1. 

V tej pritožbi Španija Sodišču predlaga, naj v celoti razveljavi sodbo Splošnega sodišča Španija/Komisija, ( 2 ) s katero je Splošno sodišče zavrnilo predlog Španije za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2014) 6846. ( 3 ) V utemeljitev svoje pritožbe Španija zlasti trdi, da je Komisija s sprejetjem Sklepa C(2015) 7193 ( 4 ) o spremembi Sklepa C(2014) 6846 kršila njeno pravico do izjave.

2. 

Sodišče ima v tej zadevi priložnost razviti svojo sodno prakso v zvezi z obsegom obveznosti Evropske komisije, da državo članico, na katero se nanaša postopek nadzora državne pomoči, zasliši pred sprejetjem sklepa o spremembi predhodnega sklepa o isti državni pomoči. Sodba Sodišča v tej zadevi bi lahko dala koristne smernice za zadevo C‑56/18 P, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kossakowo, ( 5 ) ki še poteka pred Sodiščem.

3. 

Vendar bo moralo Sodišče najprej pojasniti pogoje, pod katerimi se je v tožbi za razglasitev ničnosti sklepa Komisije o državni pomoči dovoljeno sklicevati na trditve, ki so usmerjene proti aktu o spremembi takega sklepa. Sodišče bo moralo v zvezi s tem pojasniti pomen členov 84 in 86 Poslovnika Splošnega sodišča ter razmerje med njima.

4.

V skladu s členom 84 Poslovnika Splošnega sodišča je dovoljeno navajanje novih razlogov med postopkom samo, če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se razkrile med postopkom. Zadevna stranka mora takšne razloge navesti, takoj ko izve za te okoliščine.

5.

Člen 86(1) določa, da „[k]adar se akt, katerega razglasitev ničnosti se predlaga, nadomesti ali spremeni z drugim aktom, ki ima enak predmet, lahko tožeča stranka […] tožbo prilagodi, da bi upoštevala ta novi dejavnik“. Člen 86(2) določa, da se „[p]rilagoditev tožbe […] izvede z ločenim aktom ter v roku, ki je določen v členu 263, šesti odstavek, PDEU in v katerem se lahko predlaga razglasitev ničnosti akta, ki utemeljuje prilagoditev tožbe“. V členu 86(4) je zahtevano, da prilagoditvena vloga vsebuje prilagojene predloge ter po potrebi prilagojene razloge in trditve.

6.

V skladu s členom 15(1) Uredbe (EU) 2015/1589 ( 6 ) se lahko pregled morebitne nezakonite pomoči zaključi s sklepom o začetku formalnega postopka. Če se takšen postopek začne, se mora zaključiti s sklepom, sprejetim na podlagi člena 9. Pred sprejetjem sklepa mora Komisija v skladu členom 9(8) zadevni državi članici omogočiti, da predloži svoja stališča o podatkih, ki jih je prejela Komisija med preiskavo.

7.

V členu 11, ki se za tak postopek uporablja na podlagi člena 15(3), je Komisiji dovoljeno, da razveljavi vsak tak sklep, če so bile informacije, ki so bile odločilni dejavnik pri sprejetju tega sklepa, napačne. V členu 11 je zahtevano, da Komisija pred takšno razveljavitvijo in pred sprejetjem novega sklepa, začne formalno preiskavo ter omogoči zadevni državi članici, da predloži svoje pripombe.

8.

Španija je med letoma 2005 in 2008 sprejela vrsto ukrepov za podporo uvedbi digitalnega prizemnega sistema za televizijsko distribucijo na oddaljenih in manj urbaniziranih območjih njenega ozemlja, zlasti na ozemlju Kastilje in Manče.

9.

Po pritožbah dveh televizijskih operaterjev je Komisija z dopisom z dne 29. septembra 2010 Španijo obvestila, da bo začela formalni postopek preiskave v zvezi s temi ukrepi. Komisija je med tem postopkom prejela pripombe zadevnih strank, ki jih je poslala Španiji, da bi podala pripombe. Španija je večkrat predložila pripombe.

10.

Komisija je 1. oktobra 2014 sprejela Sklep C(2014) 6846 v zvezi z državno pomočjo na ozemlju Kastilje in Manče. ( 7 )

11.

V prvem odstavku člena 1 tega sklepa je bilo navedeno, da je pomoč, ki je bila televizijskima operaterjema Telecomu CLM in Abertisu dodeljena za posodobitev centrov za razpošiljanje signala, gradnjo novih centrov in zagotavljanje, upravljanje ali vzdrževanje digitalnih storitev na območju II Kastilje in Manče, Španija izvajala nezakonito, saj je pri tem kršila člen 108(3) PDEU, ter da ni združljiva z notranjim trgom. V drugem odstavku člena 1 je bila ta ugotovitev ponovljena v zvezi z družbo Hispasat, ki je izdajateljica satelitskega signala, kar zadeva namestitev satelitskih sprejemnikov za prenos signala na tem območju. V členu 3(1) se je od Španije zahtevalo, naj od teh treh operaterjev izterja tako opredeljeno pomoč.

12.

Španija je 12. decembra 2014 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti Sklepa C(2014) 6846. ( 8 )

13.

Družba Hispasat je 23. januarja 2015 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti tega sklepa. ( 9 ) V tožbi je trdila, da ni nikoli prejela pomoči od Španije ali njenih lokalnih organov.

14.

Medtem se Španija in Komisija v okviru izvajanja Sklepa C(2014) 6846 nista strinjali, ali je strošek digitalne opreme (ki so jo lokalni organi v Kastilji in Manči priskrbeli za prenos televizijskega signala) spadal na področje uporabe tega sklepa in ali ga je morala Španija torej izterjati od zadevnih operaterjev.

15.

Komisija je 20. oktobra 2015 sprejela Sklep C(2015) 7193 o spremembi Sklepa C(2014) 6846. V uvodnem delu tega sklepa je navedeno, da je ta sprememba namenjena odpravi napak v zvezi z družbo Hispasat. Družba Hispasat v sklepu o spremembi ni bila več navedena med upravičenci do državne pomoči. ( 10 ) Poleg tega je bil izraz „zagotavljanje digitalnih storitev“ iz prvega odstavka člena 1 prvotnega sklepa nadomeščen z izrazom „zagotavljanje digitalnih storitev [digitalne opreme]“. ( 11 )

16.

Španija je z dopisom, ki ga je Splošnemu sodišču predložila 23. decembra 2015, vložila nov tožbeni razlog v postopku, ki je potekal v zadevi T‑808/14 (v nadaljevanju: nove vloge Španije). Trdila je, da sklep o spremembi presega navedeni cilj odstranitve družbe Hispasat s področja uporabe prvotnega sklepa in da se z njim bistveno razširja obseg pomoči, ki jo je treba izterjati, saj je vključena pomoč za zagotavljanje opreme (32,5 milijona EUR). Španija je trdila, da je Komisija s tem kršila načelo pravne varnosti.

17.

Komisija je svoja stališča predložila 28. januarja 2016. Trdila je, da je sklep o spremembi zgolj popravek prvotnega sklepa in da Španiji ne nalaga novih obveznosti. Dodala je, da so nove vloge Španije nedopustne, saj vsebujejo le trditve, na katere se je Španija pred tem sklicevala v podporo tožbenemu razlogu v zvezi z domnevno kršitvijo pravne varnosti.

18.

Splošno sodišče je s sklepom Hispasat/Komisija ( 12 ) ugotovilo, da je po spremembi Sklepa C(2014) 6846 ta zadeva postala brezpredmetna in da zato o tožbi družbe Hispasat ni več treba odločati.

19.

Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi menilo, da so vsi tožbeni razlogi, na katere se je v tožbi sklicevala Španija, neutemeljeni, zato je tožbo v celoti zavrnilo.

20.

Glede novih vlog Španije je menilo, da so dejansko usmerjene proti sklepu o spremembi in da so zato dopustne. ( 13 ) Dalje, Splošno sodišče, ki je ravnalo po uradni dolžnosti, je menilo, da je Komisija kršila pravico Španije do izjave, ker ji ni dala priložnosti, da pred sprejetjem tega sklepa predloži stališča. ( 14 ) Menilo je tudi, da ker je prvotni sklep ab initio zajemal pomoč za zagotavljanje digitalne opreme, sklep o spremembi Španiji ne nalaga novih obveznosti in da navedena kršitev zato ni taka, da bi bilo treba sklep o spremembi razglasiti za ničen. ( 15 ) Dodatni tožbeni razlog, naveden v novih vlogah Španije, je zato zavrnilo.

21.

Španija v pritožbi predlaga, naj Sodišče izpodbijano sodbo razveljavi, sklep C(2014) 6846 razglasi za ničen in Komisiji naloži plačilo stroškov. Navaja tri pritožbene razloge.

22.

Španija trdi, prvič, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 1 Sklepa C(2014) 6846 v njegovi prvotni različici, zaradi česar je napačno razumelo naravo ukrepa državne pomoči, ki ga je odobrila Španija, in pojem državne pomoči v smislu člena 107 PDEU. Poleg tega naj bi napačno uporabilo pravo s tem, da ni navedlo, da je bila posledica kršitev pravice Španije do izjave kršitev načel dobrega upravljanja in pravne varnosti. Drugič, Splošno sodišče naj bi napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da Španija ni upoštevala prvega in četrtega pogoja iz sodbe Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg. ( 16 )Tretjič, Splošno sodišče naj bi kršilo člen 107(3)(c) PDEU s tem, da je ugotovilo, da je pomoč, ki jo je dodelila Španija, nezdružljiva z notranjim trgom, ker je ta država članica dala prednost prizemni televizijski distribuciji pred satelitsko tehnologijo.

23.

Komisija predlaga, naj se pritožba zavrne. Trdi zlasti, da tudi če bi Sodišče sprejelo prvi tožbeni razlog, bi lahko to kvečjemu povzročilo razglasitev ničnosti sklepa o spremembi, medtem ko se s pritožbo predlaga razglasitev ničnosti prvotnega sklepa.

24.

Na obravnavi 7. marca 2018 sta Španija in Komisija ustno podali navedbe.

25.

Kot je zahtevalo Sodišče, se bom v teh sklepnih predlogih omejila na preučitev prvega pritožbenega razloga.

26.

Ob običajnem razumevanju prvega pritožbenega razloga se zdi, da je njegov predmet prvotni sklep. Z njim se izpodbija razlaga, ki jo je Splošno sodišče podalo v zvezi s členom 1 tega sklepa v različici, ki je veljala pred sprejetjem sklepa o spremembi. Vendar se s trditvami, ki so bile navedene v podporo prvemu pritožbenemu razlogu, izpodbijajo ugotovitve Splošnega sodišča v zvezi z veljavnostjo postopka, na podlagi katerega je bil sprejet sklep o spremembi.

27.

Tožba, ki jo je Španija vložila pri Splošnem sodišču, je bila vložena pred sklepom o spremembi in je bila lahko usmerjena le proti prvotnemu sklepu. V predlogu iz pritožbe je izrecno navedena razglasitev ničnosti izpodbijane sodbe in prvotnega sklepa, ne pa sklepa o spremembi. Zastopnik Španije je na obravnavi trdil, da je Španija s predložitvijo novega tožbenega razloga predlagala razširitev predmeta postopka, tako da bi se predlagala razglasitev ničnosti „prvotnega sklepa, kakor je bil spremenjen“.

28.

Glede na navedeno bom najprej preučila, ali sklep o spremembi spada v obseg tega postopka, in torej, ali je Sodišče pristojno, da preuči trditve Španije v zvezi s tem sklepom. ( 17 )

29.

Ali je mogoče trditi, da je predmet postopka ipso facto zajemal sklep o spremembi na dan njegovega sprejetja?

30.

Komisija trdi, da učinki sklepa o spremembi ne presegajo preprostega popravka pisnih napak in očitnih netočnosti v prvotnem sklepu.

31.

Če bi imela Komisija prav, sklep o spremembi ne bi imel nobenih samostojnih pravnih učinkov in ne bi bil „s pravnim učinkom za tretje osebe“ v smislu člena 263 PDEU. Zato ne bi mogel biti predmet ločene tožbe za razglasitev ničnosti.

32.

Če bi bilo tako, menim, da bi bilo za sklep o spremembi za namene tožbe za razglasitev ničnosti mogoče šteti, da „se je spojil“ s prvotnim sklepom in da torej tvorita neločljivo celoto. Za tožbo Španije in njeno pritožbo bi bilo tako dejansko mogoče šteti, da sta ipso facto usmerjeni proti prvotnemu sklepu, „kakor je bil popravljen“, ne da bi ji bilo treba prilagoditi prvotni predlog.

33.

Medtem ko so nekatere spremembe dejansko zgolj popravki besedila prvotnega sklepa, ( 18 ) pa druge presegajo ta prag in vplivajo na vsebino tega sklepa. ( 19 )

34.

To brez najmanjšega dvoma velja v zvezi z izbrisom vseh sklicevanj na družbo Hispasat. Rezultat te spremembe je bila izključitev družbe Hispasat iz kategorije upravičencev do zadevne državne pomoči. ( 20 )

35.

Ob običajnem razumevanju na vsebino prvotnega sklepa vpliva tudi to, da je bil izraz „storitve“ iz prvega odstavka člena 1 prvotnega sklepa nadomeščen z izrazom „storitve [oprema]“. Če ne drugega, se ta izraza ne zdita sopomenki.

36.

Oblika sklepa o spremembi potrjuje vtis, da njegova vsebina ni omejena zgolj na popravke. Zastopnik Komisije je na obravnavi pojasnil, da je sklep o spremembi sprejel kolegij komisarjev. Pojasnil je, da se ta postopek uporabi, kadar Komisija sprejme vsebinske sklepe o državni pomoči, medtem ko sklepe, ki se nanašajo zgolj na popravke, sprejme generalni sekretar Komisije. Priznal je, da je bil postopek v tem primeru izbran na podlagi dejstva, da je bil s sklepom o spremembi bistveno omejeno področje uporabe prvotnega sklepa.

37.

Ali in v kolikšnem obsegu se z zamenjavo izraza „storitve“ z izrazom „[oprema]“ vsebinsko spremeni obseg obveznosti Španije, da izterja dodeljeno pomoč, bi bilo navsezadnje mogoče preveriti le s primerjavo prvotne in spremenjene različice člena 1 ob upoštevanju obrazložitve, ki jo je Komisija navedla v vsakem sklepu. Vendar v sklepu o spremembi obrazložitev ni navedena, zaradi česar je taka analiza (razen v zvezi z družbo Hispasat) skoraj nemogoča. ( 21 )

38.

Če vse pretehtamo, se zdi verjetno, da je sklep o spremembi povzročil samostojne pravne učinke, ki so bistveno vplivali na pravni položaj Španije, kakršen je bil ob sprejetju prvotnega sklepa. Če je tako, bi bil sklep o spremembi pravni akt, ki je lahko predmet ločene tožbe za razglasitev ničnosti. Če bi Španija želela razširiti obseg prvotne tožbe, da bi vključila sklep o spremembi, bi morala to tožbo uradno prilagoditi.

39.

Zdaj bom preučila, ali je Španiji to uspelo s tem, da je Splošnemu sodišču predložila nove vloge.

40.

Člen 76(d) Poslovnika Splošnega sodišča od tožeče stranke zahteva, da v svoji tožbi določi predmet spora. Načeloma stranki med postopkom ni dovoljeno spremeniti predmeta spora, utemeljenost tožbe pa je treba presojati izključno glede na predloge, ki so navedeni v tožbi. ( 22 )

41.

Člena 84 in 86 Poslovnika Splošnega sodišča določata dve odstopanji od tega pravila. Člen 84 se uporablja, če se med postopkom razkrijejo nove pravne in dejanske okoliščine. Področje uporabe člena 86 je bistveno ožje: nanj se je mogoče sklicevati le, če „nova okoliščina“ pomeni zamenjavo ali spremembo zadevnega akta z drugim aktom, ki ima enak predmet.

42.

Medtem ko člen 84 tožeči stranki omogoča le navajanje novih razlogov (s trditvami in dokazi v njihovo podporo), je člen 86 bolj daljnosežen: tej stranki dovoljuje tudi, da prilagodi predmet tožbe, torej da preoblikuje predloge tako, da izpodbija novi akt v postopku, ki še ni zaključen. ( 23 )

43.

To, da je bil člen 86 leta 2015 vključen v Poslovnik, je pomenilo, da se je povišala zahtevana raven formalnosti. ( 24 ) V odstavkih 2 in 4 člena 86 se tako izrecno zahteva, da je taka prilagoditev v pisni vlogi, ki vsebuje prilagojene predloge.

44.

Formalne zahteve iz člena 86 seveda niso same sebi namen: namenjene so zagotavljanju kontradiktornosti postopka in učinkovitega izvajanja sodne oblasti. ( 25 )

45.

Če se med postopkom pred Splošnim sodiščem vloži procesni akt, da bi se prilagodila tožba, je to enako, kot če bi se s tožbo vložila tožba za razglasitev ničnosti. ( 26 ) Zato se po analogiji uporablja ustaljena sodna praksa, ki določa zahteve v zvezi z obliko in vsebino take tožbe.

46.

Iz tega sledi, da morajo biti v prilagoditveni vlogi zlasti nedvoumno ter dovolj jasno in natančno določeni predmet postopka, temeljni elementi glede prava in dejstev, na katerih zadeva temelji, ter predlogi, tako da Sodišče ne bi odločalo ultra petita ali sploh ne bi odločalo o tožbenem razlogu. ( 27 )

47.

Nasprotno pa vloga, v kateri so novi razlogi ali trditve, ki pa ne izpolnjuje vseh zahtev iz člena 86 ali navedene sodne prakse, ne zadošča za dejansko prilagoditev predmeta zadeve. Ne povzroči drugih pravnih učinkov kot so tisti iz člena 84, torej navajanje novih razlogov in trditev v zvezi z istim predmetom. ( 28 )

48.

V obravnavani zadevi je Komisija malo več kot eno leto po sprejetju prvotnega sklepa in ko je postopek za razglasitev ničnosti tega sklepa še potekal, sprejela akt o spremembi tega sklepa (Sklep C(2015) 7193). Španija je potem Splošnemu sodišču predložila nove vloge.

49.

Ni sporno, da je predmet sklepa o spremembi enak kot v prvotnem sklepu (državna pomoč SA.27408). Iz tega sledi, da se je člen 86 uporabljal. ( 29 )

50.

Splošno sodišče je brez dodatne razlage menilo, da ker je Španija v novih vlogah izpodbijala sklep o spremembi, je novi tožbeni razlog iz teh vlog dopusten. ( 30 )

51.

Ne sledim logiki, ki jo je uporabilo Splošno sodišče, in je ne sprejemam.

52.

Iz besedila novih vlog Španije je razvidno, da Španija ni nameravala izpodbijati sklepa o spremembi, čeprav so se nekatere trditve iz teh vlog nanašale nanj. Španija je v zadnjem odstavku novih vlog izrecno ohranila prvotni predlog, in sicer razglasitev ničnosti prvotnega sklepa.

53.

Zdi se, da pritožba potrjuje, da: (i) se prvi pritožbeni razlog nanaša na razlago prvotnega sklepa v različici pred spremembo, (ii) predlog pa se izrecno nanaša na razglasitev ničnosti prvotnega sklepa.

54.

Zato Splošno sodišče po mojem mnenju ni moglo veljavno razlagati novih vlog Španije in jih ponovno opredeliti tako, da se z njimi dejansko predlaga razglasitev ničnosti sklepa o spremembi. ( 31 )

55.

Obstoja tožbe za razglasitev ničnosti in, podobno, vloge za prilagoditev njenega obsega ni nikoli mogoče predpostavljati, upoštevati pa je mogoče le predlog, ki je izrecno naveden. ( 32 ) Vsebino tožbe je treba preučiti le glede na predlog iz tožbe ali vlogo za njegovo prilagoditev. ( 33 ) Tožba, ki ne vsebuje nobenega predloga, ni dopustna. ( 34 ) Zavračam predlog, ki ga je zastopnik Španije podal na obravnavi, da je tak pristop pretirano formalen.

56.

Dalje, Splošnemu sodišču po mojem mnenju Španije ni bilo treba pozvati, naj pojasni, ali je hotela izpodbijati sklep o spremembi. ( 35 ) Ob upoštevanju dejanskega stanja zadeve bi bilo to enako, kot če bi Španijo pozvalo, naj dopolni bistveni element svoje tožbe za razglasitev ničnosti zunaj roka, ki je določen v členu 263 PDEU. ( 36 )

57.

V sodni praksi iz točk od 45, 46 in 55 zgoraj niso podani prepričljivi razlogi za utemeljitev znižanja zahtev v zvezi z dopustnostjo. Kadar je kot v obravnavani zadevi država članica, na katero je naslovljen posamični sklep, o njem obveščena, mora zadnjenavedena nositi posledice tega, da v zahtevanem roku ni natančno določila predloga v zvezi s tem sklepom v postopku pred Splošnim sodiščem. ( 37 )

58.

Iz tega sledi, da čeprav je Španija predložila nove vloge, ni razširila predmeta postopka.

59.

Iz navedenega izhaja, da sklep o spremembi ne spada v obseg obravnavanega postopka. Namen prvega pritožbenega razloga v zvezi s tem sklepom je torej razširiti predmet spora. V skladu s členom 170(1) Poslovnika Sodišča tak razlog v fazi pritožbe ni dopusten. ( 38 )

60.

V teh okoliščinah Sodišču predlagam, naj prvi pritožbeni razlog zavrne. Predlagam tudi, naj Sodišče ugotovi, da je Splošno sodišče z razširitvijo obsega spora, ki poteka pred njim, na podlagi novih vlog Španije napačno razumelo trditve, ki jih je navedla Španija, in torej napačno uporabilo pravo, ker je odločalo ultra petita. ( 39 ) Ker je Splošno sodišče te vloge vsebinsko zavrnilo, ta napaka ni vplivala na izid zadeve, ki mu je bila predložena. Izpodbijane sodbe zato ni mogoče razveljaviti na tej podlagi.

61.

Če se Sodišče ne strinja z zgornjo analizo, bo moralo zakonitost izpodbijane sodbe obravnavati v delu, v katerem se nanaša na sklep o spremembi.

62.

V zvezi s tem menim, da bi moralo Sodišče po uradni dolžnosti preučiti dve temeljni vprašanji. Prvič, ali je bila Komisija pristojna za sprejetje sklepa o spremembi? Drugič, ali je Komisija spoštovala obveznost obrazložitve tega sklepa? ( 40 )

63.

Prvič, Splošno sodišče je menilo, da je Komisija na osnovi člena 108(2) PDEU pristojna za sprejetje tega sklepa. ( 41 )

64.

Tudi sama se strinjam s to ugotovitvijo. V skladu s členom 108(2) PDEU Komisija ni pristojna le, da popravi sklepe, ki jih je sprejela v skladu s členom 9 Uredbe 2015/1589, kakor pogosto naredi, ne da bi se to načelo izpodbijalo, ali razveljavi tak sklep v skladu s členom 11 te uredbe. Pristojna je tudi, da vsebinsko spremeni take sklepe, kadar je to potrebno za doseganje ciljev iz določb Pogodbe, ki so navedene zgoraj.

65.

Komisija ima lahko za to legitimen razlog, zlasti da bi upoštevala razvoj sodne prakse sodišč EU ali da bi popravila svoje napake, ( 42 ) kot se zdi, da je bilo v obravnavani zadevi. S tega vidika je člen 11 le poseben izraz pooblastil, ki jih ima Komisija na podlagi Pogodbe, da bi zagotovila pravilno in učinkovito uporabo pravil o državni pomoči, ( 43 ) ter se torej ne sme a contrario razlagati tako, da ta pooblastila omejuje na edini primer (razveljavitev), ki je izrecno naveden.

66.

Nič v Pogodbi ne kaže na to, da je pristojnost Komisije omejena na sklepe, ki so ugodni za države članice. Zato ni upoštevno, ali je bil sklep o spremembi ugoden za Španijo, kot trdi Komisija, oziroma ali so bile z njim tej državi članici naložene nove obveznosti, kot trdi zadnjenavedena.

67.

Drugič, čeprav Splošno sodišče v zvezi s tem ni podalo ugotovitev, ugotavljam, da v sklepu o spremembi ni nobene obrazložitve za njegovo sprejetje. Zato je skoraj nemogoče, da bi Sodišče preučilo zlasti naravo sklepa o spremembi ( 44 ) in njegove pravne učinke ( 45 ) ter preverilo, ali je Španija dobila priložnost, da pred njegovim sprejetjem poda pripombe o vseh upoštevnih informacijah, na katerih je temeljil ta sklep. ( 46 )

68.

Ta neobstoj obrazložitve v sklepu o spremembi zato ovira ustrezen sodni nadzor njegove zakonitosti in s tem očitno krši člen 296 PDEU.

69.

Ugotavljam, da je Komisija v sklepu o spremembi očitno kršila obveznost obrazložitve, ki je bistvena postopkovna zahteva. Ta kršitev je sama po sebi taka, da je treba sklep razglasiti za ničen. ( 47 ) Ker Splošno sodišče tega ni ugotovilo, je napačno uporabilo pravo. Njegovo sodbo bi bilo zato treba v delu, v katerem se ta nanaša na sklep o spremembi, razveljaviti.

70.

Le če Sodišče ne sprejme tega predloga, bo moralo preučiti posebne trditve, ki jih Španija navaja v prvem pritožbenem predlogu. Analizirala jih bom v nadaljevanju.

71.

Kot razumem, Španija trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo člen 1 prvotnega sklepa. Zato naj ne bi ugotovilo, da je Komisija s sprejetjem sklepa, na podlagi katerega so bile Španiji naložene dodatne obveznosti, kršila samo bistvo ukrepa državne pomoči, ki ga je odobrila ta država članica, napačno uporabila pojem državne pomoči v smislu člena 107 PDEU in kršila načelo pravne varnosti.

72.

Narava domnevne nezakonitosti mi je povsem nejasna. Španija v podporo svojemu predlogu ne navaja nobenih trditev. Ne pojasni, kateri element člena 107 PDEU naj bi bil kršen in kako. Enako je mogoče ugotoviti za trditev v zvezi z domnevno kršitvijo načela pravne varnosti.

73.

V skladu z ustaljeno sodno prakso takšne trditve niso dopustne. ( 48 ) V skladu s tem Sodišču predlagam, naj jih zavrne.

74.

Iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, je razvidno, da je Komisija sklep o spremembi sprejela malo več kot eno leto po datumu prvotnega sklepa. Pred zadnjenavedenim sklepom očitno ni bila sprejeta odločitev o začetku ali ponovnem začetku formalnega postopka preiskave.

75.

Na eni strani ni sporno, da je Španija dobila priložnost, da pred sprejetjem prvotnega sklepa predloži stališča v zvezi z vsemi elementi upravnega spisa Komisije. Na drugi strani je iz spisa razvidno, da Španija ni dobila take priložnosti po sprejetju prvotnega sklepa, vendar pred obvestilom o sklepu o spremembi.

76.

Španija trdi, da je bil zaradi uvedbe pojma „zagotavljanje digitalnih storitev [digitalne opreme]“ v člen 1 prvotnega sklepa s sklepom o spremembi razširjen obseg pomoči, ki jo je treba izterjati, Španiji pa so bile tako naložene nove obveznosti. Ker ji Komisija ni dala priložnosti, da pred sprejetjem sklepa izrazi stališča, naj bi bile kršene pravice Španije do obrambe. Komisija trdi, da je Splošno sodišče ob upoštevanju točk 118 in 197 obrazložitve prvotnega sklepa pravilno ugotovilo, da je bila pomoč, dodeljena za zagotavljanje digitalne opreme, že vključena na njegovo področje uporabe in da s sklepom o spremembi torej niso bile naložene nove obveznosti. Ker člen 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ( 49 ) določa pravico do izjave le, če akt prizadene pravice posameznika, in ker je bil sklep o spremembi ugoden za Španijo, naj zadnjenavedena ne bi imela take pravice.

77.

Zdaj bom po vrsti preučila, (i) ali je Španija v teh okoliščinah imela pravico do izjave; (ii) če to drži, ali je Komisija spoštovala to pravico; in (iii) kaj so posledice morebitne kršitve te pravice.

78.

V skladu z ustaljeno sodno prakso „je spoštovanje pravice do izjave v vsakem postopku, začetem zoper osebo, ki bi lahko privedel do akta, ki posega v njen položaj, temeljno načelo prava EU in mora biti zagotovljeno, tudi če ni nobenih pravil, ki urejajo zadevni postopek“. ( 50 )

79.

Kadar obstaja verjeten dvom, da akt lahko prizadene državo članico, ki je predmet postopka nadzora državne pomoči, bi ji Komisija morala dati možnost izjave, čeprav le iz previdnosti. Postopek izterjave nezakonite državne pomoči temelji na načelu lojalnega sodelovanja zadevne države članice s Komisijo. ( 51 ) Če bi sklep, ki ga Komisija namerava sprejeti, lahko vplival na obseg obveznosti države članice, da izterja zadevno državno pomoč, bi morala Komisija še toliko bolj tej državi članici dati priložnost, da poda pripombe.

80.

Ker v sklepu o spremembi ni obrazložitve, je težko ugotoviti, ali je bil sklep o spremembi ugoden za Španijo ali pa so ji bile z njim naložene nove obveznosti. Če – kot trdi Komisija – sprememba člena 1 ni vplivala na obseg te pomoči, se je legitimno vprašati, zakaj ga je Komisija sploh spremenila.

81.

Vsekakor sem že ugotovila, da je sklep o spremembi, če vse pretehtamo, verjetno vplival na pravni položaj Španije, ( 52 ) tako da gre za akt, ki ga je mogoče izpodbijati v skladu s členom 263 PDEU. Ker je Komisija s tem sklepom ohranila opredelitev ukrepov, ki jih je odobrila Španija, kot nezakonitih državnih pomoči, je ta sklep akt, ki prizadene Španijo. ( 53 ) Opozorila sem tudi na dejstvo, da je bilpostopek, ki se je na Komisiji interno uporabil za sprejetje sklepa o spremembi, postopek, ki se uporablja za sprejetje vsebinskih sklepov o državni pomoči, ne pa preprostejši upravni postopek za popravljanje zgolj pisnih napak. ( 54 ) Nazadnje, ta sklep je že lahko vplival na obseg obveznosti Španije, da izterja dodeljeno pomoč, kar zadeva družbo Hispasat.

82.

Iz tega sledi, da je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da je Španija načeloma imela pravico do izjave, preden je Komisija sprejela sklep o spremembi.

83.

Sprejetja sklepa o spremembi ni mogoče obravnavati ločeno. Pomeni zadnjo fazo v postopku, ki se je začel z dopisom Komisije o začetku formalnega postopka preiskave, ki mu je sledilo (po tej preiskavi) sprejetje prvotnega sklepa.

84.

Namen postopka, s katerim se zagotovi polno varstvo pravice do izjave, je dosežen, če se je zadevna stranka z upoštevnimi elementi upravnega spisa lahko seznanila v kateri koli fazi postopka, ki je potekal pred sprejetjem spornega akta. ( 55 ) Ko se stranki to omogoči, se njena pravica do izjave tako rekoč izčrpa.

85.

Zlasti v okviru postopkov nadzora državne pomoči, kadar da Komisija zadevni državi članici priložnost, da poda pripombe o vseh elementih, na katerih temelji (ali bo temeljil) njen sklep, ( 56 ) ni treba, da pred sprejetjem sklepa to državo članico obvesti o pravni presoji, ki jo namerava opraviti, ( 57 ) da jo zasliši v zvezi z njenimi stališči o taki presoji ( 58 ) ali da jo obvesti o skorajšnjem sprejetju tega sklepa. ( 59 ) Podobno Komisiji pred sprejetjem sklepa o nadomestitvi ali spremembi ni treba ponoviti vseh faz postopka iz Uredbe 2015/1589 ( 60 ) in v tem okviru predložiti spisa zadevni državi članici, da poda stališča. ( 61 )

86.

V postopkih v tej zadevi ni bilo mogoče ovreči dvomov o tem, ali se je Komisija pri sprejetju sklepa o spremembi sklicevala na nove ali dodatne elemente.

87.

Če Komisija pravilno trdi, da je sklep o spremembi temeljil ne samo na elementih, ki jih je upravni spis vseboval ob sprejetju prvotnega sklepa, ampak tudi na informacijah iz tožbe družbe Hispasat v zadevi T‑36/15, Španija v zvezi s tem ni mogla izraziti stališč. V zadevi T‑36/15 ni intervenirala, zato ni bila obveščena o pisnih stališčih, ki so si jih izmenjale stranke v tej zadevi.

88.

Če pa, nasprotno, Španija pravilno trdi, da je sklep o spremembi temeljil na informacijah iz postopka izterjave, potem načeloma ni mogoče izključiti, da je Španija že poznala bistvo teh informacij in da je lahko predstavila svoja stališča v okviru tega postopka.

89.

Zaradi neobstoja obrazložitve v sklepu o spremembi je skoraj nemogoče potrditi, katera od zgornjih trditev je resnična.

90.

V takih okoliščinah bi morala dokazno breme nositi Komisija. Ta ni nikoli trdila, da je Španija v okviru postopka izterjave lahko podala pripombe o informacijah, ki bi bile upoštevne za vprašanja, ki so v zvezi s sklepom o spremembi temeljna, kaj šele predložila dokazov v zvezi s tem.

91.

Na podlagi tega ugotavljam, da Španiji ni bila dana priložnost, da uspešno predstavi svoja stališča o resničnosti in upoštevnosti vseh dejstev, očitkov in okoliščin, ki jih Komisija navaja v podporo svoji ugotovitvi, zlasti iz člena 1 sklepa o spremembi, da je prišlo do kršitve prava EU, ki je bila ugotovljena v njem, in da bi bilo treba izterjati v njem opredeljeno državno pomoč.

92.

Iz tega sledi, da je Komisija, ker je sklep o spremembi utemeljila na informacijah, v zvezi s katerimi Španija ni mogla podati pripomb, kršila pravico te države članice do izjave in zato tudi načelo dobrega upravljanja.

93.

Splošno sodišče je v točki 47 izpodbijane sodbe menilo, da postopkovna nepravilnost povzroči razglasitev ničnosti akta, ki jo vsebuje, le če se dokaže, da bi postopek vodil do drugačnega rezultata, če te nepravilnosti ne bi bilo. ( 62 ) Vendar je v naslednjih točkah uporabilo drugačen preizkus, in sicer, ali so bile s sklepom o spremembi Španiji naložene nove obveznosti. Splošno sodišče je na podlagi tega menilo, da kršitev pravice Španije do izjave ne povzroči razglasitve ničnosti sklepa o spremembi. Španija je to razlogovanje izpodbijala. Njen zastopnik je na obravnavi trdil, da bi morala kršitev pravice do izjave vedno povzročiti razglasitev ničnosti.

94.

Ne morem se strinjati z razlogovanjem Splošnega sodišča. Analizo bom začela tako, da bom spomnila na upoštevno sodno prakso.

95.

Na eni strani je Sodišče menilo, da neizpolnjevanje bistvene postopkovne zahteve povzroči razglasitev ničnosti akta, ki jo vsebuje. ( 63 ) V tem okviru se strinjam z generalnim pravobranilcem N. Fennellyjem, da so bistvene le postopkovne zahteve, ki so neločljivo povezane z oblikovanjem ali izražanjem volje organa, ki sprejme akt. Njihovo spoštovanje je v splošnem interesu. ( 64 ) Te zahteve so tako temeljne, da kakršna koli kršitev povzroči razglasitev ničnosti poznejšega akta, ne glede na to, ali bi bil lahko izid postopka drugačen, če bi se spoštovale. ( 65 )

96.

Na drugi strani je Sodišče podobno menilo, da kršitev katere koli druge (nebistvene) postopkovne formalnosti upravičuje razglasitev ničnosti le, če je mogoče dokazati, da bi lahko postopek brez te nepravilnosti pripeljal do drugačnega rezultata. ( 66 )

97.

Čeprav razlogovanje sodišč EU v zvezi s tem ni bilo vedno nedvoumno, ( 67 ) ne dvomim, da pravica države članice do izjave v postopku državne pomoči spada v prvo kategorijo.

98.

Strinjam se z generalnim pravobranilcem P. Mengozzijem, ki je ugotovil, da se zadevno posvetovanje z državo članico lahko šteje za poseben izraz razdelitve pristojnosti med institucijami in državami članicami ali institucionalnega (sama bi rekla „ustavnega“) ravnovesja v Evropski uniji. ( 68 )

99.

Sodišče je v okviru številnih različnih vrst postopka tako menilo, da je pravica zadevne države članice do izjave bistvena postopkovna zahteva, katere neupoštevanje ima ipso facto pomembne posledice. Sporni sklep se na primer lahko razglasi za ničen ( 69 ) ali pa se tožba zaradi kršitve, ki je bila vložena po takem postopku, razglasi za nedopustno. ( 70 )

100.

Položaj države članice, na katero se nanaša postopek nadzora državne pomoči, je primerljiv z zgoraj navedenimi položaji. ( 71 ) To govori v prid uporabi analognega postopkovnega pravila v obravnavanem okviru, kar daje večjo težo pravici do izjave, ki je konec koncev temeljna pravica, zagotovljena s členom 47 Listine.

101.

V skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da če ob upoštevanju osrednje vloge, ki jo ima zadevna država članica v postopku nadzora državne pomoči, ( 72 ) tej državi članici ni bila dana priložnost, da poda pripombe o stališčih, ki so jih predložile zainteresirane tretje stranke, Komisija teh stališč ne sme uporabiti v poznejšem sklepu. ( 73 )

102.

Tako v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče ugotovilo v točki 47 izpodbijane sodbe, ne bi smelo biti pomembno niti, ali zadevni državi članici uspe konkretno dokazati, da bi bila odločitev Komisije o državni pomoči drugačna, če zadnjenavedena ne bi kršila te pravice. ( 74 )

103.

Tak preizkus je namreč nujno špekulativen in temelji na številnih domnevah. Ni jasno, kakšen bi bil zahtevani dokazni standard ter koliko podrobnosti bi bilo potrebnih, da bi se dokazalo razhajanje med dejanskim in hipotetičnim sklepom. Prepričana sem, da tak preizkus ne more smiselno pomeniti merila za presojo, ali se je spoštovala pravica države članice do izjave v postopku državne pomoči.

104.

Nenazadnje bi se morala država članica in Sodišče postaviti v položaj Komisije, da bi ugibala, ali bi stališča, ki bi jih ta država članica predložila, če bi ji Komisija dala priložnost, spremenila presojo zadnjenavedene v zvezi z zadevo. Domnevam, da je verjetno, da bi Komisija potem v takem primeru trdila, da si v nobenem primeru ne bi premislila zaradi stališč države članice. To dodatno posega v objektivnost in torej legitimnost takega preizkusa. ( 75 )

105.

Nasprotno, Sodišče bi moralo preveriti, kot je že večkrat storilo, ( 76 ) ali je zadevna država članica, preden je Komisija sprejela sklep, (objektivno) dejansko dobila pravo priložnost, da predstavi svoja stališča o dokumentih, ki jih je Komisija pridobila v podporo svojemu zatrjevanju glede obstoja kršitve prava EU, in o pripombah, ki so jih predstavile zainteresirane tretje stranke, na podlagi katerih je bil sprejet ta sklep. ( 77 )

106.

Ugotavljam, da mora to, da Komisija ni izpolnila te obveznosti, povzročiti razglasitev ničnosti njenega sklepa, s katerim je odrejena odprava ali sprememba zadevne pomoči, v delu v katerem je ta sklep temeljil na elementih, ki zadevni državi članici niso bili predloženi, da bi ta podala stališča.

107.

V nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče menilo v točki 48 in naslednjih izpodbijane sodbe, glede na navedeno ni upoštevno, ali so bile s sklepom o spremembi Španiji naložene nove obveznosti ali ne. Neupoštevna je torej tudi trditev Španije, da je Splošno sodišče napačno razumelo člen 1 prvotnega sklepa, ko ga je primerjalo s sklepom o spremembi.

108.

Zgoraj sem ugotovila, da je Komisija s sprejetjem sklepa o spremembi kršila pravico Španije do izjave. ( 78 ) Glede na navedene preudarke in ob domnevi (quod non), da je novi tožbeni razlog Španije dopusten, je narava te kršitve taka, da povzroči razglasitev ničnosti tega sklepa.

109.

Ker Splošno sodišče ni odločilo tako, je napačno uporabilo pravo. Ob tej domnevi bi bilo izpodbijano sodbo zato treba razveljaviti v delu, v katerem se nanaša na sklep o spremembi.

110.

Ugotovila sem, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker ni navedlo, da sklep o spremembi vključuje dve kršitvi (kršitev obveznosti Komisije v zvezi z obrazložitvijo in kršitev pravice Španije do izjave), ter da bi bilo treba njegovo sodbo razveljaviti, če je novi tožbeni razlog Španije dopusten.

111.

V skladu s členom 61 Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče, potem ko je razveljavilo sodbo Splošnega sodišča, samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje, namesto da zadevo vrne v odločanje Splošnemu sodišču.

112.

Ker zgoraj navedeni kršitvi sami po sebi povzročita razglasitev ničnosti sklepa o spremembi, lahko Sodišče torej dokončno odloči o zadevi.

113.

Tako Sodišču predlagam, naj prvi pritožbeni razlog – če odloči, da je dopusten – sprejme, izpodbijano sodbo v delu, v katerem se nanaša na sklep o spremembi Komisije, razveljavi, in ta sklep razglasi za ničen.

114.

Ker me je Sodišče prosilo, naj obravnavam le prvi pritožbeni razlog Španije in ker bo končna odločitev o pritožbi odvisna od stališča, ki ga bo Sodišče sprejelo ne le v zvezi s tem razlogom, temveč tudi v zvezi z drugim in tretjim pritožbenim razlogom, v tej zadevi ne dajem priporočil o stroških.

115.

Glede na vse navedeno in brez poseganja v presojo Sodišča v zvezi z drugim in tretjim pritožbenim razlogom Sodišču predlagam, naj prvi pritožbeni razlog zavrne kot nedopusten.

116.

Podredno pa predlagam, naj Sodišče – če meni, da je ta pritožbeni razlog dopusten – ta razlog sprejme, razveljavi izpodbijano sodbo v delu, v katerem se nanaša na sklep o spremembi, in ta sklep razglasi za ničen.