1.

Z obravnavano pritožbo družbe TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV in Sambucus eV (v nadaljevanju: pritožnice) predlagajo, prvič, razveljavitev sodbe Splošnega sodišča z dne 15. decembra 2016, TestBioTech in drugi/Komisija (T‑177/13, neobjavljena, EU:T:2016:736; v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je Splošno sodišče zavrnilo njihovo tožbo za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije z dne 8. januarja 2013 ( 2 ) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), s katerim je Komisija družbo TestBioTech obvestila, da ne sprejema nobene od trditev, s katerimi je ta družba utemeljevala zahtevo za notranjo revizijo Izvedbenega sklepa Komisije 2012/347/EU z dne 28. junija 2012 o odobritvi dajanja na trg proizvodov, ki vsebujejo gensko spremenjeno sojo MON 87701 × MON 89788 (MON-877Ø1‑2 × MON-89788‑1), so iz nje sestavljeni ali proizvedeni, v skladu z Uredbo (ES) št. 1829/2003 Evropskega parlamenta in Sveta[ ( 3 )] (UL 2012, L 171, str. 13; v nadaljevanju: sklep o odobritvi). Drugič, pritožnice predlagajo razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa in vsebinsko enakih sklepov Komisije, naslovljenih na družbi European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV in Sambucus eV, ali podredno, vrnitev zadeve Splošnemu sodišču v ponovno odločanje.

2.

V zvezi s temi sklepnimi predlogi bo Sodišče na podlagi pravnega vprašanja, ki se postavlja s to pritožbo, preučilo naravo, področje uporabe in „dokazno breme“ glede mehanizma notranje revizije, kot je določen v členu 10 Uredbe (ES) št. 1367/2006 ( 4 ).

3.

Člen 9, od (1) do (4), Aarhuške konvencije ( 5 ) določa:

„1.   Pogodbenica v okviru svoje notranje zakonodaje zagotavlja, da ima vsaka oseba, ki meni, da njen zahtevek za informacije iz člena 4 ni bil upoštevan, da je bil delno ali v celoti neupravičeno zavrnjen, da je bil odgovor neustrezen ali da njen zahtevek kako drugače ni bil obravnavan v skladu z določbami tega člena, dostop do revizijskega postopka pred sodiščem ali pred drugim neodvisnim in nepristranskim telesom, določenim z zakonom.

Kadar pogodbenica predvidi revizijo pred sodiščem, mora zagotoviti, da ima taka oseba dostop tudi do hitrega brezplačnega ali poceni z zakonom določenega postopka za ponovno obravnavo zahtevka s strani organa javne oblasti ali za revizijo, ki jo opravi neodvisno in nepristransko telo, ki ni sodišče.

Končna odločitev po tem odstavku 1 je obvezujoča za organ javne oblasti, ki razpolaga z informacijami. Razloge je treba navesti pisno, vsaj kadar je dostop do informacij zavrnjen po tem odstavku.

2.   Pogodbenica v okviru svoje notranje zakonodaje zagotovi, da imajo člani vključene javnosti,

dostop do revizijskega postopka pred sodiščem in/ali drugim neodvisnim in nepristranskim telesom, določenim z zakonom, da izpodbijajo stvarno in postopkovno zakonitost katere koli odločitve, dejanja ali opustitve na podlagi določb člena 6, in kadar je to predvideno po notranjem pravu in brez vpliva na odstavek 3 tega člena, tudi drugih ustreznih določb te konvencije.

Kaj sta zadosten interes in kršitev pravice, se določi v skladu z zahtevami notranjega prava in skladno s ciljem te konvencije, da se s to konvencijo daje vključeni javnosti širok dostop do pravnega varstva. V ta namen se za pododstavek (a) tega odstavka šteje za zadosten tudi interes vsake nevladne organizacije, ki izpolnjuje zahteve iz odstavka 5 člena 2. Za take organizacije se tudi šteje, da imajo pravice, ki se lahko kršijo v smislu pododstavka (b) tega odstavka.

Določbe tega odstavka 2 ne izključujejo možnosti predhodnega revizijskega postopka pred upravnim organom in ne vplivajo na zahtevo, da je treba izčrpati vse upravne revizijske postopke, preden se zateče k sodnim revizijskim postopkom, če je taka zahteva predvidena po notranjem pravu.

3.   Poleg tega in brez vpliva na revizijske postopke iz odstavkov 1 in 2 tega člena mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.

4.   Poleg tega in brez vpliva na odstavek 1 tega člena morajo postopki iz odstavkov 1, 2 in 3 tega člena zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna, in biti morajo pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi. Odločitve po tem členu morajo biti izdane ali evidentirane v pisni obliki. Odločitve sodišč in po možnosti tudi drugih teles morajo biti javno dostopne.“

4.

V uvodnih izjavah 11, 18, 19 in 21 Uredbe št. 1367/2006 je navedeno:

[…]

[…]

5.

Člen 10, naslovljen „Zahteva za notranjo revizijo upravnih aktov“, določa:

„1.   Vsaka nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz člena 11, lahko pri instituciji ali organu Skupnosti, ki je v skladu z okoljskim pravom sprejel upravni akt ali ki bi ga bil v primeru domnevne upravne opustitve moral sprejeti, vloži zahtevo za notranjo revizijo.

Takšno zahtevo je treba predložiti pisno in v roku največ šestih tednov po sprejetju, uradnem obvestilu ali objavi upravnega akta, pri čemer se upošteva kasnejši od teh datumov, oziroma v primeru domnevne opustitve šest tednov po dnevu, ko bi upravni akt moral biti sprejet. Zahteva vsebuje razloge za revizijo.

2.   Institucija ali organ Skupnosti iz odstavka 1 obravnava vse zahteve, razen če je očitno, da zahteva ni utemeljena. Institucija ali organ Skupnosti svojo utemeljitev poda v pisnem odgovoru čim prej, najkasneje pa v dvanajstih tednih po prejemu zahteve.

3.   Če institucija ali organ Skupnosti kljub potrebni skrbnosti ne more postopati v skladu z odstavkom 2, nevladno organizacijo, ki je vložila zahtevo, čim prej ali najkasneje v roku, ki je določen v navedenem odstavku, obvesti o razlogih za neukrepanje in o tem, kdaj namerava ukrepati.

V vsakem primeru pa institucija ali organ Skupnosti ukrepa v roku, ki ne presega osemnajst mesecev od prejema zahteve.“

6.

Člen 12 iste uredbe („Postopek pred Sodiščem“) določa:

„1.   Nevladna organizacija, ki je v skladu s členom 10 vložila zahtevo za notranjo revizijo, lahko v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe začne postopek pred Sodiščem.

2.   Če institucija ali organ Skupnosti ne postopa v skladu s členom 10(2) ali (3), lahko nevladna organizacija v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe začne postopek pred Sodiščem.“

7.

Pritožnice so nemške nevladne organizacije. Družba TestBioTech eV spodbuja neodvisne raziskave in javno razpravo o vplivu biotehnologije. Dejavnost družbe European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV je spodbujanje znanosti in raziskav za varstvo okolja, biotske raznovrstnosti in zdravja ljudi pred negativnimi vplivi novih tehnologij in njihovih proizvodov. Družba Sambucus eV se ukvarja s kulturnimi dejavnostmi.

8.

Družba Monsanto Europe SA je 14. avgusta 2009 v skladu s členoma 5 in 17 Uredbe št. 1829/2003 pri pristojnem organu Nizozemske vložila vlogo za dajanje na trg živil, živilskih sestavin in krme, ki vsebujejo sojo MON 87701 × MON 89788, so iz nje sestavljeni ali proizvedeni (v nadaljevanju: zadevna soja). Vloga se je nanašala tudi na dajanje na trg zadevne soje, prisotne v proizvodih, ki niso živila in krma ter ki vsebujejo to sojo ali so sestavljeni iz te soje, namenjene za enako uporabo kot katera koli druga soja, razen za gojenje.

9.

Evropska agencija za varnost hrane (v nadaljevanju: EFSA) je 15. februarja 2012 izdala splošno mnenje v skladu s členoma 6 in 18 Uredbe št. 1829/2003. V točki 3 tega mnenja je EFSA pojasnila, da je njen znanstveni odbor za gensko spremenjene organizme 25. januarja 2012 sprejel znanstveno mnenje o vlogi (EFSA-GMO-NL-2009‑73) v zvezi z dajanjem na trg zadevne soje, odporne na žuželke in herbicide, za uporabo v živilih in krmi, uvoz in predelavo s strani družbe Monsanto v skladu z Uredbo št. 1829/2003 (Bilten EFSA 2012;10(2):2560, 1‑34), s katerim je ugotovil, da je zadevna soja v okviru svojih predvidenih načinov uporabe enako varna kot gensko nespremenjena soja, kar zadeva možne učinke na zdravje ljudi in živali ali na okolje. Poleg tega je ta znanstveni odbor ugotovil, da križanje spremenjene soje v okviru njenih predvidenih načinov uporabe ne povzroča medsebojnega delovanja med pojavi zadevne soje, ki bi vplivali na varnost spremenjene soje glede možnih učinkov na zdravje ljudi in živali ali na okolje. V tem splošnem mnenju je EFSA ugotovila, da zadevna družba „izpolnjuje zahteve iz členov 6 in 18 [Uredbe št. 1829/2003] za dajanje na trg [zadevne soje]“.

10.

S sklepom o odobritvi je Komisija za namene člena 4(2) in člena 16(2) Uredbe št. 1829/2003 pod določenimi pogoji odobrila:

11.

V uvodnih izjavah 4, 6 in 7 sklepa o odobritvi je Komisija pojasnila, da je 15. februarja 2012 EFSA izdala ugodno mnenje v skladu s členoma 6 in 18 Uredbe št. 1829/2003, pri čemer je ugotovila, da je zadevna soja, kot je opisana v vlogi, enako varna kot gensko nespremenjena soja, kar zadeva možne učinke na zdravje ljudi in živali ali na okolje. Poleg tega je po navedbah Komisije EFSA tudi ugotovila, da je načrt za spremljanje okolja, sestavljen iz splošnega načrta za nadzor, ki ga je predložil vložnik, v skladu z nameravano uporabo proizvodov. Glede na to je Komisija menila, da je zadevno sojo in vse proizvode, ki jo vsebujejo ali so iz nje sestavljeni, ter hrano in krmo, ki sta iz nje proizvedeni, kot so opisani v vlogi za odobritev, primerno odobriti.

12.

Z dopisi z dne 6. avgusta 2012 je vsaka od pritožnic od Komisije zahtevala, da v skladu s členom 10 Uredbe št. 1367/2006 opravi notranjo revizijo sklepa o odobritvi. Pritožnice so med drugim menile, da je ocena, da je zadevna soja snovno enakovredna nespremenjeni soji, napačna, da niso bili upoštevani sinergijski in kombinatorični vplivi, da niso bila ustrezno ocenjena imunološka tveganja ter da ni bilo zahtevano spremljanje učinkov na zdravje.

13.

Z izpodbijanim sklepom z dne 8. januarja 2013 je komisar za zdravje družbo TestBioTech obvestil, da Komisija ni sprejela nobene od „pravnih in znanstvenih trditev, s katerimi se je utemeljevala zahteva za notranjo revizijo“ sklepa o odobritvi. Komisija je zato menila, da je sklep o odobritvi skladen z Uredbo št. 1829/2003. Natančneje, Komisija je zavrnila trditve, ki jih je družba TestBioTech predložila v svoji zahtevi za notranjo revizijo, in sicer da je sklep o odobritvi nezakonit, ker je ugotovitev EFSA, da je zadevna soja „snovno enakovredna“, napačna, da niso bili upoštevani sinergijski in kombinatorični vplivi, da niso bila ustrezno ocenjena imunološka tveganja ter da ni bilo zahtevano spremljanje učinkov na zdravje.

14.

Istega dne je komisar za zdravje družbama European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility in Sambucus poslal drugi in tretji sklep, ki sta v bistvu enaka izpodbijanemu sklepu, poslanemu družbi TestBioTech.

15.

V teh treh sklepih je Komisija potrdila, da pritožnice izpolnjujejo merila iz člena 11 Uredbe št. 1367/2006 in da imajo kot nevladne organizacije za namene tega člena zato pravico do vložitve zahteve za notranjo revizijo.

16.

Pritožnice so 18. marca 2013 pri Splošnem sodišču vložile tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa.

17.

V utemeljitev tožbe so se pritožnice v bistvu sklicevale na štiri pritožbene razloge, s katerimi so zatrjevale, prvič, neobstoj snovne enakovrednosti med zadevno sojo in njenim konvencionalno podobnim proizvodom, drugič, neobstoj presoje sinergijskih/kombinatoričnih vplivov in strupenosti, tretjič, neobstoj izčrpne imunološke presoje in, četrtič, neobstoj odobritve za spremljanje uporabe proizvodov, ki vsebujejo zadevno sojo, po dajanju na trg.

18.

Komisija, EFSA ter družbi Monsanto Europe in Monsanto Company (v nadaljevanju: Monsanto) so predlagale, naj Splošno sodišče tožbo delno zavrže kot nedopustno, delno pa zavrne kot neutemeljeno.

19.

Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi tožbo delno zavrglo kot nedopustno in delno zavrnilo kot neutemeljeno ter pritožnicam naložilo plačilo stroškov (z izjemo stroškov, ki so nastali intervenientkam).

20.

Pritožnice s pritožbo Sodišču predlagajo, naj izpodbijano sodbo razveljavi in razglasi ničnost izpodbijanega sklepa ali, podredno, zadevo vrne v odločanje Splošnemu sodišču in Komisiji naloži plačilo stroškov.

21.

Komisija Sodišču predlaga zavrnitev pritožbe in naložitev plačila stroškov pritožnicam.

22.

Pritožnice v utemeljitev pritožbe navajajo pet pritožbenih razlogov. Prvič, zatrjujejo, da je Splošno sodišče zmotno ugotovilo, da so nekatere njihove trditve, dokazi in/ali gradiva nedopustni. Drugič, zatrjujejo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je za nevladne organizacije, ki vlagajo pravna sredstva na podlagi členov 10 in 12 Uredbe št. 1367/2006, uporabilo „nepravilno in nemogoče dokazno breme“. Tretjič, zatrjujejo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker ni štelo, da zaradi smernic, ki jih je v skladu s svojimi zakonskimi obveznostmi izdala EFSA, obstaja legitimno pričakovanje, da bodo te smernice upoštevane. Četrtič, zatrjujejo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je odločilo, da dvodelne presoje varnosti, ki se zahteva z Uredbo št. 1829/2003, ni treba izvesti. Petič in zadnjič, zatrjujejo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je zavrnilo nekatere dele očitka pritožnic, da Komisija ni ustrezno preverila morebitne strupenosti zadevne soje in ni zahtevala spremljanja učinka zadevne soje po odobritvi.

23.

Kot je zahtevalo Sodišče, bom svojo analizo omejil na drugi pritožbeni razlog. Ker se ta razlog nanaša na naravo, področje uporabe in pogoje postopka notranje revizije ter sodni nadzor nad odločitvijo o reviziji na podlagi člena 10 Uredbe št. 1367/2006, bom te dejavnike najprej preučil na abstraktni ravni, preden jih bom izrecno uporabil za drugi pritožbeni razlog.

24.

Razložil bom torej (v smislu besedila, strukture, zgodovine sprejetja in namena) člen 10 Uredbe št. 1367/2006 in predlagal konkretna merila, ki jih je treba upoštevati pri postopku notranje revizije.

25.

V skladu s členom 10(1) Uredbe št. 1367/2006 lahko vsaka nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz člena 11 te uredbe, pri instituciji ali organu EU, ki je sprejel upravni akt v skladu z okoljskim pravom, vloži zahtevo za notranjo revizijo. Takšno zahtevo je treba predložiti pisno in v roku največ šestih tednov po sprejetju, uradnem obvestilu ali objavi upravnega akta, pri čemer se upošteva kasnejši od teh datumov. Zahteva mora vsebovati razloge za revizijo. ( 6 ) V skladu z odstavkom 2 člena 10 mora institucija ali organ EU iz odstavka 1 obravnavati vse take zahteve, razen če je očitno, da zahteva ni utemeljena. Institucija ali organ EU mora svojo obrazložitev podati v pisnem odgovoru čim prej, najkasneje pa v 12 tednih po prejemu zahteve.

26.

Zato iz besedila sledi, da je predpostavka za to, da zahtevo pristojna institucija ali organ EU upošteva, to, da mora ta zahteva (1) vsebovati revizijske razloge in (2) ne sme biti „očitno neutemeljena“. Iz besedila te določbe pa ni mogoče neposredno razbrati natančnejših meril glede utemeljitve navedenih razlogov.

27.

Člen 12 Uredbe št. 1367/2006, ki je zadnja določba naslova IV te uredbe ter se nanaša na notranjo revizijo in dostop do pravnega varstva, v prvem odstavku določa, da lahko nevladna organizacija, ki je v skladu s členom 10 vložila zahtevo za notranjo revizijo, v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe začne postopek pred Sodiščem.

28.

Po mojem mnenju bi bilo v nasprotju z načelom učinkovitega izvajanja sodne oblasti, če bi lahko stranka, ki zahteva revizijo, dodala ali podrobneje navedla razloge za notranjo revizijo v postopkih pred sodišči Evropske unije. Stranka, ki zahteva revizijo, mora zato vse razloge za notranjo revizijo izrecno navesti že v sami vlogi.

29.

V okviru postopka pred Splošnim sodiščem je bil v podkrepitev trditve po analogiji uporabljen drug revizijski postopek v zakonodaji EU. Zdi se, da Splošno sodišče v točki 51 izpodbijane sodbe vleče vzporednico ( 7 ) med členom 10 Uredbe št. 1367/2006 ter členoma 4(5) in 8(3) Direktive 91/414/EGS ( 8 ).

30.

Menim, da analogija z Direktivo 91/414 ni primerna. Kot je namreč Sodišče navedlo v odlomku sodbe Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, na katero se je Splošno sodišče sklicevalo po analogiji, „[…] iz povezanega branja členov 4(5) in 8(3) Direktive št. 91/414 izhaja, da predmet tega pregleda ni ponovna presoja izolirane aktivne snovi, temveč končni fitofarmacevtski proizvod, in da se ta pregled opravi na pobudo nacionalnih organov in ne zainteresiranih posameznikov“. ( 9 ) Člen 4(5) Direktive 91/414 tako določa pregled registracij za fitofarmacevtska sredstva, „če kaže, da katera koli od zahtev iz odstavka 1[ ( 10 )] ni več izpolnjena. V takih primerih država članica lahko zahteva od vlagatelja za registracijo ali stranke, kateri je bilo v skladu s členom 9 odobrena razširitev področja uporabe, da predloži dodatne podatke, potrebne za pregled. Registracija se lahko po potrebi podaljša za obdobje, potrebno za izvedbo pregleda in za predložitev takih dodatnih podatkov.“

31.

Iz zgoraj navedenega jasno izhaja, da je namen revizijskega postopka na podlagi členov 4(5) in 8(3) Direktive 91/414 ponovna presoja končnega fitofarmacevtskega proizvoda, torej ponovna presoja konkretnega rezultata. Nasprotno pa se postopek notranje revizije na podlagi člena 10 Uredbe št. 1367/2006, ki se sicer uporablja za „kateri koli upravni akt, sprejet v skladu z okoljskim pravom“, nanaša na revizijo upravnega postopka, ne da bi nujno vplival na dejanski rezultat sklepa o odobritvi. ( 11 )

32.

Sicer pa je mogoče enako trditi za revizijski postopek na podlagi člena 21 Uredbe (ES) št. 1107/2009 ( 12 ). Ta uredba, s katero je bila razveljavljena Direktiva 91/414, v členu 21 določa revizijski postopek ob upoštevanju novih znanstvenih in tehničnih spoznanj ter podatkov o spremljanju. To pa ne more biti splošna predstava o postopku notranje revizije na podlagi člena 10 Uredbe št. 1367/2006. Kot izhaja iz odstavkov 2 in 3 te določbe, je ta postopek notranje revizije kronološko tako tesno povezan s postopkom odobritve, da namen postopka notranje revizije ne more biti to, da je treba upoštevati morebiten pojav novih znanstvenih in tehničnih spoznanj ter podatkov o spremljanju. Pač pa je postopek notranje revizije namenjen ugotovitvi, ali so bila v postopku odobritve kakšna dejstva morda spregledana.

33.

Kot je opozorjeno v uvodni izjavi 3 Uredbe št. 1367/2006, je Skupnost Aarhuško konvencijo podpisala 25. junija 1998, odobrila pa jo je 17. februarja 2005. Še več, uvodne izjave 4, 5, 6, 7, 9, 12, 13, 16, 17 in 18 navedene uredbe izrecno napotujejo na Aarhuško konvencijo.

34.

Uredba št. 1367/2006 zato vsebuje določbe, s katerimi se „[uporabljajo] zahtev[e] Konvencije v institucijah in organih Skupnosti“. ( 13 ) Uredba št. 1367/2006 tako prispeva k zakonodaji, s katero je Aarhuška konvencija prenesena v pravo EU. ( 14 ) Uporablja se za institucije in organe EU v okviru uporabe Aarhuške konvencije. ( 15 )

35.

Člena 10 in 12 Uredbe št. 1367/2006 sta namenjena prenosu člena 9(3) Aarhuške konvencije – v skladu s katerim mora vsaka pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje – v pravo EU. ( 16 )

36.

V tem okviru je postopek notranje revizije na podlagi člena 10 namenjen olajšanju dostopa „kvalificiranih subjektov“ do pravnega varstva, ki ga v skladu z razlago Sodišča ti subjekti ne bi imeli na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU. ( 17 ) Ko je odločba o zahtevi za notranjo revizijo naslovljena na kvalificiran subjekt, je merilo neposrednega nanašanja iz člena 263, četrti odstavek, PDEU izpolnjeno in lahko ta subjekt vloži pravno sredstvo pri Sodišču (člen 12 Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 263, četrti odstavek, PDEU).

37.

Zato bi bilo mogoče na podlagi zgodovine sprejetja trditi, da pogoji, ki jih je treba izpolniti, ne bi smeli predstavljati prevelikega bremena za stranke, ki zahtevajo revizijo. Če bi bili pogoji za notranjo revizijo prestrogi, bi bil namen olajšanja dostopa do sodnega varstva ogrožen. Vendar po mojem mnenju na podlagi zgodovine sprejetja Uredbe št. 1367/2006 ni mogoče sklepati o natančnejših merilih.

38.

V točki 51 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče razsodilo, da „namen postopka notranje revizije ni ponovna presoja dovoljenja za promet z zadevnimi proizvodi“.

39.

Vendar je še vedno treba opredeliti namen postopka notranje revizije. To vprašanje je odvisno od morebitnega rezultata takega postopka notranje revizije. V točki 52 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče razsodilo, da mora institucija ali organ, ki je sprejel sklep o odobritvi, „zahtevo obravnavati, ko pa je notranja revizija zaključena, lahko z obrazloženo odločbo zahtevo za notranjo revizijo zavrne bodisi kot neutemeljeno bodisi z obrazložitvijo, da notranja revizija ni pripeljala do drugačnega rezultata od tistega, ki je bil dobljen s sklepom o odobritvi, ali, če je pravno dopustno, sprejme kateri koli drug ukrep, ki ga šteje za primernega za spremembo sklepa o odobritvi, vključno s spremembo, začasnim preklicem ali razveljavitvijo odobritve“.

40.

Iz zgoraj navedenega sledi, da notranja revizija lahko pripelje do umika sklepa o odobritvi. Namen postopka notranje revizije je zato ponovna presoja postopka, ki je pripeljal do sklepa o odobritvi, da bi se preverilo, ali lahko nove informacije oziroma ponovna presoja poznanih informacij utemeljujejo revizijo sklepa o odobritvi.

41.

Tak namen je popolnoma v skladu s previdnostnim načelom v okoljskem pravu, v skladu s katerim je, kadar obstajajo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, mogoče sprejeti zaščitne ukrepe, ne da bi bilo treba počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani. ( 18 )

42.

Postopek notranje revizije bi lahko pomagal razkriti nevarnosti, ki niso bile ugotovljene med postopkom odobritve.

43.

Poleg tega je ta namen v skladu z nameni Aarhuške konvencije, ki bi jih bilo nedvomno treba upoštevati pri razlagi člena 10 Uredbe št. 1367/2006. ( 19 ) Kot je dobro znano, ima ta konvencija v okoljskih zadevah trojni namen, in sicer, prvič, olajšati dostop do informacij, drugič, spodbujati sodelovanje javnosti pri sprejemanju odločitev in, tretjič, zagotoviti dostop do pravnega varstva, pri čemer je upoštevni namen v obravnavani zadevi jasno dostop do pravnega varstva. ( 20 )

44.

Člen 10 Uredbe št. 1367/2006 določa, da se odločitev sprejme na podlagi zahteve za notranjo revizijo. To odločitev – naslovljeno na nevladno organizacijo, ki je začela revizijski postopek – je mogoče nato izpodbijati na podlagi člena 12 Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 263, četrti odstavek, PDEU. Člena 10 in 12 Uredbe št. 1367/2006 zato olajšujeta dostop do pravnega varstva na podlagi določb Pogodbe, saj se na njuni podlagi sprejme posamična odločitev za namene člena 263, četrti odstavek, PDEU.

45.

Iz zgornje razlage izhaja, da vprašanje o tem, ali bi bilo treba začeti revizijski postopek, ne more biti prepuščeno diskrecijski pravici institucije ali organa, ki je pristojen za postopek. To bi bilo v nasprotju z namenom revizijskega postopka, kot je določen zgoraj.

46.

Kar zadeva obsežnost revizije, predlagam, naj se med revizijskim postopkom uporabijo naslednja merila in storijo naslednji koraki.

47.

Prvič, upoštevati bi bilo treba vsako trditev, predstavljeno v zahtevi za notranjo revizijo, razen če je „očitno, da [trditev] ni utemeljena“ v skladu s členom 10(2) Uredbe št. 1367/2006. Dokazno breme glede očitne neutemeljenosti trditve nosi pristojna institucija ali pristojni organ. O tem je mogoče sklepati iz izraza „razen“ v členu 10(2) Uredbe.

48.

Drugič, pristojna institucija ali pristojni organ EU bi se moral posvetovati z EFSA ali katero koli drugo agencijo ali institucijo, ki je bila vključena v postopek odobritve, da se preveri, ali so trditve v zahtevi utemeljene.

49.

Tretjič, pristojna institucija ali pristojni organ EU bi moral odločitev o zahtevi za notranjo revizijo izdati skupaj s podrobno navedbo razlogov, s katerimi se konkretno odgovori na vsako trditev v zahtevi, razen če je očitno, da trditev ni utemeljena. Vložniku mora biti omogočeno, da na podlagi navedenih razlogov razume razlogovanje pristojne institucije ali pristojnega organa.

50.

Iz namena revizijskega postopka, kot je določen zgoraj, je razvidno tudi, da trditveno breme, naloženo stranki, ki zahteva revizijo, v postopku notranje revizije, ne bi smelo biti prestrogo za namene začetka postopka notranje revizije. ( 21 )

51.

Glede strukture in namena členov 10 in 12 Uredbe št. 1367/2006, kot sta opisana zgoraj, je treba spomniti, da (1) morajo biti razlogi vsaj „navedeni“ in (2) ne sme biti očitno, da zahteva ni utemeljena. Iz tega sledi, da na eni strani očitno neutemeljene trditve ne zadostujejo za izpolnitev teh meril. Na drugi strani pa ni nobene določbe, v skladu s katero bi materialno trditveno breme glede predložitve dokazov nosile stranke, ki zahtevajo revizijo.

52.

Toda če želi stranka, ki zahteva revizijo, doseči več kot zgolj obravnavo njenih trditev, se lahko od nje pričakuje, da mora zagotoviti konkretne in natančne trditve, ki bi morda lahko omajale dejansko stanje, na katerem temelji sklep o odobritvi. Ker sklep o odobritvi organ – Komisija – sprejme po posvetovanju z drugim upravnim organom – EFSA – obstaja domneva verodostojnosti, popolnosti in natančnosti sklepa o odobritvi, saj so ti organi že po svoji naravi nepristranski. Zahteva za tako obsežnejšo notranjo revizijo bi zato morala temeljiti na trditvah, ki to postavljajo pod vprašaj. Vložniki zahteve za revizijo bi morali biti sposobni svojo trditev utemeljiti s katerim koli razlogom in/ali dokazom, ki bi vzbujal resne dvome o zgoraj navedeni domnevi. Nikoli niso potrebni popolni dokazi. Vendar ugibanje ravno tako ne bi zadostovalo.

53.

Komisija ima široko diskrecijsko pravico glede razpleta revizije: prvič, ugotovi lahko, da revizija ne zahteva revizije (postopka) odobritve; drugič, postopek odobritve lahko ponovno odpre – z odprtim razpletom; tretjič, kot je Splošno sodišče pravilno razsodilo v točki 52 izpodbijane sodbe, lahko „sprejme kakršne koli druge ukrepe, ki jih šteje za ustrezne za spremembo sklepa o odobritvi, vključno s spremembo, začasnim preklicem ali razveljavitvijo odobritve“. Četrtič, v primeru očitno neutemeljene zahteve za notranjo revizijo lahko brez upoštevanja zgoraj predlaganega drugega in tretjega koraka zahtevo zavrne kot očitno neutemeljeno. Ta diskrecijska pravica je odvisna od kakovosti trditev, ki jih predloži stranka, ki zahteva revizijo: bolj kot so trditve utemeljene, bolj je Komisija dolžna postopati v smeri revizije postopka odobritve.

54.

Kar pa potem zadeva obsežnost sodnega nadzora odločitve v postopku notranje revizije na podlagi člena 10 Uredbe št. 1367/2006, je treba navesti, da člen 12, ki v dveh odstavkih določa le, da lahko naslovnik odločbe o reviziji začne postopek pred Sodiščem v skladu z upoštevnimi določbami Pogodbe, ne vsebuje nobenih meril glede obsežnosti sodnega nadzora.

55.

Kot je Splošno sodišče pravilno poudarilo v točki 77 izpodbijane sodbe, je v skladu z ustaljeno sodno prakso sodni nadzor nad odločitvami omejen, če te vključujejo zapleteno presojo dejstev in zato vključujejo široko diskrecijsko pravico organa, ki odloča. Sodišča EU pri reviziji takih odločitev ne smejo s svojo presojo dejanskega stanja nadomestiti presoje navedenega organa. Ta se tako v podobnem primeru omejijo na preučitev resničnosti dejstev in vprašanja, kako je ta organ pravno opredelil ta dejstva ter predvsem ali ni ravnanje tega organa napačno oziroma pomeni zlorabo pooblastil in ali je ta organ očitno presegel svojo diskrecijsko pravico. ( 22 )

56.

Ta omejitev pa je, kot je Splošno sodišče pravilno poudarilo v točki 76 izpodbijane sodbe, popolnoma skladna z Aarhuško konvencijo. Člen 9(3) te konvencije določa, da „mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov“. Prilagojeno Evropski uniji zadostuje, da so pogoji za dostop do pravnega varstva enaki tistim, ki jih splošno določa pravo EU. Kadar torej v pravu EU obstaja omejen sodni nadzor, se lahko ta omejitev uporablja tudi v primeru, ko mora biti zakonodajni akt EU v skladu z Aarhuško konvencijo.

57.

Pritožnice z drugim pritožbenim razlogom zatrjujejo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je za nevladne organizacije, ki pravna sredstva vlagajo na podlagi členov 10 in 12 Uredbe št. 1367/2006, uporabilo „nepravilno in nemogoče dokazno breme“.

58.

Po navedbah pritožnic je Splošno sodišče v točkah 67, 83 in 88 izpodbijane sodbe uporabilo dokazno breme v drugačnem okviru, ki ni primeren za obravnavano zadevo, nato pa to dokazno breme uporabilo na način, ki ni skladen z njegovo lastno ugotovitvijo, da nevladnim organizacijam ni treba dokazati, da gensko spremenjeni organizem ni varen.

59.

Tako je Splošno sodišče v točki 67 izpodbijane sodbe dokazni preizkus, opisan v zadevi Schräder/CPVO ( 23 ), preneslo na primere na podlagi Uredbe št. 1367/2006 in navedlo, da „mora tretja oseba, ki izpodbija dovoljenje za promet, predložiti tehtne dokaze, na podlagi katerih je mogoče resno podvomiti o zakonitosti dodelitve tega dovoljenja“. Ločeno je Splošno sodišče navedlo zahtevo, da „mora vložnik zahteve za revizijo predložiti več dokazov, ki vzbujajo resne dvome o zakonitosti sklepa o odobritvi“ (točka 88 izpodbijane sodbe). Po mnenju pritožnic ni jasno, ali je treba te preizkuse obravnavati enako.

60.

Vsekakor je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da je treba preizkus s tako visokim pragom uporabiti za zadeve, vložene na podlagi členov 10 in 12 Uredbe št. 1367/2006, saj obravnavane okoliščine niso podobne. Pravna sredstva na podlagi člena 12 Uredbe št. 1367/2006 se vložijo zoper odločitve glede zahtev za notranjo revizijo ( 24 ) (vložene na podlagi člena 10 Uredbe št. 1367/2006), in ne zoper odločitve o dovoljenju za promet. Namen zahtev za notranjo revizijo je, da se utemeljeni pomisleki obravnavajo. V zadevi Schräder/CPVO ( 25 ) je Sodišče obravnavalo dokazno in pravno breme v zadevi, v kateri je tretja oseba neposredno izpodbijala odločitev, da se dovoljenje ne razveljavi, v popolnoma drugačnem postopku za razglasitev ničnosti.

61.

Zato je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je na podlagi dokaznega bremena v točkah 134, 135, od 148 do 150, 157, od 163 do 168, 170, od 205 do 209, od 217 do 224, 230, 231, od 238 do 243, 246, 247, 256, 282, 287 in 289 ugotovilo, da pritožnice niso dokazale, da zadevna soja ni varna.

62.

Komisija meni, da je dokazni standard, ki ga je predstavilo Splošno sodišče, popolnoma ustrezen zaradi narave postopka notranje revizije, vzpostavljenega z Uredbo št. 1367/2006. V tem okviru je logično, da bi moralo Splošno sodišče razsoditi, da mora pritožnik, ki izpodbija veljavnost odločbe o notranji reviziji s sklicevanjem na upravni akt, na katerem ta odločba temelji (akt, ki sam po sebi ni predmet postopka za razglasitev ničnosti), dokazati, da je v zahtevi za notranjo revizijo predstavil dokaze, ki vzbujajo resne dvome o zakonitosti temeljnega upravnega akta, da bi se odločba o notranji reviziji razglasila za nično. Brez takega preizkusa ne bi bilo nobene razlike med pritožnikom, ki izpodbija zakonitost zadevnega upravnega akta, in med pritožnikom, ki izpodbija odločbo o notranji reviziji v zvezi z istim upravnim aktom.

63.

Komisija trdi, da dokazni standard, ki ga je predstavilo Splošno sodišče, v nasprotju z mnenjem pritožnic ni „preizkus z visokim pragom“. To ne pomeni, da bi moral vložnik zahteve za notranjo revizijo ponovno oceniti tveganje ali predložiti dokaze, da odobreni gensko spremenjeni organizem ni varen: kot je Splošno sodišče pojasnilo v točki 67 izpodbijane sodbe, mora predložiti le tehtne dokaze, na podlagi katerih je mogoče resno podvomiti o zakonitosti sprejetja sklepa o odobritvi.

64.

V nasprotju s trditvami pritožnic, in sicer da „je namen zahtev za [notranjo revizijo], da se izraženi pomisleki razglasijo za utemeljene“, po mnenju Komisije ne more veljati, da mora institucija takoj, ko vložnik izrazi kakršen koli dvom o veljavnosti odobritve, tudi če dvom ni resen, začasno preklicati odobritev in ta dvom preučiti, da bi ugotovila, ali je utemeljen (na primer tako, da od vložnika zahteve za odobritev zahteva, naj izvede dodatne študije ali preizkuse). Posledično Splošno sodišče v točkah 67, 83 in 88 izpodbijane sodbe ni napačno uporabilo prava.

65.

Kar zadeva ostale točke, izpodbijane z drugim pritožbenim razlogom, Komisija vztraja, da pritožnice ne zanikajo, da je pravni preizkus, uporabljen v vseh teh spornih točkah, tisti, ki ga pritožnice prerekajo v prvem delu drugega pritožbenega razloga, in sicer da se je od njih zahtevalo, da predložijo dokaze, ki vzbujajo resne dvome o zakonitosti sklepa o odobritvi. Zato ta del pritožbe ne vsebuje nobene trditve o posamični napačni uporabi prava. V teh okoliščinah bi bilo treba drugi del drugega pritožbenega razloga zavreči kot očitno nedopusten.

66.

V skladu s členoma 10 in 12 Uredbe št. 1367/2006 morajo biti (1) razlogi za notranjo revizijo vsaj „navedeni“ in (2) ne sme biti očitno, da zahteva ni utemeljena. Kot izhaja iz zgornje analize, neutemeljene trditve ne zadostujejo za izpolnitev teh meril. Vendar ne obstaja nobena določba o tem, da vložniki zahtev za revizijo nosijo dejansko trditveno breme glede navajanja in predstavitve spornih vprašanj in da morajo predložiti dokaze.

67.

Kot pa je Komisija pravilno poudarila, obstaja temeljna razlika med postopkom odobritve, katerega rezultat je sklep o odobritvi, in revizijskim postopkom, posledica katerega je lahko, vendar ne nujno, obnova postopka odobritve. Obenem pritožnice v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU nimajo pravice neposredno izpodbijati samega sklepa o odobritvi, saj se ta niti neposredno niti posamično ne nanaša nanje.

68.

Kot je bilo poudarjeno zgoraj, se lahko – če pritožnice zahtevajo temeljitejši revizijski postopek – od stranke, ki zahteva postopek notranje revizije, pričakuje, da bo zagotovila konkretne in natančne trditve, ki bi morda lahko omajale dejansko stanje, na katerem temelji sklep o odobritvi. Ker sklep o odobritvi sprejme nepristranski organ – Komisija – po posvetovanju z drugim nepristranskim organom – EFSA – obstaja domneva verodostojnosti, popolnosti in natančnosti glede postopka odobritve in sklepa o odobritvi. Zahteva za notranjo revizijo bi zato morala temeljiti na trditvah, ki bi to postavljale pod vprašaj. Vložniki bi morali biti sposobni svojo trditev utemeljiti s kakršnim koli razlogom in/ali „dokazom“, ki bi vzbujal resne dvome o zgoraj navedeni domnevi. Nikoli niso potrebni popolni dokazi. Vendar ugibanje ravno tako ne bi zadostovalo.

69.

Preizkus, ki ga je razvilo Splošno sodišče, bi bilo zato treba razumeti kot stvarni predpogoj, s katerim se od stranke, ki zahteva temeljitejšo notranjo revizijo, zahteva, naj predstavi trditve, ki bi vzbujale resne dvome o postopku odobritve in/ali sklepu o odobritvi. V tem smislu Splošno sodišče v točkah 67, 83 in 88 izpodbijane sodbe ni napačno uporabilo prava. ( 26 )

70.

Kar zadeva druge točke drugega pritožbenega razloga, je Komisija pravilno poudarila dejstvo, da pritožnice ne zanikajo, da je pravni preizkus, uporabljen v vseh teh spornih točkah, tisti, ki ga prerekajo v prvem delu drugega pritožbenega razloga, in sicer da se je od njih zahtevalo, naj predložijo dokaze, ki vzbujajo resne dvome o zakonitosti sklepa o odobritvi. Posledično ta del pritožbe ne vsebuje nobene trditve o posamični napačni uporabi prava, zato je treba ta del v nadaljevanju zavreči kot očitno nedopusten.

71.

Zato je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti.

72.

Glede na zgoraj navedeno in brez poseganja v vsebino drugih pritožbenih razlogov Sodišču predlagam, naj drugi pritožbeni razlog, ki ga družbe TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV in Sambucus eV navajajo zoper sodbo Splošnega sodišča z dne 15. decembra 2016, TestBioTech in drugi/Komisija (T‑177/13, neobjavljena, EU:T:2016:736), delno zavrže kot nedopusten in delno zavrne kot neutemeljen.