okoliščin zadevnega naročila (sodba z dne 6. oktobra 2016, Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, točka 22).

41

Kljub geografski izoliranosti otočja Azori pa predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje nobenega elementa, iz katerega bi bilo mogoče jasno ugotoviti obstoj gotovega čezmejnega interesa.

42

Iz vseh predhodnih preudarkov izhaja, da predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal de Contas (računsko sodišče), očitno ni dopusten.

43

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški navedenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) sklenilo:

Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal de Contas (računsko sodišče, Portugalska) z odločbo z dne 17. januarja 2017, očitno ni dopusten.