Zadeva T-712/16
Deutsche Lufthansa AG
proti
Evropski komisiji
„Konkurenca – Koncentracije – Trg zračnega prevoza – Sklep o razglasitvi koncentracije za združljivo z notranjim trgom pod pogojem spoštovanja nekaterih zavez – Prošnja za odpravo dela obveznosti, ki so predmet zavez – Sorazmernost – Zaupanje v pravo – Načelo dobrega upravljanja – Zloraba pooblastil“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (šesti senat) z dne 16. maja 2018
Koncentracije podjetij – Pregled Komisije – Zaveze zadevnih podjetij, zaradi katerih lahko priglašena operacija postane združljiva z notranjim trgom – Revizijska klavzula – Predmet
(Obvestilo Komisije 2008/C 267/01, točka 74)
Koncentracije podjetij – Pregled Komisije – Zaveze zadevnih podjetij, zaradi katerih lahko priglašena operacija postane združljiva z notranjim trgom – Prošnja za odpravo dela obveznosti, ki so predmet zavez – Diskrecijska pravica Komisije – Sodni nadzor – Meje
(Uredba Sveta št. 139/2004)
Koncentracije podjetij – Pregled Komisije – Zaveze zadevnih podjetij, zaradi katerih lahko priglašena operacija postane združljiva z notranjim trgom – Prošnja za odpravo dela obveznosti, ki so predmet zavez – Odločba Komisije – Predmet
(Uredba Sveta št. 139/2004)
Koncentracije podjetij – Pregled Komisije – Zaveze zadevnih podjetij, zaradi katerih lahko priglašena operacija postane združljiva z notranjim trgom – Revizijska klavzula – Izraz načela sorazmernosti – Obveznost Komisije, da po uradni dolžnosti redno preuči dolgoročne zaveze – Neobstoj
(Uredba Sveta št. 139/2004)
Koncentracije podjetij – Presoja združljivosti z notranjim trgom – Pregled Komisije – Vpliv prejšnje prakse odločanja Komisije – Neobstoj
(Uredba Sveta št. 139/2004)
Koncentracije podjetij – Pregled Komisije – Zaveze zadevnih podjetij, zaradi katerih lahko priglašena operacija postane združljiva z notranjim trgom – Prošnja za odpravo dela obveznosti, ki so predmet zavez – Dokazno breme – Obveznosti Komisije v primeru nezadostnih dokazov
(Uredba Sveta št. 139/2004)
Koncentracije podjetij – Pregled Komisije – Zaveze zadevnih podjetij, zaradi katerih lahko priglašena operacija postane združljiva z notranjim trgom – Uporaba tarifnih zavez s strani Komisije – Dopustnost
(Uredba Sveta št. 139/2004; Sporočilo Komisije 2008/C 267/01)
Koncentracije podjetij – Pregled Komisije – Zaveze zadevnih podjetij, zaradi katerih lahko priglašena operacija postane združljiva z notranjim trgom – Prošnja za odpravo dela obveznosti, ki so predmet zavez – Odločba Komisije – Zaveze za odpravo resnih dvomov glede združljivosti koncentracije med letalskimi družbami z notranjim trgom za linije – Neupoštevanje vseh ustreznih podatkov s strani Komisije – Očitna napaka pri presoji
(Uredba Sveta št. 139/2004)
Ničnostna tožba – Razlogi – Zloraba pooblastil – Pojem
(člen 263 PDEU)
Zaveze, ki sta jih na področju konkurence pogodbenici sprejeli, da bi odpravili resne dvome v zvezi s koncentracijo in da bi ta postala združljiva z notranjim trgom, v splošnem zajemajo revizijsko klavzulo, s katero je določeno, pod katerimi pogoji lahko Komisija na prošnjo združenega subjekta odobri podaljšanje rokov oziroma odpove, spremeni ali zamenja navedene zaveze. Kot izhaja iz točke 74 Sporočila Komisije o korektivnih ukrepih, dopustnih po Uredbi št. 139/2004 in po Uredbi št. 802/2004, sta odpoved ali sprememba zavez posebej pomembni pri zavezah glede ravnanja, ki so lahko sklenjene že več let in za katere nekaterih okoliščin ni mogoče predvideti ob sprejetju sklepa o koncentraciji, s katerim te zaveze postanejo zavezujoče. Namen zavez je namreč odprava pomislekov glede konkurence, poudarjenih v sklepu o odobritvi koncentracije, tako da bi lahko obstajala možnost, da bi bilo treba glede na spremembo razmer na trgu njihovo vsebino spremeniti ali da bi prenehale biti nujne.
(Glej točko 31.)
S temeljnimi pravili Uredbe št. 139/2004 o nadzoru koncentracij podjetij je Komisiji, zlasti pri presojah ekonomske narave, priznana določena diskrecijska pravica. To ne velja samo za združljivost koncentracije, temveč tudi za nujnost prejema zavez, da se odpravijo resni dvomi v zvezi s tako koncentracijo.
Natančneje, v zvezi s prošnjo za odpravo zahtev, ki so postale zavezujoče s sklepom, s katerim je bila koncentracija razglašena za združljivo z notranjim trgom, je treba najprej poudariti, da se sicer za preizkus koncentracije zahtevajo predvidevanja glede prihodnjih razvojev, ki z daljšanjem časovnega obdobja postanejo toliko težja in nezanesljiva, vendar pri preizkusu prošnje za odpravo zavez ne pride nujno do enakih težav glede analize prihodnjega razvoja. Noben predpis namreč ne določa roka, v katerem bi bilo treba opraviti preizkus take prošnje ali nekaterih faz tega postopka, niti, splošneje, ne ureja ali določa poteka navedenega postopka. Vendar pa se za preizkus prošnje za odpravo zavez enako kot za druge sklepe na področju koncentracij zahteva izvedba ekonomskih ocen, ki so včasih kompleksne, zlasti da se preveri, ali se je položaj na trgu v širšem smislu znatno in trajno spremenil, tako da zaveze niso več potrebne, da bi se odpravili pomisleki glede konkurence, ki so bili poudarjeni v sklepu o koncentraciji, s katerimi so te zaveze postale zavezujoče.
Komisija ima zato tudi določeno diskrecijsko pravico pri preizkusu prošnje za odpravo zavez, ki zajema kompleksne ekonomske ocene. Sodišče Unije mora zato nadzor nad izvajanjem take pravice opraviti ob upoštevanju polja proste presoje, ki izhaja iz določb ekonomske narave, ki so del ureditve glede koncentracij. Vendar mora Komisija skrbno preučiti prošnjo za odpravo zavez, po potrebi izvesti preiskavo, sprejeti ustrezne preiskovalne ukrepe in svoje ugotovitve utemeljiti z vsemi upoštevnimi podatki.
(Glej točke od 33 do 39 in 41.)
Za sklep, ki se nanaša na prošnjo za odpravo zavez, se ne zahteva umik sklepa, s katerim je bila odobrena koncentracija in s katerim so postale te zaveze zavezujoče, in predmet prvonavedenega sklepa ni tak umik. Njegov namen je preveriti, ali so pogoji, določeni z revizijsko klavzulo, ki je del zavez, izpolnjeni, oziroma, po potrebi, ali ni več pomislekov glede konkurence, ki so bili ugotovljeni v sklepu, s katerim je bila koncentracija odobrena pod pogojem spoštovanja zavez.
(Glej točko 42.)
Prav tako je v revizijskih klavzulah, ki so jih predstavile stranke koncentracije, načelo sorazmernosti izraženo tako, da je omogočeno, da se zaveze v izjemnih okoliščinah odpovejo, spremenijo ali zamenjajo, če se dokaže, da niso več potrebne ali sorazmerne, pri čemer je treba upoštevati, da zgolj to, da veljajo že več let, ne zadostuje kot dokaz, da so resni dvomi, na katere se nanašajo, odpravljeni in da zaveze niso več upravičene. Komisiji poleg tega ni treba redno po uradni dolžnosti preučiti dolgoročnih zavez, ampak morajo stranke, ki jih zavezujejo navedene zaveze, vložiti prošnjo za odpoved ali spremembo teh zavez in dokazati, da so pogoji, ki se v zvezi s tem zahtevajo, izpolnjeni.
(Glej točki 53 in 54.)
Če Komisija na podlagi priglasitve koncentracije in spisa v zvezi s to zadevo odloči o združljivosti koncentracije s skupnim trgom, potem tožeča stranka nima pravice dvomiti v te ugotovitve zato, ker se razlikujejo od ugotovitev iz neke predhodne druge zadeve, obravnavane na podlagi priglasitve in drugega spisa, čeprav sta zadevna trga v obeh zadevah podobna, celo enaka. Niti Komisija niti a fortiori Splošno sodišče nista vezana na dejanske ugotovitve in ekonomsko presojo iz prejšnjih sklepov.
(Glej točko 83.)
V zvezi s konkurenco mora sicer združeno podjetje, ki zaprosi za odpravo zavez, predložiti elemente, s katerimi je mogoče dokazati, da so izpolnjeni pogoji, ki se zahtevajo v zvezi s tem, od Komisije pa se ne more zahtevati, da izvede novo raziskavo trga za vsako prošnjo za odpravo. Vendar pa ima Komisija na voljo pooblastila za preiskavo in učinkovita preiskovalna orodja ter bi morala – če je ocenila, da dokazi, ki so jih predložile stranke, niso dovolj zanesljivi oziroma upoštevni ali da jih je treba dopolniti z drugimi podatki – v zvezi s tem zahtevati natančnejše podatke ali izvesti preiskavo. Komisija pa se v zvezi s tem ne more omejiti na to, da zahteva neizpodbitne dokaze, ne da bi niti pojasnila, kakšni bi ti morali biti, temveč mora ugotoviti napačnost elementov, ki so jih predložile stranke, sprejeti preiskovalne ukrepe ali po potrebi izvesti preiskavo, da dopolni ali ovrže njihovo utemeljenost.
(Glej točki 120 in 123.)
Sporočilo Komisije o korektivnih ukrepih, dopustnih po Uredbi št. 139/2004 in Uredbi št. 802/2004 ne prepoveduje tarifnih zavez, temveč poudarja, da zaradi njih navadno ne bodo odpravljeni problemi glede konkurence, ki izhajajo iz horizontalnih prekrivanj, in da je mogoče to vrsto korektivnih ukrepov šteti za dopustno le izjemoma, če je uporabljena z učinkovitimi mehanizmi za izvedbo in nadzor ter če ne pomeni tveganja nastanka učinkov izkrivljanja konkurence. Nazadnje, ker se vsaka koncentracija presodi posamično ter glede na upoštevne dejanske in pravne okoliščine, to, da so bile zaveze zavrnjene v nekaterih, ali celo v večini zadev, ne more preprečiti, da se v posameznem položaju sprejmejo, če omogočajo rešitev ugotovljenih problemov glede konkurence.
(Glej točki 130 in 131.)
V zvezi z eno od dveh letalskih linij, na kateri se nanaša prošnja za odpravo tarifnih zavez, ki sta jo podali stranki koncentracije, in sicer Zurich-Stockholm, ni treba poudariti le neobstoja ustrezne presoje nekaterih bistvenih elementov ter odpovedi sporazuma o skupnem podjetju med tožečo stranko in letalsko družbo SAS, ampak tudi dejstvo, da Komisija ni upoštevala niti zaveze tožeče stranke, da bi odpovedala tudi dvostranski sporazum o združenju, sklenjen s to letalsko družbo, niti mnenja pooblaščenca, ki je ugotovil obstoj bistvene spremembe trga na zadevni liniji ter ni zadostno preučila vpliva sporazuma o letih pod skupno oznako na konkurenco med letalskima družbama Swiss in SAS. Zato je treba ugotoviti, da je Komisija s tem, da ni upoštevala vseh upoštevnih podatkov, in ker z elementi, ugotovljenimi v izpodbijanem sklepu, ni mogoče utemeljiti zavrnitve prošnje za odpravo v zvezi z zadevno linijo, storila očitno napako pri presoji.
(Glej točko 138.)
Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 150.)