–

za E. Buccioni N. Paoletti, A. Mari in G. Paoletti, avvocati,

–

za Banca d’Italia S. Ceci, M. Marcucci in N. de Giorgi, avvocati,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s P. Gentilijem, avvocato dello Stato,

–

za portugalsko vlado L. Inez Fernandes, M. Figueiredo in L. Barroso, agenti,

–

za Evropsko komisijo V. Di Bucci, J. Baquero Cruz, K.‑Ph. Wojcik in A. Steiblytė, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 53(1) Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL 2013, L 176, str. 338).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med E. Buccionijem in Banca d’Italia (v nadaljevanju: BdI) zaradi odločitve slednje, da se prvonavedenemu zavrne dostop do nekaterih dokumentov v zvezi z Banca Network Investimenti SpA (v nadaljevanju: BNI).

3

V uvodnih izjavah 2, 5, 6 in 15 Direktive 2013/36 je navedeno:

[…]

[…]

4

Člen 4 te direktive, naslovljen „Imenovanje in pooblastila pristojnih organov“, določa:

„[…]

2.   Države članice zagotovijo, da pristojni organi spremljajo dejavnosti institucij […], da bi lahko ocenili skladnost z zahtevami te direktive in Uredbe (EU) št. 575/2013 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL 2013, L 176, str. 1)].

3.   Države članice zagotovijo, da so uvedeni ustrezni ukrepi, ki pristojnim organom omogočajo pridobitev informacij, potrebnih za ocenitev skladnosti institucij […] z zahtevami iz odstavka 2, in preiskavo morebitnih kršitev teh zahtev.

[…]

5.   Države članice zahtevajo, da institucije pristojnim organom svojih matičnih držav članic predložijo vse informacije, potrebne za presojo njihove skladnosti s pravili, sprejetimi v skladu s to direktivo in Uredbo (EU) št. 575/2013. Države članice zagotovijo tudi, da mehanizmi notranjih kontrol ter administrativni in računovodski postopki institucij omogočajo, da se lahko njihova skladnost s pravili kadar koli preveri.

[…]“

5

Člen 6 navedene direktive, naslovljen „Sodelovanje v okviru Evropskega sistema finančnega nadzora“, določa:

„Pristojni organi pri opravljanju svojih nalog skrbijo za konvergenco nadzornih orodij in nadzornih praks pri uporabi zakonov in drugih predpisov, sprejetih na podlagi te direktive in Uredbe (EU) [št. 575/2013]. Države članice zlasti zagotavljajo, da:

[…]“

6

Člen 50 te direktive, naslovljen „Sodelovanje pri nadzoru“, v odstavku 1 določa:

„Pristojni organi zadevnih držav članic tesno sodelujejo pri nadzoru dejavnosti kreditnih institucij, še zlasti tistih, ki poslujejo prek podružnic v eni ali več drugih državah članicah, v katerih nimajo sedeža. Medsebojno si izmenjujejo vse informacije o upravljanju in lastništvu takih institucij, s katerimi bi se lahko olajšala njihov nadzor in preučitev pogojev za izdajo njihovega dovoljenja, ter vse informacije, ki lahko olajšajo spremljanje institucij, zlasti glede likvidnosti, kapitalske ustreznosti, jamstva za vloge, omejitve velikih izpostavljenosti, drugih dejavnikov, ki lahko vplivajo na sistemsko tveganje, ki ga predstavlja institucija, administrativnih in računovodskih postopkov ter mehanizmov notranjih kontrol.“

7

Člen 53(1) Direktive 2013/36 pod naslovom „Poklicna skrivnost“ določa:

„Države članice zagotovijo, da vse osebe, ki delajo ali so delale za pristojne organe, in revizorje ali strokovnjake, ki delajo v imenu pristojnih organov, zavezuje obveznost varovanja poklicne skrivnosti.

Zaupne informacije, ki jih te osebe, revizorji ali strokovnjaki prejmejo med opravljanjem svojih nalog, se lahko razkrijejo le v obliki povzetka ali zbirnih informacij, tako da posameznih kreditnih institucij ni mogoče prepoznati, brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo.

Vendar je v primerih, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije, v civilnem ali gospodarskem postopku dovoljeno razkriti zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo.“

8

Člen 54 te direktive zadeva „uporabo zaupnih informacij“.

9

Člen 22 Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63) se nanaša na ustrezno postopanje pri sprejemanju nadzorniških odločitev Evropske centralne banke (ECB), člen 27 te uredbe pa določa obveznost varovanja poklicne skrivnosti, ki velja za člane Nadzornega odbora, osebje ECB in osebje, napoteno iz sodelujočih držav članic, ki opravlja nadzorniške dolžnosti, ter izmenjavo informacij med ECB in nacionalnimi organi ali organi Unije.

10

Člen 22 legge n. 241 – recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (zakon št. 241 o novih pravilih v zvezi z upravnim postopkom in pravico dostopa do upravnih dokumentov) z dne 7. avgusta 1990, kakor je bil spremenjen, naslovljen „Opredelitve pojmov in splošna načela glede dostopa“, v odstavkih 2 in 3 določa:

„2.   Pravica dostopa do upravnih dokumentov je zaradi velikega pomena, ki ga ima pri uresničevanju ciljev javnega interesa, splošno načelo, na katerem temeljijo dejavnosti upravnih organov, da bi tako spodbudili sodelovanje ter zagotovili, da so te dejavnosti nepristranske in pregledne.

3.   Zagotovi se dostop do vseh upravnih dokumentov, razen do tistih, na katere je napoteno v členu 24(1), (2), (3), (5) in (6).“

11

Člen 24 tega zakona, kakor je bil spremenjen, naslovljen „Izjeme v zvezi s pravico do dostopa“, določa:

„1.   Pravica do dostopa se ne zagotovi:

[…]

3.   Prošnje za dostop, katerih cilj je splošni nadzor nad dejavnostmi javne uprave, niso dopustne.

[…]

7.   Vendar je treba tožečim strankam zagotoviti dostop do upravnih dokumentov, kadar je seznanjenost s takimi dokumenti potrebna za zavarovanje ali zaščito njihovih pravnih interesov. […]“

12

Člen 7(1) decreto legislativo n. 385 – recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (zakonska uredba št. 385 o enotnem besedilu zakonov na področju bančništva in kreditiranja) z dne 1. septembra 1993, kakor je bila spremenjena, naslovljen „Poklicna skrivnost in sodelovanje med organi“, določa:

„Za vse informacije in podatke, ki so v posesti [BdI] zaradi njenih nadzornih dejavnosti, velja načelo poslovne skrivnosti, in sicer tudi v odnosu do javnih organov, z izjemo ministrstva za gospodarstvo in finance, ki predseduje CICR [(Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (medministrski odbor za kredite in hranilne vloge))]. Razkritja z obrazložitvijo, da dokumenti vsebujejo poslovno skrivnost, ni mogoče zavrniti sodnim organom, kadar so zahtevane informacije potrebne za predhodne preiskave ali postopke v zvezi s kršitvami, za katere je mogoče naložiti kazenske sankcije.“

13

Kot je razvidno iz podatkov, ki jih ima Sodišče, ima E. Buccioni od leta 2004 tekoči račun pri kreditni instituciji BNI. Stanje na računu 5. avgusta 2012 je bilo 181.325,31 EUR. Predložitveno sodišče poudarja, da je Fondo interbancario di tutela dei depositi (medbančni sklad za jamstvo za vloge), ker je bil v postopku prisilne likvidacije, vlagatelju povrnil le 100.000,00 EUR.

14

E. Buccioni meni, da obstajajo dejstva, na podlagi katerih bi za nastalo finančno izgubo lahko bila podana odgovornost tako BdI kot BNI. Da bi pridobil dodatne informacije, na podlagi katerih bi lahko ocenil, ali obstaja možnost sodnega varstva njegovih pravic, je E. Buccioni 3. aprila 2015 zaprosil BdI za razkritje številnih dokumentov v zvezi z nadzorom nad BNI.

15

BdI je s sklepom z dne 20. maja 2015 to zahtevo delno zavrnila, zlasti ker je dokumentacija, vpogled v katero se je zahteval, vsebovala zaupne informacije, za katere velja obveznost varovanja poslovne skrivnosti, ker navedena zahteva ni bila dovolj natančna, ali ker je zadevala dokumente, ki za prosilca niso pomembni.

16

E. Buccioni je pri Tribunale amministrativo regionale del Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija), vložil tožbo za razglasitev ničnosti navedenega sklepa. To sodišče je s sodbo z dne 2. decembra 2015 to tožbo zavrnilo.

17

E. Buccioni je vložil pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija). V zvezi s tem zlasti trdi, da je prvostopenjsko sodišče kršilo člen 53(1) Direktive 2013/36, saj zaradi tega, ker je bila BNI v postopku prisilne likvidacije, obveznost varovanja poklicne skrivnosti za BdI ne velja več. BdI pa, nasprotno, trdi, da v skladu z navedeno določbo razkritje zaupnih informacij, ki se nanašajo na kreditno institucijo v postopku prisilne likvidacije, predpostavlja, da je vlagatelj zahteve predhodno sprožil civilni ali gospodarski postopek.

18

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

19

Predložitveno sodišče z vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 53(1) Direktive 2013/36 v povezavi s členom 15 PDEU ter členom 22(2) in členom 27(1) Uredbe št. 1024/2013 razlagati tako, da nasprotuje temu, da pristojni organi držav članic razkrijejo zaupne informacije prosilcu, da bi ta imel možnost sprožiti civilni ali gospodarski postopek za namene varstva sovjih premoženjskih interesov, ki naj bi bili ogroženi zaradi prisilne likvidacije kreditne institucije.

20

Pomembno je izpostaviti, če se predložitveno sodišče sklicuje tako na člen 15 PDEU kot tudi na člen 22(2) in člen 27(1) Uredbe Sveta št. 1024/2013, da razlaga teh določb, ki – kot jasno izhaja iz njihovega besedila – ni naslovljena na pristojne organe držav članic (glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2017, Komisija proti Breyer, C‑213/15 P, EU:C:2017:563, točki 51 in 52), v postopku v glavni stvari, ki se nanaša na zahtevo za dostop do dokumentov, s katerimi razpolaga BdI, ni pomembna.

21

Za odgovor na postavljena vprašanja je treba najprej navesti, da je iz uvodne izjave 2 Direktive 2013/36 razvidno, da je njen glavni cilj uskladitev nacionalnih določb v zvezi z dostopom do dejavnosti kreditnih institucij in investicijskih podjetij, postopki njihovega upravljanja ter njihovim nadzorniškim okvirom.

22

Poleg tega, kot izhaja iz uvodnih izjav 5 in 6 Direktive 2013/36, bi ta direktiva morala predstavljati ključen instrument za vzpostavitev notranjega trga na področju kreditnih institucij, katerih nemoteno delovanje poleg pravnih standardov zahteva tesno in redno sodelovanje med pristojnimi organi ter znatno večja uskladitev njihovih regulatornih in nadzornih praks.

23

Iz uvodne izjave 15 navedene direktive je razvidno, da je namen te direktive zagotoviti potrebno in zadostno stopnjo uskladitve, da se zagotovi medsebojno priznavanje dovoljenj in sistemov bonitetnega nadzora, kar omogoča izdajo enotne licence, priznane v vsej Uniji, ter uporabo načela bonitetnega nadzora matične države članice.

24

V zvezi s tem člen 4(2) in (3) Direktive 2013/36 določa, da države članice zagotovijo, da pristojni organi spremljajo dejavnosti institucij, da bi lahko ocenili skladnost z zahtevami iz te direktive, in da so uvedeni ustrezni ukrepi, ki pristojnim organom omogočajo pridobitev informacij, potrebnih za ocenitev skladnosti institucij s temi zahtevami. V skladu s členom 4(5) države članice med drugim zahtevajo, da kreditne institucije pristojnim organom svojih matičnih držav članic predložijo vse informacije, potrebne za presojo njihove skladnosti s pravili, sprejetimi v skladu z Direktivo št. 2013/36.

25

Poleg tega je v členu 6(a) te direktive določeno, da države članice zagotovijo, da pristojni organi v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU sodelujejo v duhu zaupanja in popolnega medsebojnega spoštovanja, zlasti pri zagotavljanju pretoka ustreznih in zanesljivih informacij med njimi in drugimi člani ESFS.

26

Poleg tega, v skladu s členom 50(1) navedene direktive pristojni organi zadevnih držav članic tesno sodelujejo pri nadzoru dejavnosti kreditnih institucij, še zlasti tistih, ki poslujejo prek podružnic v eni ali več drugih državah članicah, v katerih nimajo sedeža. Medsebojno si izmenjujejo vse informacije o upravljanju in lastništvu takih institucij, s katerimi bi se lahko olajšal njihov nadzor in preučitev pogojev za izdajo njihovega dovoljenja, ter vse informacije, ki bi lahko olajšale spremljanje institucij, zlasti glede likvidnosti, kapitalske ustreznosti, jamstva za vloge, omejitve velikih izpostavljenosti, drugih dejavnikov, ki lahko vplivajo na sistemsko tveganje, ki ga predstavlja institucija, administrativnih in računovodskih postopkov ter mehanizmov notranjih kontrol.

27

Za učinkovito delovanje sistema nadzora dejavnosti investicijskih podjetij, ki ga je zakonodajalec Unije uvedel s sprejetjem Direktive 2013/36, ki temelji na nadzornih dejavnostih, ki se izvajajo v državi članici, in na izmenjavi informacij med pristojnimi organi več držav članic, kot je povzeto v prejšnjih točkah, je nujno, da se lahko tako nadzorovana podjetja kot pristojni organi zanesejo na to, da bodo posredovane zaupne informacije načeloma ostale zaupne (glej po analogiji sodbo z dne 19. junija 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, točka 31).

28

Dejansko bi lahko neobstoj takega zaupanja posegal v nemoteno posredovanje zaupnih informacij, ki so potrebne za izvajanje dejavnosti nadzora (glej po analogiji sodbo z dne 19. junija 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, točka 32).

29

Člen 53(1) Direktive 2013/36 torej kot splošno pravilo določa dolžnost ohranitve poklicne skrivnosti za varstvo ne le posebnih interesov neposredno vpletenih podjetij, temveč tudi splošnega interesa, povezanega z normalnim delovanjem trgov finančnih instrumentov Unije (glej po analogiji sodbo z dne 19. junija 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, točka 33).

30

Nazadnje so v Direktivi 2013/36, in sicer v njenem členu 53(1), izčrpno določeni posebni primeri, v katerih splošna prepoved razkritja zaupnih informacij, ki jih imajo pristojni organi, izjemoma ne ovira njihovega posredovanja ali uporabe (glej po analogiji sodbo z dne 19. junija 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, točka 38).

31

V obravnavanem primeru je treba poudariti, da člen 53(1) Direktive 2013/36 v tretjem odstavku določa, da „je v primerih, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije, v civilnem ali gospodarskem postopku dovoljeno razkriti zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo“.

32

Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah od 79 do 81 sklepnih predlogov, je zakonodajalec Unije s to določbo želel pristojnim organom omogočiti, da zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo, razkrijejo zgolj osebam, ki jih stečaj ali postopek prisilne likvidacije kreditne institucije neposredno zadeva, za uporabo v civilnih ali gospodarskih postopkih pod nadzorom pristojnih sodišč.

33

Glede na vse zgoraj navedeno pa ni mogoče niti iz besedila člena 53(1), tretji odstavek, Direktive 2013/36, niti iz okvira, v katerega ta določba spada, kot tudi ne iz ciljev pravil glede poklicne skrivnosti, vsebovanih v tej direktivi, sklepati, da lahko zaupne informacije, ki se nanašajo na kreditno institucijo, zoper katero je uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije, razkrijejo le v okviru že uvedenega civilnega ali gospodarskega postopka.

34

V primeru, kot je ta iz postopka v glavni stvari, je razkritje teh informacij v postopkih upravne narave v skladu z nacionalnim pravom za zagotovitev zahtev iz točke 32 te sodbe in torej polnega učinka obveznosti varovanja poslovne skrivnosti iz člena 53(1) Direktive 2013/36 primerno tudi pred uvedbo civilnega ali gospodarskega postopka.

35

V tem okviru, če bi bil prosilec prisiljen sprožiti civilni ali gospodarski postopek, da bi pridobil dostop do zaupnih informacij, ki jih imajo pristojni organi, bi bile zahteve po učinkovitem izvajanju sodne oblasti ogrožene.

36

Poleg tega te razlage ne omajajo ugotovitve iz točke 39 sodbe z dne 12. novembra 2014, Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2362), v skladu s katerimi spor iz postopka, v katerem je bila izdana ta sodba, ne spada v okvir civilnega ali gospodarskega postopka, ki bi ga začele osebe, ki so zahtevale dostop do zaupnih informacij v zvezi z investicijskim podjetjem, ki je bilo v stečajnem postopku. V sodbi z dne 12. novembra 2014, Altmann in drugi (C‑140/13, EU:C:2014:2362), Sodišču namreč ni bilo treba odgovoriti na vprašanje, ki je predmet obravnavanega postopka, saj se ta sodba nanaša na razlago Direktive 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS (UL 2004, L 145, str. 1) v dejanskih in procesnih okoliščinah na nacionalni ravni, ki so drugačne kot v zadevnem primeru. Zato torej v točki 39 navedene sodbe ni mogoče najti smernic glede razlage člena 53(1) Direktive 2013/36, kot je generalni pravobranilec v bistvu poudaril v točkah 50 in 52 sklepnih predlogov.

37

Vendar je v skladu z ustaljeno sodno prakso izjeme od splošne prepovedi razkritja zaupnih informacij iz Direktive 2013/36 treba razlagati ozko (glej v tem smislu sodbo z dne 22. aprila 2010, Komisija proti Združenemu kraljestvu, C‑346/08, EU:C:2010:213, točka 39 in navedena sodna praksa).

38

Zato je treba ugotoviti, da se mora zahteva za razkritje – da se obveznost varovanja poslovne skrivnosti po členu 53(1), tretji odstavek, navedene direktive ne bi upoštevala – nanašati na informacije, v zvezi s katerimi prosilec navede natančne in skladne dokaze, na podlagi katerih se lahko verjetno domneva, da so pomembne za potrebe civilnega ali gospodarskega postopka, ki je že uveden ali je skoraj uveden, katerega namen mora biti konkretno opredeljen in zunaj katerega zadevnih informacij ni mogoče uporabiti.

39

V vsakem primeru morajo pristojni organi in pristojna sodišča pred razkritjem vsake zahtevane zaupne informacije tehtati interes prosilca za dostop do zadevnih informacij in interese, povezane z ohranjanjem zaupnosti teh informacij, za katere velja obveznost varovanja poklicne skrivnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 14. februarja 2008, Varec, C‑450/06, EU:C:2008:91, točki 51 in 52 ter navedena sodna praksa).

40

Glede na navedeno je treba na postavljena vprašanja odgovoriti, da je treba člen 53(1) Direktive 2013/36 razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da pristojni organi držav članic razkrijejo zaupne informacije prosilcu, da bi ta imel možnost sprožiti civilni ali gospodarski postopek za namene varstva svojih premoženjskih interesov, ki naj bi bili ogroženi zaradi prisilne likvidacije kreditne institucije. Vendar se mora zahteva za razkritje nanašati na informacije, glede katerih tožeča stranka navede natančne in skladne dokaze, na podlagi katerih se lahko verjetno domneva, da so potrebne za civilni ali gospodarski postopek, katerega predmet mora posebej določiti tožeča stranka in zunaj katerega zadevnih informacij ni mogoče uporabiti. Pristojni organi in pristojna sodišča morajo pred razkritjem vsake zahtevane zaupne informacije tehtati interes prosilca za dostop do zadevnih informacij in interese, povezane z ohranjanjem zaupnosti teh informacij, za katere velja obveznost varovanja poklicne skrivnosti.

41

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

Člen 53(1) Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da pristojni organi držav članic razkrijejo zaupne informacije prosilcu, da bi ta imel možnost sprožiti civilni ali gospodarski postopek za namene varstva svojih premoženjskih interesov, ki naj bi bili ogroženi zaradi prisilne likvidacije kreditne institucije. Vendar se mora zahteva za razkritje nanašati na informacije, glede katerih tožeča stranka navede natančne in skladne dokaze, na podlagi katerih se lahko verjetno domneva, da so potrebne za civilni ali gospodarski postopek, katerega predmet mora posebej določiti tožeča stranka in zunaj katerega zadevnih informacij ni mogoče uporabiti. Pristojni organi in pristojna sodišča morajo pred razkritjem vsake zahtevane zaupne informacije tehtati interes prosilca za dostop do zadevnih informacij in interese, povezane z ohranjanjem zaupnosti teh informacij, za katere velja obveznost varovanja poklicne skrivnosti.