Zadeva T‑298/16

East West Consulting SPRL

proti

Evropski komisiji

„Nepogodbena odgovornost – Instrument za predpristopno pomoč – Tretja država – Nacionalno javno naročilo – Decentralizirano upravljanje – Sklep 2008/969/ES, Euratom – Sistem zgodnjega opozarjanja (SZO) – Aktivacija opozorila v SZO – Zaščita finančnih interesov Unije – Zavrnitev odobritve ex ante s strani Komisije – Nedodelitev naročila – Pristojnost Splošnega sodišča – Dopustnost dokazov – Neobstoj pravne podlage za opozorilo – Pravica do obrambe – Domneva nedolžnosti – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Vzročna zveza – Premoženjska in nepremoženjska škoda – Izguba naročila – Izguba možnosti za pridobitev drugih naročil“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (prvi senat) z dne 14. decembra 2018

1. Odškodninska tožba – Pogoji dopustnosti – Pristojnost sodišča Unije – Preučitev po uradni dolžnosti

   (Člen 268 PDEU)

2. Odškodninska tožba – Predmet – Odškodnina za škodo, ki je domnevno nastala zaradi sklepa Komisije, da tožečo stranko uvrsti v sistem zgodnjega opozarjanja (SZO), s posledico, da nacionalni naročnik ni sklenil pogodbe, ki se nanaša na naročilo, oddano konzorciju, ki ga vodi tožeča stranka – Dopustnost

   (Člena 268 in 340, drugi pododstavek, PDEU)

3. Odškodninska tožba – Pogoji dopustnosti – Preučitev po uradni dolžnosti – Meje

   (Člen 268 PDEU; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 113)

4. Sodni postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Zahteve obličnosti – Označitev predmeta spora – Kratek povzetek navajanih razlogov – Tožba za povračilo škode, ki naj bi jo povzročila institucija Unije – Minimalne zahteve – Izguba, ki jo je težko izraziti v številkah

   (Poslovnik Splošnega sodišča, člen 76(d))

5. Sodni postopek – Predložitev dokazov – Rok – Prepozna podaja dokaznih predlogov – Pogoji

   (Poslovnik Splošnega sodišča, člen 85(1) in (3))

6. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Škoda – Vzročna zveza – Kumulativni pogoji – Neizpolnitev enega od pogojev – Zavrnitev odškodninske tožbe v celoti

   (Člen 340, drugi pododstavek, PDEU)

7. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev prava Unije – Zahteva, da institucije očitno in resno kršijo meje svoje diskrecijske pravice – Nadaljevanje kršitve prava Unije kljub razglasitvi sodbe, v kateri je bila ugotovljena neizpolnitev oziroma kljub obstoju ustaljene sodne prakse sodišča Unije – Vključitev

   (Člen 340, drugi pododstavek, PDEU)

8. Komisija – Pristojnosti – Izvrševanje proračuna Skupnosti – Sklep o vzpostavitvi sistema zgodnjega opozarjanja, ki omogoča vnos oseb, ki so predmet preiskave Evropskega urada za boj proti goljufijam, kot subjektov, ki ogrožajo finančne interese Unije – Neobstoj pravne podlage – Nepristojnost Komisije

   (Člen 5 PDEU; Odločba Komisije 2008/969)

9. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Presoja obveznosti obrazložitve glede na okoliščine posameznega primera

   (Člen 296, drugi pododstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(2)(c))

10. Lastna sredstva Evropske unije – Varstvo finančnih interesov Unije – Boj proti goljufijam in drugim nezakonitim ravnanjem – Sistem zgodnjega opozarjanja za uporabo odredbodajalcev Komisije in izvajalskih agencij – Neseznanitev z razlogi za vključitev osebe, vnesene v sistem – Kršitev pravice do obrambe in obveznosti obrazložitve

    (Člen 296(2) PDEU; Sklep Komisije 2008/969, člen 12(2) in (3))

11. Lastna sredstva Evropske unije – Varstvo finančnih interesov Unije – Boj proti goljufijam in drugim nezakonitim ravnanjem – Sistem zgodnjega opozarjanja za uporabo odredbodajalcev Komisije in izvajalskih agencij – Aktivacija opozorila v sistemu glede osebe, ki ni predmet preiskave ali sodnega postopka – Neobstoj pravne podlage za javljanje – Kršitev načela domneve nedolžnosti

    (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 48(1); Sklep Komisije št. 2008/969)

12. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pravno pravilo, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pojem – Pravice do obrambe in načelo domneve nedolžnosti – Vključitev

    (Člen 340, drugi pododstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 48)

13. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pravno pravilo, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pojem – Ureditev razdelitve pristojnosti med institucijami in državami članicami – Vključitev – Zahteva

    (Člena 5 in 340, drugi pododstavek, PDEU)

14. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Vzročna zveza – Pojem – Dokazno breme

    (Člen 340, drugi pododstavek, PDEU)

15. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Dejanska in gotova škoda – Dokazno breme

    (Člen 340, drugi pododstavek, PDEU)

1.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točko 84.)

2.  Sodišče Unije je pristojno za odločanje o tožbi za povrnitev škode, ki jo je domnevno utrpela družba zaradi sklepa Komisije, da se jo vključi v sistem zgodnjega opozarjanja (SZO), in zaradi naknadne zavrnitve - na podlagi tega sklepa - s strani delegacije Unije, da sklene pogodbo glede decentraliziranega javnega naročila, ki ga organizira tretja država in ki je bil dodeljen konzorciju, ki ga vodi tožeča stranka in ki bi ga morala financirati Unija. Tudi če je odločitev o preklicu postopka za oddajo zadevnega javnega naročila sprejel nacionalni naročnik, pa nezakonitost, na katero se sklicuje v podporo tožbi, izhaja iz institucije, organa, urada ali agencije Unije in je ni mogoče pripisati nacionalnemu javnemu organu.

   (Glej točki 86 in 91.)

3.  V skladu s členom 113 Poslovnika lahko Splošno sodišče po uradni dolžnosti preizkusi ali so izpolnjeni pogoji za dopustnost tožbe, ki so razlogi javnega reda. Vendar sodišče Unije svoje odločbe načeloma ne more opreti na razlog, ki ga je preizkusilo po uradni dolžnosti – pa čeprav je to razlog javnega reda – ne da bi stranke predhodno pozvalo, naj podajo stališča o navedenem razlogu.

   (Glej točko 92.)

4.  V okviru tožbe zaradi nepogodbene odgovornosti mora tožeča stranka predložiti dokaze sodišču Unije, da bi ugotovilo obstoj in obseg škode, ki jo je utrpela. Vendar v nekaterih primerih, zlasti kadar je težko količinsko določiti znesek zatrjevane škode, ni treba v zahtevku natančno določiti obsega in količinsko opredeliti zneska zahtevanega nadomestila.

   (Glej točki 96 in 97.)

5.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točke od 101 do 103.)

6.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točki 109 in 112.)

7.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točke od 122 do 124 in od 145 do 147.)

8.  Načelo prenosa pristojnosti, določeno v členu 5 PDEU, zahteva, da vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbo. Poleg tega načelo pravne varnosti zahteva, da mora zavezujoča narava vsakega akta, s katerim naj nastanejo pravni učinki, izvirati iz določbe prava Unije, ki mora biti izrecno navedena kot njegova pravna podlaga.

   Zato je nezakonito izdati opozorilo W3b za družbo v okviru sistema zgodnjega opozarjanja (SZO), na podlagi določb Sklepa 2008/969 o sistemu zgodnjega opozarjanja za odredbodajalce Komisije in izvajalske agencije, saj ne obstaja nobena pravna podlaga, na podlagi katere bi bila Komisija pooblaščena za sprejetje takšnih določb, ki bi lahko negativno vplivale na pravni položaj oseb, na katere se tovrstno opozorilo nanaša. Poleg tega, ker je opozorilo W3b v SZO v zvezi s to družbo nedvomno vplivalo na njen pravni položaj, Komisija ne more utemeljeno trditi, da so določbe Sklepa 2008/969, s katerimi je urejeno tovrstno opozorilo, le notranja pravila o izvrševanju splošnega proračuna Unije. Prav tako se Komisija ne more utemeljeno sklicevati na to, da ob vnosu družbe v SZO še ni bil formalno ugotovljen neobstoj pravne podlage Sklepa 2008/969. Neobstoj take ugotovitve namreč tej družbi nikakor ne preprečuje, da se v okviru te tožbe sklicuje na nezakonitost tega sklepa, da bi pridobila odškodnino za škodo, ki naj bi ji nastala zaradi njenega vnosa v SZO.

   (Glej točke od 127 do 130.)

9.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točke 132, 133 in 135.)

10.  Cilj obveznosti obrazložitve nekega akta, ki posega v položaj, je, po eni strani, dati zadevni osebi na voljo dovolj podatkov za ugotovitev, ali je akt dobro utemeljen ali vsebuje morebitne napake, na podlagi katerih bi lahko izpodbijala njegovo veljavnost pred sodiščem Unije, in, po drugi strani, zadevni osebi omogočiti izvajanje nadzora nad zakonitostjo omenjenega akta. Iz navedenega je razvidno, da mora biti obrazložitev načeloma sporočena zadevni osebi sočasno z odločbo, ki ima negativne posledice, in da nepravilnost, ki je nastala zaradi neobstoja obrazložitve, ne more biti odpravljena s tem, da se zadevna oseba z obrazložitvijo odločbe seznani v teku postopka pred sodiščem Unije.

    To velja v primeru dopisa, v katerem Komisija uradno obvesti družbo, da v zvezi z njo velja opozorilo W3b v sistemu zgodnjega opozarjanja (EWS), ne da bi bila glede tega predhodno zaslišana, ampak samo opozarja na splošne in abstraktne okoliščine iz člena 12(2) Sklepa 2008/969 o sistemu zgodnjega opozarjanja za odredbodajalce Komisije in izvajalske agencije. Komisija tako tožeči stranki ni sporočila razlogov za opozorilo W3b v zvezi z njo v SZO ob vnosu tega opozorila. Takšna obrazložitev je še toliko bolj potrebna, ker ta družba ni udeležena v nobenem sodnem postopku in ker so nacionalni postopki v zvezi z osebami, s katerimi je povezana, šele v fazi preiskave in ne v sodni fazi, torej v edini fazi postopka, ki se lahko v zadevnih državah članicah zaključi s pravnomočno sodbo. Poleg tega je natančen obseg člena 12 Sklepa 2008/969 negotov. Zlasti ni jasno, glede na člen 12(3) tega sklepa, ali se lahko opozorila W3b v inkvizitornem sistemu uporabijo že v fazi preiskave.

    (Glej točki 134 in 137.)

11.  Z opozorilom W3b za družbo v okviru sistema zgodnjega opozarjanja (SZO) Komisije na podlagi določb Sklepa 2008/969 o sistemu zgodnjega opozarjanja za odredbodajalce Komisije in izvajalske agencije, je kršeno načelo domneve nedolžnosti, določeno v členu 48(1) Listine o temeljnih pravicah, če ne obstaja nobena pravna podlaga, na podlagi katere bi bila Komisija pooblaščena za sprejetje takšnih določb, in če se v času izdaje tega opozorila nobena preiskava ali sodni postopek neposredno ne nanaša na zadevno družbo, sodni postopki, ki se nanašajo na z njo povezane osebe, pa so šele v fazi preiskave. Vendar je bila ta družba obravnavana kot kriva upravnih goljufij ali napak, ne da bi bila njena neposredna ali posredna krivda za taka ravnanja dokazana na sodišču.

    V zvezi s tem načelo domneve nedolžnosti pomeni, da če Komisija meni, da je treba na zgodnji stopnji sprejeti preventivne ukrepe, za to potrebuje pravno podlago, ki dopušča vzpostavitev takega sistema opozarjanja in sprejetje s tem povezanih ukrepov, pri čemer mora ta sistem spoštovati pravico do obrambe, načelo sorazmernosti in načelo pravne varnosti, ki zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, predvsem če imajo lahko neugodne posledice za posameznike in podjetja.

    (Glej točki 140 in 141.)

12.  Glej besedilo odločbe.

    (Glej točki 142 in 143.)

13.  Čeprav nespoštovanje sistema delitve pristojnosti med institucijami Unije – katerega namen je spoštovanje institucionalnega ravnovesja, ki ga določajo pogodbe, in ne varstvo posameznikov – samo po sebi ne zadošča za vzpostavitev odgovornosti Unije v razmerju do zadevnih posameznikov, bi bilo to drugače, če bi bil ukrep Unije sprejet tako, da ne bi bila kršena le delitev pristojnosti med institucijami, ampak tudi materialne določbe pravnega pravila, katerega namen je podeliti pravice posameznikom.

    (Glej točko 144.)

14.  Glej besedilo odločbe.

    (Glej točko 159.)

15.  Glej besedilo odločbe.

    (Glej točki 163 in 164.)