–

za Europamur Alimentación SA F. Bueno Sánchez, Procurador, in A. García Medina, odvetnik,

–

za špansko vlado A. Gavela Llopis, agentka,

–

za Evropsko komisijo S. Pardo Quintillán in G. Goddin, agentki,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES, 98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah) (UL 2005, L 149, str. 22).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Europamur Alimentación SA (v nadaljevanju: Europamur) in Dirección General de Comercio y Protección del Consumidor de la Communidad Autónoma de la Región de Murcia (generalni direktorat za trgovino in varstvo potrošnikov avtonomne pokrajine Murcia, Španija), prej imenovanim Dirección General de Consumo, Comercio y Artesanía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (generalni direktorat za potrošništvo, trgovino in obrtništvo avtonomne pokrajine Murcie, v nadaljevanju: pokrajinska uprava) glede zakonitosti upravne sankcije, ki je bila družbi Europamur naložena zaradi kršitve prepovedi prodaje z izgubo, določene s špansko zakonodajo o trgovini na drobno.

3

V uvodnih izjavah 6, 8 in 17 Direktive o nepoštenih poslovnih praksah je navedeno:

[…]

[…]

4

Člen 1 te direktive odloča:

„Namen te direktive je prispevati k pravilnemu delovanju notranjega trga in doseči visoko raven varstva potrošnikov s približevanjem zakonov in drugih predpisov držav članic o nepoštenih poslovnih praksah, ki škodijo ekonomskim interesom potrošnikov.“

5

Člen 2 navedene direktive določa:

„V tej direktivi:

[…]

[…]“

6

Člen 3(1) iste direktive določa:

„Ta direktiva se uporablja za nepoštene poslovne prakse podjetij v razmerju do potrošnikov, kakor je določeno v členu 5, pred, med in po poslovni transakciji v zvezi z nekim izdelkom.“

7

Člen 4 Direktive o nepoštenih poslovnih praksah določa:

„Države članice ne omejujejo niti svobode opravljanja storitev niti prostega pretoka blaga iz razlogov, ki sodijo na področje, ki ga približuje ta direktiva.“

8

Člen 5 te direktive, naslovljen „Prepoved nepoštenih poslovnih praks“, določa:

„1.   Nepoštene poslovne prakse so prepovedane.

2.   Poslovna praksa je nepoštena, če:

[…]

4.   Zlasti so nepoštene tiste poslovne prakse, ki so:

5.   Priloga I vsebuje seznam poslovnih praks, ki se v vseh okoliščinah štejejo za nepoštene. V vseh državah članicah se uporablja isti enotni seznam, ki se lahko spremeni samo s pregledom te direktive.“

9

V obrazložitvenem memorandumu Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista (zakon 7/1996 o ureditvi trgovine na drobno) z dne 15. januarja 1996 (BOE št. 15 z dne 17. januarja 1996, str. 1243) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: LOCM), je navedeno:

„Namen tega zakona [je predvsem] odpraviti neravnotežja med velikimi in malimi trgovskimi podjetji ter zlasti zagotoviti svobodno in lojalno konkurenco. Ni treba poudarjati, da se najhitrejši in najoprijemljivejši učinki položaja svobodne in lojalne konkurence kažejo v neprestanem izboljševanju cen, kakovosti ter drugih pogojev ponudbe in javnih storitev, kar navsezadnje pomeni najučinkovitejše delovanje v korist potrošnikov.“

10

Člen 14 LOCM, naslovljen „Prepoved prodaje z izgubo“, v odstavkih 1 in 2 določa:

„1.   Ne glede na določbe prejšnjega člena[, ki določa načelo svobodnega oblikovanja cen,] je prepovedana ponudba ali prodaja z izgubo, razen primerov, določenih v poglavju IV [o razprodajah] in poglavju V [o likvidacijski prodaji] iz naslova II tega zakona, razen če želi prodajalec doseči cene enega ali več konkurentov, ki lahko znatno ogrozijo njegovo prodajo, ali če gre za pokvarljivo blago, ki mu bo rok trajanja kmalu potekel.

Vsekakor je treba upoštevati določbe zakona o nelojalni konkurenci.

2.   Za namene prejšnjega odstavka prodaja z izgubo pomeni, da je bil izdelek ponujen v prodajo po ceni, ki je nižja od dobavne cene, navedene na upoštevnem računu, po sorazmernem odštetju popustov, navedenih na samem računu, ali je nižja od stroška zamenjave, če je ta nižji od prve cene, ali od dejanskega stroška proizvodnje, če je izdelek izdelal trgovec sam, po prištetju deleža posrednih dajatev na transakcijo.“

11

Ta prepoved prodaje z izgubo se v skladu s šesto dodatno določbo LOCM, ki je bila v ta zakon vstavljena leta 1999, uporablja tudi „za subjekte, ki se ukvarjajo s trgovino na debelo, ne glede na njihovo pravno obliko“.

12

Avtonomna pokrajina Murcia je LOCM izvajala z Ley 11/2006 sobre Régimen del Comercio Minorista de la Región de Murcia (zakon 11/2006 o ureditvi prodaje na drobno v pokrajini Murcii) z dne 22. decembra 2006 (BORM št. 2 z dne 3. januarja 2007, str. 141, v nadaljevanju: pokrajinski zakon 11/2006). Člen 54 tega zakona določa, da se težje kršitve sankcionirajo z globo v višini od 3001 EUR do 15.000 EUR. Za določitev obstoja „težje kršitve“ je v navedenem zakonu napoteno na LOCM, katerega člen 65(1)(c) tako opredeljuje prodajo z izgubo. Dejavniki, ki se upoštevajo pri odmeri sankcije, so določeni v členu 55 pokrajinskega zakona 11/2006, v katerem je med drugim navedena resnost škodovanja „interesom potrošnikov“.

13

V preambuli Ley 3/1991 de Competencia Desleal (zakon 3/1991 o nelojalni konkurenci) z dne 10. januarja 1991 (BOE št. 10 z dne 11. januarja 1991, str. 959, v nadaljevanju: LCD) je navedeno:

„[Ta] zakon ustreza zahtevi po prilagoditvi konkurenčne ureditve vrednotam, ki so temelj naše gospodarske ureditve. V skladu s špansko ustavo iz leta 1978 je naš gospodarski sistem osredotočen na načelo svobode gospodarske pobude in posledično na institucionalni ravni na načelo svobodne konkurence. Iz tega izhaja obveznost zakonodajalca, da določi mehanizme, ki so potrebni za preprečevanje izkrivljenja tega načela z nepoštenimi praksami, ki bi lahko ovirale konkurenčno delovanje trga.

To ustavno zahtevo dopolnjuje in krepi zahteva, ki izhaja iz načela varstva potrošnika kot šibkejše stranke tipičnih tržnih razmerij, ki je navedeno v členu 51 ustave.

Ta novi vidik težave, ki ga španska pravna tradicija na področju nelojalne konkurence na splošno ne pozna, je bil izjemno pomembna dodatna spodbuda za sprejetje nove zakonodaje.“

14

Člen 17 LCD, naslovljen „Prodaja z izgubo“, določa:

„1.   Cene se oblikujejo svobodno, če z zakonom ali drugimi predpisi ni določeno drugače.

2.   Ne glede na to se prodaja z izgubo ali po ceni, ki je nižja od nakupne cene, šteje za nelojalno v teh primerih:

15

Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah je bila v špansko pravo prenesena z Ley 29/2009 por la que se modifica el Régimen Legal de la Competencia Desleal y de la Publicidad para la Mejora de la Protección de los Consumidores y Usuarios (zakon 29/2009 o spremembi pravne ureditve glede nelojalne konkurence in oglaševanja zaradi izboljšanja varstva potrošnikov in uporabnikov) z dne 30. decembra 2009 (BOE št. 315 z dne 31. decembra 2009, str. 112039, v nadaljevanju: zakon 29/2009).

16

Z zakonom 29/2009 sta bila poleg drugih instrumentov spremenjena tudi LOCM in LCD, vendar ne da bi bile spremenjene njune določbe, navedene v točkah od 9 do 12 ter 13 in 14 te sodbe.

17

Z zakonom 29/2009 je bil členu 18 LOCM dodan odstavek 3, ki določa, da se pospeševanje prodaje „šteje za nepošteno, če so izpolnjeni pogoji iz člena 5 [LCD]“.

18

Z zakonom 29/2009 je bil na eni strani spremenjen člen 4 LCD, tako da ta določa merila, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da je poslovna praksa „nepoštena“, kot so opredeljena v členu 5 Direktive o nepoštenih poslovnih praksah, na drugi strani pa člena 5 in 7 LCD, katerih besedilo odtlej povzema besedilo členov 6 in 7 navedene direktive.

19

Družba Europamur kot grosist prodaja gospodinjske in prehranske izdelke supermarketom in manjšim trgovinam, ki neposredno občutijo konkurenco velikih verig supermarketov. Družba Europamur, ki je vključena v nabavni center, lahko majhnim trgovcem, ki so njene stranke, ponuja izdelke po konkurenčnih cenah, s katerimi lahko konkurirajo navedenim verigam.

20

Pokrajinska uprava je z odločbo z dne 23. februarja 2015 družbi Euromur naložila globo v višini 3001 EUR, ker je ta kršila prepoved iz člena 14 LOCM s tem, da je nekatere izdelke, ki jih trži, prodajala z izgubo.

21

Pokrajinska uprava je svojo odločbo obrazložila s preudarki, ki se nanašajo zlasti na varstvo potrošnikov. Tako je najprej navedla, da popusti „ne smejo posegati v pravilno oblikovanje pogodbenega soglasja v škodo potrošnikov in strank glede resnične ravni cen določenega podjetja ali poslovne enote“. Upoštevala je tudi „socialni učinek kršitve, ki vpliva na vse trgovce in potrošnike pokrajine Murcia […], ker je gospodarski namen kršitelja mnogovrsten in med drugim zajema oblikovanje ponudb, ki pritegnejo zanimanje za izdelke, kot so obravnavani, za spodbuditev potrošnikov k nakupu izdelkov ali storitev istega podjetja in s skritim namenom odvrnitve od konkurentov ali njihove odstranitve“. Nazadnje je pri določitvi zneska globe upoštevala merilo „resnega škodovanja interesom potrošnikov“, ki je navedeno v členu 55 pokrajinskega zakona 11/2006. Ni pa navedla, kako je ravnanje družbe Europamur konkretno škodovalo interesom potrošnikov, glede na to, da naj bi bila v skladu s prevladujočo razlago člena 14 LOCM prodaja z izgubo sama po sebi škodljiva za potrošnike in stranke.

22

Družba Europamur je zoper navedeno odločbo vložila tožbo, v kateri med drugim zatrjuje, da je bilo potrebno, da lahko manjši trgovci uskladijo svoje cene s cenami konkurentov, da bi bilo treba v zvezi z njo upoštevati pravila dokazovanja, ki izhajajo iz člena 17 LCD, in da sankcionirano ravnanje nikakor ni škodovalo potrošnikom. Trdila je tudi, da je naložena sankcija v nasprotju s pravom Unije, ker naj bi bila Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah z zakonom 29/2009 v notranji pravni red prenesena nezadostno, saj besedilo člena 14 LCOM ni bilo spremenjeno.

23

Pokrajinska uprava je zlasti trdila, prvič, da sistem sankcij v LOCM, ki je določen posebej za varovanje interesov potrošnikov, ni povezan z LCD, ki se nanaša bolj na razmerja med gospodarskimi subjekti, tako da se lahko prepoved iz člena 14 LOCM uporablja, ne da bi bile podane okoliščine iz člena 17 LCD, in drugič, da ni konflikta med nacionalno zakonodajo in zakonodajo Unije.

24

V teh okoliščinah je Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 4 de Murcia (pokrajinsko upravno sodišče št. 4 v Murcii, Španija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

25

Predložitveno sodišče s svojima vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo o nepoštenih poslovnih praksah razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa splošno prepoved ponujanja blaga za prodajo ali njegove prodaje z izgubo ter razloge za odstopanje od te prepovedi, ki temeljijo na merilih, ki jih ta direktiva ne vsebuje.

26

Španska vlada in Evropska komisija dvomita o dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, ker po njunem mnenju dejansko stanje iz postopka v glavni stvari ne spada na področje uporabe Direktive o nepoštenih poslovnih praksah. Ta direktiva naj bi se namreč – kot je razvidno iz členov 2 in 3 te direktive – uporabljala le za nepoštene poslovne prakse podjetij v razmerju do potrošnikov in naj se ne bi uporabljala za nepoštene poslovne prakse med trgovci. V obravnavanem primeru pa naj ne bi bilo sporno, da je šlo za prodajo z izgubo med trgovci.

27

Španska vlada in Evropska komisija s to argumentacijo v bistvu ugovarjata pristojnosti Sodišča za odgovor na vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče.

28

V zvezi s tem sicer drži, kot je generalni pravobranilec ugotovil v točki 42 sklepnih predlogov, da se Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah uporablja le za prakse, ki neposredno škodujejo ekonomskim interesom potrošnikov, in se torej ne uporablja za posle med trgovci, vendar na podlagi tega ni mogoče ugotoviti, da Sodišče ni pristojno za odgovor na vprašanji za predhodno odločanje, ki mu ju postavlja predložitveno sodišče.

29

Sodišče se je namreč že večkrat izreklo za pristojno za odločanje o predlogih za sprejetje predhodne odločbe, ki so se nanašali na določbe prava Unije, v položajih, v katerih dejansko stanje iz postopka v glavni stvari ni spadalo na področje uporabe prava Unije, vendar so se določbe tega prava uporabljale na podlagi nacionalne zakonodaje, s katero so za položaje, v katerih se ni uporabljalo pravo Unije, sprejete enake rešitve, kot jih določa pravo Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 18. oktobra 2012, Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, točka 45, in z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 53). V takem položaju obstaja nedvomen interes Unije za to, da se zaradi izogibanja razlikam pri razlagi v prihodnosti povzete določbe prava Unije razlagajo enotno (sodba z dne 18. oktobra 2012, Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, točka 46 in navedena sodna praksa).

30

V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da so se določbe Direktive o nepoštenih poslovnih praksah na podlagi nacionalnega prava uporabljale za položaje, kakršen je ta v sporu o glavni stvari, ki ne spadajo na področje uporabe te direktive.

31

Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točkah od 46 do 51 sklepnih predlogov, je treba za člen 14 LOCM, s katerim je prepovedana prodaja z izgubo pri trgovini na drobno, šteti, da gre za prenos Direktive o nepoštenih poslovnih praksah. Poleg tega so – glede na to, da je s šesto dodatno določbo LOCM ta prepoved razširjena na grosiste in da se prepoved iz člena 14 LOCM uporablja brez razlikovanja tako za prodajo med grosisti in trgovci na drobno kot za prodajo med trgovci na drobno in potrošniki – posledice razlage Direktive o nepoštenih poslovnih praksah, za katero prosi predložitveno sodišče, enake pri obeh vrstah prodaje. Iz predložitvene odločbe je sicer razvidno, da sankcija, naložena družbi Europamur, temelji na členu 14 LOCM, ki je predmet vprašanj za predhodno odločanje.

32

Torej obstaja nedvomen interes Unije za to, da se zaradi izogibanja različni razlagi v prihodnosti povzete določbe prava Unije razlagajo enotno.

33

Glede na vse navedeno je Sodišče pristojno, da odgovori na postavljeni vprašanji.

34

Za odgovor na vprašanje, kakor je bilo preoblikovano v točki 25 te sodbe, je treba najprej opozoriti, da je Sodišče odločilo, da je treba Direktivo o nepoštenih poslovnih praksah razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, ki določa splošno prepoved ponujanja blaga za prodajo ali njegove prodaje z izgubo, ne da bi bilo treba glede na konkretno dejansko stanje v posameznem primeru ugotoviti, ali je zadevna poslovna transakcija „nepoštena“ glede na merila, določena v členih od 5 do 9 te direktive, in ne da bi bilo pristojnim sodiščem v zvezi s tem priznano polje proste presoje, če je namen te določbe varstvo potrošnikov (glej v tem smislu sklep z dne 7. marca 2013, Euronics Belgium, C‑343/12, EU:C:2013:154, točki 30 in 31 ter navedena sodna praksa).

35

Kar zadeva, prvič, namen, ki mu sledi nacionalna določba iz postopka v glavni stvari, je iz obrazložitvenega memoranduma LOCM razvidno, da je ta namenjen varstvu potrošnikov. Poleg tega se po navedbah predložitvenega sodišča takemu namenu nujno sledi tudi v položaju, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki se nanaša na prodajo med grosisti in malimi trgovci, saj ima ta prodaja posledice za potrošnika. Natančneje, potrošnik naj bi imel dejansko pri nakupih v manjših trgovinah ugodnosti zaradi združitve naročil, ki se opravi prek trgovca na debelo, brez katere se trgovec na drobno ne bi mogel primerjati s kupno močjo velikih verig in hipermarketov, ki je znatno večja.

36

To ugotovitev potrjuje odločba o sankcioniranju, ki jo je izdala pokrajinska uprava. Kot je namreč razvidno iz točke 21 te sodbe, je pokrajinska uprava navedeno odločbo in znesek globe obrazložila s preudarki, ki se nanašajo na varstvo potrošnikov.

37

Predložitveno sodišče pa ravno ob upoštevanju tako ugotovljenega namena člena 14 LOCM Sodišče prosi za razlago Direktive o nepoštenih poslovnih praksah.

38

Drugič, glede vprašanja, ali prepoved prodaje z izgubo velja na splošno v smislu sodne prakse ali pa odstopanja od te prepovedi nacionalnim sodiščem omogočajo, da glede na konkretno dejansko stanje v posameznem primeru ugotovijo, ali je zadevna prodaja „nepoštena“ ob upoštevanju meril, določenih v členih od 5 do 9 Direktive o nepoštenih poslovnih praksah, je treba opozoriti, da člen 5 navedene direktive določa merila za določitev okoliščin, v katerih je treba poslovno prakso šteti za nepošteno in posledično prepovedano (sklep z dne 7. marca 2013, Euronics Belgium, C‑343/12, EU:C:2013:154, točka 25).

39

V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah popolnoma harmonizira pravila o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov in da torej države članice, kot je izrecno določeno v členu 4 te direktive, niti zaradi doseganja višje ravni varstva potrošnikov ne smejo sprejeti bolj omejevalnih ukrepov, kot so opredeljeni z navedeno direktivo (glej v tem smislu sodbo z dne 14. januarja 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft, C‑304/08, EU:C:2010:12, točka 41, in sklep z dne 30. junija 2011, Wamo, C‑288/10, EU:C:2011:443, točka 33).

40

V obravnavani zadevi na eni strani ni sporno, da se na podlagi nacionalne določbe iz postopka v glavni stvari prodaja z izgubo šteje za nelojalno poslovno prakso in da nacionalnim sodiščem ni treba ugotavljati nepoštenosti navedene prodaje glede na konkretno dejansko stanje v posameznem primeru ob upoštevanju meril, določenih v členih od 5 do 9 Direktive o nepoštenih poslovnih praksah. Na drugi strani se prav tako ne izpodbija, da odstopanji od prepovedi prodaje z izgubo iz člena 14 LOCM temeljita na merilih, ki jih ta direktiva ne vsebuje.

41

V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 39 te sodbe, pa države članice ne smejo sprejeti bolj omejevalnih ukrepov, kot so opredeljeni z navedeno direktivo, z določitvijo meril, ki so drugačna od tistih iz člena 5 iste direktive.

42

Poleg tega med bolj omejevalne ukrepe spada tudi – kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 62 do 64 sklepnih predlogov – obrnitev dokaznega bremena, določena v členu 14 LOCM. Ker namreč prodaja z izgubo ne spada med prakse iz Priloge I k Direktivi o nepoštenih poslovnih praksah, je treba pred naložitvijo sankcije zaradi kršitve prepovedi take prodaje z izgubo opraviti analizo „nepoštenosti“ navedene prodaje glede na konkretno dejansko stanje v posameznem primeru, ob upoštevanju meril, določenih v členih od 5 do 9 te direktive, in torej ta naložitev ne more temeljiti na domnevi, ki bi jo moral trgovec ovreči (glej po analogiji sodbo z dne 23. aprila 2009, VTB-VAB in Galatea, C‑261/07 in C‑299/07, EU:C:2009:244, točka 65, v zvezi s prepovedjo vezanih ponudb potrošnikom).

43

V teh okoliščinah je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo o nepoštenih poslovnih praksah razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki vsebuje splošno prepoved ponujanja blaga za prodajo ali njegove prodaje z izgubo in ki določa razloge za odstopanje od te prepovedi, ki jih ta direktiva ne vsebuje.

44

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES, 98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah) je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki vsebuje splošno prepoved ponujanja blaga za prodajo ali njegove prodaje z izgubo in ki določa razloge za odstopanje od te prepovedi, ki jih ta direktiva ne vsebuje.