1.

Sodišče zaradi strank v tem pritožbenem postopku nima enostavnega dela. Vedenje Komisije pred sporom se niti pri najboljši volji ne more več šteti za dobro upravljanje. Vendar pa tudi Češka republika ni poskusila pravočasno odpraviti neskladij in dvomov, ampak še danes vztraja pri izkoriščanju napak Komisije. Poleg tega pa je ta država članica skoraj pozabila predstaviti argumente, ki bi ji dejansko prinesli uspeh.

2.

V tej zadevi gre za to, ali je zaščita pred divjadjo in pticami način prestrukturiranja in preusmeritve vinogradov, zlasti izboljšava tehnologije upravljanja in obdelovanja vinogradov. S tem je povezano vprašanje, ali mora Komisija takemu ukrepu, če meni, da ukrepa ni mogoče priznati, ugovarjati ob prvi predložitvi podpornega programa.

3.

Ozadje tega je podpora Unije za vinogradništvo v skladu z Uredbo št. 479/2008. ( 2 ) Ta uredba je določala, da so lahko države članice podprle le določene, zaključeno opredeljene ukrepe in da so morale nameravane podporne ukrepe zapisati v podpornem programu. Ta program so predložile Komisiji, ki je lahko v roku treh mesecev oblikovala ugovore.

4.

Pravni okvir je dokaj kompleksen in ga zaznamuje stalno spreminjanje upoštevnih določb.

5.

Člen 5 Uredbe št. 479/2008 je urejal predložitev podpornih programov za vinogradništvo Komisiji:

„1.   Vsaka država članica pridelovalka iz Priloge II prvič predloži Komisiji do 30. junija 2008 osnutek petletnega podpornega programa, ki vsebuje ukrepe v skladu s tem poglavjem.

[…]

2.   Podporni programi se začnejo uporabljati tri mesece po njihovi predložitvi Komisiji.

Če predložen podporni program ni v skladu s pogoji iz tega poglavja, Komisija o tem obvesti državo članico. V tem primeru mora država članica predložiti Komisiji revidiran podporni program. Revidirani podporni program se začne uporabljati dva meseca po obvestilu o njem, razen če se neskladje nadaljuje, v tem primeru pa se uporablja ta pododstavek.

3.   […]“

6.

V členu 7(1) Uredbe št. 479/2008 so bili v točki (c) kot upravičeni ukrepi navedeni „prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov v skladu s členom 11“. Člen 11 je te ukrepe določal takole:

„1.   Namen ukrepov v zvezi s prestrukturiranjem in preusmeritvijo vinogradov je povečati konkurenčnost pridelovalcev vina.

2.   […]

3.   Podpora za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov lahko zajema le eno ali več naslednjih dejavnosti:

Običajna obnova vinogradov, ki se jim je iztekla naravna življenjska doba, ne dobi podpore.

4.   […]“

7.

Člen 11(2) pred tem veljavne Uredbe št. 1493/1999 ( 3 ) je vseboval še naslednjo določbo o namenu ukrepov za prestrukturiranje in preusmeritev, ki pa je v Uredbi št. 479/2008 ni več:

„Cilj sistema je prilagoditev proizvodnje tržnemu povpraševanju.“

8.

Komisija je z Izvedbeno Uredbo (EU) št. 202/2013 ( 4 ) v člen 6 Uredbe (ES) št. 555/2008 ( 5 ) dodala naslednjo določbo:

„Naslednji ukrepi niso upravičeni:

[…]

[…]“

9.

V skladu s členom 114 Uredbe št. 479/2008 se je sporni ukrep štel za intervencijo za ureditev kmetijskih trgov iz člena 3(1)(b) Uredbe (ES) št. 1290/2005. ( 6 ) Ta določba je urejala določene odhodke Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (v nadaljevanju: EKJS) in je sedaj v členu 4(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013. ( 7 )

10.

V skladu s členom 52(1) Uredbe št. 1306/2013 (prej člen 31 Uredbe št. 1290/2005) lahko Komisija določene odhodke pozneje izključi iz financiranja:

„Kadar Komisija ugotovi, da odhodki iz področja uporabe člena 4(1) in člena 5 niso bili izvršeni v skladu s pravom Unije […] sprejme izvedbene akte, s katerimi določi zneske, ki se izključijo iz financiranja Unije. […]“

11.

Člen 11 Uredbe št. 885/2006 ( 8 ) ureja postopek za izključitev določenih zneskov, ki se izvede pred odločbo komisije.

„1.   Kadar Komisija pri poizvedbi oceni, da izdatek ni bil izveden v skladu s predpisi Skupnosti, zadevni državi članici sporoči svoje ugotovitve in navede korektivne ukrepe, potrebne za zagotovitev prihodnje skladnosti z navedenimi predpisi.

Sporočilo se sklicuje na ta člen. Država članica odgovori v dveh mesecih po prejemu sporočila in Komisija lahko temu primerno spremeni svoje stališče. V upravičenih primerih se lahko Komisija strinja, da se rok za odgovor podaljša.

Po izteku roka za odgovor, Komisija skliče dvostranski sestanek in obe stranki si prizadevata za dogovor o ukrepih, ki naj se sprejmejo, ter o ocenjevanju teže kršitve in finančne škode, povzročene proračunu Skupnosti.

2.   V dveh mesecih od datuma prejetja zapisnika dvostranskega sestanka iz tretjega pododstavka odstavka 1 država članica Komisiji sporoči vse informacije, ki so bile zahtevane med tem sestankom ali kakršne koli druge informacije, za katere meni, da so uporabne za trenutno preverjanje.

V utemeljenih primerih lahko Komisija na obrazloženo zahtevo države članice odobri podaljšanje roka iz prvega pododstavka. Zahteva se naslovi na Komisijo pred iztekom navedenega roka.

Po izteku obdobja iz prvega pododstavka Komisija državam članicam uradno sporoči svoje ugotovitve na podlagi informacij, ki jih je prejela v okviru postopka za potrditev skladnosti. Sporočilo oceni izdatke, za katere Komisija predvidi izključitev iz financiranja Skupnosti v skladu s členom 31 Uredbe (ES) št. 1290/2005 in se sklicuje na člen 16(1) te uredbe.

3.   Država članica obvesti Komisijo o korektivnih ukrepih, ki jih je sprejela za zagotovitev skladnosti s predpisi Skupnosti, in o datumu začetka veljavnosti njihovega izvajanja.

Potem ko Komisija prouči vsako poročilo spravnega organa v skladu s poglavjem 3 te uredbe, po potrebi sprejme enega ali več sklepov v skladu s členom 31 Uredbe (ES) št. 1290/2005, da se iz financiranja Skupnosti izločijo izdatki, ki so nastali zaradi ugotovljene neskladnosti s predpisi Skupnosti, dokler država članica ne začne učinkovito izvajati korektivnih ukrepov.

[…]“

12.

Členi od 12 do 16 Uredbe št. 885/2006 vsebujejo določbe o spravnem postopku, v katerem naj si zadevna država članica in Komisija prizadevata najti sporazumno rešitev.

13.

Uredba št. 885/2006 je bila z učinkom od 1. januarja 2015 nadomeščena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 908/2014, ( 9 ) ki vsebuje podobne določbe.

14.

V sodbi Splošnega sodišča z dne 20. oktobra 2016, Češka republika/Komisija (T‑141/15, EU:T:2016:621, točke od 1 do 17, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), je bistvo dejanskega stanja spora opisano tako.

15.

Češka republika je 9. julija 2008 Komisiji v skladu s členom 5(1) Uredbe št. 479/2008 predložila osnutek podpornega programa za proračunska leta od 2009 do 2014. Eden od ukrepov osnutka programa je bil ukrep za zaščito vinogradov pred divjadjo in pticami, ki se izvede z mehanskimi sredstvi, to je ograjevanjem vinogradov ali različnimi plašilnimi pripravami, ali pa z aktivnimi sredstvi, pri katerih divjad ali ptice odganjajo ljudje.

16.

Komisija je z dopisom z dne 8. oktobra 2008 v skladu s členom 5(2) Uredbe št. 479/2008 ugovarjala zgoraj omenjenemu osnutku. Vendar pa se ugovori Komisije niso nanašali na sporne zaščitne ukrepe. Češka republika je upoštevajoč ugovore Komisije osnutek popravila in 12. februarja 2009 Komisiji predložila nov osnutek. Tudi drugi osnutek je v nespremenjeni obliki vseboval sporni zaščitni ukrep. Komisija v roku dveh mesecev, to je do 12. aprila 2009, ni podala nobenega ugovora več.

17.

Potem pa je Komisija 20. februarja 2009 Češki republiki kljub temu poslala sporočilo v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 885/2006 v zvezi s preiskavo z referenčno številko VT/VI/2009/101/CZ za preverjanje združljivosti ukrepov Češke republike za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov s pogoji za dodelitev pomoči na tem področju za preteklo tržno leto, to je leto 2007/2008. To sporočilo se v odlomkih glasi:

„Ta rezultat pa ponazarja, da so se ti ukrepi za prestrukturiranje v glavnem omejevali na zaščito obstoječega vinograda pred živalmi brez nadaljnjih posegov. Glede tega pristopa se pojavlja vprašanje skladnosti s členom 11(2) Uredbe (ES) št. 1493/1999, ki določa, da je cilj sistema prilagoditev proizvodnje tržnemu povpraševanju. Če se je prestrukturiranje v Češki republiki omejevalo le na zaščito obstoječih vinogradov pred živalmi, izdatki prima facie niso upravičeni, saj niso v skladu z zahtevami Uredbe.“

18.

V istem dopisu je Komisija naročila, naj češki organi „sprejmejo vse ukrepe, potrebne za odpravo pomanjkljivosti in neskladij“.

19.

Komisija je z dopisom z dne 22. septembra 2009 sporočila, da namerava izvesti novo preiskavo z referenčno številko VT/VI/2009/004/CZ. Preiskava naj bi se nanašala na prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov v Češki republiki v tržnem letu 2008/2009.

20.

Komisija je v dopisu z dne 22. marca 2010 v skladu s členom 11(1) Uredbe 885/2006 v okviru preiskave VT/VI/2009/004/CZ ugotovila zlasti naslednje:

„Pri kontroli na kraju samem je revizijska skupina podvomila, ali sta aktivna in pasivna zaščita pred pticami in divjadjo v okviru prestrukturiranja in preusmeritve upravičeni do podpore.“

21.

Poleg tega je Komisija Češki republiki v istem dokumentu sporočila, da „aktivne in pasivne zaščite pred pticami in divjadjo ni mogoče šteti za nov ukrep, s katerim se upravljanje z vinogradi izboljša tako, da bi bilo treba proizvodnjo prilagoditi tržnemu povpraševanju“. Nazadnje je Komisija v sporočilu spomnila na to, „da je v Uredbi št. 1493/99 jasno navedeno, da je cilj [prestrukturiranja] prilagoditev proizvodnje tržnemu povpraševanju.“

22.

Komisija je 31. januarja 2011 Češki republiki poslala zapisnik dvostranskega sestanka, ki so se ga v skladu s členom 11(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 885/2006 v zvezi z obema omenjenima preiskavama 13. decembra 2010 udeležili predstavniki Češke republike in njene lastne službe.

23.

V zapisniku je Komisija trdila, da odhodki, ki so v Češki republiki nastali v okviru spornega zaščitnega ukrepa, niso upravičeni odhodki, in Češko republiko zaprosila za točen znesek odhodkov, prijavljenih za proračunska leta od 2008 do 2010. Tudi v tem zapisniku se je Komisija sklicevala na namen ukrepov za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov v skladu z Uredbo št. 1493/1999, in sicer prilagoditev proizvodnje tržnemu povpraševanju.

24.

Poleg tega se od 31. januarja 2011 navaja sklicevanje na zgoraj omenjeni preiskavi ob začetku celotne pisne korespondence Komisije v tem primeru.

25.

Komisija je 3. decembra 2012 Češki republiki poslala sporočilo v skladu s členoma 11(2), tretjim pododstavkom, in 16(1) Uredbe št. 885/2006. V tem sporočilu je Komisija ponovno izrazila in natančno opredelila svoje mnenje, da oblike aktivne in pasivne zaščite vinogradov, ki jih je predvidela Češka republika, ne spadajo v koncept prestrukturiranja in preusmeritve v skladu s členom 11 Uredbe št. 1493/1999 in členom 11 Uredbe št. 479/2008. V zvezi s tem je Komisija za proračunska leta od 2007 do 2010 predlagala finančni popravek v višini 52.347.157,43 češke krone (CZK) in 11.984.289,94 EUR, pri tem pa je treba za proračunski leti 2007 in 2008 uporabiti Uredbo št. 1493/1999, za preostali proračunski leti pa Uredbo št. 479/2008.

26.

Na prošnjo Češke republike z dne 17. januarja 2013 se je 19. junija 2013 sestal spravni organ in 2. julija 2013 objavil končno poročilo o spravnem postopku s številko 13/CZ/552. V tem poročilu je spravni organ Komisiji priporočil, naj za odhodke v okviru celotnega programa pomoči za obdobje od 2009 do 2014 ne predlaga finančnih popravkov in da naj o predlaganem finančnem popravku premisli.

27.

Komisija je po predložitvi poročila spravnega organa Češki republiki z dopisom z dne 22. aprila 2014 sporočila končno stališče. V tem stališču je Komisija ponovno poudarila svoje mnenje, da spornega zaščitnega ukrepa v okviru programa prestrukturiranja in preusmeritve vinogradov ni mogoče šteti za dopustnega.

28.

Za proračunska leta od 2007 do 2009 je Komisija ugotovila, da je Češka republika zaradi nepodanih ugovorov Komisije zoper osnutek programa pomoči za sporni zaščitni ukrep lahko upravičeno domnevala, da gre za upravičene ukrepe. Vendar pa po mnenju Komisije Češka republika po prejemu njenega dopisa z dne 22. marca 2010 v zvezi s tem ni več mogla gojiti upravičenih pričakovanj. Zato je Komisija menila, da je finančni popravek upravičen za vse odhodke, nastale po 22. marcu 2010. Posledično je predlagala finančni popravek za poslovna leta od 2010 do 2012 v skupni višini 2.123.199,04 EUR.

29.

Nazadnje je Komisija na podlagi člena 52 Uredbe št. 1306/2013 sprejela Izvedbeni sklep (EU) 2015/103 z dne 16. januarja 2015 (v nadaljevanju: sporni izvedbeni sklep), s katerim je določene odhodke držav članic v okviru EKJS in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) izključila iz financiranja Evropske unije. ( 10 )

30.

V spornem izvedbenem sklepu je Komisija zavrnila odhodke Češke republike iz naslova EKJS za sporni zaščitni ukrep v okviru programa prestrukturiranja in preusmeritve vinogradov za leta od 2010 do 2012 v skupni višini 2.123.199,04 EUR.

31.

Splošno sodišče je tožbo Češke republike zoper sporni izvedbeni sklep z izpodbijano sodbo zavrnilo.

32.

Zoper to sodbo je Češka republika 4. januarja 2017 vložila to pritožbo in Sodišču predlaga, naj

33.

Evropska komisija Sodišču predlaga, naj

34.

Stranki sta podali pisna stališča, na obravnavi 1. marca 2018 pa sta podali še ustna.

35.

Češka republika uveljavlja tri pritožbene razloge. S prvim graja kršitev člena 11 Uredbe št. 479/2008 z izpodbijano sodbo, z drugim kršitev člena 5(2) Uredbe v zvezi z načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter s tretjim presojo postopkovnih napak v upravnem postopku.

36.

Češka republika s prvim pritožbenim razlogom izpodbija ugotovitve Splošnega sodišča v točkah od 83 do 90, v katerih je presodilo, da sporni ukrepi niso združljivi s členom 11 Uredbe št. 479/2008. Ločeno gledano, bi se ta pritožbeni razlog lahko zdel nedopusten, ker se ne nanaša na to, kako je Splošno sodišče presodilo ustrezni tožbeni razlog.

37.

V okviru pritožbe je namreč pristojnost Sodišča omejena na presojo pravne rešitve prvostopenjskega sodišča. Če bi bilo namreč stranki dovoljeno, da ukrep, ki ga je izpodbijala pred Splošnim sodiščem, pred Sodiščem prvič izpodbija z navajanjem razlogov in trditev, ki jih ni navedla pred Splošnim sodiščem, bi to pomenilo, da ji je omogočeno, da Sodišču, ki ima glede pritožb omejeno pristojnost, predloži spor, ki je širši od tistega, o katerem je razpravljalo Splošno sodišče. ( 11 )

38.

V nasprotju z mnenjem Češke republike dopustnost tega argumenta tudi ne izhaja iz sodbe v zadevah od C‑231/11 P do C‑233/11 P. ( 12 ) Kajti v navedenem primeru so se s pritožbenim razlogom, ki je bil v primerjavi z navedbami na prvi stopnji nov, izpodbijale ugotovitve, do katerih je Splošno sodišče prišlo v okviru izvrševanja neomejene pristojnosti presojanja o protikartelni sankciji. S tem je že Splošno sodišče samo razširilo predmet spora in ustrezni pritožbeni ugovori so bili zato dopustni.

39.

Vendar pa je Češka republika v zvezi z očitanjem kršitve pravne varnosti pred Splošnim sodiščem dejansko trdila, da sporni ukrepi izpolnjujejo pogoje za upravičenost do podpore v skladu s členom 11 Uredbe št. 479/2008. ( 13 )

40.

Splošno sodišče je zato presojalo v zvezi s členom 11 Uredbe št. 479/2008 in prišlo do spornih ugotovitev, na katere se je oprlo pri svoji odločitvi.

41.

Sicer je Češka republika pred Splošnim sodiščem tudi trdila, da se ne spušča v vprašanje združljivosti spornega ukrepa s členom 11 Uredbe št. 479/2008, vendar je ta navedba razvidna iz sobesedila, torej tega, da v bistvu očita kršitev člena 5(2) te uredbe. V istem odstavku je namreč Češka republika trdila tudi, da je ukrep združljiv s členom 11. ( 14 )

42.

Zato ima Češka republika pravico, da v pritožbi izpodbija te točke izpodbijane sodbe.

43.

Vendar pa to ne pomeni, da lahko Češka republika s to trditvijo v pritožbi neposredno izpodbija ugotovitev Komisije, da sporni podporni ukrepi niso združljivi s členom 11 Uredbe št. 479/2008, na čemer temelji sporni izvedbeni sklep. V primerjavi s tožbo na prvi stopnji bi bil to namreč nov tožbeni razlog zoper ta izvedbeni sklep. S pritožbo namreč ni dovoljeno izpodbijati spornega sklepa, ampak zgolj izpodbijano sodbo.

44.

Poleg tega ima lahko ta kritika sodbe Splošnega sodišča pravne posledice le v zvezi s presojo Splošnega sodišča. Splošno sodišče je do spornih ugotovitev glede člena 11 Uredbe št. 479/2008 prišlo v okviru prvega navedenega tožbenega razloga, ki se, tako kot drugi pritožbeni razlog v tem postopku, nanaša na kršitev člena 5(2) te uredbe, v povezavi z načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.

45.

Zato je smiselno, da se prva dva pritožbena razloga obravnavata skupaj in se prvi pritožbeni razlog prouči v povezavi z drugim delom drugega pritožbenega razloga.

46.

Z drugim pritožbenim razlogom Češka republika očita kršitev člena 5(2) Uredbe št. 479/2008 (glej razdelek 1) v povezavi z načeloma pravne varnosti (glej razdelek 2) in varstva legitimnih pričakovanj (glej razdelek 3). Pri tem je treba trditve v zvezi s členom 11 obravnavati skupaj z drugim delom tega pritožbenega razloga, katerega predmet je načelo pravne varnosti.

47.

Češka republika navaja, da Komisija po predložitvi podpornega programa v skladu s členom 5(2) Uredbe št. 479/2008 zoper sporne podporne ukrepe ni podala ugovora. Zato naj bi bila Komisija te ukrepe odobrila in naj jih pozneje ne bi mogla zavrniti.

48.

Splošno sodišče je to trditev obravnavalo v točkah od 29 do 67 izpodbijane sodbe. Ugotovilo je, da izključitev financiranja temelji na členu 52 Uredbe št. 1306/2013 in da ni v nasprotju s členom 5(2) Uredbe št. 479/2008. Dejstva, da Komisija sprva ni podala ugovora, ni mogoče razumeti v smislu potrditve ukrepa ali na podlagi tega neizpodbitno domnevati, da ukrep izpolnjuje pogoje za upravičenost do podpore.

49.

Pri tem ni mogoče ugotoviti, da gre za napačno uporabo prava.

50.

Trditev Češke republike v bistvu pomeni, da se pooblastilo Komisije iz člena 52 Uredbe št. 1306/2013, da ukrepe iz financiranja Unije izključi naknadno, ne more uporabljati za ukrepe, ki so predmet predhodnega preverjanja, ki ga določa člen 5(2) Uredbe št. 479/2008.

51.

Kot Splošno sodišče razlaga v točkah od 31 do 46 izpodbijane sodbe, to mnenje nima podlage v besedilu veljavnih določb. Člen 5(2) in druge določbe Uredbe št. 479/2008 ne izključujejo naknadnega preverjanja, pa tudi pooblastilo iz člena 52 Uredbe št. 1306/2013 v zvezi z ukrepi, ki so se prej preverjali, nikakor ni omejeno.

52.

Podporni programi se sicer v skladu s členom 5(2) Uredbe št. 479/2008 lahko uporabljajo, če Komisija pravočasno ne poda ugovorov. Vendar pa v nasprotju z mnenjem Češke republike to ne pomeni, da bi bilo izključeno naknadno preverjanje uvrstitve ukrepov k ciljem pogojev financiranja.

53.

Nasprotno, sporni podporni ukrep se v skladu s členom 114 Uredbe št. 479/2008 šteje za intervencijo za ureditev kmetijskih trgov iz člena 3(1)(b) Uredbe (ES) št. 1290/2005. Ta določba je urejala določene odhodke EKJS in jo je ob sprejetju spornega izvedbenega sklepa Komisije vseboval člen 4(1) Uredbe št. 1306/2013. Če taki odhodki niso bili izvršeni v skladu s pravom Unije, Komisija v skladu s členom 52 Uredbe št. 1306/2013 sprejme izvedbene akte, s katerimi določi zneske, ki se izključijo iz financiranja Unije.

54.

Tudi celoten kontekst teh pravil govori v prid razlagi Splošnega sodišča. V skladu z ustaljeno sodno prakso se iz Evropskih kmetijskih skladov financirajo le intervencije, izvedene v skladu s predpisi Unije v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov. ( 15 ) Poleg tega Komisija pravilno poudarja, da morajo biti podporni programi v skladu s členom 4(1) Uredbe št. 479/2008 v skladu s pravom Unije.

55.

V skladu s tem Komisija sploh ne bi mogla enostransko „legalizirati“ odhodkov, ki niso združljivi s prej veljavnimi predpisi o podpori Unije, ki jih je sprejel Svet, oziroma z zdaj veljavnimi predpisi, ki sta jih sprejela tako Svet in Parlament. Kot Komisija pravilno poudarja, je Splošno sodišče zato potrdilo izključitev ukrepov iz financiranja Unije celo za ukrepe, ki jih je Komisija pred tem izrecno odobrila. ( 16 ) To mora še toliko bolj veljati za podporne ukrepe, ki jih je Komisija sicer predhodno preverila, a so se lahko uporabljali že po tem, ko Komisija ni podala ugovora.

56.

Pri tem je treba upoštevati tudi praktične težave v zvezi s predhodnim preverjanjem vsaj potencialno zelo obsežnih in kompleksnih podpornih programov, ki je omejeno na tri oziroma v primeru ponovnega preverjanja le na dva meseca. Češka republika sicer trdi, da češki program ni bil obsežen in da je bilo sporno financiranje v njem jasno predstavljeno, vendar je treba domnevati, da so drugi podporni programi precej obsežnejši in kompleksnejši. Če so v takih programih „skriti“ nepravilni podporni ukrepi, dejstvo, da jih Komisija ne odkrije takoj, ne more privesti do tega, da se morajo sredstva kmetijskih skladov uporabljati v nasprotju s pravili financiranja.

57.

Češka republika se sicer upravičeno sprašuje, kakšno vlogo ima predhodno preverjanje, če lahko Komisija pozneje iz financiranja kljub temu izključi ukrepe, ki jim sprva ni oporekala. Vendar je odgovor jasen: tako predhodno preverjanje vsaj zmanjšuje tveganje, da se financirajo ukrepi, ki ne izpolnjujejo pogojev za financiranje. Poleg tega lahko, kot bo obravnavano v nadaljevanju, ( 17 ) v določenih okoliščinah vzbudi legitimna pričakovanja.

58.

Predhodno preverjanje poleg tega tudi Komisiji nalaga odgovornost za združljivost podpornih ukrepov s pogoji za financiranje. Vsaj teoretično se zdi mogoče, da se v primeru hudih pomanjkljivosti v predhodnem preverjanju od Komisije zahteva odškodnina.

59.

Prvi del drugega pritožbenega razloga je zato treba zavrniti, saj to, da Komisija ni podpornim ukrepom predhodno ugovarjala v skladu s členom 5(2) Uredbe št. 479/2008, ne preprečuje naknadne izključitve ukrepov v skladu s členom 52 Uredbe št. 1306/2013.

60.

Z drugim delom drugega pritožbenega razloga Češka republika očita kršitev načela pravne varnosti.

61.

Glede vztrajanja pri trditvah, da so bili s tem, da Komisija pri predhodnem preverjanju ni podala ugovorov, sporni ukrepi zavezujoče potrjeni, česar naj ne bi bilo mogoče naknadno izpodbijati, je treba opozoriti na ravnokar navedene preudarke v zvezi s prvim delom drugega pritožbenega razloga: predhodno preverjanje tega učinka nima.

62.

Tudi nezavezujoča narava sporočil Komisije tega ne spremeni. Kajti ukrepa iz financiranja pač ne izključuje prvi dopis Komisije, ampak sporni izvedbeni sklep. Dvomi in ugovori Komisije, sporočeni pred tem, so le opozorila, da sprejetje takšne odločitve grozi. Zato z njimi pravna varnost ne more biti kršena. Poleg tega gre – načeloma – za izvajanje načela lojalnega sodelovanja z državo članico (člen 4(3) EU)).

63.

Tako kot pri prvem pritožbenem razlogu se Češka republika tudi v drugem delu drugega pritožbenega razloga sklicuje na to, da so sporni ukrepi pogoje za financiranje izpolnjevali.

64.

V zvezi z načelom pravne varnosti je ta trditev nekoliko presenetljiva, saj se to načelo običajno uporablja kot argument za ohranitev pravnega položaja, ne pa kot samostojen argument zoper odločitev, kakršna je sporni izvedbeni sklep. Vendar pa je cilj tudi tu ohranitev pravnega položaja, to je upravičenosti spornih ukrepov.

65.

V skladu z načelom pravne varnosti mora namreč predpis omogočati osebam, na katere se nanaša, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, zlasti ko bi lahko imel finančne posledice. ( 18 ) Zato se Komisija v zvezi s popravkom pri potrjevanju obračunov EKJS ne more sklicevati na razlago, ki, ker se oddaljuje od običajnega pomena uporabljenih besed, ni obvezna. ( 19 ) Še posebno pa ukrepa na more razglasiti za nezdružljivega s pogoji za financiranje, če ta te pogoje dejansko izpolnjuje. Kajti pravna varnost pomeni tudi, da se je na spoštovanje prava mogoče zanesti.

66.

V skladu s tem je sporni izvedbeni sklep z načelom pravne varnosti združljiv, če so bili izključeni ukrepi v nasprotju s pogoji financiranja. Nasprotno pa ne bi bil združljiv ne s pravno podlago ne z načelom pravne varnosti, če so bili ukrepi vendarle v skladu s pogoji za financiranje.

67.

V določenem smislu je to druga plat načel, ki so v nasprotju s položajem Češke republike glede molka Komisije v postopku predhodnega preverjanja v skladu s členom 5(2) Uredbe št. 479/2008. Namen tega, da je popravek možen kljub molku Komisije, je namreč, da se doseže spoštovanje pogojev financiranja.

68.

V točki 83 izpodbijane sodbe Splošno sodišče ugotavlja, da se besedilo člena 11(3) Uredbe št. 1493/1999 in člena 11(3) Uredbe št. 479/2008 očitno ne nanaša na ukrepe za zaščito vinogradov pred škodo, ki jo povzročijo živali ali ptice, ki jih vključuje sporni zaščitni ukrep.

69.

V nasprotju z mnenjem Komisije pa ta ugotovitev ni obiter dictum, temveč osrednji argument Splošnega sodišča. Če je ne bi bilo, bi Češka republika Splošnemu sodišču lahko očitala nezadostno obrazložitev, ker na bistvene trditve ne bi odgovorilo.

70.

Vendar pa je Splošno sodišče v zvezi s to ugotovitvijo napačno uporabilo pravo.

71.

Češka republika namreč upravičeno očita, da bi takšni zaščitni ukrepi vsaj v skladu z besedilom lahko bili izboljšave tehnologije upravljanja in obdelovanja vinogradov v smislu člena 11(3)(c) obeh uredb. Če namreč prej takih zaščitnih ukrepov ni bilo, uvedba teh ukrepov nedvomno izboljša tehnologije upravljanja in obdelovanja vinogradov.

72.

Pri tem splošna pojma „prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov“ za sporne ukrepe ne spremenita ničesar. Sicer ju je mogoče razumeti tako, da je treba vinograde preoblikovati z gradbenimi posegi, vendar so, prvič, tudi ukrepi za zaščito pred škodo, ki jo povzročijo divje živali in ptice, lahko gradbeni posegi, in drugič, zlasti kategorija izboljšave tehnologije upravljanja in obdelovanja vinogradov v smislu člena 11(3)(c) govori v prid širšega pojmovanja, ki vključuje tudi metodološke spremembe, če je predmet teh sprememb le upravljanje vinogradov.

73.

Izključitev teh zaščitnih ukrepov iz financiranja Unije lahko temelji kvečjemu na namenu tega tipa financiranja.

74.

V točki 89 izpodbijane sodbe Splošno sodišče ugotavlja, da ni razvidno, da sporni ukrep spodbuja prilagoditev proizvodnje tržnemu povpraševanju ali da izboljšuje konkurenčnost vinogradnikov.

75.

Medtem ko se ta ugotovitev v zvezi s prilagoditvijo tržnemu povpraševanju zdi razumljiva, o čemer pa se v tem postopku ne presoja, v zvezi s konkurenčnostjo ni prepričljiva.

76.

Zmanjševanje škode, ki jo povzročijo divje živali in ptice, namreč izboljšuje, kot Češka republika upravičeno trdi, konkurenčnost vinogradnikov.

77.

Prilagoditev tržnemu povpraševanju je bil cilj podpornih ukrepov v skladu s členom 11(2) Uredbe št. 1493/1999, ki je veljala pred spornim ukrepom. V merodajnem členu 11(1) Uredbe št. 479/2008 pa je bil cilj bolj splošno opredeljen. V skladu z njim naj bi se podpiralo povečevanje konkurenčnosti pridelovalcev vina.

78.

V nasprotju z mnenjem Komisije tudi iz uvodnih izjav Uredbe št. 479/2008 ni razvidno, da naj bi nove določbe vsebinsko ustrezale starim določbam. Nasprotno, peta uvodna izjava govori o temeljiti spremembi, katere cilj je zlasti povečati konkurenčnost vinarjev. O prilagoditvi tržnemu povpraševanju pa v zvezi z ukrepi prestrukturiranja in preusmeritve ni več govora.

79.

Komisija sicer zastopa tudi stališče, da ukrepi prestrukturiranja oziroma preusmeritve vinogradov ne smejo služiti ohranjanju obstoječih proizvodnih struktur, ampak mora biti njihov cilj nadaljnji razvoj kakovosti.

80.

Ta argument je sicer prepričljiv, vendar pa ne pojasni, zakaj ukrepi za zmanjšanje škode, ki jo povzročijo divje živali ali ptice, k temu ne bi mogli prispevati. Komisija sicer v zvezi s tem poudarja, da se ptičja strašila in podobni ukrepi že dolgo uporabljajo, vendar s tem ni izključeno, da cilj čeških podpornih ukrepov ne bi bila izboljšava v primerjavi z dosedanjimi praksami. V prid temu govori poleg tega tudi nesporna trditev Češke republike, da se je količina proizvodnje od uvedbe podpornega ukrepa skoraj potrojila, kar nakazuje na izboljšanje proizvodnih metod.

81.

Nasprotno pa Komisija zlasti ob sprejetju spornega izvedbenega sklepa, kot tudi ne v sodnem postopku, ni utemeljila, da so specifični upravičeni ukrepi podpirali le nadaljevanje obstoječih praks.

82.

Tudi trditev Komisije, da člen 14 Uredbe št. 479/2008 dovoljuje podpiranje zavarovanja pred škodo, ki jo povzročijo divje živali in ptice, ne vodi k drugemu sklepanju – ravno nasprotno. V tem se kaže, da je bil zakonodajalec pri taki škodi pripravljen ponuditi pomoč. Zato najverjetneje ni bil namen, da se sporni podporni ukrepi iz člena 11 izključijo.

83.

Zato je drugi del drugega pritožbenega razloga utemeljen in izpodbijano sobo je treba razveljaviti.

84.

Tretji del drugega pritožbenega razloga zaradi ravnokar predstavljene ugotovitve ni več bistven. Vendar pa bom, če se Sodišče ne bo strinjalo z mojim stališčem oziroma če bi bilo treba izhajati iz tega, da ukrepi niso bili upravičeni, podredno proučila še to.

85.

S to argumentacijo Češka republika izpodbija ugotovitve Splošnega sodišča v točkah od 96 do 100 izpodbijane sodbe v zvezi z načelom varstva zaupanja.

86.

Splošno sodišče v zvezi s tem v točki 96 poudarja, da Komisija Češki republiki natančnih zagotovil ni dala. V skladu s točko 97 naj bi bila taka zagotovila celo izključena, ker molk med predhodnim preverjanjem ni odločitev Komisije o združljivosti s pogoji za financiranje.

87.

Te ugotovitve Splošnega sodišča temeljijo na ustaljeni sodni praksi, v skladu s katero se lahko na načelo legitimnega pričakovanja sklicuje vsak, ki mu je upravni organ s konkretnimi zagotovili vzbudil utemeljena pričakovanja. ( 20 )

88.

Neobstoj ugovorov Komisije v postopkih v skladu s členom 5(2) Uredbe št. 479/2008 pa je pri podrobni proučitvi glede na člen 11 pravzaprav zelo podoben takemu zagotovilu.

89.

Tudi če Sodišče moji razlagi člena 11 Uredbe št. 479/2008 ne bo sledilo, se glede na to določbo vendar ne zdi povsem nepredstavljivo domnevati, da so sporni podporni ukrepi izpolnjevali pogoje za financiranje. To potrjuje Izvedbena uredba Komisije št. 202/2013 z dne 8. marca 2013, saj je Komisija očitno menila, da je bilo treba prvič izrecno določiti, da ukrepi za zaščito pred škodo, ki jo povzročijo divjad, ptice ali toča, niso upravičeni.

90.

Glede na te posebne okoliščine je treba odsotnost ugovorov v okviru predhodnega preverjanja obravnavati ne le kot molk v zvezi z vprašanjem združljivosti, temveč kot odobravanje podpornih ukrepov.

91.

V prid tej interpretaciji govori tudi nesporna navedba Češke republike, da je podporni ukrep obsegal le osem strani in da je bil v njem sporni ukrep jasno predstavljen. Komisija je zato nedvomno imela možnost, da pravočasno poda ugovore in vsem vpletenim prizanese s tem sporom.

92.

Druge izjave Komisije do 3. decembra 2012 so nadvse nejasne in dovoljujejo vsaj domnevo, da sporni ukrepi vendarle izpolnjujejo veljavne pogoje za financiranje.

93.

Prvič, dopis z dne 20. februarja 2009 kaže, da je Komisija o združljivosti spornih podpornih ukrepov s pravili financiranja dvomila že takrat, ko je podporni program drugič obravnavala v postopku preverjanja. Kljub temu ni podala ugovora. Zato ni bilo neupravičeno domnevati, da so se dvomi polegli pri izteku roka ali da so se nanašali le na pretekla obdobja financiranja.

94.

Kajti, drugič, omenjeni dopis, dopis z dne 22. marca 2010 in zapisnik z dne 31. januarja 2011 se opirajo izključno na prej veljavno Uredbo št. 1493/1999. Kot je pojasnjeno zgoraj, ( 21 ) se ta uredba glede na cilj financiranja bistveno razlikuje od Uredbe št. 479/2008.

95.

Šele v dopisu z dne 3. decembra 2012 se Komisija prvič sklicuje na Uredbo št. 479/2008. Takrat pa so bili sporni podporni ukrepi že izvedeni, saj je Komisija iz financiranja izključila le ukrepe v letih od 2010 do 2012.

96.

Kljub hudim nepravilnostim, ki jih je Komisija storila pri komunikaciji, pa se mi morebitno prepričanje Češke republike o upravičenosti spornih ukrepov vsaj od dopisa z dne 20. februarja 2009 ne zdi več upravičeno do varstva.

97.

Res je, da lahko sicer obstajajo primeri, v katerih lahko dvoumne izjave Komisije v primeru nejasnega pravnega položaja vzbudijo legitimno pričakovanje. Če država članica uporablja finančna sredstva Unije, pa je zavezana k posebni skrbnosti. Zato je treba že pri majhnih dvomih o upravičenosti določenih ukrepov vprašati Komisijo. Taki dvomi so obstajali najpozneje od dopisa Komisije z dne 20. februarja 2009.

98.

Navedba Češke republike glede nezavezujoče narave omenjenega dopisa pri tem ničesar ne spremeni. Za legitimno pričakovanje namreč ni potrebna obveznost. Poleg tega legitimno pričakovanje izključujejo že kakršne koli informacije, ki vzbudijo dvom.

99.

Če bo Sodišče proučilo tretji del drugega pritožbenega razloga, menim, da bi ga bilo treba zavrniti.

100.

S tretjim pritožbenim razlogom, ki ga bom proučila tudi le podredno, Češka republika izpodbija ugotovitve Splošnega sodišča o drugem tožbenem razlogu na prvi stopnji. Pri tem gre navsezadnje za to, da je Komisija preiskavi sicer izvedla za proračunski leti 2007/2008 in 2008/2009 in se v zvezi z rezultati s Češko republiko tudi posvetovala, vendar pa so s spornim izvedbenim sklepom zmanjšani priznani odhodki za leta od 2010 do 2012. Glede tega argumentacija Češke republike ni bila zadovoljiva.

101.

Splošno sodišče se je v točkah od 110 do 114 izpodbijane sodbe oprlo na to, da je Sodišče že razsodilo, da je, kadar nepravilnosti, ki utemeljujejo izvedbo finančnega popravka, obstajajo tudi po posredovanju pisnega sporočila o rezultatih preverjanj, Komisija poleg tega upravičena in celo zavezana pri določanju obdobja, v zvezi s katerim bo izvedla zadevni finančni popravek, upoštevati ta položaj. ( 22 )

102.

Utemeljitev Splošnega sodišča je gostobesedna, ne poudari pa odločilnega vidika: če Komisija popravek zaradi nadaljevanja neupravičenih ukrepov razširi izven okvira preiskave, je imela država članica načeloma že med preiskavo dovolj priložnosti za to, da poda argumente v zvezi z vprašanjem, ali ukrep izpolnjuje pogoje za financiranje.

103.

Češka republika sicer pravilno ugovarja, da sporni izvedbeni sklep pri zmanjševanju financiranja ne le presega obdobje preiskave, temveč zajema namesto obravnavanih let neko drugo, sledeče obdobje. Vendar iz tega napačno sklepa, da je Komisija priznala upravičenost podpornih ukrepov v prejšnjih letih, tako da opravljena posvetovanja ne zadostujejo več.

104.

Nasprotno, iz dopisa z dne 22. aprila 2014 izhaja, da je Komisija v zvezi s predhodnim obdobjem dejansko legitimno pričakovanje Češke republike sprejela. Komisija je sicer vztrajala pri svojem stališču, da ukrepi podpore niso izpolnjevali pogojev za financiranje.

105.

Ugovor Češke republike je zato treba zavrniti.

106.

Poleg tega Češka republika ugovarja, da Splošno sodišče ni upoštevalo, da se je medtem pravna podlaga financiranja spremenila. Vendar je bila ta pravna podlaga v dopisu z dne 3. decembra 2012 omenjena. V nadaljevanju je Češka republika v spravnem postopku imela dovolj možnosti, da izrazi svoje mnenje o stališču Komisije.

107.

Poleg tega Češka republika trdi, da je šele po poročilu spravnega organa, v dopisu z dne 22. aprila 2014, izvedela, da Komisija sicer njeno legitimno pričakovanje glede upravičenosti podpornih ukrepov načeloma priznava, vendar pa da je njeno pričakovanje na podlagi dopisa z dne 22. marca 2010 spet postalo nelegitimno. Glede tega argumenta naj se ne bi mogla izreči.

108.

Tudi ta trditev ni prepričljiva. Kot je razvidno zlasti iz poročila spravnega organa, ( 23 ) se je Češka republika na načelo legitimnega pričakovanja sklicevala že pred dopisom z dne 22. aprila 2014 in se je zato morala soočiti z vprašanjem, kateri dopisi Komisije bi ga lahko ogrozili. Zato bi lahko glede teh vprašanj svoje mnenje že prej podala Komisiji. Navsezadnje je tudi po tem dopisu Komisije preteklo več mesecev, v katerih bi se Češka republika na dopis lahko odzvala, preden je Komisija končno sprejela sporni izvedbeni sklep.

109.

Poleg tega je prvo priznanje legitimnega pričakovanja v dobro Češke republike. Pred tem je Komisija iz financiranja nameravala izključiti bistveno večje zneske. Za ugodnost, ki temelji na trditvah upravičenca, pa nadaljnje posvetovanje praviloma ni potrebno.

110.

V točki 115 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče poleg tega ugotovilo, da pri tej razširitvi popravka ni treba upoštevati postopkovnih pravil iz člena 11(3), drugega pododstavka, Uredbe št. 885/2006.

111.

V zvezi s tem je treba poudariti, da postopkovna pravila Uredbe št. 885/2006, na katera se sklicuje Češka republika, takrat ko je bil sprejet sporni izvedbeni sklep, torej 16. januarja 2015, niso več veljala. Komisija jih je razveljavila z učinkom od 31. decembra 2014. ( 24 ) Ustrezne določbe so bile ob upoštevnem času v členu 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014.

112.

Te določbe pa ravno tako kot člen 11 Uredbe št. 885/2006 ne zahtevajo, da Komisija zmanjševanje financiranja nujno izvede na podlagi poizvedb. Le take poizvedbe predpostavljajo posebne posvetovalne postopke, katerih odsotnost očita Češka republika.

113.

Če bo Sodišče proučilo tretji pritožbeni razlog, ga je zato treba v celoti zavrniti.

114.

V skladu s členom 61(1) Statuta Sodišča Evropske unije lahko to ob razveljavitvi odločitve samo dokončno odloči o sporu, če stanje postopka to dovoljuje, ali pa zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.

115.

V obravnavani zadevi stanje postopka dovoljuje dokončno odločitev. Glede na zgoraj v točkah od 63 do 83 predstavljene razloge je tožbi treba ugoditi in sporni izvedbeni sklep razveljaviti.

116.

V skladu s členom 184(2) Poslovnika, če je pritožba utemeljena in če samo dokončno odloči v sporu, Sodišče odloči tudi o stroških. V skladu s členom 138(1) istega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

117.

Ker je Češka republika uspela in je tak predlog podala, je treba stroške naložiti Komisiji.

118.

Sodišču zato predlagam, naj odloči: