1. 

Ta zadeva, ki izvira iz kazenskih postopkov, uvedenih zoper trgovce na drobno s pirotehničnimi izdelki, Sodišču daje priložnost, da odloči o področju uporabe direktiv v zvezi s pirotehničnimi izdelki, o skladnosti nacionalne zakonodaje o omejevanju prodaje pirotehničnih izdelkov, ki vsebujejo več kot en kilogram pirotehničnih snovi ali zmesi, ( 2 ) s pravom Unije in o skladnosti sistema dvojnih dovoljenj za skladiščenje pirotehničnih izdelkov z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu. ( 3 )

2.

Člen 1(5) Direktive o storitvah določa:

„Ta direktiva ne vpliva na določbe kazenskega prava držav članic. Vendar pa države članice ne smejo omejevati svobode opravljanja storitev z uporabo določb kazenskega prava, ki specifično urejajo ali vplivajo zlasti na začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti, če to pomeni izogibanje določbam iz te direktive.“

3.

Člen 2(1) te direktive določa:

„Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.“

4.

V poglavju III navedene direktive, naslovljenem „Svoboda ustanavljanja ponudnikov“, člen 9 z naslovom „Sistemi dovoljenj“ v odstavku 1 določa:

„Države članice začetka opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če so izpolnjeni naslednji pogoji:

5.

Člen 10 Direktive o storitvah določa:

„1.   Sistemi dovoljenj temeljijo na merilih, ki pristojnim organom preprečujejo, da bi samovoljno izvrševali pooblastilo za ocenjevanje [presojo].

2.   Merila iz odstavka 1 so:

[…]

7.   Ta člen ne obravnava vprašanja dodelitve pristojnosti organom držav članic, ki na regionalni ali lokalni ravni izdajajo takšna dovoljenja.“

6.

V uvodni izjavi 4 Direktive 2007/23/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. maja 2007 o dajanju pirotehničnih izdelkov v promet ( 4 ) je navedeno:

„Direktiva Sveta 96/82/ES z dne 9. decembra 1996 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi,[ ( 5 )] določa varnostne zahteve za organizacije, v katerih so prisotni eksplozivi, vključno s pirotehničnimi snovmi.“

7.

Člen 1 te direktive določa:

„1.   Ta direktiva določa pravila, da bi se dosegel prost pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu, hkrati pa zagotavlja visoko raven zaščite zdravja ljudi in javne varnosti ter varnost in varstvo potrošnikov, kakor tudi upošteva pomembne vidike varstva okolja.

2.   Ta direktiva določa bistvene varnostne zahteve, ki jih morajo izpolnjevati pirotehnični izdelki, da bi se lahko dali v promet.

[…]“

8.

Člen 2 navedene direktive določa:

„V tej direktivi:

[…]

[…]

[…]“

9.

Člen 6 Direktive 2007/23 določa:

„1.   Države članice ne prepovedujejo, omejujejo ali ovirajo dajanja v promet pirotehničnih izdelkov, ki so skladni z zahtevami te direktive.

2.   Določbe te direktive ne izključujejo ukrepov držav članic glede prepovedi ali omejitve posesti, uporabe in/ali prodaje izdelkov za ognjemete kategorij 2 in 3, pirotehničnih izdelkov za odrska prizorišča in drugih pirotehničnih izdelkov širši javnosti, torej ukrepov, ki so upravičeni na podlagi javnega reda in miru, javne varnosti ali varstva okolja.

[…]“

10.

Člen 20, prvi odstavek, te direktive določa:

„Države članice določijo pravila o kaznih, ki se uporabljajo za kršitve določb nacionalne zakonodaje, sprejete v skladu s to direktivo, in zagotovijo njihovo izvajanje. Kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne.“

11.

Člen 45 Direktive 2013/29/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. junija 2013 o harmonizaciji zakonodaj držav članic v zvezi z dostopnostjo pirotehničnih izdelkov na trgu ( 6 ) določa:

„Države članice določijo pravila o kaznih, ki se uporabljajo v primerih, ko gospodarski subjekti kršijo določbe nacionalnega prava, sprejete v skladu s to direktivo, in sprejmejo vse ukrepe, potrebne za zagotovitev njihovega izvajanja. Taka pravila lahko v primeru resnih kršitev vključujejo kazenskopravne sankcije.

Kazni so učinkovite, sorazmerne in odvračilne.“

12.

Člen 5 Wet betreffende ontplofbare en voor de deflagratie vatbare stoffen en mengsels en de daarmede geladen tuigen (zakon o eksplozivnih in vžigalnih snoveh in zmeseh ter z njimi napolnjenih napravah) ( 7 ) z dne 28. maja 1956 določa:

„Kršitve določb, sprejetih na podlagi člena 1, se kaznujejo z zaporom od 15 dni do dveh let in denarno kaznijo od 100 do 1000 BEF ali zgolj z eno od teh kazni.“

13.

Člen 200 Koninklijk besluit houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen (kraljevi odlok o določitvi splošnih pravil za proizvodnjo, skladiščenje, posest, prodajo, prevoz in uporabo eksplozivov) ( 8 ) z dne 23. septembra 1958 določa:

„Noben eksploziv se ne sme hraniti v večjih količinah od tistih, ki jih lahko vsakdo poseduje na podlagi člena 265, razen v trgovinah ali skladiščih z ustreznimi dovoljenji.“

14.

Člen 257 tega odloka določa:

„Prodaja katerega koli eksploziva v večjih količinah od tistih, ki jih lahko vsakdo poseduje in so navedene v členu 265, je dovoljena le ob izpolnjevanju naslednjih pogojev:

Pogoj, omenjen v točki 2, se uporablja le, če je kupljeno blago namenjeno za skladiščenje ali začasno posest na belgijskem ozemlju.

Prodajalec preveri in shrani vse dokumente, ki mu jih kupci izročijo kot dokaz izpolnjevanja obveznosti iz prvega odstavka. Ti dokumenti se hranijo najmanj tri leta in so v prostorih, kjer se izvaja prodaja, na voljo uslužbencem Direction générale Qualité et Sécurité du Service public fédéral Économie, P.M.E., Classes moyennes et Énergie [(generalni direktorat za kakovost in varnost pri zvezni javni službi za gospodarstvo, mala in srednja podjetja, samozaposlene in energijo, Belgija)] ter uslužbencem policijskih in pravosodnih organov.“

15.

Člen 260 ARS določa:

„Trgovci na drobno morajo imeti vedno dovoljenje za skladiščenje; posedovati ali prodajati ne smejo niti najmanjših količin eksplozivov razen tistih, ki so navedeni v členu 261.

Njihova skladišča morajo biti urejena in vzdrževana, kot je navedeno v členu 251.“

16.

Člen 261 tega odloka določa:

„Vrste in količine eksplozivov, ki jih lahko hranijo trgovci na drobno, se določijo v vsakem primeru posebej z odločbo o izdaji dovoljenja, in sicer glede na stopnjo varnosti, ki jo izkazuje vsako skladišče.

Posest teh izdelkov je prepovedana v večjih količinah od navedenih:

[…]

[…]“

17.

Člen 265 navedenega odloka določa:

„Dovoljenje se ne zahteva za posest:

[…]

18.

Člen 300, prvi odstavek, ARS določa:

„Kršitve določb teh splošnih pravil, razen člena 295, kršitve odlokov, sprejetih za izvajanje teh določb, in kršitve določb odločb o izdaji dovoljenj se kaznujejo s kaznimi, ki so zagrožene z zakonom z dne 28. maja 1956.“

19.

V okviru spora o glavni stvari so obdolženi družbi Van Gennip BVBA in Original BVBA ter Antonius ten Velde in Antonius van der Schoot.

20.

Družba Original je podjetje, ki ima sedež v mestu Olen (Belgija), nedaleč od Nizozemske, ter opravlja dejavnosti uvoza, trgovine na debelo in distribucije izdelkov za praznične ognjemete. V ta namen ima zlasti dve prodajni mesti v občini Baerle-Duc (Belgija) – del te občine leži v provinci Severni Brabant (Nizozemska) kot enklava, obdana z občino Baarle-Nassau (Nizozemska) – ki ju upravlja družba Van Gennip s sedežem v občini Baerle-Duc. A. ten Velde in A. van der Schoot, nizozemska državljana, sta odgovorna za navedeni prodajni mesti, imenovani Zena-Tabak-O-Tiek oziroma Zena-De Bunker.

21.

Zoper štiri obdolžence v postopku v glavni stvari je bil kazenski postopek v bistvu uveden, ker naj bi kot trgovci na drobno s pirotehničnimi izdelki skladiščili izdelke za praznične ognjemete, katerih masa PSZ je presegala največjo maso iz dovoljenj, ki so jim jih izdali belgijski organi, ker naj bi skladiščili izdelke za praznične ognjemete na nedovoljenih mestih za hrambo in ker naj bi izdelke prodali posamezniku, ki ni imel primernega dovoljenja za izdelke za praznične ognjemete v količini, večji od enega kilograma PSZ.

22.

Iz predložitvene odločbe je razvidno, da sta A. ten Velde in A. van der Schoot trdila, da je inkriminacija zadevnih kršitev, kot je določena z belgijsko zakonodajo, v nasprotju s členom 45 Direktive 2013/29, v skladu s katerim se kazenske sankcije uporabljajo samo za resne kršitve, in da nobeno od dejanj, ki se jima očitajo, ne pomeni tovrstne kršitve.

23.

Glede na predložitveno odločbo se obdolženci in Openbaar ministerie (državno tožilstvo, Belgija) ne strinjajo glede vprašanja, ali je obveznost imeti hkrati zvezno dovoljenje v zvezi z eksplozivi in regionalno okoljsko dovoljenje skladna z direktivama 2007/23 in 2013/29 ter Direktivo o storitvah. Natančneje, nekateri obdolženci trdijo, da ker je belgijska zakonodaja v nasprotju s pravom Unije, za nekatera od dejanj, ki se jim očitajo, ni mogoče šteti, da so protipravna.

24.

Razlaga prava Unije naj bi lahko vplivala na kaznivost oziroma nekaznivost dejanj, očitanih obdolžencem.

25.

V teh okoliščinah je Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (sodišče prve stopnje v Antwerpnu, Belgija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

26.

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje, ali kršitve, zaradi katerih so bili zoper obdolžence iz postopka v glavni stvari uvedeni kazenski postopki, pomenijo resne kršitve v smislu člena 45 Direktive 2013/29.

27.

Kot je v zvezi s tem poudarilo več strank na obravnavi, so bila dejanja, zaradi katerih je bil zoper obdolžence iz postopka v glavni stvari uveden kazenski postopek, storjena med 22. novembrom 2010 in 27. januarjem 2013 ter so se torej zgodila pred sprejetjem in začetkom veljavnosti Direktive 2013/29. ( 9 )

28.

Poleg tega v nasprotju s členom 45 Direktive 2013/29 v členu 20 Direktive 2007/23 ni navedeno, da lahko države članice določijo kazenske sankcije za resne kršitve, temveč je v njem navedeno le, da države članice določijo pravila o kaznih, ki se uporabljajo za kršitve določb nacionalne zakonodaje, sprejete v skladu s to direktivo, ter da morajo biti te kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne.

29.

V teh okoliščinah menim, da razlaga pojma „resne kršitve“, ki je uporabljen samo v Direktivi 2013/29, ni potrebna, saj se ta direktiva ne uporablja ratione temporis za spor o glavni stvari.

30.

Poleg tega, tudi če bi se zatrjevalo, da je člen 45 Direktive 2013/29 lex melior, ki ga je treba uporabiti retroaktivno, ker je z njim v nasprotju s členom 20 Direktive 2007/23 državam članicam dovoljeno, da določijo kazenske sankcije samo za resne kršitve, tej trditvi po mojem mnenju ne bi bilo mogoče pritrditi.

31.

Uvodoma je treba poudariti, da iz vsake od teh določb izhaja ne le obveznost držav članic, da določijo kazni, ki se uporabljajo za kršitve določb nacionalne zakonodaje, sprejete v skladu z direktivama 2007/23 in 2013/29, temveč tudi to, da morajo biti te kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne. ( 10 )

32.

Ta obveznost držav članic izhaja iz posebnosti, povezanih z uporabo in izvajanjem prava Unije. Zanju so namreč v večjem delu odgovorne države članice ( 11 ) in za zagotovitev učinkovitosti predpisov o pirotehničnih izdelkih mora te predpise spremljati sistem kazni, ki ga morajo določiti države članice. ( 12 )

33.

Zato so določbe, kot je člen 20 Direktive 2007/23 ali člen 45 Direktive 2013/29, v pravu Unije običajne, ( 13 ) saj so vedno zgolj odsev narave sui generis, ki jo imata uporaba in izvajanje prava Unije. ( 14 )

34.

Razlaga teh določb, kot jo predlagajo obdolženci iz postopka v glavni stvari, pa tem določbam očitno daje obseg, ki jim ne pripada.

35.

Ugotoviti je namreč treba, da te določbe ne določajo niti inkriminacij niti kazni, ki se uporabljajo, ( 15 ) temveč je v njih navedeno le, da morajo države članice določiti te kazni.

36.

V zvezi s tem je treba poudariti, da direktivi 2007/23 in 2013/29 temeljita na členu 95 ES (zdaj člen 114 PDEU) oziroma členu 114 PDEU, in ne na členu 83 PDEU. Zato v nasprotju z besedili, ki temeljijo na zadnjenavedeni določbi, direktivi 2007/23 in 2013/29 določata pravila, katerih namen je zagotoviti prosti pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu, in ne določata pravil, katerih namen bi bil določiti minimalna pravila za kazenske sankcije za nekatera dejanja ali ravnanja. ( 16 )

37.

Poleg tega, ker v členu 20 Direktive 2007/23 ni opredeljena narava kazni, ki jih lahko sprejmejo države članice, jim je z besedilom te določbe nedvomno dovoljeno, da določijo naravo kazni in torej predpišejo kazenske sankcije za kršitve nacionalnih določb, sprejetih v skladu z Direktivo 2007/23. ( 17 )

38.

Nazadnje, te razlage po mojem mnenju ne omaje sprememba besedila, za katero se je zakonodajalec odločil pri sestavljanju člena 45 Direktive 2013/29, saj to besedilo ne more povzročiti zoženja polja proste presoje držav članic glede narave kazni, ki se sprejmejo v okviru člena 20 Direktive 2007/23. ( 18 )

39.

Vendar je treba spomniti, da okoliščina, da je nacionalno sodišče vprašanje za predhodno odločanje formalno oblikovalo tako, da se je sklicevalo na nekatere določbe prava Unije, ni ovira za to, da Sodišče temu sodišču predloži vse elemente razlage, ki so lahko koristni pri sojenju v zadevi, o kateri odloča, ne glede na to, ali jih to v vprašanjih navaja ali ne. Glede tega mora Sodišče iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe, zbrati elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti, upoštevajoč predmet spora. ( 19 )

40.

V zvezi s tem, prvič, je treba ugotoviti, da ker so bila dejanja, zaradi katerih je bil zoper obdolžence iz postopka v glavni stvari uveden kazenski postopek, storjena med 22. novembrom 2010 in 27. januarjem 2013, se za ta dejanja ratione temporis uporablja Direktiva 2007/23. Zato menim, da je treba za zagotovitev koristnega odgovora predložitvenemu sodišču preoblikovati vprašanje za predhodno odločanje, da bi se ugotovilo, ali člen 20 te direktive državam članicam omogoča predpisovanje kazenskih sankcij.

41.

Kot pa sem poudaril v točki 37 teh sklepnih predlogov, je odgovor na to vprašanje nedvomno pritrdilen. Vendar mora predložitveno sodišče preveriti, ali so določene kazenske sankcije učinkovite, sorazmerne in odvračilne.

42.

Drugič, iz drugega vprašanja za predhodno odločanje je razvidno, da predložitveno sodišče ne izključuje, da belgijski sistem dvojnih dovoljenj za skladiščenje pirotehničnih izdelkov z namenom prodaje teh izdelkov spada na področje uporabe Direktive o storitvah. Poleg tega gre pri dveh kršitvah iz prvega vprašanja za predhodno odločanje za kršitvi dovoljenj, izdanih v okviru tega sistema dvojnih dovoljenj. Torej je treba ugotoviti, ali lahko države članice določijo kazenske sankcije za kršitev nacionalne zakonodaje, ki ureja začetek opravljanja ali opravljanje storitvenih dejavnosti.

43.

Ker pa člen 1(5) Direktive o storitvah določa, da ta direktiva ne vpliva na določbe kazenskega prava držav članic pod pogojem, da te določbe ne pripeljejo do izogibanja določbam navedene direktive, je odgovor na to vprašanje pritrdilen.

44.

Glede na vse navedeno menim, da je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da – ne da bi bilo treba ugotoviti, ali so zadevne kršitve resne kršitve – je treba člen 20 Direktive 2007/23 in člen 1(5) Direktive o storitvah razlagati tako, da države članice lahko določijo kazenske sankcije, če so, kar zadeva Direktivo 2007/23, te sankcije učinkovite, sorazmerne in odvračilne ter če, kar zadeva Direktivo o storitvah, nacionalne določbe ne pripeljejo do izogibanja določbam te direktive, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

45.

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje, ali načelo prostega pretoka pirotehničnih izdelkov, določeno v členu 6(1) Direktive 2007/23, po potrebi v povezavi s členom 10 Direktive o storitvah, nasprotuje nacionalnim pravilom, ki za skladišča pirotehničnih izdelkov, skladnih z Direktivo 2007/23, v povezavi s trgovino na drobno določajo pogoj dvojnega dovoljenja, ki zahteva na eni strani dovoljenje, izdano v okviru zakonodaje o proizvodnji, skladiščenju, posesti, prodaji, prevozu in uporabi eksplozivov, in na drugi strani dovoljenje, izdano v okviru zakonodaje o okoljskih dovoljenjih za moteče obrate, pri čemer ta sistema dovoljenj sledita istemu cilju, in sicer preprečevanju tveganj za varnost, in eden od teh dveh sistemov dovoljenj določa nizko zgornjo mejo za skladiščenje izdelkov za praznične ognjemete.

46.

V zvezi s tem, čeprav predložitveno sodišče omenja Direktivo 2007/23 in Direktivo o storitvah, po mojem mnenju zadevna nacionalna zakonodaja ne spada na področje uporabe prvonavedene direktive.

47.

Direktiva 2007/23 namreč ureja ravnanje s pirotehničnimi izdelki, preden se dajo v promet, in njihovo dajanje v promet. Skladiščenje pa ureja samo, kolikor to neposredno vpliva na lastnosti in varnost teh izdelkov. Tako je zlasti iz uvodne izjave 4 Direktive 2007/23 ( 20 ) ter člena 14(1) in (2) te direktive razvidno, da skladiščenje spada na področje uporabe tega besedila le v tem smislu, da pogoji skladiščenja ne smejo ogrožati skladnosti pirotehničnega izdelka z bistvenimi varnostnimi zahtevami, določenimi v tej direktivi.

48.

Zadevna nacionalna zakonodaja pa se nanaša na skladiščenje pirotehničnih izdelkov, skladnih z zahtevami Direktive 2007/23 in namenjenih prodaji v okviru trgovine na drobno.

49.

Poleg tega, čeprav drži, da se sistem dvojnih dovoljenj, omenjen v točki 23 teh sklepnih predlogov, formalno nanaša na skladiščenje pirotehničnih izdelkov, in ne na začetek opravljanja ali opravljanje dejavnosti trgovine na drobno s temi izdelki, ki pomeni „storitev“ za namene uporabe Direktive o storitvah, ( 21 ) je skladiščenje pirotehničnih izdelkov, namenjenih prodaji, nujen pogoj za to dejavnost trgovine na drobno.

50.

Na eni strani je namreč iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da se zadevne določbe ARS nanašajo na „trgovce na drobno“ in posledično na skladiščenje z namenom prodaje. Na drugi strani, če je za količino pirotehničnih izdelkov, ki jo je mogoče skladiščiti v okviru dejavnosti trgovine na drobno, potrebno dovoljenje, ima to nesporno učinek tako na začetek opravljanja kot na opravljanje te dejavnosti. Tako lahko neobstoj dovoljenja za skladiščenje ali dovoljenje za zelo majhno količino de facto omejuje začetek opravljanja ali opravljanje te dejavnosti.

51.

Zato menim, da je treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti z vidika Direktive o storitvah in zlasti z vidika njenega člena 10. ( 22 )

52.

Opozarjam tudi, da je obseg vprašanja, ki ga postavlja predložitveno sodišče, navsezadnje omejen, ker se to sodišče sprašuje o združljivosti belgijskega sistema dvojnih dovoljenj s pravom Unije, in ne o združljivosti regionalnega in zveznega sistema s pravom Unije.

53.

V zvezi s tem utemeljitev obdolžencev iz postopka v glavni stvari, v skladu s katero oba sistema dovoljenj sledita istemu cilju, temelji na napačni premisi.

54.

Iz pojasnil, ki jih je na obravnavi zagotovila belgijska vlada, namreč izhaja, da se, kar zadeva obdolžence iz postopka v glavni stvari, za skladiščenje pirotehničnih izdelkov z namenom prodaje teh izdelkov zahteva pridobitev dveh dovoljenj. Prvič, lokalni organi, ki so odgovorni za varstvo okolja, morajo izdati okoljsko dovoljenje, na podlagi katerega je mogoče skladiščiti določeno količino pirotehničnih izdelkov, ki vsebujejo določeno količino PSZ. Drugič, ker so zvezni organi odgovorni za varnost in zdravje prebivalstva, morajo ti organi izdati dovoljenje za skladiščenje določene količine pirotehničnih izdelkov, ki vsebujejo določeno količino PSZ.

55.

Torej v nasprotju s tem, kar so trdili obdolženci iz postopka v glavni stvari, ta sistema dovoljenj nujno sledita različnima ciljema, za pridobitev vsakega od dovoljenj pa veljajo drugačna merila. V zvezi s tem, čeprav se količine, dovoljene na podlagi teh dovoljenj, res lahko razlikujejo, si ta sistema vseeno ne nasprotujeta, saj spoštovanje dovoljenja, ki določa najmanjšo količino, nujno povzroči spoštovanje drugega dovoljenja.

56.

Kar zadeva skladnost zadevnega sistema dvojnih dovoljenj s členom 10 Direktive o storitvah, se z odstavkom 1 te določbe zahteva, da sistemi dovoljenj „temeljijo na merilih, ki pristojnim organom preprečujejo, da bi samovoljno izvrševali pooblastilo za ocenjevanje [presojo]“, medtem ko so v odstavku 2 navedena ta merila.

57.

Po mojem mnenju je belgijski sistem skladen s temi merili.

58.

Prvič, glede na informacije, s katerimi razpolaga Sodišče, so po mojem mnenju merila, na katera se opira belgijski sistem, utemeljena z nujnim razlogom v splošnem interesu, in sicer z zagotavljanjem javne varnosti in varstva okolja, ter so zaradi objave zvezne in regionalne zakonodaje vnaprej objavljena, pregledna in dostopna.

59.

Drugič, ta merila so po mojem mnenju jasna in nedvoumna. Kot sem v zvezi s tem že poudaril, sistema dovoljenj ne pomenita podvajanja in sta namenjena zaščiti različnih javnih interesov, tako da ni mogoče trditi, da delovanje zveznih in regionalnih organov omaje to presojo. Poleg tega obveznost imeti hkrati zvezno dovoljenje in regionalno dovoljenje sama po sebi ne more biti razlog za nezdružljivost z Direktivo o storitvah, saj je zakonodajalec Unije v členu 10(7) te direktive izrecno navedel, da ta člen „ne obravnava vprašanja dodelitve pristojnosti organom držav članic, ki na regionalni ali lokalni ravni izdajajo takšna dovoljenja“.

60.

Tretjič, elementi, s katerimi razpolaga Sodišče, mi ne omogočajo, da bi ocenil nediskriminatornost, sorazmernost in objektivnost teh meril, kar mora torej preveriti predložitveno sodišče.

61.

Glede na vse navedeno menim, da belgijski sistem dvojnih dovoljenj za skladiščenje pirotehničnih izdelkov ni nezdružljiv s členom 10 Direktive o storitvah, če so merila, ki določajo meje izvajanja diskrecijske pravice pristojnih organov, nediskriminatorna, sorazmerna in objektivna, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

62.

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje, ali načelo prostega pretoka pirotehničnih izdelkov, ki izhaja iz direktiv 2007/23 in 2013/29, po potrebi v povezavi s členi 34, 35 in 36 PDEU ter v povezavi z načelom sorazmernosti nasprotuje nacionalnim pravilom, s katerimi je prepovedano, da bi potrošniki posedovali ali uporabljali izdelke za praznične ognjemete, oziroma je prepovedana prodaja izdelkov za praznične ognjemete potrošnikom, če ti izdelki vsebujejo več kot en kilogram PSZ.

63.

Na prvem mestu se je v postopku pred Sodiščem zatrjevalo, da belgijska zakonodaja pomeni tehnični predpis v smislu Direktive 98/34/ES ( 23 ) in da se ta zakonodaja, ker ni bila sporočena Evropski komisiji, ne uporablja. ( 24 )

64.

Belgijska vlada je na obravnavi navedla, da ker je zadevna nacionalna zakonodaja ukrep, ki je „potreben za varovanje oseb, zlasti delavcev, pri uporabi izdelkov“, iz člena 1 Direktive 98/34, se ta direktiva ne uporablja.

65.

Ta trditev se mi ne zdi prepričljiva.

66.

Čeprav je namreč očitno – kot bom prikazal – da je belgijska zakonodaja namenjena zagotavljanju javne varnosti in varnosti ljudi, se ta zakonodaja ne nanaša na uporabo izdelkov, temveč na njihovo prodajo.

67.

Belgijska vlada je tudi trdila, da ker je bila s prejšnjo zakonodajo prodaja pirotehničnih izdelkov pogojena s tem, da ima kupec dovoljenje, če zadevni izdelek vsebuje 500 g PSZ, zakonodaja, ki je predmet obravnavane zadeve, pomeni omilitev prejšnjega ukrepa, katere sporočitev ni bila obvezna.

68.

V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da spremembe osnutka tehničnega predpisa, o katerem je bila Komisija že obveščena v skladu s členom 8(1), prvi pododstavek, Direktive 98/34, ki glede na že sporočeni osnutek vsebujejo samo omilitev pogojev uporabe zadevnega proizvoda in tako zmanjšujejo možni vpliv tehničnega predpisa na trgovino, ne pomenijo bistvene spremembe osnutka in zanje ne velja obveznost predhodnega obvestila. ( 25 )

69.

V obravnavani zadevi pa mi elementi, ki so bili predloženi Sodišču, ne omogočajo, da bi zanesljivo ugotovil, ali je bila prejšnja, bolj omejevalna zakonodaja sporočena Komisiji na podlagi Direktive 98/34.

70.

V teh okoliščinah menim, da mora predložitveno sodišče ugotoviti, ali je bilo tako in ali je torej belgijska vlada lahko opustila sporočitev nove zakonodaje.

71.

V vsakem primeru belgijska zakonodaja po mojem mnenju ne pomeni tehničnega predpisa v smislu člena 1, točka 11, Direktive 98/34.

72.

Po mnenju Sodišča pojem „tehnični predpis“ obsega štiri skupine ukrepov, in sicer, prvič, „tehnično specifikacijo“ v smislu člena 1, točka 3, Direktive 98/34, drugič, „druge zahteve“, kot so opredeljene v členu 1, točka 4, te direktive, tretjič, „predpis o storitvah“ iz člena 1, točka 5, navedene direktive in, četrtič, „zakone in druge predpise držav članic, [ki] prepovedujejo proizvodnjo, uvoz, trženje ali uporabo izdelka ali ki prepovedujejo opravljanje ali uporabo storitve ali ustanovitev dobavitelja storitve“ v smislu člena 1, točka 11, iste direktive. ( 26 )

73.

V zvezi s tem, prvič, po mojem mnenju zadevna zakonodaja ne spada v skupino predpisov o storitvah, ker ne zadeva storitev informacijske družbe v smislu člena 1, točka 2, te direktive.

74.

Drugič, pojem „tehnična specifikacija“ označuje v dokumentu vsebovano specifikacijo, ki določa zahtevane lastnosti proizvoda, kot so ime, pod katerim se prodaja, embalaža, etiketiranje in postopki za ugotavljanje skladnosti. Za Sodišče ta pojem predpostavlja, da se nacionalni ukrep nujno nanaša na proizvod ali na njegovo embalažo kot taka in zato opredeljuje eno od zahtevanih značilnosti proizvoda. ( 27 ) Belgijska zakonodaja pa se ne nanaša na proizvod ali njegovo embalažo kot taka, tako da ta zakonodaja, kot je Komisija navedla na obravnavi, ne določa ene od zahtevanih lastnosti proizvoda.

75.

Tretjič, Sodišče je že pojasnilo, da morajo zadevni nacionalni ukrepi, da bi jih bilo mogoče opredeliti kot „druge zahteve“, pomeniti pogoje, ki lahko občutno vplivajo na sestavo, naravo ali trženje zadevnega proizvoda. ( 28 )

76.

Ker je z zadevno zakonodajo prodaja pirotehničnih izdelkov, ki vsebujejo več kot en kilogram PSZ, pogojena s pridobitvijo dovoljenja, ta zakonodaja ne pomeni zahteve, predpisane za sam proizvod, temveč pomeni zahtevo, naloženo gospodarskim subjektom, in je torej ni mogoče opredeliti kot „drugo zahtevo“ v smislu Direktive 98/34. ( 29 )

77.

Četrtič, kar zadeva skupino iz člena 1, točka 11, Direktive 98/34, to je prepoved proizvodnje, uvoza, trženja ali uporabe izdelka, iz sodne prakse izhaja, da ta skupina tehničnih predpisov predpostavlja, da obseg zadevnih nacionalnih določb očitno presega omejitev določenih mogočih uporab zadevnega proizvoda in da te niso omejene le na prepoved njegove uporabe. Ta skupina se namreč nanaša predvsem na nacionalne ukrepe, ki dovoljujejo izključno obrobno uporabo, ki se lahko razumno pričakuje za zadevni proizvod. ( 30 )

78.

Ugotoviti pa je treba, da z zadevno nacionalno zakonodajo prodaja pirotehničnih izdelkov, ki vsebujejo več kot en kilogram PSZ, ni prepovedana, temveč je pogojena s tem, da ima kupec dovoljenje. Zato se taki izdelki lahko prodajajo potrošnikom, ki imajo tako dovoljenje, in osebam, ki opravljajo poklicno dejavnost s tega področja, tako da po mojem mnenju ta zakonodaja dovoljuje trženje, ki ni izključno obrobno.

79.

Na drugem mestu je treba za odgovor na vprašanja predložitvenega sodišča ugotoviti, ali načelo prostega pretoka pirotehničnih izdelkov, ki izhaja iz direktiv 2007/23 in 2013/29, po potrebi v povezavi s členi 34, 35 in 36 PDEU ter v povezavi z načelom sorazmernosti nasprotuje nacionalnim pravilom, s katerimi je prepovedano, da bi potrošniki posedovali ali uporabljali izdelke za praznične ognjemete, oziroma je prepovedana prodaja izdelkov za praznične ognjemete potrošnikom, če ti izdelki vsebujejo več kot en kilogram PSZ.

80.

V zvezi s tem, prvič, je treba spomniti, da je bil zoper A. van der Schoota uveden kazenski postopek, ker je zlasti prodal izdelke za praznične ognjemete in signaliziranje, ki so vsebovali več kot kilogram PSZ, posamezniku, ki ni imel za to potrebnega dovoljenja, da ker je bila kršitev, zaradi katere je bil zoper obdolženca uveden kazenski postopek, storjena 23. decembra 2012, se ratione temporis uporablja Direktiva 2007/23 in da so zadevni izdelki za praznične ognjemete glede na predložitveno odločbo izdelki za ognjemete kategorij 2 in 3 v smislu Direktive 2007/23, ki so bili dani v promet.

81.

Drugič, ker je bila z Direktivo 2007/23 izvedena izčrpna harmonizacija tako vsebinskih kot postopkovnih pogojev, ki jih morajo izpolnjevati pirotehnični izdelki za njihovo dajanje v promet, in ker člen 6(1) te direktive zagotavlja ne le prvo ponujanje na trgu, temveč prosti pretok pirotehničnih izdelkov, ( 31 ) je treba s tem povezani belgijski ukrep presojati glede na določbe navedene direktive, in ne glede na primarno pravo. ( 32 )

82.

Tretjič, nobenega dvoma ni, da zadevna zakonodaja že po naravi omejuje – v smislu člena 6 Direktive 2007/23 – posest, uporabo in/ali prodajo izdelkov za ognjemete, ki vsebujejo več kot en kilogram PSZ, posameznikom. Vendar menim, da je namen te zakonodaje, kot je zatrdila belgijska vlada, zaščititi bistvene interese, omenjene v odstavku 2 te določbe, zlasti javni red in javno varnost ( 33 ).

83.

Kar zadeva primernost zakonodaje za to, da se zaščitita javni red in javna varnost, menim, da je zadevni ukrep primeren za zagotovitev uresničitve teh ciljev. ( 34 )

84.

V zvezi s tem je treba spomniti, da države članice v skladu s členom 4 PEU in členom 72 PDEU ostajajo pristojne za vzdrževanje javnega reda na svojem ozemlju. Tako še naprej svobodno določajo ukrepe, s katerimi je mogoče vzdrževati ta javni red ( 35 ) ali zaščititi javno varnost ( 36 ), v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami ter glede na posebne okoliščine, ki so odvisne od časa in kraja.

85.

Vseeno sklicevanje na izjemo javnega reda ali javne varnosti pomeni odstopanje od temeljnega načela prostega pretoka, ki ga je treba razlagati ozko in njegovega obsega ne morejo določiti države članice enostransko. ( 37 ) Polje proste presoje, ki ga imajo države članice, je treba zato izvajati v mejah, določenih s pravom Unije. ( 38 )

86.

V zvezi s tem je, naj spomnim, Sodišče že razsodilo, da mora za to, da bi se bilo mogoče sklicevati na javni red in javno varnost kot na utemeljitev, obstajati resnična in dovolj resna grožnja temeljnemu interesu družbe. ( 39 )

87.

V obravnavanem primeru ni nobenega dvoma, da je s pogojevanjem prodaje pirotehničnih izdelkov, ki vsebujejo več kot en kilogram PSZ, posameznikom s pridobitvijo dovoljenja mogoče preprečiti grožnje javnemu redu in javni varnosti.

88.

Ker so pirotehnični izdelki „sami po sebi nevarni“, ( 40 ) lahko namreč glede na svojo sestavo, zlasti pri izdelkih, ki vsebujejo več kot en kilogram PSZ, ogrožajo varnost ljudi. Prav tako lahko ti izdelki že zaradi svoje narave in glede na okoliščine, v katerih se uporabljajo, motijo javni red.

89.

Ker je poleg tega zaščita javnega reda in javne varnosti, kot izhaja iz točke 84 teh sklepnih predlogov, v bistvu vezana na časovne in krajevne okoliščine, ne morem spregledati dejstva, da je nevarnost, neločljivo povezana s pirotehničnimi izdelki, ki vsebujejo več kot en kilogram PSZ, še večja v sedanjih razmerah, za katere je značilna teroristična grožnja.

90.

V teh okoliščinah je po mojem mnenju legitimno, da države članice nakup izdelkov, katerih vsebnost PSZ presega neko zgornjo mejo, pogojujejo z dovoljenjem, saj na eni strani ni izključeno, da ti izdelki sami ali v kombinaciji z drugimi izdelki ne bodo zlorabljeni za nepraznične namene, na drugi strani pa lahko zgolj uporaba pirotehničnih izdelkov z visoko vsebnostjo PSZ v sedanjih razmerah pripelje do množičnih in paničnih premikov.

91.

Zadevna nacionalna zakonodaja pa je nedvomno primerna za zaščito javnega reda in javne varnosti, ker omogoča nadziranje in po potrebi omejevanje količine PSZ, ki jo poseduje oseba.

92.

Kar zadeva potrebnost zadevne nacionalne zakonodaje, glede na pomanjkljivost predloga za sprejetje predhodne odločbe in to, da mora predložitveno sodišče ugotoviti, ali in, če da, koliko je nacionalna zakonodaja sorazmerna z zastavljenim ciljem v splošnem interesu, ( 41 ) Sodišče pa mu lahko zagotovi oporne točke na podlagi spisa, ( 42 ) bom svoje preudarke omejil na to, da mu zagotovim okvir za analizo, z vidika katerega bo moralo presoditi, ali zakonodaja presega to, kar je potrebno za zaščito javnega reda in javne varnosti.

93.

Prvič, člen 6(2) Direktive 2007/23 je zasnovan tako, da državam članicam daje obsežno polje proste presoje glede ukrepov, zajetih s to določbo.

94.

Področje uporabe te določbe je namreč zelo široko, ker so cilji, ki jim glede na okoliščine sledijo države članice, različni. Ukrepi lahko zajemajo ne le prepovedi, temveč tudi omejitve ter se lahko nanašajo tako na posest kot na uporabo in na prodajo nekaterih pirotehničnih izdelkov.

95.

Ta razlaga je po mojem mnenju podkrepljena z dejstvom, da je v uvodni izjavi 10 Direktive 2007/23 vzpostavljena vzročna zveza med okoliščino, da je uporaba pirotehničnih izdelkov in zlasti izdelkov za ognjemete predmet izrazito različnih kulturnih običajev in navad v državah članicah, na eni strani in nujnostjo omogočiti državam članicam, da sprejmejo nacionalne ukrepe za omejevanje uporabe ali prodaje nekaterih kategorij izdelkov za ognjemete širši javnosti iz razlogov javne varnosti ali varnostnih razlogov, na drugi strani.

96.

Drugič, ker v zadevni nacionalni zakonodaji ni določena nobena absolutna prepoved prodaje, temveč je ta prodaja pogojena s tem, da ima potrošnik predhodno dovoljenje, je namen te zakonodaje omejiti prodajo nekaterih izdelkov potrošnikom. Poleg tega se ta omejevalni ukrep ne uporablja za vse pirotehnične izdelke, ampak samo za izdelke, ki vsebujejo določeno maso teh nevarnih PSZ.

97.

Tretjič, v sedanjih razmerah manj omejevalni ukrepi, kot je registracija pri nakupu izdelkov, ki vsebujejo določeno maso PSZ, po mojem mnenju niso enako učinkoviti pri zaščiti zadevnih bistvenih interesov. Čeprav taka formalnost omogoča ugotavljanje količine PSZ, ki jo kupi potrošnik, namreč ne omogoča omejevanja take količine in posledično niti učinkovitega boja proti grožnjam za bistvene interese, ki jih navaja belgijska vlada.

98.

Glede na vse navedeno na eni strani menim, da belgijska zakonodaja ne pomeni tehničnega predpisa v smislu Direktive 98/34, in na drugi strani, da ta zakonodaja omejuje prosti pretok izdelkov za praznične ognjemete v smislu člena 6 Direktive 2007/23, da pa je bila sprejeta iz razlogov javnega reda in javne varnosti ter ne presega tega, kar je potrebno za zaščito teh interesov, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

99.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (sodišče prve stopnje v Antwerpnu, Belgija), odgovori: