–

za Bundesrepublik Deutschland W. Roth, Rechtsanwalt,

–

za nemško vlado S. Eisenberg in T. Henze, agenta,

–

za Evropsko komisijo C. Cattabriga in G. Wils, agenta,

1

Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago člena 67(2) PDEU ter členov 20 in 21 Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2006, L 105, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 610/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 (UL 2013, L 182, str. 1) (v nadaljevanju: Uredba št. 562/2006).

2

Ta predloga sta bila vložena v okviru sporov med – v zadevi C‑412/17 – družbo Touring Tours und Travel GmbH in – v zadevi C‑474/17 – družbo Sociedad de Transportes SA, avtobusnima prevoznikoma s sedežem v Nemčiji oziroma v Španiji (v nadaljevanju: zadevna prevoznika), in Bundesrepublik Deutschland (Zvezna republika Nemčija), ki jo zastopa Bundespolizeipräsidium (uprava zvezne policije, Nemčija) glede zakonitosti odločb zadnjenavedene, s katerima jima je bilo prepovedano na ozemlje Zvezne republike Nemčije prevažati tujce, ki nimajo potrebnega potnega lista ali dovoljenj za prebivanje, sicer jima bo naložena denarna kazen.

3

Protokol proti tihotapljenju migrantov po kopnem, morju in zraku, ki dopolnjuje Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu, je Evropska skupnost podpisala 12. decembra 2000 v skladu s Sklepom Sveta 2001/87/ES z dne 8. decembra 2000 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 36, str. 125, v nadaljevanju: Dodatni protokol). Ta protokol je bil glede svojih določb ki spadajo na področje uporabe členov 179 in 181a ES, odobren s Sklepom Sveta 2006/616/ES z dne 24. julija 2006 (UL 2006, L 262, str. 24), glede določb, ki spadajo na področje naslova IV tretjega dela Pogodbe ES, pa s Sklepom Sveta 2006/617/ES z dne 24. julija 2006 (UL 2006, L 262, str. 34).

4

Člen 3 Dodatnega protokola določa:

„V tem protokolu:

[…]“

5

Člen 6(1)(a) tega protokola določa:

„Država pogodbenica sprejme zakonodajne in druge potrebne ukrepe, da se kot kazniva dejanja določijo ta naklepna ravnanja, če so storjena zaradi neposredne ali posredne pridobitve, finančne ali druge premoženjske koristi:

6

Člen 11 navedenega protokola, naslovljen „Ukrepi na meji“, določa:

„[…]

2.   Država pogodbenica v okviru možnosti sprejme zakonodajne ali druge ustrezne ukrepe, da prepreči, da se prevozna sredstva komercialnih prevoznikov uporabljajo za storitev kaznivih dejanj, določenih v skladu s pododstavkom a prvega odstavka 6. člena tega protokola.

3.   Kadar je primerno in brez poseganja v veljavne mednarodne konvencije ti ukrepi vključujejo uvedbo obveznosti za komercialne prevoznike, vključno s prevoznimi podjetji ali lastniki ali upravljavci prevoznih sredstev, da zagotovijo [preverijo], da [ali] imajo vsi potniki potne listine, zahtevane za vstop v državo sprejemnico.

4.   Država pogodbenica v skladu s svojim notranjim pravom sprejme ustrezne ukrepe, potrebne za kaznovanje, če so kršene obveznosti, določene v tretjem odstavku tega člena.

[…]“

7

Člen 26 Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 2, str. 9), podpisana v Schengenu 19. junija 1990 (v nadaljevanju: KISS), določa:

„1.   Pogodbenice se v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz njihovega pristopa k Ženevski konvenciji o statusu beguncev z dne 28. julija 1951, kakor je bila spremenjena z Newyorškim protokolom z dne 31. januarja 1967, zavezujejo v svojo nacionalno zakonodajo vključiti naslednja pravila:

2.   Pogodbenice se v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz njihovega pristopa k Ženevski konvenciji o statusu beguncev z dne 28. julija 1951, kakor je bila spremenjena z Newyorškim protokolom z dne 31. januarja 1967, in v skladu s svojim ustavnim pravom obvezujejo uvesti kazni za prevoznike, ki na njihova ozemlja iz tretje države po zračni ali morski poti pripeljejo tujce, ki nimajo potrebnih potnih listin.

3.   Odstavka 1(b) in 2 se uporabljata tudi za prevoznike v mednarodnem prometu, ki po kopenski poti z avtobusom prevažajo skupine, z izjemo obmejnega prometa.“

8

Člen 27 KISS, razveljavljen s členom 5 Direktive Sveta 2002/90/ES z dne 28. novembra 2002 o opredelitvi pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 64), je določal:

„1.   Pogodbenice ustrezno kaznujejo osebo, ki zaradi dobička tujcu pomaga ali poskuša pomagati vstopiti ali prebivati na ozemlju ene od pogodbenic v nasprotju z zakonodajo te pogodbenice o vstopu in prebivanju tujcev.

2.   Če je pogodbenica obveščena o ravnanjih iz odstavka 1, ki so v nasprotju z zakonodajo druge pogodbenice, to pogodbenico o tem obvesti.

3.   Vsaka pogodbenica, ki zahteva, da zaradi kršitve njene zakonodaje druga pogodbenica preganja ravnanja iz odstavka 1, mora v uradnem poročilu ali potrdilu pristojnega organa navesti pravne določbe, ki so bile kršene.“

9

V uvodnih izjavah 2 in 4 Direktive Sveta 2001/51/ES z dne 28. junija 2001 o dopolnitvi določb člena 26 Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 4, str. 160) je navedeno:

[…]

10

V uvodnih izjavah od 1 do 4 Direktive 2002/90 je navedeno:

11

Člen 1 Direktive 2002/90, naslovljen „Splošna kršitev zakona“, v odstavku 1 določa:

„Vsaka država članica sprejme ustrezne sankcije za:

12

Člen 2 te direktive, naslovljen „Napeljevanje, sodelovanje in poskus“, določa:

„Vsaka država članica ukrene vse potrebno, da zagotovi, da se sankcije, omenjene v členu 1, lahko uporabljajo tudi za:

[…]

v smislu člena 1(1)(a) ali (b).“

13

Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Sankcije“, določa, da vsaka država članica ukrene vse potrebno, da zagotovi, da se kršitve iz členov 1 in 2 te iste direktive kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi sankcijami.

14

Člen 1 Okvirnega sklepa 2002/946 določa:

„1.   Vsaka država članica sprejme vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da se kršitve, na katera se nanašata člena 1 in 2 Direktive 2002/90/ES, kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi, ki lahko vodijo v izročitev.

2.   Kjer je potrebno, lahko kazni, ki so določene v odstavku 1, spremljajo naslednji ukrepi:

[…]“

15

Člen 2 tega okvirnega sklepa, naslovljen „Odgovornost pravnih oseb“, določa:

„1.   Vsaka država članica sprejme vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da pravne osebe lahko odgovarjajo za kršitve iz člena 1(1), ki jih v njihovo korist zagreši oseba, ki deluje bodisi sama bodisi kot del organa pravne osebe in ki ima vodilni položaj znotraj pravne osebe […].

2.   Poleg primerov, ki jih predvideva odstavek 1, vsaka država članica sprejme vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da pravna oseba lahko odgovarja, kadar je pomanjkljiv nadzor oziroma kontrola osebe iz odstavka 1 omogočil, da je v korist te pravne osebe njej podrejena oseba izvršila kršitev, ki je določena v členu 1(1).

3.   Odgovornost pravnih oseb na podlagi odstavkov 1 in 2 ne izključuje kazenskih postopkov proti fizičnim osebam, ki so storilci, napeljevalci ali pomagači pri katerem koli kaznivem dejanju iz odstavka 1.“

16

Člen 3 navedenega okvirnega sklepa, naslovljen „Sankcije za pravne osebe“, določa:

„1.   Vsaka država članica sprejme vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da se pravna oseba, ki je odgovorna na podlagi člena 2(1), lahko kaznuje z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi sankcijami, ki vključujejo kazenske ali nekazenske globe in lahko vključujejo tudi druge sankcije […].

2.   Vsaka država članica sprejme vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da se pravna oseba, ki je odgovorna na podlagi člena 2(2), lahko kaznuje z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi sankcijami ali ukrepi.“

17

Uredba št. 562/2006, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari, je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2016, L 77, str. 1).

18

Člen 2, točke od (9) do (11) in (14), Uredbe št. 562/2006 je določal:

„Za namene te uredbe se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

[…]

19

Člen 5 te uredbe, naslovljen „Pogoji za vstop državljanov tretjih držav“, je v odstavku 1 določal:

„Za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ni daljše od 90 dni v katerem koli obdobju 180 dni, kar zajema vsak dan bivanja v zadnjem 180 dnevnem obdobju, veljajo za državljane tretjih držav naslednji pogoji za vstop:

[…]“

20

Člen 20 Uredbe št. 562/2006, naslovljen „Prehod notranjih meja“, je določal:

„Notranje meje se lahko prehajajo na kateri koli točki brez opravljanja mejne kontrole oseb, ne glede na njihovo državljanstvo.“

21

Člen 21 te uredbe, naslovljen „Kontrola znotraj ozemlja“, je določal:

„Odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na:

22

Člen 13 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zakon o prebivanju, delu in integraciji tujcev na zveznem ozemlju) z dne 30. julija 2004 (BGBl. 2004 I, str. 1950) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: AufenthG), naslovljen „Prehod meja“, v odstavku 1 zahteva, da ima vsak tujec ob vstopu na nacionalno ozemlje ali izstopu z njega priznan in veljaven potni list ali listino, ki nadomešča potni list, in da privoli v policijski nadzor čezmejnega prometa.

23

Člen 63 AufenthG, naslovljen „Obveznosti prevoznih podjetij“, določa:

„1.   Prevoznik lahko prevaža tujce na ozemlje Zvezne republike Nemčije le, če imajo potreben potni list in potrebno dovoljenje za prebivanje.

2.   Zvezno ministrstvo za notranje zadeve ali organ, ki ga je to določilo, lahko v soglasju z zveznim ministrstvom za promet in digitalno infrastrukturo prevozniku prepove prevoz tujcev na ozemlje Zvezne republike Nemčije v nasprotju z odstavkom 1 in mu zagrozi z denarno kaznijo v primeru kršitve. […]

3.   Denarne kazni, ki se naložijo prevozniku, znašajo najmanj 1000 EUR in največ 5000 EUR za vsakega tujca, ki ga navedeni prevoznik prevaža v nasprotju z odločbo, sprejeto v skladu z odstavkom 2. […]

4.   Zvezno ministrstvo za notranje zadeve ali organ, ki ga je to določilo, se lahko s prevozniki dogovori o pravilih za izvajanje obveznosti iz odstavka 1.“

24

Točka 63, odstavka 1 in 2, Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz (splošne upravne določbe v zvezi z zakonom o prebivanju tujcev) z dne 26. oktobra 2009 (GMBl. 2009, str. 878) določa:

„63.1 Obveznosti kontrole in varnosti

63.1.1 [Člen 63 AufenthG] prevoznikom prepoveduje na ozemlje Zvezne republike Nemčije prevažati tujce, ki nimajo potrebnih potnih listin. Prepoved velja za prevoz po zraku ali po morju in po kopnem, razen za čezmejni železniški prevoz. […] Zakonska prepoved prevoza tujcev na ozemlje Zvezne republike Nemčije, če nimajo potrebnega potnega lista ali vizuma zaradi svojega državljanstva, hkrati ustvari obveznost prevoznika, da zadostno preveri potni list in vizum. Namen obveznosti kontrole je zagotoviti, da tujec izpolnjuje pogoje iz člena 13(1) za prehod meje. […]

[…]

63.1.3.1 Obveznost kontrole iz člena 63(1) prevozniku nalaga, da preveri, ali ima tujec potrebne dokumente […].

63.2 Prepoved prevoza in denarne kazni

63.2.0 Prepoved prevoza ter grožnja, določitev in izvršitev denarnih kazni naj bi prevoznika prisilili, da vedno preveri spoštovanje obveznosti posedovanja potnega lista in vizuma.“

25

Zadevna prevoznika ponujata avtobusne prevoze in med drugim upravljata redne linije v Nemčijo prek nemško-nizozemske in nemško-belgijske meje.

26

Ker je direktorat zvezne policije menil, da sta ti podjetji v Nemčijo prepeljali precej državljanov tretjih držav, ki v nasprotju s členom 63(1) AufenthG niso imeli potrebnih potnih listin, jima je novembra 2013 oziroma marca 2014 najprej poslal „opozorilo“, v katerem so bili navedeni primeri nedovoljenega prevoza in napoved, da bo v primeru nadaljevanja kršitve sprejeta odločba o prepovedi v skladu s členom 63(2) AufenthG.

27

Ker je zvezna policijska uprava pozneje ugotovila, da sta zadevna prevoznika nezakonito ravnanje nadaljevala, je 26. septembra 2014 oziroma 18. novembra 2014 sprejela takšni odločbi o prepovedi, s katerima je podjetjema zagrozila z denarno kaznijo v višini 1000 EUR za vsako novo kršitev.

28

V skladu z navedenima odločbama sta morala zadevna prevoznika v skladu s členom 63(1) AufenthG storiti vse, kar je v njuni moči, da vsakemu tujcu, ki nima potrebnih potnih listin, preprečita vstop na nemško ozemlje. Za to bi morala ta prevoznika ob preverjanju vozovnic pri vstopu potnikov na avtobus preveriti te dokumente in državljanom tretjih držav brez potrebnih potnih listin vstop zavrniti.

29

Zadevna prevoznika sta zoper ti odločbi vložila tožbo pri Verwaltungsgericht (upravno sodišče, Nemčija), ki je odločbi odpravilo, ker je v bistvu presodilo, da se zaradi primarnosti prava Unije člen 63(2) AufenthG ne sme uporabiti, saj bi bila njegova uporaba za podjetja, ki prevažajo tujce v Nemčijo prek notranje meje schengenskega območja, v nasprotju s členom 67(2) PDEU ter členoma 20 in 21 Uredbe št. 562/2006. Kontrole, naložene navedenima podjetjema, naj bi bilo namreč treba opredeliti kot ukrepe, ki imajo „enakovreden učinek kot mejna kontrola“, v smislu člena 21 Uredbe št. 562/2006, zlasti zaradi njihove sistematičnosti in tega, da jih je treba izvesti še pred prehodom meje.

30

Zvezna republika Nemčija je zoper to sodbo vložila revizijo pri predložitvenem sodišču, Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija), pri čemer je med drugim trdila, da pravo Unije, zlasti Direktiva 2002/90 in Okvirni sklep 2002/946, ki naj bi bila v primerjavi z določbami Uredbe št. 562/2006 posebna predpisa, nalaga sankcioniranje kršitev prepovedi prevoza, kot so te iz člena 63 AufenthG.

31

Vsekakor pa naj po mnenju Zvezne republike Nemčije kontrole potnih listin, zahtevane s to določbo nacionalnega prava, ne bi bilo mogoče opredeliti kot ukrep z „enakovrednim učinkom kot mejna kontrola“ v smislu člena 21(a) Uredbe št. 562/2006. Cilj, ki se uresničuje, naj namreč ne bi bil izvajanje kontrole prehodov meje, temveč zagotavljanje spoštovanja določb o vstopu na ozemlje. Ker poleg tega teh kontrol ne izvajajo javni uslužbenci, ampak zasebno osebje, naj ne bi bile tako temeljite kot tiste na meji. Tako naj to osebje ne bi imelo možnosti uporabe prisilnih ali preiskovalnih ukrepov, če potniki takšno vrsto kontrole zavrnejo.

32

V teh okoliščinah je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji, ki sta v zadevah C‑412/17 in C‑474/17 enaki:

33

Sodišče je s sklepom z dne 24. aprila 2018 odločilo, da se zadevi C‑412/17 in C‑474/17 združita za pisni in ustni postopek ter za izdajo sodbe.

34

Z vprašanjema v obeh združenih zadevah, ki ju je treba preučiti skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 67(2) PDEU ter člena 20 in 21 Uredbe št. 562/2006 razlagati tako, da nasprotujejo zakonodaji države članice, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki vse avtobusne prevoznike, ki izvajajo redni čezmejni linijski prevoz znotraj schengenskega območja na ozemlje te države članice, zavezuje, da pred prehodom notranje meje preverijo potni list in dovoljenje za prebivanje potnikov, da bi preprečili prevoz državljanov tretjih držav, ki nimajo teh potnih listin, na nacionalno ozemlje, in ki za zagotovitev spoštovanja te obveznosti kontrole omogoča, da policijski organi za prevoznike, za katere je bilo ugotovljeno, da so na to ozemlje prepeljali državljane tretjih držav brez navedenih potnih listin, sprejmejo odločbo o prepovedi takega prevoza, vključno z grožnjo denarne kazni.

35

Najprej je treba glede obsega vprašanj za predhodno odločanje ugotoviti, da sta ti vprašanji omejeni na pregled mehanizma iz člena 63 AufenthG glede na člen 67(2) PDEU ter člena 20 in 21 Uredbe št. 562/2006.

36

Vendar je treba poudariti, da je Zvezna republika Nemčija kot stranka v sporih v postopku v glavni stvari tako v svojem pisnem stališču kot na obravnavi pred Sodiščem zatrjevala, da obveznost prevoznikov iz člena 63 AufenthG, da pod grožnjo denarne kazni opravijo kontrole, ni v nasprotju s pravom Unije. Nekatere določbe Direktive 2002/90, Okvirnega sklepa 2002/946, Dodatnega protokola in Direktive 2001/51 naj bi namreč državam članicam nalagale, da prevoznikom oseb določijo obveznosti kontrol, kot so te iz člena 63 AufenthG, in ustrezne kazni za tiste, ki bi zavestno pomagali državljanu tretje države pri vstopu na ozemlje države članice, pri prehodu ozemlja države članice ali pri nezakonitem prebivanju na tem ozemlju.

37

Vendar iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da je predložitveno sodišče v odgovor na te trditve, ki jih je pred njim že navajala Zvezna republika Nemčija v utemeljitev svoje zahteve za revizijo, izrecno navedlo, da pojasnila v zvezi z možnim učinkom Direktive 2002/90, Okvirnega sklepa 2002/946 in Direktive 2001/51 za odgovor na postavljeni vprašanji niso potrebna, pri čemer je navedlo razloge za takšno mnenje.

38

Zato je treba ugotoviti, da se predložitveno sodišče v vprašanjih za predhodno odločanje ni sklicevalo na nobenega od teh treh aktov prava Unije niti na Dodatni protokol.

39

V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko le predložitveno sodišče sámo določi in oblikuje vprašanja za predhodno odločanje glede razlage prava Unije, ki so potrebna za rešitev spora o glavni stvari (sodba z dne 18. julija 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi, C‑136/12, EU:C:2013:489, točka 31).

40

Čeprav navedeno sodišče tako lahko pozove stranke v sporu, ki mu je predložen, naj mu predlagajo vprašanja, ki bi jih lahko sprejelo kot vprašanja za predhodno odločanje, pa nazadnje sámo odloči tako glede oblike kakor vsebine teh vprašanj (sodba z dne 21. julija 2011, Kelly, C‑104/10, EU:C:2011:506, točka 65).

41

Iz sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da če je predložitveno sodišče v predložitveni odločbi izrecno navedlo, da se mu ne zdi potrebno zastaviti nekega vprašanja, ali če je implicitno zavrnilo predložitev Sodišču vprašanja, ki ga je postavila ena od strank, Sodišče na to vprašanje ne sme odgovoriti niti ga ne sme upoštevati v okviru predhodnega odločanja (glej v tem smislu sodbe z dne 5. oktobra 1988, Alsatel, 247/86, EU:C:1988:469, točka 8; z dne 2. junija 1994, AC-ATEL Electronics Vertriebs, C‑30/93, EU:C:1994:224, točka 19, in z dne 26. septembra 2000, Engelbrecht, C‑262/97, EU:C:2000:492, točki 21 in 22).

42

V teh okoliščinah Sodišče v tem primeru ne more razširiti predmeta zastavljenih vprašanj z njihovo preučitvijo ne samo glede na člena 20 in 21 Uredbe št. 562/2006, ampak tudi glede na določbe Direktive 2002/90, Okvirnega sklepa 2002/946 in Direktive 2001/51.

43

Poleg tega je mogoče navesti, da tudi ob predpostavki, da je država članica pod nekaterimi pogoji na podlagi nekaterih določb teh treh aktov ali določb Dodatnega protokola načeloma dolžna, da avtobusnim prevoznim podjetjem, ki prevažajo državljane tretjih držav na ozemlje te države članice, naloži obveznost, da preverjajo potne listine, ki jih morajo imeti pri sebi, sicer jim bo naložena sankcija, med drugim kazenska, je treba to obveznost izvajati v skladu z Zakonikom o schengenskih mejah v različici, ki izhaja iz Uredbe št. 562/2006.

44

Glede vsebine predloženih vprašanj in s tem skladnosti določbe nacionalnega prava, kot je člen 63 AufenthG, z določbami Uredbe št. 562/2006, je treba ugotoviti, da te določbe ni treba preizkusiti glede na člen 20 Uredbe št. 562/2006.

45

Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da takrat, ko se kontrole iz postopka v glavni stvari ne izvajajo „na mejah“ ali ob „prehodu meje“, ampak načeloma znotraj ozemlja države članice, ki je v obravnavanem primeru država članica, v kateri potniki vstopijo na avtobus na začetku potovanja, te kontrole niso mejne kontrole, ki jih člen 20 Uredbe št. 562/2006 prepoveduje, temveč kontrole znotraj ozemlja države članice, ki so zajete s členom 21 navedene uredbe (glej po analogiji sodbi z dne 22. junija 2010, Melki in Abdeli, C‑188/10 in C‑189/10, EU:C:2010:363, točka 68, in z dne 19. julija 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, točka 56).

46

Treba je torej preučiti, ali so kontrole znotraj ozemlja zadevne države članice, kot so zasnovane in se izvajajo na podlagi člena 63 AufenthG, na podlagi člena 21(a) Uredbe št. 562/2006 prepovedane. Tako bi bilo, če bi imele te kontrole dejansko enakovreden učinek kot mejne kontrole v smislu te zadnje določbe (glej po analogiji sodbo z dne 19. julija 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, točka 57).

47

Vendar se pred tem preizkusom postavlja vprašanje uporabljivosti člena 21(a) Uredbe št. 562/2006 za kontrole, kot so te v postopku v glavni stvari, glede na to, da jih ne opravijo organi kazenskega pregona ali podobni organi, ampak jih mora opraviti osebje, zaposleno pri prevoznikih zasebnega prava, ki nimajo javnih pooblastil, medtem ko se navedeni člen 21(a) nanaša na „izvajanje policijskih pooblastil s strani pristojnih organov držav članic v skladu z nacionalno zakonodajo“ in na „policijske ukrepe“.

48

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da morata v obravnavani zadevi zadevna prevoznika kontrolo potnih listin opraviti – sicer jima bo naložena denarna kazen – hkrati na podlagi splošne pravne obveznosti iz člena 63(1) AufenthG in posebne pravne obveznosti, ki izhaja iz sprejetih odločb, ki ju je zoper njiju sprejela uprava zvezne policije na podlagi člena 63(2) AufenthG.

49

Torej so pristojni organi zadevne države članice tisti, ki lahko v skladu z nacionalnim pravom od prevoznih podjetij zahtevajo, da opravijo kontrole potnih listin, ki jih običajno opravijo organi kazenskega pregona ali podobni organi, sicer se jim po potrebi naloži denarna kazen. Tako ta podjetja, čeprav nimajo javnih pooblastil, to kontrolo izvajajo pod nadzorom organov s takimi pristojnostmi.

50

Take kontrole, tudi če jih izvajajo prevozniki, zato spadajo na področje člena 21(a) Uredbe št. 562/2006. Če ne bi bilo tako, bi se ta določba sicer lahko zlahka obšla in bi bil njen polni učinek ogrožen.

51

Glede omenjenega člena 21(a) je treba na prvem mestu spomniti, da je Sodišče že razsodilo, da te določbe ni mogoče razlagati tako, da vsebuje pogoj, ki zahteva, da so policijske kontrole na obmejnem območju glede pogojev in ciljev enake tistim, ki se izvajajo na celotnem nacionalnem ozemlju. Ta razlaga je na eni strani podkrepljena z dejstvom, da predloga Evropske komisije za uvedbo takega pogoja zakonodajalec Unije ni upošteval, po drugi strani pa s tem, da je izrecno določena v členu 21(b) te uredbe glede varnostnih kontrol, ki se opravljajo v pristaniščih in na letališčih ter ki so dovoljene le, če se izvajajo tudi pri osebah, ki potujejo znotraj države članice (glej v tem smislu sodbo z dne 19. julija 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, točka 73).

52

Iz tega izhaja tudi – v odgovor na prvo vprašanje, točka (d), s katerim predložitveno sodišče sprašuje, ali se člen 21(b) Uredbe št. 562/2006 izrecno nanaša na „prevoznike“ – da ne bi bilo mogoče iz a contrario razlage te določbe sklepati, da so kontrole, kot so bile opravljene na podlagi člena 63 AufenthG, prepovedane samo zato, ker ne izpolnjujejo pogojev iz te določbe, in da torej ne gre za varnostne kontrole v pristaniščih ali na letališčih niti za kontrolo oseb, ki potujejo znotraj države članice.

53

Kot namreč izhaja zlasti iz sodne prakse Sodišča, navedene v točki 51 te sodbe, imajo določbe člena 21(a) Uredbe št. 562/2006 in člena 21(b) te uredbe lastno področje uporabe in lastne pogoje uporabe.

54

Na drugem mestu iz sodne prakse Sodišča izhaja, da indici, navedeni v členu 21(a), drugi stavek, Uredbe št. 562/2006, dokazujejo obstoj enakovrednega učinka, kot ga imajo mejne kontrole. Ob prisotnosti nekaterih od teh indicev so zadevne kontrole dovoljene le, če je njihovo izvajanje v okviru nacionalne zakonodaje opredeljeno z navodili in omejitvami, ki so dovolj natančne in podrobne glede obsega, pogostnosti in selektivnosti navedenih kontrol. Čim številnejši so tako indici, ki se odražajo v tej nacionalni zakonodaji, kar zadeva cilj kontrol, opravljenih na obmejnem območju, ozemeljsko področje uporabe teh kontrol in obstoj razlike med podlago navedenih kontrol in podlago kontrol, ki se izvajajo na preostalem ozemlju zadevne države članice, tem strožje in strogo spoštovane morajo biti te podrobne določitve in omejitve (glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, točke od 38 do 41).

55

Kar zadeva analizo člena 63(2) AufenthG glede, prvič, indica iz člena 21(a), drugi stavek, točka (i), Uredbe št. 562/2006, v skladu s katerim se izvrševanje policijskih pooblastil ne more šteti za enakovredno izvajanju mejnih kontrol, zlasti če kontrole, predvidene s to nacionalno ureditvijo „nimajo za cilj nadzora meje“, je Sodišče že presodilo, da iz člena 2, točke od 9 do 11, navedene uredbe izhaja, da je cilj po eni strani zagotoviti, da se osebam dovoli vstop na ozemlje držav članic ali izstop z njega, in po drugi strani, da se osebam prepreči izognitev mejni kontroli. Gre za kontrole, ki jih je mogoče opravljati sistematično (sodba z dne 19. julija 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, točka 61).

56

Iz splošnih upravnih določb v zvezi z zakonom o prebivanju pa izhaja, da se z obveznostjo kontrole potnih listin iz člena 63(1) AufenthG zagotavlja, da zadevni državljan tretje države „izpolnjuje pogoje iz člena 13(1) [AufenthG] za prehod meje“.

57

Člen 13, naslovljen „Prehod meja“, v odstavku 1 za vsakega tujca, državljana tretje države, zahteva priznan in veljaven potni list ali dokument, ki nadomešča potni list, ob vstopu na nacionalno ozemlje ali izstopu z njega in privolitev v policijski nadzor čezmejnega prometa.

58

Ugotoviti je torej treba, da je cilj kontrol v postopku v glavni stvari „nadzor meje“ v smislu člena 21(a), drugi stavek, točka (i), Uredbe št. 562/2006, saj se z njimi preveri, ali so izpolnjeni pogoji za vstop v države članice, ki sestavljajo schengensko območje, ki so našteti v členu 5(1)(a) in (b) Uredbe št. 562/2006, kar zadeva potne dokumente, ta določba pa je prenesena v člen 13(1) AufenthG.

59

Kot je navedel tudi generalni pravobranilec v točki 85 sklepnih predlogov, je torej edini namen kontrol, ki jih je treba opraviti na podlagi člena 63 AufenthG, zagotoviti, da je osebam na zadevnem avtobusu, ki nameravajo prestopiti mejo namembne države članice, dejansko mogoče dovoliti vstop na njeno ozemlje. Tako je njihov namen, da se potnikom prepreči vstop na ozemlje te države, če nimajo potrebnih potnih listin, podobno kot pri kontrolah, ki jih izvajajo mejni policisti ob prehajanju notranjih meja.

60

Drugič, v zvezi z analizo člena 63(2) AufenthG glede indica iz člena 21(a), drugi stavek, točka (ii), Uredbe št. 562/2006 se lahko šteje, da kontrole, določene z odločbami, sprejetimi na podlagi člena 63(2) AufenthG, ki jih morajo opraviti prevozniki, ki upravljajo nekatere čezmejne avtobusne linije, temeljijo na splošnih informacijah in izkušnjah policije glede možnih groženj za javni red, če se takšna odločba sprejme po tem, ko je bilo zadevnim prevoznikom poslano opozorilo, ker je bilo ugotovljeno, da so tujci na nemško ozemlje vstopili brez potrebnih potnih listin prek nekaterih avtobusnih linij, ki jih upravljajo ti prevozniki.

61

V primeru kontrol na podlagi obveznosti iz člena 63(1) AufenthG pa ni tako, saj gre tu za obveznost splošne narave, ki se nanaša na vse čezmejne avtobusne linije, ne glede na vedenje zadevnih oseb in okoliščin, ki kažejo na nevarnost kršitve javnega reda (glej po analogiji sodbo z dne 21. junija 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, točka 55).

62

Na tretjem mestu, kar zadeva indic iz člena 21(a), drugi stavek, točki (iii) in (iv), Uredbe št. 562/2006, je sicer res, da je kontrola potnih listin, ki jo opravi osebje prevoznikov na podlagi člena 63 AufenthG, po svoji naravi manj temeljita od tiste, ki jo opravi policija, pa čeprav le zaradi dejstva, da to osebje nima niti strokovnega znanja niti virov, na primer dostopa do zbirk podatkov oziroma javnih pooblastil policije ali drugih podobnih organov. Tako lahko to osebje odkrije le očitno ponarejene potne liste.

63

Kljub temu pa, kot je poudarilo predložitveno sodišče, je iz nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari razvidno, da je treba to kontrolo potnih listin opraviti sistematično pri vseh osebah, ki potujejo na vseh čezmejnih avtobusnih linijah.

64

Člen 63(1) AufenthG namreč ne vsebuje niti podrobnejših opredelitev niti omejitev glede obsega, pogostosti in selektivnosti kontrol, ki jih je treba opraviti na tej pravni podlagi (glej po analogiji sodbo z dne 21. junija 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, točki 57 in 59).

65

V zvezi s tem tudi ni sporno, da se kontrole iz postopka v glavni stvari ne izvajajo naključno.

66

Na četrtem mestu, glede elementov, ki so lahko, kot je bilo opozorjeno v točki 54 te sodbe, indici o obstoju enakovrednega učinka, kot ga imajo mejne kontrole, zlasti tistih, ki se nanašajo na ozemeljsko področje uporabe teh kontrol ter na razlikovanje med podlago teh kontrol in podlago kontrol na preostalem nemškem ozemlju, je treba ugotoviti, kot je navedla Komisija v pisnem stališču, ne da bi se to izpodbijalo na obravnavi pred Sodiščem, da je za kontrole, ki jih je treba opraviti na podlagi člena 63 AufenthG, značilno, da do njih pride prav zaradi prehoda notranjih meja.

67

S to bistveno značilnostjo zadevnih kontrol v postopku v glavni stvari, ki jo je poudaril tudi generalni pravobranilec v točki 85 sklepnih predlogov, se te kontrole razlikujejo od tistih v drugih zadevah, v katerih so bile izdane sodbe Sodišča o razlagi člena 21(a) Uredbe št. 562/2006, zlasti sodbe z dne 22. junija 2010, Melki in Abdeli (C‑188/10 in C‑189/10, EU:C:2010:363), z dne 19. julija 2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508), in z dne 21. junija 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), v katerih je šlo za policijske kontrole na obmejnih območjih, ki od notranje meje schengenskega območja niso oddaljene več kot 20 ali 30 km.

68

Vendar okoliščina, da je v obravnavani zadevi za kontrole v postopku v glavni stvari značilna zlasti tesna povezava s prehodom notranje meje, saj prav zaradi prehoda pride do teh kontrol, še posebej kaže na „učinek, enakovreden mejnim kontrolam,“ v smislu člena 21(a) Uredbe št. 562/2006.

69

To velja še toliko bolj, ker kontrole, uvedene na podlagi člena 63 AufenthG, in kontrole, ki se izvajajo na preostalem ozemlju Zvezne republike Nemčije, temeljijo na različnih pravnih podlagah, medtem ko se druga vrsta kontrole lahko nanaša na notranje prevoze, ki pokrivajo razdaljo, primerljivo čezmejnim prevozom, na katere se nanaša prva vrsta kontrol. V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 54 te sodbe, je treba to okoliščino upoštevati v okviru celovite presoje o tem, da bi se določba o kontroli štela za ukrep, ki ima „enak učinek kot mejne kontrole“ v smislu člena 21(a) Uredbe št. 562/2006.

70

Kot je namreč prav tako navedlo predložitveno sodišče, člen 63 AufenthG velja le za avtobusne linije, ki prečkajo notranjo mejo schengenskega območja, in ne zajema tistih, ki so omejene na nemško ozemlje in so lahko enako dolge ali celo daljše od navedenih čezmejnih linij.

71

V teh okoliščinah je ob upoštevanju obstoja različnih indicev, navedenih v členu 21(a), drugi stavek, Uredbe št. 562/2006, presoje njihove relativne teže in dejstva, da v nacionalni zakonodaji v postopku v glavni stvari ni podrobnih predpisov in omejitev v zvezi z obsegom, pogostostjo in selektivnostjo kontrol v skladu s členom 63(1) AufenthG, je treba take kontrole opredeliti kot ukrep, ki ima „enakovreden učinek kot mejna kontrola“ in ki je s členom 21(a), prvi stavek, te uredbe prepovedan.

72

Iz tega tudi izhaja, da člen 21(a) Uredbe št. 562/2006 nasprotuje določbi člena 63(2) AufenthG, saj je namen zadnjenavedenega sankcioniranje neizpolnitve splošne obveznosti kontrole iz člena 63(1) AufenthG v obliki odločbe o prepovedi prevoza, ki vsebuje grožnjo naložitve denarne kazni. Taka naložitev sankcije namreč ni v skladu z navedenim členom 21(a), ker se izreče za zagotovitev spoštovanja obveznosti kontrole, ki sama ni v skladu s to določbo.

73

Glede na vse navedeno je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 67(2) PDEU in člen 21 Uredbe št. 562/2006 razlagati tako, da nasprotujeta zakonodaji države članice, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki vse avtobusne prevoznike, ki izvajajo redni čezmejni linijski prevoz znotraj schengenskega območja na ozemlje te države članice, zavezuje, da pred prehodom notranje meje preverijo potni list in dovoljenje za prebivanje potnikov, da bi preprečili prevoz državljanov tretjih držav, ki nimajo teh potnih listin, na nacionalno ozemlje, in ki za zagotovitev spoštovanja te obveznosti kontrole omogoča, da policijski organi za prevoznike, za katere je bilo ugotovljeno, da so na to ozemlje prepeljali državljane tretjih držav brez navedenih potnih listin, sprejmejo odločbo o prepovedi takega prevoza, vključno z grožnjo denarne kazni.

74

Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 67(2) PDEU in člen 21 Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah), kot je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 610/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013, je treba razlagati tako, da nasprotujeta zakonodaji države članice, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki vse avtobusne prevoznike, ki izvajajo redni čezmejni linijski prevoz znotraj schengenskega območja na ozemlje te države članice, zavezuje, da pred prehodom notranje meje preverijo potni list in dovoljenje za prebivanje potnikov, da bi preprečili prevoz državljanov tretjih držav, ki nimajo teh potnih listin, na nacionalno ozemlje, in ki za zagotovitev spoštovanja te obveznosti kontrole omogoča, da policijski organi za prevoznike, za katere je bilo ugotovljeno, da so na to ozemlje prepeljali državljane tretjih držav brez navedenih potnih listin, sprejmejo odločbo o prepovedi takega prevoza, vključno z grožnjo denarne kazni.