1.

Obravnavana zadeva se nanaša zlasti na polje proste presoje, ki ga imajo države članice pri prenosu določb Direktive 2014/24/EU ( 2 ) v nacionalno pravo v okviru urejanja poteka oddaje javnih naročil po odprtem postopku.

2.

Natančneje, s prvim vprašanjem se želi izvedeti, ali se z nacionalno ureditvijo javnim naročnikom lahko dopusti, da dvofazno ocenjevanje ponudb v odprtem postopu izvedejo tako, da se v drugi (ekonomski) fazi ocenjujejo le te ponudbe, ki so v prvi (tehnični) fazi dosegle zahtevano število točk. Z drugim vprašanjem se želi dognati, ali mora biti v taki nacionalni ureditvi o odprtem postopku določena obveznost javnega naročnika, da zagotovi, da bo v zadnji fazi postopka ocenjevano določeno število ponudb. S tretjim vprašanjem pa se vprašuje, ali je z Direktivo 2014/24 združljiva rešitev, v skladu s katero mora v prvi (tehnični) fazi takega postopka ponudba doseči določeno število točk, da bi bila lahko predmet ocenjevanja v drugi (ekonomski) fazi.

3.

Člen 26(1) in (2) Direktive 2014/24 določa:

„1.   Javni naročniki pri oddaji javnih naročil uporabljajo nacionalne postopke, usklajene s to direktivo, če je bil, brez poseganja v člen 32, objavljen javni razpis v skladu s to direktivo.

2.   Države članice določijo, da lahko javni naročniki uporabijo odprte ali omejene postopke, kot je določeno v tej direktivi.“

4.

Člen 27 te direktive, naslovljen „Odprti postopek“, določa roke, v katerih lahko zainteresirani gospodarski subjekti oddajo ponudbo v postopkih za oddajo javnega naročila, v katerih je javni naročnik uporabil odprti postopek.

5.

Člen 66 Direktive 2014/24 določa:

„Če javni naročniki uporabijo možnost zmanjšanja števila ponudb, o katerih se bo pogajalo, kot je določeno v členu 29(6), ali rešitev, o katerih se bo razpravljalo, kot je določeno v členu 30(4), to storijo z uporabo meril za oddajo javnega naročila, navedenih v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. V zadnji fazi tako dobljeno število zagotavlja pravo konkurenco, če je dovolj ponudnikov, rešitev ali kvalificiranih kandidatov.“

6.

Člen 67(1), (2) in (4) Direktive 2014/24 določa:

„1.   Javni naročniki brez poseganja v nacionalne zakone ali druge predpise v zvezi s ceno posameznega blaga ali plačilom posameznih storitev javna naročila oddajo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe.

2.   Ekonomsko najugodnejša ponudba z vidika javnega naročnika se določi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi pod pogoji iz člena 68, in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske in/ali socialne vidike, povezane s predmetom zadevnega javnega naročila. […]

4.   Merila za oddajo javnega naročila javnemu naročniku ne dajejo neomejene svobode izbire. Zagotavljati morajo možnost učinkovite konkurence, dopolnjujejo pa jih specifikacije, ki omogočajo učinkovito preverjanje informacij, ki jih predložijo ponudniki, da se tako oceni, kako ponudbe izpolnjujejo merila za oddajo javnega naročila. […]“

7.

Člen 150(4) Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (prečiščeno besedilo španskega zakona o javnih naročilih; v nadaljevanju: TRLCSP) določa:

„Kadar se upošteva vsaj dve merili, je treba navesti relativni ponder za vsako izmed meril, ki je lahko izražen z določitvijo lestvice vrednosti z ustreznim razponom. Če postopek oddaje poteka v več fazah, se navede tudi, v katerih od teh faz se bodo uporabila različna merila ter minimalno število točk, ki se od ponudnika zahteva za to, da lahko še naprej sodeluje v izbirnem postopku.“

8.

Člen 22(1)(d) Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (kraljeva uredba 817 z dne 8. maja 2009 o delnem izvajanju zakona 30 z dne 30. oktobra 2007 o javnih naročilih), s katerim je urejeno delovanje Mesas de Contratación (komisije za oddajo javnih naročil), ki so kolegijski organi, ki pomagajo naročnikom, med drugim določa:

„Brez poseganja v preostale pristojnosti, ki jih komisiji za oddajo javnih naročil daje zakon o javnih naročilih in njegove dopolnilne določbe, ta komisija v odprtih postopkih oddaje javnih naročil opravlja te naloge:

[…]

[…]“.

9.

Musikene (v nadaljevanju: javni naročnik) je fundacija javnega sektorja Baskovske avtonomne skupnosti, ki je razpisala odprti postopek za oddajo javnega naročila za dobavo „pohištva in znakov, posebne glasbene opreme, glasbil, elektroakustične, avdiovizualne in snemalne opreme ter informacijske in reprografične opreme“. Ocenjena vrednost javnega naročila je presegala mejno vrednost, za katere prekoračitev mora javni naročnik uporabiti določbe, s katerimi je bila v špansko pravo prenesena Direktiva 2014/24.

10.

Povabilo k predložitvi ponudb v okviru odprtega postopka v smislu člena 27 Direktive 2014/24 je bilo v Uradnem listu Evropske unije objavljeno 26. julija 2016.

11.

V dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila je bil pojasnjen potek postopka za oddajo tega naročila, vključno z merili ocenjevanja ponudb. Če povzamem, v tej dokumentaciji sta bili določeni fazi poimenovani tehnična faza in ekonomska faza. V okviru vsake od teh faz je bila ponudba lahko ocenjena na največ 50 točk.

12.

V okviru tehnične faze se je uporabilo ponderirano merilo „Predstavitev in opis projekta“, ki je bilo razdeljeno na različna podmerila za vsakega od petih sestavnih sklopov naročila. V okviru ekonomske faze pa se je ocena opravila na podlagi merila cene. V skladu s tem merilom so se točke priznavale za znižanje ponudne cene glede na vrednost javnega naročila.

13.

Poleg tega je bila v okviru dokumentacije v zvezi z javnim naročilom določena zahteva minimalnega števila točk, ki jih je treba v tehnični fazi doseči za sodelovanje v ekonomski fazi. V slednjo so napredovali le ti ponudniki, ki so v tehnični fazi dosegli vsaj 35 točk.

14.

Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (upravni organ za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja Baskovske avtonomne skupnosti; v nadaljevanju: OARC) je stalni organ, ki odloča o pravnih sredstvih, vloženih na področju javnega naročanja.

15.

OARC je 11. avgusta 2016 prejel pravno sredstvo, ki ga je družba Montte, SL (v nadaljevanju: vlagateljica pravnega sredstva) vložila v zvezi z dokumentacijo javnega naročila. Vlagateljica v pravnem sredstvu to dokumentacijo graja v delu, v katerem je določena zahteva minimalnega števila točk, ki jih je treba doseči v tehnični fazi. Meni, da je treba ugotoviti nedopustnost tovrstne zahteve. Posledica njene določitve je namreč to, da način ponderiranja tehničnih in ekonomskih meril, določen v dokumentaciji, izgubi svoj pomen. Zaradi te zahteve pride do položaja, v katerem javni naročnik nima možnosti, da ponudbe oceni tudi glede na ponujeno ceno in da izbere to, ki je najugodnejša.

16.

Javni naročnik pa meni, da je bila določitev te zahteve nujna zaradi predmeta javnega naročila. To se je nanašalo na dobavo opreme, pri kateri gre za sestavni del stavbe. Zato je bila ponudba lahko predmet ocene v ekonomski fazi, le če je izpolnjevala določene minimalne zahteve. S tem je bilo zagotovljeno, da bo javno naročilo izvedeno v določenih rokih in na ustrezni tehnični ravni.

17.

V teh okoliščinah je OARC prekinil postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:

18.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je sodno tajništvo Sodišča prejelo 28. oktobra 2016.

19.

Pisna stališča so predložile španska in grška vlada ter Evropska komisija. Vse so se udeležile tudi obravnave, ki je bila opravljena 16. aprila 2018.

20.

OARC v uvodu predloga za sprejetje predhodne odločbe razpravlja o tem, ali se lahko šteje za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU. Zato bom najprej obravnaval to vprašanje.

21.

Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da Sodišče pri presoji, ali je zadevni organ „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, upošteva sklop pogojev, kot so zakonska podlaga organa, njegova stalnost ali začasnost, obveznost njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, njegova uporaba pravnih pravil in njegova neodvisnost. ( 3 ) Poleg tega lahko nacionalni organi zadevo predložijo Sodišču, le če odločajo v postopku, ki bo pripeljal do izdaje sodne odločbe. ( 4 ) Ti pogoji so informativni v tem smislu, da niso niti odločilni niti izčrpni. Pomenijo oporno točko pri presoji sodne narave organa, ki je Sodišču zadevo predložil v predhodno odločanje. ( 5 )

22.

Pomembno je tudi, da celo dejstvo, da se organ v skladu s pravom zadevne države članice šteje za upravni organ, samo po sebi ni odločilno za presojo, ali gre za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU. ( 6 )

23.

Iz podatkov, navedenih v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, je razvidno, da je OARC stalni organ za odločanje o pravnih sredstvih, ki je bil ustanovljen na podlagi splošno zavezujočih pravnih določb. Pristojnost OARC za odločanje o pravnih sredstvih v zvezi z javnimi naročili ni odvisna od dogovora med strankami. ( 7 ) Odločbe tega organa so za stranke zavezujoče. OARC poleg tega o zadevah, ki so mu predložene, odloča na podlagi pravnih določb in po izvedbi kontradiktornega postopka. Nazadnje, OARC je neodvisen organ, ki ni vezan na nobena navodila od zunaj.

24.

Glede na te preudarke menim, da OARC izpolnjuje merila za to, da se ga šteje za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU.

25.

S prvim vprašanjem želi predložitveno sodišče ugotoviti, ali Direktiva 2014/24 nasprotuje temu, da je javnemu naročniku na podlagi določb, s katerimi je ureditev iz navedene direktive prenesena v nacionalno pravo, dopuščeno, da v dokumentaciji v zvezi z javnim naročilom, ki se oddaja po odprtem postopku, določi fazno ocenjevanje ponudb, pri čemer so v naknadnih fazah ocenjevane le ponudbe, ki so v okviru predhodnih faz dosegle določeno točkovno vrednost.

26.

Predložitveno sodišče pojasnjuje, da dvomi v zvezi z možnostjo večfaznega ocenjevanja ponudb v okviru odprtega postopka temeljijo na več preudarkih.

27.

Prvič, predložitveno sodišče navaja, da člen 66 Direktive 2014/24 možnost zmanjšanja števila ponudb in rešitev prek fazne izvedbe postopka za oddajo javnega naročila določa za konkurenčni postopek s pogajanji (člen 29(6) Direktive 2014/24) in konkurenčni dialog (člen 30(4) te direktive). V Direktivi 2014/24 pa ni analogne rešitve, ki bi se nanašala na odprti postopek iz člena 27 te direktive.

28.

V zvezi s tem predložitveno sodišče opozarja, da je določitev faz v okviru postopka za oddajo javnega naročila mogoča le v postopkih, v okviru katerih so v zvezi s prvotno predloženimi ponudbami mogoča pogajanja. Zato je po mnenju predložitvenega sodišča mogoče zagovarjati stališče, da javni naročnik postopkov, v katerih ni možnosti pogajanja o ponudbah, ne more razdeliti na faze. Eden od takih postopkov je odprti postopek.

29.

Drugič, predložitveno sodišče navaja, da bi proti razdelitvi odprtega postopka na faze lahko govorila tudi vsebina uvodnih izjav 90, 92 in 104 Direktive 2014/24. Meni, da se te uvodne izjave nanašajo na namen meril za oddajo javnega naročila. Zaradi teh meril je mogoča primerjava ponudb, na podlagi katere jih je mogoče objektivno oceniti. Ni pa namen merila za oddajo javnega naročila izločanje ponudb. Izločitvena so namreč merila, s katerimi se preverja sposobnost ponudnika, da izvede javno naročilo, ali merila, ki se nanašajo na minimalne tehnične zahteve, opredeljene v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.

30.

Nazadnje, tretjič, predložitveno sodišče opozarja, da lahko fazno ocenjevanje ponudb, izvedeno tako kot v zadevnem nacionalnem postopku, privede do položaja, v katerem javni naročnik ne bi upošteval cenovno najugodnejših ponudb. Zato javno naročilo ne bi bilo oddano ob upoštevanju merila cene, kar bi bilo lahko v nasprotju zlasti s členom 67(2) Direktive 2014/24.

31.

Španska vlada v zvezi z dvomi predložitvenega sodišča navaja, prvič, da zakonodajalec Unije določbe o odprtem postopku ni harmoniziral v celoti. Zato lahko država članica vprašanja v zvezi s potekom odprtega postopka v nacionalnem pravu uredi po prostem preudarku, če zaradi sprejete rešitve ni okrnjen polni učinek določb Direktive 2014/24.

32.

Drugič, španska vlada se ne strinja z razlago predložitvenega sodišča, ki meni, da je namen faznega ocenjevanja ponudb v odprtem postopku zmanjšanje števila kandidatov ali ponudb. Španska vlada meni, da je bil namen dvofaznega ocenjevanja ponudb v nacionalnem postopku ta, da bi se upoštevale le ponudbe, ki ustrezajo potrebam javnega naročnika.

33.

Nazadnje, tretjič, po mnenju španske vlade je sicer res, da javni naročnik meril za oddajo javnega naročila ne more določati povsem svobodno. Vendar pa iz člena 67(2) Direktive 2014/24 izhaja, da se ekonomsko najugodnejša ponudba lahko določi na podlagi merila, ki se nanaša na razmerje med ceno in kakovostjo.

34.

Stališči grške vlade in Komisije v zvezi s prvim vprašanjem sta v bistvu enaki stališču španske vlade.

35.

Menim, da iz dvomov predložitvenega sodišča, ki jih v svojih stališčih obravnavajo stranke, izhajajo tri vprašanja. Prvo se nanaša na polje proste presoje, ki ga imajo države članice pri urejanju odprtega postopka v nacionalnem pravu. Drugič, dvomi predložitvenega sodišča se nanašajo tudi na to, ali dvofazno ocenjevanje ponudb, izvedeno na način, na kakršnega se nanaša postopek v glavni stvari, ne privede do tega, da so merila ocenjevanja ponudb v bistvu izločitvena, čeprav bi morala biti namenjena ocenjevanju. Tretjič, predložitveno sodišče se sprašuje, ali zaradi faznega ocenjevanja ponudb ne pride do tega, da pri oddaji javnega naročila merilo cene ni upoštevano. V nadaljevanju teh sklepnih predlogov bom po vrsti obravnaval vsako od teh vprašanj.

36.

V skladu s členom 26(1) Direktive 2014/24 javni naročniki pri oddaji javnih naročil uporabljajo nacionalne postopke, usklajene s to direktivo. Poleg tega morajo v skladu s členom 26(2) Direktive 2014/24 države članice določiti, da lahko javni naročniki uporabijo odprte ali omejene postopke, kot je določeno v tej direktivi. ( 8 )

37.

V zvezi s tem je treba opozoriti, da način izvedbe odprtega postopka z Direktivo 2014/24 ni urejen izčrpno. Na to opozarjajo tudi španska in grška vlada ter Komisija. V členu 27 Direktive 2014/24 so sicer določeni roki, v katerih morajo biti v odprtem postopku predložene ponudbe. Vendar v Direktivi ni določb o poteku oddaje javnega naročila, ki se izvede po tem postopku.

38.

Ker so po eni strani države članice obvezane zagotoviti, da lahko javni naročniki uporabijo odprti postopek, po drugi strani pa gre pri tem za postopek, ki je usklajen s to direktivo in se uporabi tako, kot je v njej določeno, morajo nacionalni zakonodajalci – glede na to, da je ta postopek v pravu Unije urejen le v omejenem obsegu – oblikovati ustrezno ureditev o poteku teh postopkov.

39.

Svoboda, ki jo imajo v tem okviru nacionalni zakonodajalci, seveda ni neomejena. Posledica nacionalnih ureditev ne more biti oblikovanje takšnih postopkov, v katerih bi javni naročniki redno kršili načela javnega naročanja iz člena 18 Direktive 2014/24 ali splošna načela prava Unije. Prav tako zaradi nacionalne ureditve ne sme biti okrnjen polni učinek določb te direktive (effet utile). ( 9 ) Tako je treba po mojem mnenju razumeti zahtevo, da so postopki usklajeni z Direktivo 2014/24 in se uporabljajo tako, kot je v njej določeno.

40.

Glede na navedeno je treba ugotoviti, ali je mogoče na podlagi tega, da v Direktivi 2014/24 ni določil glede dopustnosti faznega ocenjevanja ponudb v okviru odprtega postopka, sklepati, da je dopustitev javnim naročnikom, da v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določijo tako rešitev, v nasprotju z določbami Direktive 2014/24. Ob upoštevanju dvomov predložitvenega sodišča se je treba v zvezi s tem opreti na sistematično razlago Direktive 2014/24, opravljeno glede na člen 66 te direktive.

41.

Predložitveno sodišče pojasnjuje, da dvomi, ki jih ima glede možnosti, da se v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila po odprtem postopku določi dvofazno ocenjevanje ponudb, izhajajo iz tega, da je v Direktivi 2014/24 določba, s katero je fazno presojanje rešitev ali ponudb izrecno dopuščeno v okviru nekaterih postopkov (člen 66), medtem ko za odprti postopek v njej podobna ureditev ni določena.

42.

Menim, da dvomi, ki jih ima glede tega predložitveno sodišče, niso upravičeni.

43.

Razlog za določitev izrecnega pravila, s katerim je dopuščeno fazno presojanje rešitev ali ponudb ob uporabi meril za oddajo javnih naročil v okviru konkurenčnega postopka s pogajanji ali konkurenčnega dialoga, je po mojem mnenju to, da v teh postopkih obstaja možnost pogajanja o prvotno predloženih ponudbah (člen 29(5) Direktive 2014/24) oziroma pojasnjevanja, podrobne opredelitve in optimizacije takih ponudb (člen 30(6) te direktive).

44.

Po eni strani bi bilo pogajanje o velikem številu ponudb ali rešitev v nekaterih primerih za javnega naročnika lahko problematično. Na to okoliščino je v svojem pisnem stališču opozorila Komisija. Zaradi zmanjšanja števila ponudb ali rešitev v naknadnih fazah postopka se je mogoče pogajati le o teh, ki ustrezajo potrebam javnih naročnikov.

45.

Po drugi strani pa bi bila posledica razdelitve postopka na zaporedne faze zaradi zmanjšanja števila ponudb ali rešitev, o katerih se razpravlja, lahko ta, da bi dejansko možnost, da se o ponudbi pogajajo in na njeni podlagi z javnim naročnikom sklenejo pogodbo, imeli le tisti ponudniki, katerih ponudbe ali rešitve niso bile izločene v predhodnih fazah postopka. Zaradi tega bi lahko nastali dvomi glede spoštovanja načel javnega naročanja, določenih v členu 18 Direktive 2014/24. Pri tem gre predvsem za načelo enake in nediskriminatorne obravnave, obveznost transparentnega delovanja in prepoved umetnega omejevanja konkurence.

46.

Zakonodajalec Unije je tako izrecno določil, da je fazno ocenjevanje ponudb dopustno v okviru postopkov, v katerih so mogoča pogajanja o ponudbah. S tem so bili odpravljeni dvomi glede dopustnosti določitve faz v takšnih postopkih. ( 10 )

47.

Tovrstni dvomi pa se ne pojavljajo pri odprtem postopku, v katerem ni možnosti pogajanja o prvotno predloženih ponudbah. ( 11 ) Zato na podlagi neobstoja določbe, s katero bi bila za odprti postopek določena podobna ureditev kot v členu 66 Direktive 2014/24, ni mogoče sklepati, da se takega postopka ne sme razdeliti na faze, ki se nanašajo na posamezna merila za oddajo javnih naročil.

48.

Skratka, iz tega, da je v Direktivi 2014/24 določba, kot je člen 66 te direktive, ki se nanaša na konkurenčni postopek s pogajanji in konkurenčni dialog, ni mogoče izpeljati sklepa, da fazno ocenjevanje ponudb v odprtem postopku ni dopustno, pri čemer pa je treba upoštevati, da zaradi takega ocenjevanja ne sme priti do kršitve načel javnega naročanja iz člena 18 Direktive in splošnih načel prava Unije ter da ne sme biti okrnjen polni učinek njenih določb.

49.

V predlogu za sprejetje predhodne odločbe se predložitveno sodišče sprašuje, ali zaradi določitve faznega odprtega postopka, kot je ta, na katerega se je nanašala dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila, ki je predmet spora v postopku v glavni stvari, ne pride do tega, da se merila za oddajo javnega naročila v praksi spremenijo v izločitvena merila za preverjanje sposobnosti za izvedbo javnega naročila, ki se oddaja.

50.

Da bi se lahko opredelil glede dvomov predložitvenega sodišča, se mi zdi najprej potrebno pojasniti bistvo meril, ki se v okviru oddaje javnih naročil uporabljajo v postopkih, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2014/24.

51.

V členu 56 Direktive 2014/24 zakonodajalec Unije jasno razlikuje med dvema vrstama meril, in sicer med merili za ugotavljanje sposobnosti, pri katerih gre zlasti za razloge za izključitev in merila za preverjanje zmogljivost izvajalcev za izvedbo javnega naročila, ki se oddaja, (glej člena 57 in 58 Direktive 2014/24), ter merili za oddajo javnega naročila, ki se nanašajo na ponudbe. Drugače kakor merila za ugotavljanje sposobnosti so merila za oddajo javnega naročila predmetna v smislu, da gre za merila, povezana s predmetom javnega naročila (člen 67(2), prvi stavek, in fine, Direktive 2014/24). ( 12 )

52.

Na podlagi preučitve predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da so se merila, ki so bila uporabljena v obeh fazah odprtega postopka, nanašala na ponudbe (merila za oddajo javnega naročila), ne pa na zmožnost izvajalcev za izvedbo javnega naročila, ki se oddaja (merila za ugotavljanje sposobnosti). Glede na podatke, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, so se v okviru tehnične faze namreč uporabila merila, ki so se nanašala na predstavitev in opis projekta.

53.

Res je, da je posledica take uporabe meril za oddajo javnega naročila, kakršna je bila podana v nacionalnem postopku, v praksi ta, da javni naročnik nekaterih ponudb v naknadnih fazah ne upošteva. Vendar pri tem po mojem mnenju ne gre za vnaprejšnjo selekcijo ponudnikov, temveč za izboljšanje načina opredelitve ponderja vsakega od meril za oddajo javnega naročila.

54.

Mogoče si je predstavljati, da javni naročnik tehnična in ekonomska merila presoja v odprtem postopku, ki ni razdeljen na faze. Za to bi bilo treba ponderje posameznih meril v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določiti tako, da ponudba, ki ne ustreza določenim tehničnim zahtevam, v praksi ne bi mogla doseči takega števila točk, da bi jo javni naročnik lahko izbral.

55.

Menim, da zgoraj opisana rešitev in rešitev z dvofaznim ocenjevanjem ponudb, ki jo vlagateljica pravnega sredstva graja v postopku v glavni stvari, sami po sebi nista v nasprotju z Direktivo 2014/24. Pri obeh bi morala biti merila za oddajo javnega naročila v skladu s členom 67(4) Direktive 2014/24 seveda oblikovana tako, da bi bila zagotovljena učinkovita konkurenca. Pri tem je pomembno, da se zdi, da v postopku v glavni stvari vlagateljica pravnega sredstva ne graja sorazmernosti teh pričakovanj javnega naročnika, zaradi katerih je ta v tehnični fazi, v kateri so bile ponudbe ocenjevane z vidika kakovosti, za napredovanje v naslednjo določil mejo 35 točk.

56.

Zato menim, da Direktiva 2014/24 ne nasprotuje temu, da se v dokumentaciji merila za oddajo javnega naročila, ki so v skladu s členom 67(2) in (4) te direktive, določijo tako, da so lahko predmet ocenjevanja v naknadnih fazah odprtega postopka le tiste ponudbe, ki so v predhodnih fazah dosegle določeno število točk.

57.

Predložitveno sodišče prav tako navaja, da utegne zaradi faznega ocenjevanja ponudb, kakršno je to, določeno v dokumentaciji, ki jo graja vlagateljica pravnega sredstva, priti do tega, da bo javno naročilo oddano brez upoštevanja elementa cene. Po mnenju predložitvenega sodišča bi bilo to lahko v nasprotju z Direktivo 2014/24.

58.

V uvodni izjavi 90, drugi stavek, Direktive 2014/24 je res navedeno, da bi moral biti v ocenjevanje na podlagi najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo vedno vključen vidik cene ali stroškov.

59.

Vendar iz člena 67(1) Direktive 2014/24 izhaja, da javni naročniki javna naročila oddajo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. V skladu s členom 67(2) te direktive pa gre pri tem za ekonomsko najugodnejšo ponudbo z vidika javnega naročnika, pri čemer ekonomsko najugodnejša ponudba lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo. ( 13 )

60.

Vrh tega se v skladu z uvodno izjavo 90, drugi odstavek, Direktive 2014/24 stremi k temu, da bi bilo javno naročanje bolj usmerjeno v kakovost. Zato bi se moralo državam članicam dovoliti, da prepovejo ali omejijo uporabo merila izključno cenovne ali stroškovne učinkovitosti pri oceni ekonomsko najugodnejše ponudbe, če se jim to zdi primerno. Poleg tega je treba javne naročnike v skladu z uvodno izjavo 92, prvi odstavek, četrti stavek, spodbuditi, da izberejo merila za oddajo, ki jim bodo omogočila pridobitev visokokakovostnih gradenj, blaga in storitev, ki najbolj ustrezajo njihovim potrebam. ( 14 )

61.

To ne pomeni, da imajo javni naročniki pri oblikovanju meril za oddajo javnih naročil neomejeno svobodo. V tem okviru se uporabi že omenjeni člen 67(4) Direktive 2014/24. V skladu z njim morajo javni naročniki merila za oddajo javnega naročila določiti tako, da je zagotovljena možnost učinkovite konkurence.

62.

Javni naročniki morajo obveznost iz člena 67(4) Direktive 2014/24 izpolniti ne glede na to, ali v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določijo fazno ocenjevanje ponudb. Ta obveznost torej velja tudi takrat, kadar se naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jo graja vlagateljica pravnega sredstva, odloči za ocenjevanje kakovostnih in ekonomskih meril, ki ne poteka po fazah. Vendar se obveznosti, ki za javnega naročnika izhajajo iz člena 67(4) Direktive 2014/24, zaradi faznega ocenjevanja ponudb ne zaostrijo tako, da mora cenovnemu merilu priznati poseben pomen.

63.

Če povzamem, prvič, na podlagi vključitve člena 66 v Direktivo 2014/24 ni mogoče sklepati, da v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila po odprtem postopku ni mogoče določiti faznega ocenjevanja ponudb, če so s to dokumentacijo spoštovana načela javnega naročanja iz člena 18 te direktive in splošna načela prava Unije in če zaradi nje ne pride do okrnitve polnega učinka določb Direktive. Drugič, merila, uporabljena v okviru tovrstnega faznega ocenjevanja ponudb, se lahko dalje štejejo za merila za oddajo javnega naročila, če so v skladu s členom 67(2) in (4) Direktive 2014/24. Tretjič, takšno fazno ocenjevanje ponudb ne pomeni, da javni naročnik oddaje javnega naročila ne opravi na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe.

64.

Glede na te preudarke predlagam, naj Sodišče na prvo vprašanje odgovori tako: Direktivo 2014/24 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se javnemu naročniku dopusti, da ob uporabi meril za oddajo javnega naročila, ki so v skladu s členom 67(2) in (4) te direktive, v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila po odprtem postopku določi fazno ocenjevanje ponudb.

65.

Drugo vprašanje je bilo postavljeno, če bi Sodišče na prvo vprašanje odgovorilo tako, da nacionalni zakonodajalec javnim naročnikom lahko dopusti, da v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila po odprtem postopku določijo fazno ocenjevanje ponudb. Z drugim vprašanjem želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali Direktiva 2014/24 nasprotuje temu, da javnemu naročniku ni treba poskrbeti za to, da se v zadnjo fazo postopka uvrsti tako število ponudb, ki zadostuje za zagotovitev prave konkurence v smislu člena 66 Direktive 2014/24.

66.

Španska vlada meni, da je drugo vprašanje hipotetično. Po mnenju te vlade namreč nič ne kaže na to, da bi zaradi faznega ocenjevanja ponudb v nacionalnem postopku lahko prišlo do oddaje naročila v okoliščinah, v katerih konkurenca ne bi bila zagotovljena. Španska vlada poleg tega opozarja, da je predmet postopka v glavni stvari presoja dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jo graja vlagateljica pravnega sredstva. Grška vlada in Komisija pa trdita, da se v odprtem postopku zahteva zagotovitve „prave konkurence“ ne uporabi.

67.

Najprej je treba obravnavati dvome, ki jih ima španska vlada v zvezi z dopustnostjo drugega vprašanja.

68.

V predpisih španskega prava, ki se nanašajo na odprti postopek, zahteva „prave konkurence“ ni določena. Ni razvidno, da je bila taka zahteva določena v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jo graja vlagateljica pravnega sredstva.

69.

Menim, da se predložitveno sodišče o nujnosti spoštovanja zahteve po zagotovitvi „prave konkurence“ v okviru faznega ocenjevanja ponudb v odprtem postopku sprašuje zaradi besedila člena 66 Direktive 2014/24, na katerega se v predložitvenem sklepu večkrat sklicuje. Če bi se namreč izkazalo, da se zahteva iz člena 66 Direktive 2014/24 neposredno ali per analogiam uporabi tudi za odprte postopke, v katerih se ponudbe ocenjujejo po fazah, bi moralo predložitveno sodišče preveriti, ali dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila javnemu naročniku omogoča, da v zadnji fazi postopka zagotovi „pravo konkurenco“.

70.

Glede na zgornje preudarke je treba ugotoviti, da je drugo vprašanje dopustno.

71.

Za odgovor na to vprašanje je treba razjasniti, ali se v odprtem postopku, v katerem se ponudbe ocenjujejo po fazah, bodisi neposredno bodisi po analogiji uporabi člen 66 Direktive 2014/24.

72.

Menim, da se člen 66 Direktive 2014/24 v zvezi z odprtimi postopki ne more uporabiti.

73.

Prvič, člen 66 Direktive 2014/24 se nanaša le na konkurenčni postopek s pogajanji in konkurenčni dialog. Ta določba pa se ne uporabi v odprtem postopku. ( 15 ) Pravzaprav lahko javni naročnik odprti postopek nadaljuje, tudi če zaradi meril za oddajo javnega naročila pride do tega, da se za oddajo naročila lahko poteguje le majhno število ponudnikov. ( 16 )

74.

Drugič, člen 66, drugi stavek, Direktive 2014/24 določa, da mora število ponudb ali rešitev, uvrščenih v zadnjo fazo, zagotavljati pravo konkurenco, če je dovolj ponudnikov, rešitev ali kvalificiranih kandidatov. ( 17 )

75.

Iz vsebine te določbe izhaja, da zahteva, da se v zadnji fazi postopka zagotovi določeno število ponudb ali rešitev, ni absolutna. Uporabi se, če obstaja možnost pridobitve ustreznega števila ponudb, rešitev ali kvalificiranih kandidatov. ( 18 ) Zato menim, da se k temu, da bi število, ki se doseže v zadnji fazi konkurenčnega postopka s pogajanji in odprtega dialoga, zagotavljalo pravo konkurenco, stremi zato, da ne bi prišlo do položaja, v katerem dani ponudnik ali kandidat ne bi imel interesa za pogajanje o ponudbi, ker bi bil edini izvajalec, ki bi ga javni naročnik upošteval, čeprav bi drugi izvajalci lahko ponudili javnemu naročniku ponudbe, ki bi izpolnjevale njegova pričakovanja in ustrezale njegovim potrebam.

76.

Zato po moji presoji ni potrebe po tem, da se člen 66 Direktive 2014/24 po analogiji uporabi za odprti postopek, v katerem se ponudbe ocenjujejo po fazah. V zaporednih fazah takega postopka pride do tega, da se upoštevajo le te ponudbe, ki izpolnjujejo pričakovanja javnega naročnika in ustrezajo njegovim potrebam. Ni pa se mogoče o teh ponudbah pogajati.

77.

Glede na zgornje preudarke se zahteva, da se v zadnji fazi odprtega postopka doseže določeno število ponudb, s katerim se zagotovi „prava konkurenca“ v smislu člena 66 Direktive 2014/24, niti neposredno niti po analogiji ne uporabi v odprtem postopku, kakršen je ta, na katerega se nanaša dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jo graja vlagateljica pravnega sredstva.

78.

Zato predlagam, naj Sodišče na drugo vprašanje odgovori tako: Direktivo 2014/24 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da javni naročnik, ki v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila po odprtem postopku določi fazno ocenjevanje ponudb, nima obveznosti, da v zadnji fazi takega postopka doseže število ponudb, ki zadostuje za zagotovitev „prave konkurence“ v smislu člena 66 te direktive.

79.

S tretjim vprašanjem želi predložitveno sodišče v bistvu razjasniti, ali je zahteva, kakršna je ta, ki jo graja vlagateljica pravnega sredstva, v nasprotju z Direktivo 2014/24 zato, ker ni mogoče zagotoviti prave konkurence ali oddaje naročila izvajalcu, ki je predložil ponudbo z najboljšim razmerjem med ceno in kakovostjo.

80.

Tretje vprašanje je bilo postavljeno v primeru pritrdilnega odgovora na drugo vprašanje. Tak odgovor bi pomenil, da se zahteva, da se v zadnji fazi ocenjevanja doseže število ponudb, ki zagotavlja pravo konkurenco v smislu člena 66 Direktive 2014/24, uporabi tudi v odprtem postopku.

81.

Glede na odgovor, ki ga predlagam na drugo vprašanje, na tretje ni treba odgovoriti. Vendar bom kratko preučil tudi tretje vprašanje, če Sodišče ne bi delilo mojega stališča v zvezi z odgovorom na drugo vprašanje.

82.

V zvezi z zahtevo, da se v zadnji fazi postopka doseže število ponudb, ki zagotavlja pravo konkurenco, je treba opozoriti, da ta zahteva – tudi če bi jo bilo mogoče izpeljati iz člena 66 Direktive 2014/24, uporabljenega neposredno ali po analogiji – ni absolutna. Uporabila bi se le v primeru, v katerem bi to dopuščalo število ustreznih ponudb. ( 19 ) Končno presojo v zvezi s tem bi bilo vsekakor treba prepustiti predložitvenemu sodišču.

83.

Glede oddaje javnega naročila izvajalcu, ki je predložil ponudbo z najboljšim razmerjem med ceno in kakovostjo, pa je v Direktivi 2014/24 določena obveznost javnih naročnikov, da javna naročila oddajajo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. Vendar tega merila ni mogoče razumeti tako, da mora javni naročnik izbrati ponudbo, ki je cenovno najugodnejša, čeprav ne izpolnjuje zahtev glede kakovosti, ki jih ima ta naročnik in ki so bile določene v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Svoboda javnih naročnikov pri določanju meril za oddajo javnih naročil pa je omejena s členom 67(4) Direktive 2014/24. ( 20 ) Presojo, ali je javni naročnik zahteve, opredeljene v tej določbi, spoštoval, je treba prepustiti predložitvenemu sodišču.

84.

Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložil Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (upravni organ za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja Baskovske avtonomne skupnosti, Španija), odgovori tako: