1.

Pravne razprave, ki se nanašajo na zunanje pristojnosti Evropske unije, so izjemno raznolike. V obravnavanem sporu med Evropsko komisijo in Svetom Evropske unije gre za vprašanje, ali mora Svet stališče v skladu s členom 218(9) PDEU, ki ga Unija zavzame v zvezi z odločanjem v mednarodnem organu, določiti s kvalificirano večino ali soglasno.

2.

To vprašanje se postavlja v okviru Sporazuma o okrepljenem partnerstvu in sodelovanju z Republiko Kazahstan (v nadaljevanju: Sporazum o partnerstvu ali Sporazum). ( 2 ) Svet za sodelovanje, ustanovljen na podlagi tega sporazuma, je želel v letu 2017 sprejeti svoj poslovnik in ustanoviti več posebnih pododborov. Svet je stališče Unije v zvezi z odločanjem Sveta za sodelovanje o teh vprašanjih ob sklicevanju na člen 218(9) PDEU v povezavi s členom 31(1), prvi stavek, PEU sprejel soglasno, saj je menil, da so bila vključena tudi področja skupne zunanje in varnostne politike (SZVP). Nasprotno pa Komisija meni, da bi se moral uporabiti samo člen 218(9) PDEU in bi moral Svet odločati s kvalificirano večino, ne glede na to, ali so bile vključene zadeve, pomembne za SZVP, ali ne.

3.

Tako je materialnopravno ponovno v središču pozornosti razmejitev med SZVP na eni strani ter zunanjim delovanjem Unije na preostalih področjih politike, prenesenih v pristojnost Skupnosti, ( 3 ) na drugi strani. S formalnega vidika bo treba pojasniti, ali pri določanju stališč Unije v smislu člena 218(9) PDEU vedno in brez izjeme velja zahteva po kvalificirani večini ali pa se zahteve glede večine določajo glede na posamezni primer na podlagi členov 16(3) in 31(1), prvi stavek, PEU ter po potrebi člena 218(8) PDEU.

4.

Drugače kot v postopku v zvezi z zavarovanimi morskimi območji na Antarktiki (povezani zadevi C‑626/15 in C‑659/16), v katerem danes prav tako predstavljam sklepne predloge, pa v obravnavani zadevi ni treba razpravljati o tem, ali lahko Unija na mednarodnem prizorišču deluje sama ali pa morajo na njeni strani sodelovati tudi države članice („mešano nastopanje“ oziroma „mešani sporazum“).

5.

Pravni okvir tega primera določajo pravila primarnega prava iz Pogodbe EU in Pogodbe DEU. Poleg tega je treba opozoriti na določbe Sporazuma o partnerstvu s Kazahstanom.

6.

Od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe vsebuje naslov III Pogodbe EU („Določbe o institucijah“) v členu 16(3) PEU naslednje splošno pravilo o zahtevah glede večine za sprejemanje sklepov Sveta:

„Svet odloča s kvalificirano večino, če Pogodbi ne določata drugače.“

7.

Naslov V, poglavje 1, Pogodbe EU vsebuje „Splošne določbe o zunanjem delovanju Unije in posebne določbe o skupni zunanji in varnostni politiki“, zlasti člen 21 PEU, katerega prvi odstavek se glasi:

„Unijo pri njenem delovanju na mednarodni ravni vodijo načela, ki so bila podlaga njenega nastanka, razvoja in širitve in ki jih želi s svojim delovanjem tudi spodbujati v svetu: demokracija, pravna država, univerzalnost in nedeljivost človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spoštovanje človekovega dostojanstva, enakost in solidarnost ter spoštovanje načel Ustanovne listine Združenih narodov in mednarodnega prava.

Unija si prizadeva razvijati odnose in graditi partnerstvo s tretjimi državami in regionalnimi ali svetovnimi mednarodnimi organizacijami, ki z njo delijo načela iz prvega pododstavka. Zavzema se za večstranske rešitve skupnih problemov, zlasti v okviru Združenih narodov.“

8.

Naslov V, poglavje 2, Pogodbe EU, ki vključuje med drugim člene 24, 31, 37 in 40 PEU, vsebuje „Posebne določbe o skupni zunanji in varnostni politiki“.

9.

Člen 24(1), drugi pododstavek, PEU se glasi:

„Za skupno zunanjo in varnostno politiko veljajo posebna pravila in postopki. Če v Pogodbah ni določeno drugače, jo opredeljujeta in izvajata Evropski svet in Svet, ki odločata soglasno. Sprejemanje zakonodajnih aktov je izključeno. Skupno zunanjo in varnostno politiko izvajajo visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ter države članice v skladu s Pogodbama. Posebna vloga Evropskega parlamenta in Komisije na tem področju je opredeljena v Pogodbah. Sodišče Evropske unije ni pristojno za te določbe, razen za nadzor skladnosti s členom 40 te pogodbe ter za nadzor zakonitosti nekaterih sklepov iz drugega odstavka člena 275 Pogodbe o delovanju Evropske unije.“

10.

Na to se navezuje člen 31 PEU, ki glede sprejemanja sklepov v Svetu na področju SZVP med drugim določa:

„1.   Sklepe iz tega poglavja sprejemata Evropski svet in Svet soglasno, razen če to poglavje ne določa drugače. Sprejemanje zakonodajnih aktov je izključeno.

[…]

2.   Z odstopanjem od določb odstavka 1 odloča Svet s kvalificirano večino:

[…]

[…]“

11.

V členu 37 PEU je določena pristojnost Unije za sklepanje mednarodnih sporazumov na področju SZVP:

„Unija lahko z eno ali več državami ali mednarodnimi organizacijami sklepa sporazume na področjih iz tega poglavja.“

12.

Nazadnje ureja člen 40 PEU razmerje med SZVP in politikami, prenesenimi v pristojnost Skupnosti, kot sledi:

„Izvajanje skupne zunanje in varnostne politike ne vpliva na uporabo postopkov in obseg dodeljenih pristojnosti institucij, ki jih določata Pogodbi za izvajanje pristojnosti Unije iz členov [od] 3 do 6 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

Prav tako izvajanje politik iz navedenih členov ne vpliva na uporabo postopkov in obseg dodeljenih pristojnosti institucij, ki jih določata Pogodbi za izvajanje pristojnosti Unije iz tega poglavja.“

13.

V petem delu Pogodbe DEU („Zunanje delovanje Unije“) je naslov V posvečen mednarodnim sporazumom Unije. Ta naslov vključuje tudi člen 218 PDEU, ki med drugim določa:

„1.   Brez poseganja v posebne določbe člena 207 potekajo pogajanja o sporazumih med Unijo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami ter njihovo sklepanje po spodaj opisanem postopku.

[…]

8.   Svet v celotnem postopku odloča s kvalificirano večino.

S soglasjem odloča, takrat kadar sporazum zadeva področje, za katero je pri sprejemanju akta Unije potrebno soglasje, kot tudi pri pridružitvenih sporazumih in sporazumih iz člena 212 z državami kandidatkami za pristop. Svet prav tako odloča s soglasjem o sporazumu o pristopu Unije k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin; sklep o sklenitvi tega sporazuma začne veljati, ko ga države članice potrdijo v skladu s svojimi ustavnimi pravili.

9.   Svet na predlog Komisije ali visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko sprejme sklep o začasni prekinitvi uporabe sporazuma in določitvi stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom, razen aktov o spremembah ali dopolnitvah institucionalnega okvira sporazuma.

10.   […]“

14.

Sporazum o okrepljenem partnerstvu in sodelovanju med Evropsko unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter Republiko Kazahstan na drugi strani je bil podpisan 21. decembra 2015 v Astani (Kazahstan) in se začasno uporablja od 1. maja 2016. Za Evropsko unijo je Svet predhodno odobril podpis Sporazuma in njegovo začasno uporabo s Sklepom (EU) 2016/123 ( 4 ), pri čemer se je oprl na člena 37 in 31(1) PEU ter na člene 91, 100(2), 207 in 209 PDEU kot pravne podlage.

15.

V skladu s členom 268 Sporazuma o partnerstvu se ustanovi Svet za sodelovanje. V skladu s členom 269(1) Sporazuma Svetu za sodelovanje pri opravljanju njegovih nalog pomaga Odbor za sodelovanje. Na podlagi člena 269(6) Sporazuma o partnerstvu se lahko poleg tega ustanovijo tudi posebni pododbori in druga telesa.

16.

V skladu s členom 268(7) Sporazuma o partnerstvu Svet za sodelovanje sprejme poslovnik, v katerem v skladu s členom 269(7) tega Sporazuma določi naloge in delovanje Odbora za sodelovanje ter kakršnega koli pododbora ali telesa, ki ga ustanovi Svet za sodelovanje.

17.

V okviru Sporazuma o partnerstvu s Kazahstanom je bilo v letu 2017 predvideno sprejetje poslovnika Sveta za sodelovanje in ustreznih poslovnikov Odbora za sodelovanje, posebnih pododborov in morebitnih drugih teles. Poleg tega naj bi bili ustanovljeni trije posebni pododbori.

18.

V ta namen je Svet s Sklepom (EU) 2017/477 z dne 3. marca 2017 sprejel stališče, ki naj se v imenu Unije zastopa v Svetu za sodelovanje ( 5 ) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), pri čemer se je oprl na člen 218(9) PDEU in člen 31(1) PEU kot procesnopravni podlagi ter na člen 37 PEU ter člene 91, 100(2), 207 in 209 PDEU kot materialnopravne podlage. S tem je uporabil iste določbe, na katera se je skliceval že pri odobritvi Sporazuma o partnerstvu.

19.

V nasprotju s tem sta Komisija in visoka predstavnica Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko svoj skupni predlog Svetu za določitev navedenega stališča Unije v Svetu za sodelovanje oprli le na člen 218(9) PDEU kot procesnopravno podlago ter člena 207 in 209 PDEU kot materialnopravni podlagi. ( 6 )

20.

Komisija zdaj meni, da je Svet s tem, da je dodal člen 31(1) PEU kot nadaljnjo procesnopravno podlago, napačno uporabil pravo. Prav tako meni, da je tudi uporaba členov 91 in 100 PDEU kot dodatnih materialnopravnih podlag pravno nepravilna, vendar pa zadnjenavedeni okoliščini v zvezi z obravnavanim postopkom ne pripisuje praktičnega pomena.

21.

Komisija je z dopisom z dne 10. maja 2017 v skladu s členom 263, drugi odstavek, PDEU vložila obravnavano ničnostno tožbo. Sodišču predlaga, naj:

22.

Svet na drugi strani Sodišču predlaga, naj:

23.

Pred Sodiščem je bil v zvezi s tožbo Komisije opravljen pisni del postopka in 17. aprila 2018 še ustna obravnava.

24.

Kot je razvidno iz spisa, je treba to zadevo razumeti v okviru večjega nesoglasja med Evropsko komisijo in Svetom Evropske unije glede izbire pravilnih pravnih podlag v povezavi s sklepanjem sporazumov o partnerstvu nove generacije in njihovim izvajanjem.

25.

Dejanski predmet obravnavanega spora pa je očitno bolj omejen. Z ničnostno tožbo Komisije se namreč obravnavajo samo zahteve glede večine za sprejemanje sklepov Sveta znotraj Unije pred zasedanjem Sveta za sodelovanje. Pojasniti je treba, ali bi moral Svet o stališču, ki naj ga Unija zastopa v Svetu za sodelovanje, odločati s kvalificirano večino, kot bi ustrezalo mnenju Komisije, ali pa je bila potrebna soglasna odločitev, kakor predpostavlja in tudi izvaja Svet.

26.

Konkretno se spor med Komisijo in Svetom nanaša na vprašanje, ali bi kot procesnopravna podlaga za odločanje o stališču Unije zadoščal člen 218(9) PDEU, kakor sta skupaj predlagali Komisija in visoka predstavnica, ali pa se je Svet upravičeno dodatno skliceval na člen 31(1), prvi stavek, PEU, ki za odločitve na področju SZVP običajno določa soglasje. ( 7 )

27.

V nasprotju s Svetom v obveznosti organov, da upoštevajo svoje pristojnosti in da med seboj lojalno sodelujejo (člen 13(2) PEU), ki jo je Komisija navedla v svoji repliki, ne vidim nobenega novega in ločenega tožbenega razloga, ki bi ga bilo treba v skladu s členom 127(1) Poslovnika zavreči kot prepoznega. Nasprotno Komisija s sklicevanjem na člen 13(2) PEU samo ponazarja svoj temeljni očitek, da je Svet v obravnavani zadevi s členom 31(1), prvi stavek, PEU uporabil neustrezno procesnopravno podlago in pri tem ni upošteval sodne prakse Sodišča. ( 8 ) V skladu s tem bom v nadaljevanju obravnavala samo vprašanje, ali se je Svet na pravilo soglasja iz člena 31(1), prvi stavek, PEU oprl upravičeno ali ne.

28.

Na prvi pogled bi se lahko zdelo, da so pravna vprašanja v zvezi s členom 31 PEU v skladu s členom 24(1), drugi pododstavek, prvi del šestega stavka, PEU v povezavi s členom 275(1) PDEU izvzeta iz pristojnosti Sodišča.

29.

Vendar je Sodišče, prvič, na podlagi člena 24(1), drugi pododstavek, drugi del šestega stavka, PEU in prve možnosti iz člena 275, drugi pododstavek, PDEU pristojno za nadzor nad spoštovanjem člena 40 PEU. ( 9 ) Predmet zadnjenavedene določbe je povezava med SZVP in področji politike, prenesenimi v pristojnost Skupnosti. Prepoveduje poseganje SZVP na področja politike, prenesena v pristojnost Skupnosti, kot tudi obratno poseganje področij politike, prenesenih v pristojnost Skupnosti, v SZVP.

30.

Drugič, Sodišče je že izrecno priznalo svojo pristojnost za razlago člena 218 PDEU, tudi in ravno v primerih v zvezi s SZVP. ( 10 )

31.

Iz obeh razlogov je Sodišče v obravnavanem primeru pozvano, naj se ob tožbi Komisije izreče o razlagi in obsegu člena 31(1) PEU in člena 218(9) PDEU.

32.

Tožba Komisije temelji na enem samem tožbenem razlogu. Svetu se očita, da je pri določitvi stališča Unije v smislu člena 218(9) PDEU napačno uporabil pravilo soglasja v skladu s členom 31(1), prvi stavek, PEU, namesto da bi odločal s kvalificirano večino.

33.

Kadar mednarodni organ sprejema akte s pravnim učinkom, Svet predhodno s sklepom v skladu s členom 218(9) PDEU sprejme stališče, ki naj se v imenu Unije zastopa v tem organu.

34.

V skladu s členom 218(9) PDEU se ne določajo samo stališča Unije, ki jih je mogoče pripisati politikam, prenesenim v pristojnost Skupnosti, temveč tudi taka, ki lahko v celoti ali delno spadajo na področje uporabe SZVP. Člen 218 PDEU namreč spada med določbe, ki urejajo zunanje delovanje Unije v petem delu Pogodbe EU, in se tako uporablja na vseh področjih. V tem smislu je Sodišče že pojasnilo, da celoten člen 218 PDEU „določa enoten in splošen postopek, ki se nanaša na pogajanja in sklenitev mednarodnih sporazumov, za katere je Unija pristojna na svojih področjih delovanja, vključno s SZVP, razen če Pogodbi določata posebne postopke.“ ( 11 )

35.

Postopek za določitev stališč v skladu s členom 218(9) PDEU se sicer ne uporablja, če se v mednarodnem organu odloča o dopolnitvi ali spremembi institucionalnega okvira mednarodnega sporazuma. Vendar pa po soglasnem mnenju strank v postopku v obravnavani zadevi ne gre za to. Institucionalni okvir Sporazuma o partnerstvu se v tem primeru ni niti spreminjal niti dopolnjeval, temveč je bil namen s sprejetjem poslovnika Sveta za sodelovanje in z ustanovitvijo posebnih pododborov temu institucionalnemu okviru vdahniti življenje, kakor izrecno predvidevata člena 268 in 269 Sporazuma o partnerstvu.

36.

Zato se v obravnavanem primeru člen 218(9) PDEU uporablja.

37.

Iz besedila člena 218(9) PDEU ni jasno razvidno, katere zahteve glede večine veljajo v Svetu pri glasovanju o stališču, ki naj se v imenu Unije zastopa v mednarodnem organu. Stranke v postopku se ne strinjajo glede tega, ali te zahteve glede večine izhajajo iz sosednjega člena 218(8), prvi pododstavek, PDEU ali iz členov 16(3) in 31(1), prvi stavek, PEU.

38.

Komisija želi iz člena 218(8), prvi pododstavek, PDEU izpeljati, da je treba sklepe Sveta o določitvi stališč iz odstavka 9 vedno sprejeti s kvalificirano večino.

39.

Dejansko je Sodišče v eni izmed sodb iz leta 2014 navedlo, da mora Svet stališče Unije v skladu s členom 218(9) PDEU o razširitvi socialnopravnih določb na Turčijo, ki ga je treba določiti v okviru Pridružitvenega sporazuma EGS-Turčija, sprejeti s kvalificirano večino. V zvezi s tem je Sodišče navedlo člen 218(8), prvi pododstavek, PDEU, vendar ne da bi podrobneje pojasnilo uporabo te določbe. ( 12 )

40.

V nasprotju z mnenjem Komisije menim, da je iz le bežne omembe člena 218(8), prvi pododstavek, PDEU v sodbi o razširitvi socialnopravnih določb na Turčijo prenagljeno sklepati, da bi moral Svet vsa stališča, ki jih Unija določi v skladu s členom 218(9) PDEU, nujno sprejeti s kvalificirano večino. Kot je Sodišče že poudarilo na drugem mestu, mora postopek iz člena 218 PDEU prav zaradi svoje splošnosti upoštevati posebnosti, ki so s Pogodbama določene za vsako področje delovanja Unije, zlasti kar zadeva pristojnosti institucij. ( 13 ) Nič drugega ne izhaja niti iz člena 40 PEU.

41.

Posebnosti različnih področij delovanja Unije pri določanju stališč v smislu člena 218(9) PDEU ni mogoče upoštevati s splošnim sklicevanjem na člen 218(8) PDEU. Pri podrobnejši preučitvi se celo izkaže, da člen 218(8) PDEU sploh ne vsebuje pravila o zahtevah glede večine za sklepe Sveta o stališčih v skladu s sosednjim členom 218(9) PDEU.

42.

Člen 218(8), prvi pododstavek, PDEU sicer določa, da „Svet v celotnem postopku odloča s kvalificirano večino“. Vendar pa iz besedila naslednjega, drugega pododstavka izhaja, da se to nanaša na sklepanje mednarodnih sporazumov. Tudi iz sistematičnega položaja odstavka 8 v celotni ureditvi iz člena 218 PDEU izhaja, da je s „postopkom“, v katerem Svet odloča s kvalificirano večino, mišljen postopek v skladu s prejšnjimi odstavki od 1 do 7, torej vse tiste faze, ki jih je treba opraviti od pogajanj do sklenitve mednarodnega sporazuma.

43.

Nasprotno pa odstavek 9, ki je v sistematiki člena 218 PDEU z razlogom umeščen za odstavkom 8, ni del omenjenega postopka za sklepanje mednarodnih sporazumov, temveč ureja nekaj drugega. ( 14 ) Člen 218(9) PDEU se nanaša na praktično pomembne vidike izvajanja že sklenjenih sporazumov, namreč zlasti sodelovanje Unije pri sklepih, ki jih sprejmejo odbori, ustanovljeni s temi sporazumi. V ta namen določa člen 218(9) PDEU poseben, poenostavljen postopek, ki ustreza lastnim pravilom in odstopa od klasičnega postopka za sklepanje mednarodnih sporazumov. Samo tako je tudi mogoče pojasniti, zakaj člen 218(9) PDEU izrecno in ločeno ureja pravico Komisije oziroma visokega predstavnika do podajanja predlogov.

44.

Skratka, utemeljitev Komisije, ki se opira na člen 218(8), prvi pododstavek, PDEU je tako treba zavrniti.

45.

Ker torej člen 218(9) PDEU sam ne vsebuje nobenega jasnega pravila o zahtevah glede večine, ki velja v Svetu pri določanju stališč Unije, in ker tudi člen 218(8) PDEU – kot je bilo prikazano zgoraj – ne podaja nobenih opornih točk v zvezi s tem, je treba uporabiti splošne določbe o odločanju v Svetu. ( 15 ) Te so glede na področje vsebovane v členih 16(3) ali 31 PEU.

46.

V skladu s splošnim pravilom iz člena 16(3) PEU Svet odloča s kvalificirano večino, če v Pogodbah ni določeno drugače. Z odstopanjem od navedenega člen 31(1), prvi stavek, PEU določa, da Svet sklepe iz poglavja Pogodbe EU o SZVP sprejema soglasno, če v tem poglavju ni navedeno drugače.

47.

Iz skupnega branja obeh določb izhaja, da za odločanje Sveta v okviru politik, prenesenih v pristojnost Skupnosti, običajno zadošča kvalificirana večina, medtem ko v SZVP navadno še naprej velja načelo soglasja.

48.

Naj ob tem še pripomnim, da stališča Unije, ki se določi v skladu s členom 218(9) PDEU, ni mogoče šteti za zgolj izvedbeni ukrep, za katerega bi v skladu s členom 31(2), tretja alinea, PEU zahteva za kvalificirano večino veljala tudi, če bi spadal pod SZVP.

49.

Za razliko od tega, kar meni Svet, ne more vsaka, še tako majhna povezava pravnega akta, ki naj bi ga sprejel ta organ, s SZVP sprožiti uporabe člena 31(1), prvi stavek, PEU in s tem obveznosti soglasnega odločanja.

50.

Kot je namreč pojasnjeno v členu 40, prvi odstavek, PEU, izvajanje SZVP ne vpliva na uporabo postopkov in obseg dodeljenih pristojnosti institucij na področjih politike, prenesenih v pristojnost Skupnosti. Po drugi strani v skladu s členom 40, drugi odstavek, PEU izvajanje politik, prenesenih v pristojnost Skupnosti, ne vpliva na uporabo postopkov in obseg dodeljenih pristojnosti institucij v okviru SZVP. Obe klavzuli o nevplivanju iz prvega in drugega odstavka člena 40 PEU sta simetrično oblikovani že od Lizbonske pogodbe. Da bi bilo zadoščeno smislu člena 40 PEU, se s postopkovnimi pravili politik, prenesenih v pristojnost Skupnosti, ne sme spodkopati načelo soglasja v okviru SZVP, prav tako pa se z načelom soglasja iz SZVP ne smejo „okužiti“ politike, prenesene v pristojnost Skupnosti.

51.

Da bi se torej lahko odločili, ali za odločanje Sveta pri sprejetju konkretnega pravnega akta velja zahteva za kvalificirano večino v skladu s členom 16(3) PEU ali pa prisila k soglasnosti v skladu s členom 31(1), prvi stavek, PEU, je treba ugotoviti, ali predmet tega pravnega akta zadeva SZVP ali politiko, preneseno v pristojnost Skupnosti. Pri tem je odločilno, pod katero materialnopravno podlago (ali katere materialnopravne podlage) je treba umestiti zadevni sklep Sveta. ( 16 )

52.

Pri izbiri te pravne podlage se je treba ravnati po objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preveriti, med katere spadata zlasti cilj in vsebina izpodbijanega sklepa, ( 17 ) pa tudi okoliščine, v katere je umeščen ta sklep. ( 18 )

53.

Nasprotno pa subjektivna presoja in splošne politične namere vpletenih akterjev pri izbiri pravne podlage niso pomembne. ( 19 ) Prav tako ne morejo biti pomembne pravne podlage, ki so bile uporabljene za sprejetje drugih aktov Unije, ki imajo, odvisno od primera, podobne značilnosti ali so z izpodbijanim sklepom tesno povezani ( 20 ) (na primer Sklep Sveta 2016/123 o podpisu Sporazuma o partnerstvu in o njegovi začasni uporabi). V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč sama praksa Sveta ne sme odstopati od pravil Pogodb in zato ne more ustvariti precedenčnega primera, ki bi zavezoval institucije Unije. ( 21 )

54.

Izpodbijani sklep določa stališče Unije glede sprejetja poslovnika Sveta za sodelovanje in ustanovitve več posebnih pododborov v okviru Sporazuma o partnerstvu. Gre torej za pravni akt, ki popolnoma na splošno zadeva delovanje mednarodnih organov, ustanovljenih s Sporazumom o partnerstvu, in se – v nasprotju z nekaterimi drugimi primeri, o katerih je Sodišče že odločilo ( 22 ) – ne nanaša samo na posamezne vsebine, urejene v okviru tega celovitega Sporazuma. Svet je na obravnavi pravilno opozoril na to.

55.

V teh okoliščinah je treba v obravnavanem primeru pri izbiri pravilne pravne podlage za izpodbijani sklep upoštevati Sporazum o partnerstvu kot celoto. ( 23 )

56.

Sporazum o partnerstvu poleg določb o političnem dialogu in o sodelovanju na področju zunanje in varnostne politike vsebuje tudi številna pravila v zvezi s trgovino in gospodarstvom ter z najrazličnejšimi oblikami sodelovanja, nenazadnje tudi na področjih gospodarstva in trajnostnega razvoja (vključno s prometom in okoljem) ter na področju svobode, varnosti in pravice.

57.

V skladu s tem se lahko za izpodbijani sklep, kot že prej za podpis Sporazuma o partnerstvu s strani Unije, načeloma uporablja cela vrsta materialnopravnih podlag. Te vključujejo pristojnost Unije za sklepanje pogodb na področju SZVP (člen 37 PEU) kot tudi skupno trgovinsko politiko (člen 207 PDEU), razvojno sodelovanje (člen 209(2) PDEU), prometno politiko (člen 91 v povezavi s členom 100(2) in drugim delom člena 216(1) PDEU), okoljsko politiko (člen 192 v povezavi s členom 191(1), četrta alinea, PDEU) ali območje svobode, varnosti in pravice (člen 67 in naslednji v povezavi z drugim delom člena 216(1) PDEU), če naštejem samo najpomembnejše možne zadevne zunanje pristojnosti Unije.

58.

V takem položaju, v katerem se lahko uporablja več materialnopravnih podlag, je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso izvesti analizo glede na glavni namen. Pri tem se uporabljajo naslednje smernice: če ima akt več ciljev ali zajema več sestavnih delov, pri čemer je eden glavni ali prevladujoč, drugi pa le stranski, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma sestavni del. Le izjemoma mora ukrep temeljiti na več pravnih podlagah istočasno, in sicer, kadar hkrati sledi več ciljem ali ima več sestavnih delov, ki so neločljivo povezani, ne da bi bil eden v primerjavi z drugim le stranski. ( 24 )

59.

Kot sem že navedla na drugem mestu, ( 25 ) ta analiza glede na glavni namen v vertikalnem razmerju sicer ne sme povzročiti razširitve pristojnosti Unije glede na države članice; v nasprotnem primeru bi bilo spodkopano načelo prenosa pristojnosti (člen 5(1), prvi stavek, in (2) PEU v povezavi s členom 4(1) PEU). Brez nadaljnjega pa se ta analiza glede na glavni namen uporablja v horizontalnem razmerju, torej tam, kjer je znano, da je Unija pristojna za vse sestavne dele predvidenega akta in gre zgolj za pravilno izbiro med temi pristojnostmi. Spor med Komisijo in Svetom v obravnavani zadevi se nanaša samo na zadnji vidik.

60.

Sicer pa obravnavana zadeva nikakor ni prva, v kateri mora Sodišče v sporih odločati o pravilni pravni podlagi za celovit sporazum o sodelovanju ali sporazum o partnerstvu med Unijo in določenimi državami v razvoju ali gospodarskem vzponu na podlagi analize glede na glavni namen. ( 26 ) Tudi glede razmerja med SZVP in politikami, prenesenimi v pristojnost Skupnosti, je Sodišče že izvajalo takšne analize glede na glavni namen, pri čemer se je tehtnica včasih nagnila v prid SZVP, včasih pa ne. ( 27 ) Na tej podlagi je bojazen Sveta, da bo SZVP v primeru analize glede na glavni namen nujno obtičala na stranskem tiru, neutemeljena. Še toliko bolj pa je treba spričo obstoječe sodne prakse ( 28 ) zavrniti trditev, ki jo je Svet podal ustno, da se analiza glede na glavni namen pri obstoju povezave s SZVP že a priori ne bi smela uporabiti.

61.

V pisnem postopku so se stranke komaj kaj izrekle o tem, kaj je po njihovem mnenju glavni namen Sporazuma o partnerstvu in s tem konec koncev tudi glavni namen spornega stališča Unije za Svet za sodelovanje. Vendar pa je Sodišče izkoristilo ustno obravnavo, da je s strankami razpravljalo o ciljih, vsebini in okviru partnerstva s Kazahstanom.

62.

V nasprotju s Komisijo je Svet pri tem zastopal stališče, da so povezave Sporazuma s SZVP vsekakor dovolj pomembne, da upravičujejo uporabo člena 37 PEU kot materialnopravne podlage in člena 31(1), prvi stavek, PEU kot procesnopravne podlage poleg drugih zadevnih pravnih podlag.

63.

V zvezi s tem naj pripomnim, da je takšno združevanje pravnih podlag – včasih preprosto imenovano „dvojna pravna podlaga“ – v skladu s sodno prakso Sodišča absolutna izjema ( 29 ) in je bilo doslej sprejeto zelo redko ( 30 ). Pogoj za več pravnih podlag je, kot je bilo navedeno že zgoraj, da ukrep hkrati sledi več ciljem ali ima več sestavnih delov, ki so neločljivo povezani, ne da bi bil eden v primerjavi z drugim le stranski. ( 31 )

64.

Če se osredotočimo na cilje in vsebino Sporazuma o partnerstvu, je treba Svetu vsekakor pritrditi, da pri tem izstopa več tem, ki imajo pomembno vlogo v okviru SZVP.

65.

Tako so v preambuli Sporazuma o partnerstvu že takoj na začetku poudarjena načela in določbe Ustanovne listine Združenih narodov, Splošne deklaracije o človekovih pravicah Združenih narodov ter Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE), še zlasti Helsinške sklepne listine, ter druge splošno priznane norme mednarodnega prava. ( 32 )

66.

Pogodbenici Sporazuma poleg tega izražata svojo namero, da bosta spodbujali mednarodni mir in varnost ter mirno reševanje sporov, zlasti z uspešnim sodelovanjem v ta namen v okviru Združenih narodov in OVSE. ( 33 ) Izražata svojo pripravljenost za nadaljnji razvoj rednega političnega dialoga o dvostranskih in mednarodnih vprašanjih vzajemnega interesa. ( 34 ) Poleg tega pogodbenici Sporazuma kažeta zavezanost k boju proti širjenju orožja za množično uničevanje in pripadajočih nosilcev ter sodelovanju na področju prepovedi širjenja orožja ter jedrske varnosti in zaščite, ( 35 ) pa tudi k boju proti nedovoljeni trgovini ter kopičenju osebnega in lahkega orožja. ( 36 )

67.

Določeno povezavo s SZVP ima končno tudi močna zavezanost pogodbenic Sporazuma h krepitvi spodbujanja, zaščite ter uveljavljanja temeljnih svoboščin in človekovih pravic ter spoštovanja demokratičnih načel, pravne države in dobrega upravljanja. ( 37 ) Pogodbenici se na področju človekovih pravic in demokracije izrecno zavezujeta k spodbujanju skupnih ciljev, odprtemu in konstruktivnemu političnemu dialogu, preglednosti ter spoštovanju mednarodnih standardov človekovih pravic. ( 38 )

68.

V skladu z vsemi temi izjavami v preambuli je političnemu dialogu in sodelovanju na področju zunanje in varnostne politike na zelo vidnem mestu v Sporazumu o partnerstvu namenjen ločen naslov II, katerega določbe so razdeljene med skupaj deset členov. Te določbe poleg političnega dialoga (člen 4 Sporazuma) ter zunanje in varnostne politike v ožjem smislu (člen 6 Sporazuma) vključujejo tudi teme, kot so demokracija in pravna država (člen 5 Sporazuma), preprečevanje konfliktov in krizno upravljanje (člen 9 Sporazuma) ter regionalna stabilnost (člen 10 Sporazuma).

69.

Kljub tem obstoječim povezavam s SZVP v preambuli in nekaterim določbam Sporazuma o partnerstvu je treba ugotoviti, da teme SZVP še zdaleč ne predstavljajo glavnega namena Sporazuma. Veliko večjo težo v Sporazumu imajo namreč tiste teme, ki ne sodijo na področje uporabe SZVP in spadajo v okvir politik v PDEU, prenesenih v pristojnost Skupnosti. S temi temami se bom ukvarjala v nadaljevanju.

70.

Če se obravnavajo cilji in vsebina Sporazuma o partnerstvu v njihovi celoti, bodejo v oči predvsem teme trgovine in poslovanja, pa tudi različne oblike sodelovanja, ki pa vse po vrsti ne sodijo v SZVP.

71.

Prvič, posebno pozornost zbuja dejstvo, da je levji delež določb Sporazuma o partnerstvu posvečen trgovinskim odnosom med Unijo in Kazahstanom: od skupno 287 členov Sporazuma sodi ogromna večina s 185 členi (členi od 14 do 198) v naslov III („Trgovina in poslovanje“). Ta naslov poleg klasičnih določb, ki danes tvorijo standardni repertoar večine trgovinskih sporazumov (npr. pravila o obravnavi po načelu države z največjimi ugodnostmi, nacionalni obravnavi, protidampinških in izravnalnih ukrepih), vsebuje tudi sorazmerno sodobne predpise, ki so običajnejši v novejših trgovinskih sporazumih (npr. ureditve s področij konkurenčnega prava in javnih naročil ter določbe o uveljavljanju pravic intelektualne lastnine). ( 39 )

72.

Tudi v preambuli Sporazuma obe strani na eni strani poudarjata načela prostega tržnega gospodarstva, ( 40 ) na drugi pa vse pomembnejšo vlogo trgovine in naložbenih odnosov; ( 41 ) tesne gospodarske odnose naj bi še dodatno okrepili ter nadalje razvijali trgovino in naložbe; ( 42 ) trgovino in naložbe naj bi okrepljeno spodbujali na podlagi Sporazuma STO; ( 43 ) ter zagotovili naj bi uravnotežene pogoje v dvostranskih trgovinskih odnosih. ( 44 )

73.

Drugič, v Sporazumu o partnerstvu ima – poleg klasične trgovinske politike – pomembno vlogo načelo trajnostnega razvoja, pogodbenici Sporazuma pa se zavezujeta k izboljšanju ravni varovanja javnega zdravja in zdravstvenega varstva ljudi kot predpogoja za trajnostni razvoj in gospodarsko rast. ( 45 ) Skladno s tem se v številnih poglavjih v naslovih IV („Sodelovanje na področju gospodarskega in trajnostnega razvoja“) in VI Sporazuma („Druge politike sodelovanja“) obravnavajo teme, ki očitno ne sodijo v SZVP ter so povezane z razvojnim sodelovanjem in, če je to ustrezno, različnimi politikami iz PDEU, prenesenimi v pristojnost Skupnosti (npr. okoljem, prometom, kulturo in varstvom potrošnikov).

74.

Tretjič, nazadnje je treba pripomniti, da je v Sporazumu o partnerstvu ločen naslov V namenjen temi „Sodelovanje na področju svobode, varnosti in pravice“. Pomen te teme, ki z vidika prava Unije ni povezana samo z območjem svobode, varnosti in pravice (tretji del naslova V PDEU), temveč tudi z razvojnim sodelovanjem (člena 208 in 209 PDEU), ( 46 ) se prav tako jasno odraža v preambuli Sporazuma o partnerstvu. V njej se pogodbenici Sporazuma zavezujeta k boju proti organiziranemu kriminalu in trgovini z ljudmi ter okrepitvi sodelovanja na področju boja proti terorizmu ( 47 ) ter izražata namero o okrepitvi dialoga in sodelovanja na področju migracij. ( 48 )

75.

Glede na navedeno je mogoče ugotoviti, da so cilji in vsebina Sporazuma o partnerstvu sicer vsekakor povezani s SZVP. V nasprotju z mnenjem Sveta pa te povezave še zdaleč niso dovolj močne, da bi se glavni namen Sporazuma lahko umestil v SZVP.

76.

Menim, da omenjene povezave Sporazuma o partnerstvu s SZVP tudi niso dovolj pomembne, da bi upravičile domnevo, da gre pri sestavnem delu v zvezi z zunanjo in varnostno politiko za enega od več sestavnih delov Sporazuma, ki „so neločljivo povezani, ne da bi bil eden v primerjavi z drugim le stranski“. ( 49 ) V tem primeru je ravno nasprotno mogoče ugotoviti jasno prevlado vsebin, ki ne spadajo v okvir SZVP, temveč jih je mogoče umestiti v različne politike iz dela Pogodb, posvečenega politikam, prenesenim v pristojnost Skupnosti. Zato se mi sočasna uporaba pravnih podlag s področja SZVP in tistih s področja politik, prenesenih v pristojnost Skupnosti, v PDEU (združevanje pravnih podlag) v obravnavani zadevi nikakor ne zdi upravičena.

77.

Opustitev uporabe pravnih podlag s področja SZVP pa ne vodi v nikakršno slabitev sestavnega dela v zvezi z zunanjo in varnostno politiko Sporazuma o partnerstvu. Zgoraj opredeljenih ciljev in vsebin Sporazuma o partnerstvu, ki so povezani z zunanjo in varnostno politiko, namreč ni mogoče uresničevati samo s klasičnimi sredstvi SZVP. Nasprotno, zavzemanje za demokracijo in pravno državo, spoštovanje človekovih pravic, mirno reševanje sporov in spoštovanje mednarodnega prava so predvsem temeljne vrednote Unije, ki jo v skladu s horizontalno klavzulo iz člena 21(1) PEU vodijo pri njenem celotnem zunanjem delovanju, torej ne samo v okviru SZVP, temveč na primer tudi v okviru skupne trgovinske politike (člen 207 PDEU) in razvojnega sodelovanja (člena 208(1) in 209(2) PDEU).

78.

V tem smislu je Sodišče že odločilo, da se pristojnosti Unije na področju razvojnega sodelovanja ne sme razumeti ozko in da se lahko ukrepi, potrebni za uresničevanje ciljev razvojnega sodelovanja, nanašajo na različna posebna področja. ( 50 ) Iz tega nenazadnje sledi, da so lahko pristojnosti Unije na področju razvojnega sodelovanja vsebovane tudi v klavzulah v Sporazumu o partnerstvu in sodelovanju, ki so posvečene političnemu dialogu in spoštovanju človekovih pravic. ( 51 )

79.

Ob upoštevanju navedenega je Svet pri sprejetju izpodbijanega sklepa neupravičeno upošteval zahteve iz člena 31(1), prvi stavek, PEU. Razlog za razglasitev ničnosti Komisije je zato treba sprejeti.

80.

Zaradi uporabe člena 31(1), prvi stavek, PEU je Svet pri odločanju o stališču, ki naj ga Unija zastopa v Svetu za sodelovanje, zmotno izhajal iz prisile k soglasnosti, namesto da bi odločal s kvalificirano večino. Ni mogoče izključiti, da bi bila vsebina njegovega sklepa pri uporabi pravila kvalificirane večine drugačna kot pri soglasnosti. ( 52 )

81.

Zato je treba izpodbijani sklep v skladu s členom 264(1) PDEU razglasiti za ničen. Pri tem je zaradi pravne varnosti priporočljivo, kot Svet podredno predlaga, da se učinki sklepa, razglašenega za ničnega, v skladu s členom 264(2) PDEU ohranijo do ponovnega odločanja Sveta ob upoštevanju ustreznih pravil o glasovanju – to je kvalificirane večine. Na podlagi stališča, določenega v tem sklepu, je Unija namreč že sodelovala pri odločitvah Sveta za sodelovanje. Tudi če je treba mednarodno veljavnost takšnih odločitev Sveta za sodelovanje skrbno razlikovati od veljavnosti stališča Unije, ki ga Svet določi predhodno, je treba že vnaprej odpraviti vsakršne dvome v zvezi z vrsto in obsegom vezanosti Unije na pravne akte, ki jih sprejme Svet za sodelovanje.

82.

V skladu s svojo nedavno prakso ( 53 ) pa mora Sodišče učinke izpodbijanega sklepa ohraniti samo toliko časa, kolikor je razumno potrebno za ponovno odločanje Sveta. V ta namen se v obravnavani zadevi zdi primerno določiti ustrezni rok, ki ne sme biti daljši od šestih mesecev.

83.

Na podlagi člena 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker na podlagi rešitve, ki jo predlagam, Svet s svojim predlogom ne bo uspel, se ob upoštevanju predloga Komisije plačilo stroškov naloži Svetu.

84.

Na podlagi zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj odloči tako: