–

za Fremoluc NV P. Peeters, R. van Cleemput, P. de Bandt in J. Dewispelaere, advocaten,

–

za Agentschap voor Grond- en Woonbeleid voor Vlaams-Brabant (Vlabinvest APB) in Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen NV (VMSW) P. Hofströssler in V. Sagaert, advocaten,

–

za Vlaams Gewest E. Cloots, S. Sottiaux in J. Roets, advocaten,

–

za češko vlado M. Smolek, J. Vláčil in J. Pavliš, agenti,

–

za Evropsko komisijo H. Tserepa-Lacombe, M. Kellerbauer, L. Malferrari in F. Wilman, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 21, 45, 49 in 63 PDEU ter členov 22 in 24 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 34).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Fremoluc NV ter Agentschap voor Grond- en Woonbeeleid voor Vlaams-Brabant (agencija za zemljiško in stanovanjsko politiko v Flamskem Brabantu, Belgija, v nadaljevanju: Vlabinvest APB), Vlaams Financieringsfonds voor Grond- en Woonbeleid voor Vlaams-Brabant (flamski sklad za financiranje zemljiške in stanovanjske politike v Flamskem Brabantu, Belgija), Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen NV (flamsko združenje za socialna stanovanja, Belgija, v nadaljevanju: VMSW), Vlaams Gewest (regija Flamska, Belgija) ter Christofom De Knopom in drugimi (v nadaljevanju: sosporniki De Knop) glede veljavnosti pogodbe o prodaji nepremičnin sospornikov De Knop agenciji Vlabinvest APB, potem ko je zadnjenavedena uveljavljala zakonsko predkupno pravico na teh nepremičninah.

3

Člen 22 Direktive 2004/38, naslovljen „Ozemeljsko področje uporabe“, določa:

„Pravica do prebivanja in pravica do stalnega prebivanja zajema celotno ozemlje države članice gostiteljice. Države članice lahko pravico do prebivanja in pravico do stalnega prebivanja ozemeljsko omejijo samo takrat, kadar enake omejitve veljajo tudi za njihove lastne državljane.“

4

Člen 24(1) te direktive, naslovljen „Enako obravnavanje“, določa:

„Ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru Pogodbe. Uživanje te pravice se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki imajo pravico do prebivanja ali do stalnega prebivanja.“

5

V skladu z decreet betreffende opdracht van de bevoegdheid inzake het voeren van een specifiek Woonbeleid voor aan de grond-, Provincie Vlaams-Brabant, Vlaams Brabant (odlok o prenosu pristojnosti v zvezi z zemljiško in stanovanjsko politiko za Flamski Brabant na provinco Flamski Brabant) z dne 31. januarja 2014 (Moniteur belge z dne 28. februarja 2014, str. 17461) je agencija Vlabinvest PPP pristojna za vodenje posebne zemljiške in stanovanjske politike za provincie Vlaams Brabant (provinca Flamski Brabant, Belgija), ki vključuje izvedbo projektov socialnih stanovanj v občinah te province, in ima za izvajanje te politike predkupno pravico, ki se nanaša na zazidljiva zemljišča na območjih obnove in gradnje stanovanj v 26 občinah na njenem območju delovanja, ki jih je določila Vlaamse regering (flamska vlada, Belgija).

6

Besluit houdende het provinciaal reglement betreffende de werking en het beheer van [Vlabinvest APB] (odlok o provincijski uredbi o načinu delovanja in upravljanja [agencije Vlabinvest APB]) z dne 25. februarja 2014 (v nadaljevanju: provincijska uredba z dne 25. februarja 2014) določa, da območje delovanja agencije Vlabinvest APB zajema 39 občin province Flamski Brabant, opredeljuje stanovanjski projekt socialne narave kot „projekt, ki se v celoti ali delno financira s sredstvi […] agencije Vlabinvest APB, zato da se stanovanja ali parcele ponudijo po ugodnejših pogojih“ in določa zahteve glede dohodkov za dostop do stanovanj, ki se dajo v najem in v prodajo.

7

Člen 2 te uredbe določa:

„§1.   Upravni odbor agencije Vlabinvest APB daje v najem, dolgoročni zakup (dedni zakup) ali v prodajo stanovanja in parcele, vključene v stanovanjski projekt socialne narave, ki ga financira […] agencija Vlabinvest APB, in sicer po tem, ko ocenjevalna komisija oceni potencialne najemnike, dedne zakupnike ali kupce […].

§2.   Kar zadeva dajanje na voljo stanovanj ali zemljišč, vključenih v stanovanjski projekt socialne narave iz odstavka 1 […], imajo v vseh fazah projekta absolutno prednost potencialni najemniki, dedni zakupniki ali kupci s tesno družbeno, gospodarsko ali socialno in kulturno povezanostjo z zadevnim območjem delovanja.“

8

V skladu s členom 2(2) Besluit van de Vlaamse regering betreffende de voorwaarden voor de overdracht van onroerende goederen door de Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen en de sociale huisvestingsmaatschappijen ter uitvoering van de Vlaamse Wooncode (odlok flamske vlade o pogojih za prenos nepremičnin prek flamskega združenja za socialna stanovanja in združenja za gradnjo socialnih stanovanj za izvajanje flamskega stanovanjskega zakonika) z dne 29. septembra 2006 (Moniteur Belge z dne 13. novembra 2006, str. 60628), kakor je bil spremenjen z Besluit van de Vlaamse regering (odlok flamske vlade) z dne 4. aprila 2014 (Moniteur belge z dne 11. julija 2014, str. 53261, v nadaljevanju: odlok z dne 29. septembra 2006), je določeno:

„[…] [P]rednost pri prodaji stanovanj in parcel, ki so del projekta, ki se delno financira s sredstvi […] agencije Vlabinvest APB, velja šele po uporabi prednosti iz člena 2(2) [provincijske uredbe z dne 25. februarja 2014] […] za posameznike, ki potrebujejo stanovanje in ki so z območjem delovanja agencije Vlabinvest APB tesno družbeno, gospodarsko ali socialno in kulturno povezani.

Cilj tega prednostnega pravila je izpolniti stanovanjske potrebe manj premožnega avtohtonega prebivalstva regije, ki se sooča s posebnimi težavami na trgu nepremičnin. […]“

9

Isto prednostno pravilo je bilo vneseno tudi v člen 17, od (2) do (6), Besluit van de Vlaamse regering tot reglementering van het socialno huurstelsel b uitvoering van titel VII van de Vlaamse Wooncode (odlok flamske vlade o ureditvi sistema socialnih najemnin za izvajanje naslova VII flamskega stanovanjskega zakonika) z dne 12. oktobra 2007 (Moniteur Belge z dne 7. decembra 2007, str. 60428, v nadaljevanju: odlok z dne 12. oktobra 2007).

10

Družba Fremoluc s sedežem v Belgiji je 9. februarja 2015 kot kupec s sosporniki De Knop, prodajalci, s stalnim prebivališčem v isti državi članici, sklenila pogodbo o prodaji več zemljišč v provinci Flamski Brabant, in sicer pod odložnim pogojem neuveljavitve morebitne zakonske predkupne pravice. Agencija Vlabinvest APB, zadolžena za zemljiško in stanovanjsko politiko za to provinco, je uveljavljala takšno pravico in 14. julija 2015 kupila zemljišča ter jih nato 31. julija 2015 preprodala združenju VMSW, ki je nanjo z istim dnem preneslo stavbno pravico na navedenih zemljiščih.

11

Družba Fremoluc je pri predložitvenem sodišču, Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nizozemsko govoreče prvostopenjsko sodišče v Bruslju, Belgija), vložila tožbo za razglasitev ničnosti pogodb, ki ju je agencija Vlabinvest APB sklenila 14. in 31. julija 2015, in za ugotovitev, da pogodba z dne 9. februarja 2015 ustvarja vse pravne učinke. Trdi zlasti, da je pogodba z dne 14. julija 2015 absolutno nična, saj temelji na nedopustni podlagi, in sicer tem, da agencija Vlabinvest APB izvaja zemljiško politiko, za katero je zadolžena in ki določa prednostno pravilo, ki je v nasprotju s členi 21, 45, 49 in 63 PDEU ter členoma 22 in 24 Direktive 2004/38.

12

Agencija Vlabinvest APB, združenje VMSW in regija Flamska pa menijo, da se te določbe v obravnavanem primeru ne uporabijo, saj so vsi elementi spora omejeni na eno samo državo članico, in sicer Belgijo. Dodajajo, da je to prednostno pravilo mogoče uporabiti le v fazi dodelitve parcel in stanovanj, ki jih bo agencija Vlabinvest APB zgradila v okviru projekta za socialna stanovanja. Navedena morebitna omejitev naj torej ne bi bila upoštevna v sporu o glavni stvari, ki se nanaša na pridobivanje zazidljivih zemljišč za izvedbo takega projekta.

13

Vendar predložitveno sodišče meni, da čeprav so vsi elementi spora o glavni stvari omejeni na Belgijo, ta ni popolnoma nepovezan s položajem, v katerem se uporabi pravo Unije. Zlasti naj bi imela ureditev, ki zajema prednostno pravilo, ki ga izpodbija družba Fremoluc, hkrati številne podobnosti in bistvene razlike z ureditvijo iz spora, ki je bil podlaga za sodbo z dne 8. maja 2013, Libert in drugi (C‑197/11 in C‑203/11, EU:C:2013:288). Predložitveno sodišče ob sklicevanju na točke od 33 do 35 te sodbe navaja, da to pravilo očitno vpliva na državljane in podjetja drugih držav članic ter da bi se v primeru razglasitve ničnosti pogodb z dne 14. in 31. julija 2015 izognilo uporabi navedenega pravila pri dajanju parcel ali zgrajenih stanovanj v prodajo ali poznejši najem. Predložitveno sodišče pa ne izključuje, da Sodišče v obravnavanem primeru odloči, da se pravo Unije ne uporabi za spor o glavni stvari.

14

V teh okoliščinah je Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nizozemsko govoreče sodišče prve stopnje v Bruslju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je treba člene 21, 45, 49 in 63 [PDEU] ter člena 22 in 24 [Direktive 2004/38] razlagati tako, da nasprotujejo z ureditvi, v skladu s katero lahko javni organ razvija zemljišča z namenom dajanja na trg, da se tako osebam, ki so tesno družbeno, gospodarsko, socialno ali kulturno povezane z območjem delovanja, omogočita prednostni najem ter nakup parcel in stanovanj po ugodnejših pogojih, pri čemer tako kot pri določbah

15

Agencija Vlabinvest APB in združenje VMSW sta 9. marca 2018 vložila pritožbo zoper predložitveno odločbo. Hof van beroep te Brussel (pritožbeno sodišče v Bruslju, Belgija), ki je postalo pristojno zaradi devolutivnega učinka pritožbe po nacionalnem pravu, je s sodbo z dne 24. aprila 2018 odločilo, da želi vztrajati pri predlogu za sprejetje predhodne odločbe.

16

Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člene 21, 45, 49 in 63 PDEU ter člena 22 in 24 Direktive 2004/38 razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki daje javni agenciji, zadolženi za zemljiško in stanovanjsko politiko, predkupno pravico za nakup zazidljivih zemljišč, na katerih se bodo gradila socialna stanovanja, in ki določa, da bodo ta dodeljena glede na prednostno pravilo, ki temelji na obstoju tesne povezanosti potencialnih upravičencev z delom ozemlja, ki ustreza območju delovanja te agencije.

17

Agencija Vlabinvest APB, združenje VMSW in flamska vlada trdijo, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten, ker spor o glavni stvari ni nikakor povezan s pravom Unije, čemur pa ugovarjajo družba Fremoluc, češka vlada in Evropska komisija.

18

Uvodoma je treba ugotoviti, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša na razlago določb Pogodbe DEU, ki se nanašajo na prosto gibanje oseb, svobodo ustanavljanja in prost pretok kapitala, ter na akte, sprejete za izvajanje teh določb, v položaju, v katerem – kot poudarja samo predložitveno sodišče – so vsi elementi spora o glavni stvari omejeni na samo eno državo članico. Vendar se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča te določbe Pogodbe DEU in akti, sprejeti za njihovo izvajanje, ne uporabljajo za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico (glej v tem smislu sodbi z dne 8. maja 2013, Libert in drugi, C‑197/11 in C‑203/11, EU:C:2013:288, točka 33 in navedena sodna praksa, ter z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 47 in navedena sodna praksa).

19

Kot je opozorilo Sodišče, velja, da medtem ko vložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti pomeni, da mora Sodišče preveriti, ali lahko izpodbijani nacionalni ukrep na splošno odvrne gospodarske subjekte drugih držav članic od izvrševanja zadevnih temeljnih svoboščin, pa je v okviru postopka predhodnega odločanja naloga Sodišča, da predložitvenemu sodišču pomaga pri reševanju konkretnega spora, ki poteka pred njim, kar predpostavlja, da se je na te svoboščine mogoče sklicevati v tem sporu in da je torej izkazano, da se navedene svoboščine uporabljajo za navedeni spor (glej v tem smislu sodbo z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 49, in sklep z dne 31. maja 2018, Bán, C‑24/18, neobjavljen, EU:C:2018:376, točka 22).

20

V točkah od 50 do 53 sodbe z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874) je Sodišče opozorilo na štiri primere, v katerih se lahko za rešitev sporov o glavni stvari vendarle izkaže, da je potrebna razlaga določb Pogodb o temeljnih svoboščinah, čeprav so vsi elementi teh sporov omejeni na samo eno državo članico, zaradi česar mora te predloge za sprejetje predhodne odločbe razglasiti za dopustne.

21

Sodišče je še pojasnilo, da v teh štirih primerih ne more šteti, da je vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na določbe Pogodbe DEU v zvezi s temeljnimi svoboščinami, potrebna za rešitev spora, ki poteka pred predložitvenim sodiščem, če to navede zgolj dejstvo, da se zadevna nacionalna zakonodaja brez razlikovanja uporablja za državljane zadevne države članice in državljane drugih držav članic. Konkretni elementi, ki omogočajo vzpostavitev povezave med predmetom ali okoliščinami spora, katerega elementi so omejeni na zadevno državo članico, in temi določbami, morajo biti namreč razvidni iz predložitvene odločbe (glej v tem smislu sodbo z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 54, ter sklepa z dne 27. aprila 2017, Emmea in Commercial Hub, C‑595/16, neobjavljen, EU:C:2017:320, točka 18, in z dne 31. maja 2018, Bán, C‑24/18, neobjavljen, EU:C:2018:376, točka 17).

22

Sodišče je dodalo, da mora zato v položaju, kot je ta iz postopka v glavni stvari in v katerem so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico, predložitveno sodišče Sodišču v skladu z zahtevami člena 94 Poslovnika Sodišča pojasniti, kako je spor, ki ga mora rešiti, kljub njegovi povsem notranji naravi povezan z določbami prava Unije o temeljnih svoboščinah, zaradi česar bi bila zahtevana predhodna razlaga potrebna za rešitev tega spora (sodbi z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 55, in z dne 8. decembra 2016, Eurosaneamientos in drugi, C‑532/15 in C‑538/15, EU:C:2016:932, točka 47, ter sklep z dne 31. maja 2018, Bán, C‑24/18, neobjavljen, EU:C:2018:376, točka 18).

23

Poudariti je treba, da so te zahteve poleg tega izražene v Priporočilih Sodišča Evropske unije nacionalnim sodiščem v zvezi z začetkom postopka predhodnega odločanja (UL 2016, C 439, str. 1).

24

V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, najprej, da ta predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje nobene navedbe o tem, da bi položaj iz postopka v glavni stvari lahko spadal med primere, na katere se nanaša sodna praksa iz sodb z dne 5. decembra 2000, Guimont (C‑448/98, EU:C:2000:663), in z dne 18. oktobra 1990, Dzodzi (C‑297/88 in C‑197/89, EU:C:1990:360), ter ki so navedeni v točkah 52 in 53 sodbe z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874). Predložitveno sodišče zlasti ne navaja, da je na podlagi belgijskega prava zavezano družbi Fremoluc zagotoviti iste pravice, kot bi bile po pravu Unije v enakem položaju zagotovljene državljanu druge države članice, niti da se določbe tega prava uporabljajo na podlagi belgijske zakonodaje.

25

Dalje je treba poudariti, da se spor o glavni stvari nanaša na razglasitev ničnosti pogodbe o prodaji zemljišč v Belgiji, sklenjene med lastniki s stalnim prebivališčem v Belgiji in javno agencijo te države članice, ter nadaljnjih pogodb med javnimi agencijami te iste države, in da gre za konkreten spor civilnega prava, ki lahko vodi le do odločbe, ki se uporablja med strankami. V teh okoliščinah obravnavana zadeva na spada pod primer iz sodbe z dne 8. maja 2013, Libert in drugi (C‑197/11 in C‑203/11, EU:C:2013:288), na katero se sklicuje predložitveno sodišče.

26

V zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, se je namreč ustavno sodišče Belgije na Sodišče obrnilo v okviru postopka za razglasitev ničnosti določb, ki se ne uporabljajo le za domače državljane, temveč tudi za državljane drugih držav članic, kar pomeni, da odločba, ki jo je to sodišče sprejelo na podlagi sodbe Sodišča, ustvarja učinke tudi za zadnjenavedene državljane. Iz tega sledi, da predlog za sprejetje predhodne odločbe prav tako ne spada pod primer iz točke 51 sodbe z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874).

27

Nazadnje je treba še ugotoviti, ali bi lahko predlog za sprejetje predhodne odločbe spadal pod primer iz sodne prakse, ki izhaja iz sodbe z dne 1. junija 2010, Blanco Pérez in Chao Gómez (C‑570/07 in C‑571/07, EU:C:2010:300), ter ki je navedena v točki 50 sodbe z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874). V zvezi s tem je treba poudariti, da za dopustnost takega predloga veljajo zahteve iz točk 54 in 55 te sodbe.

28

Iz teh zahtev izhaja, da za ugotovitev obstoja take povezave zgolj trditev predložitvenega sodišča, da ni mogoče izključiti, da so državljani drugih držav članic bili ali so zainteresirani za uresničevanje določb Unije o temeljnih svoboščinah, da bi opravljali dejavnosti na ozemlju države članice, ki je sprejela zadevno nacionalno zakonodajo, in da lahko zato ta zakonodaja, ki se brez razlikovanja uporablja za domače državljane in državljane drugih držav članic, ustvarja učinke, ki niso omejeni na to državo članico, ne zadošča.

29

V predlogu za sprejetje predhodne odločbe morajo biti namreč izkazani konkretni elementi, torej indici, ki niso hipotetični, temveč gotovi, kot so pritožbe ali tožbe, ki bi jih vložili gospodarski subjekti iz drugih držav članic ali ki bi se nanašale na državljane teh držav, na podlagi česar bi bilo mogoče pozitivno dokazati obstoj zahtevane povezave. Natančneje, predložitveno sodišče ne more Sodišču zgolj predložiti elementov, ki lahko omogočajo, da se obstoj take povezave ne izključi, ali ki lahko z abstraktnega vidika pomenijo indice v tem smislu, temveč mora, nasprotno, predložiti objektivne in skladne elemente, s katerimi je mogoče dokazati obstoj navedene povezave (glej po analogiji sodbi z dne 6. oktobra 2016, Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, točki 20 in 22, ter z dne 19. aprila 2018, Oftalma Hospital, C‑65/17, EU:C:2018:263, točki 39 in 40).

30

Vendar je v tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe navedeno le to, da prednostno pravilo iz postopka v glavni stvari očitno vpliva na državljane in podjetja drugih držav članic, ne da bi bili podani taki konkretni elementi. Zlasti ni naveden noben element, ki bi omogočal potrditev interesa državljanov drugih držav članic, kot so konkurenti družbe Fremoluc, za uresničevanje zadevnih temeljnih svoboščin iz položaja v postopku v glavni stvari.

31

Iz tega sledi, da se nobeden od štirih primerov, ki so omenjeni v točki 20 te sodbe in v katerih bi se lahko za rešitev spora o glavni stvari izkazalo potrebno, da se opravi razlaga določb Pogodb o temeljnih svoboščinah, ne more uporabiti v obravnavani zadevi. V zvezi s členoma 22 in 24 Direktive 2004/38 je treba spomniti, da ta ureja le pogoje za vstop in prebivanje državljana Unije v državah članicah, ki niso država članica, katere državljan je (sodba z dne 5. junija 2018, Coman in drugi, C‑673/16, EU:C:2018:385, točka 20 in navedena sodna praksa). Vendar iz predloga za sprejetje predhodne odločbe nikjer ni razvidno, da bi spor v postopku v glavni stvari vključeval državljane drugih držav članic kot Kraljevine Belgije.

32

V teh okoliščinah navedeni predlog ne izkazuje obstoja povezave med predmetom ali okoliščinami spora o glavni stvari, v katerem so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico, in členi 21, 45, 49 in 63 PDEU ter členoma 22 in 24 Direktive 2004/38, katerih razlaga se zahteva.

33

Glede na vse zgornje preudarke je treba ugotoviti, da je ta predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten.

34

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nizozemsko govoreče prvostopenjsko sodišče v Bruslju, Belgija) z odločbo z dne 19. maja 2017, je nedopusten.