I. Uvod

II. Pravni okvir

A. Pravo EU

1. Direktiva 2006/123 o storitvah na notranjem trgu

2. Pravo EU o upravnih pristojbinah za vgradnjo elektronskih komunikacijskih omrežij

B. Nizozemsko pravo

1. Izbrane določbe nizozemskega zakona o telekomunikacijah

2. „Leges“ v občini Amersfoort

3. Določbe o prostorskih načrtih na Nizozemskem in v občini Appingedam

III. Spora v postopku v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

A. C‑360/15, X

B. C‑31/16, Visser

IV. Postopek pred Sodiščem

V. Analiza

A. Zadeva C‑360/15, X

1. Področje uporabe Direktive 2006/123 (prvo, drugo in tretje vprašanje)

a) Člen 2 Direktive 2006/123 (prvo vprašanje)

1) Člen 2(2)(c) Direktive 2006/123

2) Člen 2(3) Direktive 2006/123

b) Uvodna izjava 9 Direktive 2006/123 (tretje vprašanje)

c) Povsem notranji položaji (drugo vprašanje)

2. Četrto in peto vprašanje

B. Zadeva C‑31/16, Visser

1. Člen 4(1) Direktive 2006/123 (prvo vprašanje)

a) Pridobitna dejavnost samozaposlene osebe, ki se opravlja za plačilo

b) […] kakor je navedena v členu 57 PDEU

c) Ozka razlaga zaradi primarnega prava?

1) Svoboda ustanavljanja

2) Prosti pretok blaga

i) Iskanje težišča

ii) Hkratna uporaba

iii) Zaporedna uporaba

3) Zadeva Rina Services in drugi

d) Nadaljnji preudarki

e) Predlog

2. Povsem notranji položaji (četrto vprašanje)

3. Morebitni čezmejni elementi (tretje vprašanje)

4. Prostorski načrt v skladu z Direktivo 2006/123 (drugo in peto vprašanje)

a) Dovoljenja

b) Zahteve

c) Uvodna izjava 9 Direktive 2006/123

d) Člen 14(5) Direktive 2006/123

e) Člen 15 Direktive 2006/123

5. Člena 34 in 49 PDEU (šesto vprašanje)

VI. Predlog

1.

Notranji trg s temeljnimi svoboščinami ni samo zgodovinski pravni temeljni kamen Pogodb in njuno osrednje organizacijsko načelo, temveč je že od začetka procesa povezovanja zaznamovan z njegovo dinamiko. Je eden od opredeljenih ciljev Unije ( 2 ) in je poudarjen v naslovu I tretjega dela PDEU. Od sprejetja Enotnega evropskega akta je pravno opredeljen kot „območje […], na katerem je v skladu z določbami Pogodb zagotovljen prost pretok blaga, oseb, storitev in kapitala“, ( 3 ) njegov namen pa je zagotavljati prosti pretok proizvodov in proizvodnih dejavnikov v Uniji na podlagi ekonomskega koncepta primerjalne prednosti. ( 4 )

2.

Sicer ne bi šel tako daleč, da bi trdil, da je notranji trg „živ instrument“, ( 5 ) vendar je mogoče vseeno reči, da pravo notranjega trga celo bolj kot večina drugih področij politike Unije predstavlja premikajočo se tarčo. Je med dvema tektonskima ploščama, in sicer med svoboščinami trga in željo držav članic po urejanju negospodarskih interesov, ki so lahko v različnih nacionalnih politikah različni. Snovalci Pogodb niso bili slepi: z izbiro področja horizontalne politike, ki deloma pokriva in ima posledice za praktično vsa druga (nacionalna) področja politike, ( 6 ) je ta dinamika z zadevnimi motečimi elementi del DNK notranjega trga.

3.

Sodišče je v vseh teh letih spremljalo to dinamiko, in to na različne načine: včasih jo je podžigalo, ( 7 ) drugič krotilo. ( 8 ) Vedno pa je določbe Pogodbe razlagalo tako, da je upoštevalo gospodarsko in družbeno realnost časa (sodbe). ( 9 )

4.

Tradicionalno se večina sodne prakse Sodišča oblikuje v okviru prostega pretoka blaga, od koder tudi izvira večina konceptov. Primeri vključujejo številne ugotovitve, ki so že omenjene zgoraj, na primer to, da so svoboščine načeloma ( 10 ) usmerjene k državam članicam in da se ne uporabljajo za povsem notranje položaje. ( 11 ) Pri ocenjevanju nacionalnih ukrepov, s katerimi bi se lahko kršila več kot ena svoboščina iz Pogodbe, je mogoče ugotoviti težnjo, da se take zadeve obravnavajo pod naslovom „blago“. Ustanavljanje in storitve so bili dolgo v senci te sodne prakse. Pa vendar so se z leti uveljavljale in se je tudi na tem področju oblikovala precej obsežna sodna praksa, naj gre za neposredno uporabo teh svoboščin v okviru predlogov za sprejetje predhodne odločbe ali prek postopkov za ugotavljanje kršitev proti zadevnim državam članicam.

5.

Zakonodajalec EU je menil, da je tako obravnavanje vsakega primera posebej premalo, da bi se dejansko odpravile ovire za svobodo ustanavljanja za ponudnike v državah članicah in ovire za prosti pretok storitev med državami članicami ter da bi se prejemnikom in ponudnikom zagotovila pravna varnost, potrebna za izvajanje teh dveh temeljnih svoboščin PDEU v praksi. ( 12 )Tako je bila po dolgem postopku, ki je vključeval znatne spremembe prvotnega predloga, ( 13 ) sprejeta Direktiva 2006/123/ES. ( 14 )

6.

V zvezi z navedeno direktivo, ki so jo morale države članice v nacionalno zakonodajo prenesti do konca leta 2009, ( 15 ) Sodišče še ni oblikovalo obsežne sodne prakse. ( 16 )

7.

V obravnavanih dveh predlogih za sprejetje predhodne odločbe, ki sta ju vložili najvišji nizozemski sodišči (vsako na svojem področju), Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske) in Raad van State (državni svet, Nizozemska), je postavljenih vrsta temeljnih vprašanj glede Direktive 2006/123.

8.

Kot bo podrobno prikazano v analizi, v obeh primerih zagovarjam trditev, da je treba Direktivo 2006/123 razlagati v skladu z njenim zastavljenim ciljem in glede na izoblikovanje notranjega trga, ob tem pa upoštevati pravno in gospodarsko realnost v enaindvajsetem stoletju. Pri tem bi moralo Sodišče priznati, da se storitveni sektor razvija in da je področje z velikim gospodarskim potencialom. Ne bi se smelo bati razlagati Direktivo 2006/123 tako, kot je v preteklosti razlagalo določbe o notranjem trgu: ob zavedanju namena, glede na sedanje okoliščine in ob ustreznem spoštovanju želje držav članic, da (še naprej) urejajo nekomercialne dejavnosti.

9.

Uvodni izjavi 9 in 33 Direktive 2006/123 se glasita:

[…]

10.

Člen 2 Direktive 2006/123, naslovljen „Področje uporabe“, določa:

„1.   Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.

2.   Ta direktiva se ne uporablja za naslednje dejavnosti:

[…]

[…]

3.   Ta direktiva se ne uporablja za področje obdavčevanja.“

11.

Člen 3(3) Direktive 2006/123 določa:

„3. Države članice uporabljajo določbe te direktive ob upoštevanju določil Pogodbe o pravici do ustanavljanja in prostem pretoku storitev.“

12.

Člen 4 Direktive 2006/123, naslovljen „Opredelitev pojmov“, vsebuje naslednje določbe:

„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

13.

Člen 14 Direktive 2006/123, naslovljen „Prepovedane zahteve“, določa:

„Države članice ne uveljavljajo naslednjih zahtev za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju:

[…]

[…]“

14.

Člen 15 iste direktive, naslovljen „Zahteve, ki so predmet ocenjevanja“, v odstavku 2 vsebuje naslednjo določbo:

„2.   Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem pogojuje začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti z upoštevanjem katere koli od naslednjih nediskriminatornih zahtev:

[…]“

15.

V Direktivi 2002/21 je v členu 2(a) „elektronsko komunikacijsko omrežje“ opredeljeno tako:

16.

Člen 11 navedene direktive, naslovljen „Pravice poti“, v odstavku 1 vsebuje naslednje določbe:

„1.   Države članice zagotovijo, da pristojni organ pri obravnavi:

stori naslednje:

Prej navedeni postopki se lahko razlikujejo glede na to, ali vlagatelj zagotavlja javna komunikacijska omrežja ali ne.“

17.

V Direktivi 2002/20 so uporabljene enake opredelitve kot v Direktivi 2002/21. Člen 1(2) Direktive o odobritvi določa še, da se Direktiva uporablja za „odobritve za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev“.

18.

Člena 12 in 13 Direktive 2002/20 določata:

„Člen 12

Upravne pristojbine

2.   Kadar nacionalni regulativni organi naložijo upravne pristojbine, objavijo letni pregled svojih upravnih stroškov in skupne vsote zbranih dajatev. Na podlagi razlike med skupno vsoto dajatev in upravnih stroškov se izvedejo ustrezne prilagoditve.

Člen 13

Pristojbine za pravice uporabe in za pravice do vgradnje naprav

Države članice lahko ustreznemu organu dovolijo, da naloži pristojbine za pravice uporabe radijskih frekvenc ali številk ali za pravice do vgradnje naprav na, nad ali pod javnim ali zasebnim zemljiščem, ki odražajo potrebo po zagotovitvi optimalne uporabe teh virov. Države članice zagotovijo, da so take pristojbine objektivno utemeljene, transparentne, nediskriminacijske in sorazmerne glede na njihov predvideni namen, ter upoštevajo cilje iz člena 8 [Okvirne direktive].“

19.

Člen 5.2(1) Telecommunicatewet določa, da morajo imetniki pravic na javnih zemljiščih ali upravljavci takih zemljišč dopustiti položitev in vzdrževanje kablov za javna elektronska komunikacijska omrežja.

20.

Člen 5.4 navedenega zakona določa dva pogoja za izvajanje zemeljskih del:

„1.   Ponudniki javnega elektronskega komunikacijskega omrežja, ki nameravajo v povezavi s položitvijo, vzdrževanjem ali odstranitvijo kablov opravljati dela na javnih zemljiščih ali v tleh pod njimi, ta dela opravijo, le če so:

2.   Občinski svet lahko v sklepu o soglasju določi pogoje zaradi javnega reda, varnosti, preprečitve ali zmanjšanja motenj, dostopnosti do zemljišč ali zgradb ali upravljanja podtalja.

3.   Pogoji se lahko nanašajo le na:

21.

Člen 1 Verordening leges 2010 (uredba iz leta 2010 o pristojbinah) sveta občine Amersfoort (reg. št. 3214976) (v nadaljevanju: Verordening) določa, da se „leges“ zaračunajo za vse storitve, ki jih zagotovi svet ali se zagotovijo v njegovem imenu, v skladu s tarifno preglednico, priloženo Verordening.

22.

V preglednici, priloženi Verordening, so v poglavju 19 podrobno določene zadevne stopnje v zvezi z obravnavo vloge za izdajo soglasja glede časa, kraja in načina izvajanja dela, v skladu s členom 5.4 Telecommunicatewet. Stopnje se razlikujejo glede na dolžino kabla, ki se bo položil.

23.

S členom 3.1(1) Wet ruimtelijke ordening (nizozemski zakon o prostorskem načrtovanju) z dne 1. julija 2008 se občinskim svetom daje pooblastilo, da oblikujejo prostorske načrte, s katerimi se neko ozemlje občine namenja posebnim kategorijam stavb ali stavbam, ki se uporabljajo za posebne dejavnosti. Z odstavkom 2 istega člena 3.1 se veljavnost prostorskega načrta določi na deset let.

24.

V skladu s členom 3.1.2(2.b) Besluit ruimtelijke ordening (uredba o prostorskem načrtovanju) lahko občine nekatera zemljišča namenijo trgovcem na drobno ali hotelom, kavarnam in restavracijam. Iz obrazložitve predložitvenega sodišča izhaja, da je svet občine Appingedam uporabil to pooblastilo:

„Shema iz člena 18(18.1) pravilnika o načrtu je tako imenovana shema mešanega trgovanja na drobno (‚brancheringsregeling‘). To je shema, ki dovoljuje samo nekatere vrste trgovanja na drobno, drugih pa ne. Na podlagi obstoječe sheme je poleg več dopolnilnih dejavnosti dovoljeno samo trgovanje na drobno z velikimi izdelki. Shema ne predvideva možnosti izjeme. Kljub temu lahko oseba zaprosi za dovoljenje (na Nizozemskem znano kot okoljsko dovoljenje) za odstopanje od prostorskega načrta na podlagi člena 2.12(1) Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (zakon, ki določa splošne določbe o okoljskem pravu). Raad (svet) je shemo vključil v prostorski načrt zaradi zagotavljanja kakovosti življenja v središču mesta in preprečevanja, da bi bilo območje mesta nezasedeno.“

25.

Družba X BV (v nadaljevanju: X) je dobila naročilo za izgradnjo optičnega omrežja v občini Amersfoort. Od občine je prejela potrebno soglasje za položitev kablov. Nato je občina družbi X predložila obračun pristojbin v skupni višini 149.949 EUR v zvezi z danimi dovoljenji.

26.

Družba X je sklep o pristojbinah izpodbijala na Rechtbank (sodišče) v Utrechtu. Zoper sodbo je bila vložena pritožba na Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (regionalno pritožbeno sodišče) v Arnhem-Leeuwardnu, ki je sodbo izreklo 2. julija 2013.

27.

Svet občine Amersfoort se je zoper sodbo Gerechtshof (regionalno pritožbeno sodišče) pritožil na Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske). Ker združljivost pristojbin z Direktivo 2002/20, Direktivo 2002/21 in Direktivo 2006/123 ni bila jasna, je vrhovno sodišče 5. junija 2015 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

28.

Svet občine Appingedam je s sklepom z dne 19. junija 2013 sprejel prostorski načrt, v katerem je območje zunaj mestnega središča, imenovano „Woonplein“, namenil za nakupovalno območje, in sicer izključno za trgovanje na drobno z velikimi izdelki. V prostorskem načrtu je navedeno, da je bil med drugim sprejet „zaradi zagotavljanja kakovosti življenja v središču mesta in preprečevanja, da bi bilo območje mesta nezasedeno“. V Woonpleinu so torej trgovci na drobno, ki prodajajo blago, kot so oprema za dom, izdelki za domače mojstre, gradbeni materiali, izdelki za vrt, oprema za kolesarjenje, oprema za jahanje ali avtomobilski izdelki.

29.

Visser Vastgoed Beleggingen BV (v nadaljevanju: Visser), družba, ki ima v lasti poslovne površine v Woonpleinu, bi rada trgovske prostore oddala v najem družbi Bristol B.V., ki želi ustanoviti prodajno mesto v okviru svoje verige diskontnih prodajaln čevljev in oblačil.

30.

Družba Visser je izpodbijala sklep o prostorskem načrtu z dne 19. junija 2013 na senatu za pravdne upravne postopke državnega sveta Nizozemske, pri čemer je trdila, da prostorski načrt ni združljiv z določbami Direktive 2006/123. Senat je 13. januarja 2016 prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:

31.

Sodno tajništvo Sodišča je zadevni predložitveni odločbi prejelo 13. julija 2015 (zadeva C‑360/15) in 18. januarja 2016 (zadeva C‑31/16). Pisna stališča so predložile stranke v postopku v glavni stvari, nizozemska vlada in Komisija (v obeh zadevah), češka vlada (zadeva C‑360/15) ter irska, italijanska, nemška in poljska vlada (zadeva C‑31/16). Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 23. januarja 2016 zadevi združil za namene ustnega postopka in izdaje sodbe.

32.

Stranke v postopku v glavni stvari, nizozemska in nemška vlada ter Komisija so se udeležile obravnave, ki je bila 14. februarja 2017.

33.

Prva tri vprašanja se nanašajo na področje uporabe Direktive 2006/123, četrto in peto vprašanje pa na bistvene določbe navedene direktive.

34.

Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali je treba člen 2(3) Direktive 2006/123 razlagati tako, da se uporablja za to, da organ države članice pobira pristojbine za obravnavo vloge za izdajo soglasja glede časa, kraja in načina izvajanja izkopa v povezavi s položitvijo kablov za javno elektronsko komunikacijsko omrežje.

35.

Področje uporabe Direktive 2006/123 je opredeljeno v njenem členu 2. Člen 2(1) določa, da se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici. S členom 2(2) se iz področja uporabe navedene direktive izključuje vrsta dejavnosti, kot so (pododstavek d): „elektronske komunikacijske storitve in omrežja ter s tem povezan[i] objekt[i] in storitve, v zvezi z zadevami, ki jih zajemajo direktive 2002/19/ES, 2002/20/ES, 2002/21/ES, 2002/22/ES in 2002/58/ES“. Člen 2(3) nato določa, da se navedena direktiva ne uporablja za področje obdavčevanja.

36.

Na podlagi te strukture sklepam, da bi bilo treba člen 2(3) Direktive 2006/123 obravnavati, šele ko so izpolnjene zahteve člena 2(1) in če uporaba navedene direktive ni preprečena že s členom 2(2).

37.

Predložitveno sodišče očitno predpostavlja, da uporaba navedene direktive ni preprečena zaradi ene od dejavnosti iz člena 2(2) Direktive 2006/123. Ker pa me ta ugotovitev ne prepriča povsem, ( 21 ) bom najprej preučil člen 2(2), nato pa bom obravnaval člen 2(3) navedene direktive.

38.

Zato bom najprej obravnaval vprašanje, ali je polaganje kablov za vzpostavitev optičnega omrežja zadeva, ki spada med izjeme iz člena 2(2)(c) Direktive 2006/123.

39.

Regulativni okvir EU za telekomunikacije sestavljajo Direktiva 2002/21 in štiri posebne direktive, med katerimi je Direktiva 2002/20. ( 22 )

40.

Direktiva 2002/21 vsebuje splošne določbe ter določa opredelitve in področje uporabe regulativnega okvira, ki se uporablja za vsa elektronska komunikacijska omrežja, ne glede na to, kako se podatki prenašajo. ( 23 )

41.

Namen Direktive 2002/20 je zagotoviti, da se za odobritev zagotavljanja elektronskih omrežij uporabi samo najmanj zahteven sistem izdajanja odobritev. ( 24 ) Prejšnji sistem posameznih dovoljenj za omrežne dejavnosti nadomešča in odpravlja s „splošno odobritvijo“, ki operaterju omrežja podeljuje nekatere minimalne pravice. ( 25 )

42.

Namestitev optičnega omrežja, katerega namen je prenos podatkov za elektronsko komunikacijo, je „elektronsko komunikacijsko omrežje“ v smislu člena 2(a) Direktive 2002/21. ( 26 ) Dejavnosti družbe X torej spadajo na področje uporabe določb regulativnega okvira EU za telekomunikacije.

43.

Vendar ta ugotovitev sama po sebi ne pomeni, da so pogoji iz člena 2(2)(c) Direktive 2006/123 izpolnjeni, saj se navedena določba izrecno nanaša na „zadeve, ki jih zajemajo“ direktive o elektronskih komunikacijskih storitvah in omrežjih. Zato je treba nadalje analizirati, ali so pristojbine, kot so „leges“ v postopku v glavni stvari, dejansko zadeve, ki jih navedene direktive zajemajo.

44.

Člen 12 Direktive 2002/20 omejuje pristojbine, ki jih zaračuna nacionalni regulativni organ. Nanaša se na pristojbine, naložene podjetjem, ki zagotavljajo storitev ali omrežje na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica uporabe. ( 27 ) Štel se je za upošteven v postopkih podeljevanja splošne odobritve ali odobritve pravice uporabe. ( 28 ) V okviru tega postopka pa ni upošteven, saj ne vključuje splošne odobritve ( 29 ) ali pravice uporabe, in kar je bistveno, občina Amersfoort ni nacionalni regulativni organ. ( 30 )

45.

Člen 13 Direktive 2002/20 pa bi lahko bil upošteven. Njegovo področje uporabe je vsekakor širše, saj presega okvir postopka v zvezi s splošno odobritvijo.

46.

V skladu s členom 13 „[d]ržave članice lahko ustreznemu organu dovolijo, da naloži pristojbine za […] pravice do vgradnje naprav“. ( 31 ) V nasprotju s členom 12 splošna odobritev ali nacionalni regulativni organ nista omenjena. Namesto tega se zgleduje po besedilu člena 11(1) Direktive 2002/21 („Pravice poti“), v skladu s katerim lahko pravice poti podeli „pristojni organ“. ( 32 ) To je smiselno, saj so lahko pristojbine, ki jih uvedejo lokalni organi, pristojni za pravice poti, prav tako odvračilne kot pristojbine, uvedene v postopku izdaje splošne odobritve. ( 33 )

47.

Tako razlago podpira tudi namen Direktive 2002/20, ki je zagotoviti manj zahteven dostop do trga. ( 34 ) V teh okoliščinah lahko države članice v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru Direktive 2002/20 zaračunajo samo dajatve ali pristojbine v zvezi z zagotavljanjem omrežja in elektronskih komunikacijskih storitev, ki so določene v navedeni direktivi. ( 35 ) Neskladno bi bilo, če bi lahko neobstoj zahteve po splošni odobritvi, ki bi jo izdal nacionalni regulativni organ, spodkopal to varstvo dostopa do trga, ki ga daje Direktiva 2002/20.

48.

Splošni cilji telekomunikacijskega okvira ( 36 ) podpirajo široko razlago člena 13 Direktive 2002/20. Cilj, naveden v členu 8(2)(a) Direktive 2002/21, je zagotoviti, da uporabniki v celoti izkoristijo ugodnosti v smislu izbire, cene in kakovosti. Stroški gradbenih dovoljenj za elektronska omrežja vplivajo na cene, ki jih morajo končni uporabniki plačati za dostop do omrežja v svoji regiji, in na to, ali sploh lahko dobijo dostop do omrežja. ( 37 ) Zahtevni postopki za vgradnjo naprav imajo lahko podoben učinek kot ovire v obliki sistemov dovoljenj. Področje uporabe člena 13 Direktive 2002/20 torej ni omejeno na okvir posebne splošne odobritve, temveč zajema druge pristojbine za vgradnjo naprav, ki so potrebne za to, da lahko ponudniki komunikacijskih storitev vstopijo na trg. ( 38 )

49.

Taka razlaga člena 13 Direktive 2002/20 je tudi v skladu s sodbo Vodafone España in France Telecom España, ( 39 ) v kateri je Sodišče presodilo, da člen 13 izključuje regionalni davek na uporabo telefonskih drogov tretjih oseb. Seveda obstajajo znatne razlike med ukrepom, obravnavanim v postopku v glavni stvari, in ukrepom, obravnavanim v sodbi Vodafone España in France Telecom España, vendar sta bili v sodbi razjasnjeni dve pomembni vprašanji, ki se nanašata na obravnavano zadevo.

50.

Prvič, z davkom, obravnavanim v sodbi Vodafone España in France Telecom España, so se povišali stroški ustanovitve novih ponudnikov v primerjavi s tistimi, ki so že imeli v lasti infrastrukturo. ( 40 ) Podobno se z „leges“ v obravnavani zadevi dvigajo stroški vgradnje naprav, ponudniki, ki v občini še nimajo svoje infrastrukture, pa se postavljajo v slabši položaj v primerjavi s tistimi, ki tako infrastrukturo že imajo.

51.

Drugič, davke, obravnavane v navedeni zadevi, je zaračunavala občina, ki ni bila nacionalni regulativni organ. Zaradi širšega področja uporabe člena 13 in ker so bile občine pristojni organi za odobritev vgradnje naprav, se je v sodbi Vodafone España in France Telecom España uporabljala navedena določba. Enako bi moralo veljati za obravnavano zadevo.

52.

Dodati je treba, da je Sodišče v poznejših zadevah o vprašanju splošnih davkov v nasprotju s pristojbinami za vgradnjo naprav presodilo, da se Direktiva 2002/20 ne uporablja. ( 41 ) Vendar v zvezi z obravnavanim ukrepom ne more biti dvoma, da so bile pristojbine zaračunane za vgradnjo naprav. Družba X pri polaganju kablov na zasebnem ali javnem zemljišču uveljavlja pravico poti v smislu člena 11 Direktive 2002/21, ki je bil prenesen z nizozemskim zakonom o telekomunikacijah. ( 42 ) S členom 13 Direktive 2002/20 se ta pravica poti določa v zvezi z vgradnjo telekomunikacijskih naprav, polaganje kablov pa je nedvomno del te dejavnosti.

53.

Za to vprašanje se torej uporablja člen 13 Direktive 2002/20, zaradi česar se v skladu s členom 2(2)(c) Direktive 2006/123 navedena direktiva za obravnavano zadevo ne uporablja.

54.

Vprašanje, ali so nacionalni ukrepi, kot so „leges“, zaračunani v zadevi, obravnavani v postopku v glavni stvari, združljivi s členom 13 Direktive 2002/20, določbi, ki se uporablja neposredno ( 43 ) in na katero se lahko sklicujejo posamezniki, pomeni presojo dejanskega stanja, ki jo mora opraviti predložitveno sodišče. Poleg tega to ni predmet tega postopka.

55.

Zdaj bom preučil, ali ukrep, kot so „leges“, spada na področje obdavčevanja (člen 2(3) Direktive 2006/123).

56.

Izraz „obdavčevanje“ je treba razlagati samostojno, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero zahteve enotne uporabe prava Unije in načela enakosti nalagajo, da se pojmi iz posameznih določb prava Unije, ki za določitev svojega pomena in obsega ne napotujejo izrecno na pravo držav članic, običajno v vsej Evropski uniji razlagajo neodvisno in enotno. ( 44 )

57.

Med davkom, ki prispeva k splošnemu prihodku javnega organa, in upravno pristojbino v zameno za neko storitev obstaja etimološka razlika.

58.

V obravnavani zadevi, čeprav je pristojna občina zaračunala znesek, ki presega stroške upravnega postopka v zvezi z obravnavo vloge za izdajo soglasja glede časa, kraja in načina izvajanja izkopa, pa zgolj dejstvo, da takšen morebitni zaračunani presežek prispeva v splošni proračun občine, pristojbine ne spremeni v splošni davek. Pristojbina se zaračuna samo v okviru upravnega postopka. Subjekti ne morejo upravne pristojbine spremeniti v davek in se tako izogniti uporabi Direktive 2006/123 zgolj zato, ker zaračunani znesek presega stroške izvedbe upravnega postopka. Taka razlaga člena 2(3) bi bila v nasprotju z namenom člena 13(2) Direktive 2006/123, ki je omejiti pristojbine pri izdaji odobritev ponudnikom storitev.

59.

Zato menim, da nacionalni ukrepi, kot so „leges“ v postopku v glavni stvari, ne pomenijo davka, saj se zaračunajo ob storitvi občine glede obravnave vloge za izdajo soglasja glede časa, kraja in načina izvajanja izkopa.

60.

Ker se v skladu s členom 2(2)(c) Direktive 2006/123 navedena direktiva po mojem mnenju ne uporablja za položaj, kakršen je obravnavan v tem primeru, je tretje vprašanje o pomenu uvodne izjave 9 v preambuli za okoliščine postopka pred predložitvenim sodiščem hipotetično in nanj ni treba odgovoriti.

61.

Drugo vprašanje se nanaša na povsem notranje položaje iz poglavja III Direktive 2006/123. Ker je tudi to vprašanje v okviru te zadeve hipotetično, ga bom obravnaval (samo) spodaj v okviru zadeve C‑31/16, Visser.

62.

Ker Sodišču predlagam, naj razsodi, da se Direktiva 2006/123 ne uporablja za zadevo, kot je obravnavana, četrto in peto vprašanje pa sta postavljeni, če se navedena direktiva uporablja, in sta hipotetični. Poleg tega bi rad poudaril, da ureditev, z Direktivo 2006/123 vzpostavljena v zvezi z dovoljenji in sistemi dovoljenj (poglavje III, oddelek 1) ter (prepovedanimi) zahtevami (oddelek 2), ni usmerjena k strogo reguliranemu in zelo tehničnemu področju telekomunikacij – in ravno to je razlog, zakaj ta področja, kot je bilo prikazano zgoraj, ne spadajo na področje uporabe Direktive 2006/123. ( 45 )

63.

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje Sodišče, ali maloprodaja, pri kateri gre za prodajo blaga, kot so čevlji in oblačila, potrošnikom, spada na področje uporabe Direktive 2006/123.

64.

Predložitveno sodišče to vprašanje postavlja v okviru naslednjih okoliščin. Družba Visser ima v lasti poslovne prostore, ki bi jih rada oddala v najem družbi Bristol BV, ta pa želi ustanoviti prodajno mesto v okviru svoje verige diskontnih prodajaln čevljev in oblačil. Družba Bristol BV se želi sklicevati na poglavje III navedene direktive, naslovljeno „Svoboda ustanavljanja ponudnikov“. Vprašanje je torej, ali je družba Bristol BV ponudnik storitev, ki se lahko sklicuje na določbe Direktive 2006/123.

65.

Kot bo podrobneje prikazano v nadaljevanju, se pod tem na videz nedolžnim vprašanjem („Zakaj maloprodaja ne bi bila storitev?“) skriva večje, občutljivejše vprašanje odnosa med Direktivo 2006/123 in temeljnimi svoboščinami iz PDEU, pa tudi vprašanje odnosa med temi temeljnimi svoboščinami in možnimi posledicami za Direktivo 2006/123.

66.

Medtem ko nizozemska vlada meni, da se v položaju, kakršen je obravnavan v tem primeru, maloprodaja ne bi smela šteti za storitev, družba Visser, italijanska in poljska vlada ter Komisija menijo, da bi se morala.

67.

V skladu s členom 2(1) Direktive 2006/123 se ta uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.

68.

V členu 4(1) Direktive 2006/123 je „storitev“ opredeljena kot „vsaka pridobitna dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v [členu 57 PDEU]“. ( 46 ) Člen 57 PDEU pa v prvem odstavku določa, da so „[v] Pogodbah […] storitve ‚storitve‘ takrat, kadar se praviloma opravljajo za plačilo in kolikor jih ne urejajo določbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, kapitala in oseb“.

69.

Prvi del opredelitve „storitve“ je precej preprost: prodaja čevljev ali oblačil je pridobitna dejavnost samozaposlene osebe, ki se opravlja za plačilo.

70.

V uvodni izjavi 33 navedene direktive ( 47 ) je trgovina ( 48 ) izrecno navedena kot ena od dejavnosti, ki jih Direktiva zajema. ( 49 )Poleg tega so v uvodni izjavi 47 navedeni hipermarketi, čeprav samo mimogrede v okviru sistemov dovoljenj. Tudi taki hipermarketi imajo nedvomno distribucijsko vlogo, kar zadeva blago. Za prikaz celotne slike je v uvodni izjavi 76 navedene direktive opredeljeno, da direktiva ne velja samo za omejitve, ki veljajo samo za blago (v nasprotju z distribucijo blaga, kakor jaz razumem).

71.

Poleg tega Komisija v nezavezujočem, vendar razsvetljujočem ( 50 ) Priročniku o uveljavljanju Direktive o storitvah, ( 51 ) na katerega se je poleg tega Sodišče sklicevalo pri razlagi Direktive 2006/123, ( 52 ) omenja „trgovino (vključno z maloprodajo in veleprodajo blaga in storitev)“.

72.

Dalje, pregled zgodovine oblikovanja Direktive razkriva, da je Evropski parlament na prvi obravnavi prvotno poskušal odstraniti omembo „trgovine“, ( 53 ) domnevno zato, da bi maloprodajne storitve izključil iz Direktive. Vendar je Svet to omembo znova vključil v osnutek. ( 54 ) Ta omemba je ostala do sprejetja Direktive.

73.

Kaj pa drugi del prvega odstavka člena 57 PDEU, kakor je naveden v členu 4(1) Direktive 2006/123 („kolikor jih [storitev] ne urejajo določbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, kapitala in oseb“)?

74.

Tu se postavlja vprašanje, ali za zadevne storitve – prodajo čevljev – ne veljajo druge svoboščine iz Pogodbe v smislu člena 57 PDEU, kar bi lahko pomenilo, da ne spadajo na področje uporabe Direktive 2006/123.

75.

V sistemu PDEU ( 55 ) prosto gibanje oseb sestavljata dve ločeni svoboščini, in sicer prosto gibanje odvisnih oseb (delavcev) in prosto gibanje neodvisnih oseb (ustanavljanje). Zato je svoboda ustanavljanja zajeta v izrazu „osebe“ iz člena 57, odstavek 1, PDEU. ( 56 )

76.

Za trenutek si je treba predstavljati, da je dejavnost družbe Bristol BV ustanavljanje. To bi pomenilo, da bi se v okviru PDEU njen položaj urejal s pravili o svobodi ustanavljanja (kot podkategoriji prostega gibanja oseb), kar pa bi pomenilo, da to ne bi bila „storitev“ v smislu člena 57 PDEU in da torej ne spada na področje uporabe Direktive 2006/123. Ob taki ugotovitvi poglavje III Direktive 2006/123 o svobodi ustanavljanja ponudnikov ne bi imelo nobenega področja uporabe. ( 57 ) Razen če bi se štelo, da je poglavje III zaradi tega samo po sebi v nasprotju s primarno zakonodajo, taka ugotovitev ni mogoča.

77.

Zato mora imeti pojem „storitvena dejavnost“ iz poglavja III Direktive 2006/123 pomen, ki se razlikuje od splošne opredelitve v členu 4 Direktive 2006/123, ali pa se člen 4 Direktive 2006/123 ne nanaša na člen 57 PDEU, kar zadeva ustanavljanje ponudnikov. Zaradi jasnosti bi se odločil za drugi pristop in ugotovil, da se navedena direktiva uporablja za gospodarske dejavnosti, ki spadajo na področje svobode ustanavljanja v smislu PDEU, vendar imajo tudi element storitve. ( 58 )

78.

Razlika v terminologiji med PDEU in Direktivo 2006/123 splošneje kaže na različni metodi, ki sta bili za doseganje cilja, to je odprava omejitev za svobodno opravljanje storitev, uporabljeni pri PDEU na eni strani in navedeni direktivi na drugi. PDEU se nanaša predvsem na „omejitve svobode opravljanja storitev v Uniji“. ( 59 ) Ko prepoveduje ovire za trgovino s storitvami, si prizadeva za „negativno povezovanje“. ( 60 ) Direktiva 2006/123 pa nasprotno poudarja storitvene dejavnosti in se osredotoča prav nanje. Kot akt sekundarnega prava lahko podrobneje obravnava težave, ki jih imajo ponudniki storitev, ko naletijo na ovire. Zato se – v skladu s svojo pravno podlago – ( 61 ) osredotoča na dejavnost ponudnikov storitev, njena celotna struktura pa je usmerjena k storitvenim dejavnostim. ( 62 )

79.

Sklicevanje na člen 57 PDEU v členu 4(1) Direktive 2006/123 torej nikakor ne vpliva na vprašanje, ali je maloprodaja „storitev“ v okviru člena 4(1) Direktive 2006/123.

80.

Maloprodajo bi bilo treba zato v okviru člena 4(1) Direktive 2006/123 šteti za storitev.

81.

Vprašanje, ki ostaja v okviru razlage člena 4(1) Direktive 2006/123, je, ali primarno pravo zahteva ozko razlago navedene določbe, zaradi česar se maloprodaja za namene Direktive 2006/123 ne bi mogla šteti za „storitev“.

82.

Moj odgovor na to vprašanje je nikalen.

83.

Celo (samo) v okviru PDEU ( 63 ) bi dejavnost družbe Bristol BV po mojem mnenju spadala na področje svobode ustanavljanja, kot bom zdaj pokazal z uporabo sodne prakse Sodišča.

84.

Zdi se mi, da Sodišče v primerih, ki se nanašajo na ustanavljanje, in ki vključujejo še eno temeljno svoboščino, običajno blago ali storitve, ( 64 ) svobodo ustanavljanja dosledno uporablja v skladu s členom 49 PDEU. ( 65 ) Osnovni razlog za tak pristop je po mojem mnenju v tem, da ustanavljanje skoraj po definiciji običajno in neločljivo vključuje vidike drugih temeljnih svoboščin. Naj ponazorim: za ustanovitev je potreben kapital. Ljudje pomagajo pri gradnji in vodenju. Blago je treba prepeljati od točke A do točke B. Vse to je potrebno za ustanovitev (fizične ali pravne) osebe.

85.

Ko Sodišče vse te zadeve obravnava v okviru „ustanavljanja“, se po mojem mnenju osredotoča bolj na dejansko dejavnost ustanavljanja kot na končni namen take ustanovitve. Sodišče v takem primeru ne obravnava blaga ali storitev, ki naj bi jih zagotavljalo ustanovljeno podjetje.

86.

Glede na tako sodno prakso in če ne bi bilo Direktive 2006/123, bi ustanovitev prodajalne, kakršna je obravnavana v postopku v glavni stvari, zato verjetno spadala na področje svobode ustanavljanja. V takih okoliščinah ne vidim, kako bi bila obravnava te zadeve v okviru poglavja III navedene direktive o ustanavljanju ponudnikov storitev v nasprotju s tako sodno prakso.

87.

Ker se obravnavana zadeva nanaša na ustanavljanje, ni treba še podrobneje obravnavati razmerja med Direktivo 2006/123 in primarnim pravom. Da pa bi se preprečilo vsako napačno razumevanje glede razmerja med blagom in storitvami ter glede na vprašanja, postavljena med ustnim postopkom, se mi v teh sklepnih predlogih vseeno zdi koristno podrobneje obravnavati to vprašanje.

88.

Najprej bi bilo treba poudariti, da dejstvo, da je zaradi člena 57(1) PDEU svoboda opravljanja storitev podredna glede na druge svoboščine, nikakor ne pomeni, da obstaja hierarhija med temeljnimi svoboščinami. ( 66 ) Sodišče je pojasnilo, da je v opredelitvi pojma „storitve“ v prvem odstavku člena 57 PDEU sicer navedeno, da storitev „ne urejajo določbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, kapitala in oseb“, vendar se to nanaša na opredelitev navedenega pojma in ne vzpostavlja nikakršne hierarhije med svobodo opravljanja storitev in drugimi temeljnimi svoboščinami. Bistveno je, da je Sodišče razsodilo, da pojem „storitve“ vključuje storitve, na katere druge svoboščine ne vplivajo, da bi zagotovilo, da vsa gospodarska dejavnost spada na področje uporabe temeljnih svoboščin. ( 67 )

89.

Kadar se zadeve nanašajo na blago in storitve, je sodna praksa Sodišča različna. Razlikovati je mogoče med tremi pristopi: preučitvijo samo ene svoboščine na podlagi „preskusa težišča“, preučitvijo obeh svoboščin skupaj in preučitvijo ene svoboščine za drugo. Na kratko je treba pogledati vsakega od njih.

90.

To je klasični privzeti preskus, ki ga uporablja Sodišče. Tu Sodišče dosledno razsoja tako, da kadar nacionalni ukrep prizadene tako svobodo opravljanja storitev kot prosti pretok blaga, načeloma to preskusi glede na le eno od teh dveh temeljnih svoboščin, če je glede na okoliščine posameznega primera jasno, da je ena od obeh glede na drugo povsem drugotnega pomena in je lahko drugi pridružena. ( 68 ) V tem okviru se Sodišče nagiba k temu, da primere v zvezi z maloprodajo obravnava v okviru prostega pretoka blaga. ( 69 ) Vendar ne dvomi o tem, da obstaja več vidikov ene gospodarske dejavnosti, kar zadeva temeljne svoboščine, čeprav je zadevo analiziralo samo z vidika ene svoboščine.

91.

Sodišče je na primer v sodbi Burmanjer in drugi ( 70 ) razsodilo, da ni mogoče izključiti, da lahko prodajo proizvoda spremlja dejavnost, ki ima vidike „storitev“. Kljub temu to dejstvo samo po sebi ne more biti zadostno za uvrstitev gospodarske dejavnosti, kot je potujoča prodaja, med „opravljanje storitev“ v smislu člena 56 PDEU. Za vsak primer posebej je namreč treba ugotoviti, ali je zadevna storitev povsem drugotnega pomena glede na elemente v zvezi s prostim pretokom blaga. ( 71 ) V skladu s tem pristopom so bile zadeve, pri katerih je vidik storitev zelo močan, na primer oglaševanje, ( 72 ) obravnavane v okviru svobode opravljanja storitev. ( 73 )

92.

Logika preskusa težišča je ta: če je Sodišče pozvano samo k razlagi primarnega prava, je naravno, da se osredotoči na prevladujočo temeljno svoboščino. Zakaj bi enak preskus opravljalo za še eno svoboščino, če bo rezultat enak? Navsezadnje imajo vse temeljne svoboščine isti cilj: odpraviti ovire za trgovino na notranjem trgu. Vprašanje, ali se za konkretni primer uporablja na primer samo člen 49 PDEU, samo člen 34 PDEU, člena 34 in 56 PDEU ali samo člen 56 PDEU, v veliki večini zadev ni nujno najpomembnejše.

93.

Sodišče je obe svoboščini skupaj obravnavalo v tehnični zadevi postopkov predhodne odobritve za trženje (večinoma) dekodirnikov televizijskih signalov. ( 74 ) Razlog za tako hkratno analizo je zagotovo ta, da so pri digitalnih televizijskih storitvah storitve in blago tesno medsebojno povezani. ( 75 )

94.

Sodišče je svoboščini eno za drugo preučilo med drugim v zadevah o oglaševanju. ( 76 ) Opazno je, da Sodišče v takih primerih zaporedne preučitve nikakor ni obrazložilo, zakaj je ravnalo tako. ( 77 ) Moja razlaga je ta, da težišče ni bilo očitno. Naj dodam, da je treba tako sodno prakso zaporednega pristopa razumeti ob upoštevanju sodbe Keck in Mithouard: ( 78 ) Sodišče je z uporabo takega pristopa jasno opredelilo, da se lahko v skladu s sodbo Keck in Mithouard ukrepi, ki bi lahko potencialno pomenili prodajne ureditve, ki ne spadajo na področje prostega pretoka blaga, poleg tega analizirajo v okviru druge svoboščine iz Pogodbe. ( 79 )

95.

Iz dejstva, da Sodišče uporablja različne pristope, sklepam, da obstajajo primeri, ko pristop s „težiščem“, pri katerem gre skoraj samodejno za količino („Katera svoboščina ima največjo težo?“), doseže svoje meje v položaju, v katerem določene temeljne svoboščine ni mogoče preprosto prezreti kot povsem drugotne. V obravnavani zadevi tako dajem prednost tretjemu pristopu, saj drugače vidik storitev, ki je neločljivo povezan z maloprodajo, ne bi bil priznan.

96.

Zato ne razumem, kako bi v obravnavani zadevi primarno pravo omejevalo razlago Direktive 2006/123 v skladu z navedbami v njej.

97.

To ugotovitev potrjuje tudi način, kako je Sodišče do zdaj razlagalo Direktivo 2006/123, kakor bi rad zdaj ponazoril.

98.

Pri tem so pravne ugotovitve, ki se jih lahko izpelje iz sodbe Rina Services in drugi, ( 80 ) temeljnega pomena. Domnevno glavno pravno vprašanje v navedeni zadevi naj bi bilo, ali je mogoče zahtevo, ki je v skladu s členom 14 Direktive 2006/123 prepovedana, ( 81 ) utemeljiti v skladu s PDEU. Ne glede na trditev, da s členom 14 Direktive 2006/123 ni mogoče izključiti take utemeljitve, ker ta pomeni določbo primarnega prava, ( 82 ) je bilo Sodišče kristalno jasno: veliki senat je razsodil, da ni možnosti utemeljitve, ker člen 14 take možnosti ne določa. V zvezi s tem je Sodišče posebej obravnavalo člen 3(3) Direktive 2006/123. ( 83 ) Sodišče, ki se je sklicevalo izključno na izraze, sistem in namen navedene direktive, je tako pokazalo precejšnje spoštovanje izbir zakonodajalca EU. ( 84 )

99.

Po mojem mnenju je splošna logika, na kateri temelji sodba Rina Services in drugi, ta, da lahko zakonodajalec EU poveča vidik svobode temeljnih svoboščin v neizogibno škodo za vidik utemeljitve. Dejansko uskladitev pomeni, da se opredelijo, izravnajo, in če se zakonodajalcu EU to zdi ustrezno, omejijo razlogi za utemeljitev, da se za gospodarske subjekte ustvarijo enotni pogoji delovanja. Če ponazorim, v takem primeru je „zmagovalka“ temeljna svoboščina EU, pa tudi gospodarski subjekt, ki se želi na to svoboščino sklicevati – kar je povsem v skladu s cilji Pogodbe DEU. ( 85 ) Zakonitost in legitimnost takega izida sta po mojem mnenju v upoštevanju zakonodajnega postopka, ki ga določa PDEU.

100.

Primarno pravo torej nikakor ne vpliva na vprašanje, ali je maloprodaja v skladu s členom 4(1) Direktive 2006/123 „storitev“.

101.

Rad bi tudi izkoristil priložnost, da umestim to zadevo v širši okvir.

102.

Sedanje okoliščine kažejo na to, da je dejavnost maloprodaje, čeprav je neločljivo povezana z distribucijo blaga, storitev sama po sebi in da bi jo bilo treba priznati kot tako. V preteklosti (in zlasti v času sodbe Keck in Mithouard ( 86 )) je bila lahko primarni način distribucije blaga. Obstajala je sicer prodaja po pošti na podlagi kataloške prodaje, vendar je bila vsekakor postranskega pomena. Od takrat je maloprodaja s prihodom interneta (in pametnih telefonov) v praktično vsako gospodinjstvo dobila novo konkurenco, zaradi česar je bila prisiljena v temeljito preobrazbo. Danes maloprodaja veliko bolj kot v preteklosti vključuje ne samo prodajo proizvoda, temveč tudi svetovanje in ponujanje poprodajnih storitev. ( 87 ) V današnjih razmerah je to dejavnost, ki ni samo pomožna blagu.

103.

Kot je to pogosto v primeru nove zakonodaje, so se med uporabo navedenega pravnega instrumenta pojavila nova vprašanja, na katera ni mogoče odgovoriti zgolj s sklicevanjem na obstoječo sodno prakso Sodišča v zvezi s štirimi svoboščinami. To je še zlasti očitno na področju ustanavljanja, na katerem razlika med ustanavljanjem za distribucijo blaga in ustanavljanjem za zagotavljanje storitev v skladu z določbami PDEU ni bila pomembna. Zato ne vidim razloga, zakaj bi prejšnja sodna praksa o razmejitvi med svobodo opravljanja storitev in prostim pretokom blaga preprečevala uporabo Direktive 2006/123 za trgovce na drobno, kot je jasno določena z njenim besedilom. Nasprotno, dosedanja sodna praksa Sodišča kaže na to, da razlika med blagom in storitvami nikoli ni bila izključujoča. Z razvojem storitvenega sektorja, ko postaja običajno, da stranka pričakuje množico storitev ob nakupu blaga ali celo po njem, se povečuje prekrivanje med dvema poloma, trgovina pa je prav v središču tega prekrivanja. Zakonodajalec se je odločil, da jo vključi na področje uporabe Direktive 2006/123, saj se je zavedal, da se bo dejavnost še naprej razvijala in ponujala še več storitev, kar je v skladu s sodno prakso Sodišča, ki je vedno priznavalo dejstvo, da nekatere dejavnosti vsebujejo vidike, zaščitene z več svoboščinami.

104.

Če povzamem, menim, da se dosedanja sodna praksa ne more in ne bi smela razlagati tako, kot da izključuje dejavnost „maloprodaje“ iz področja uporabe Direktive 2006/123.

105.

Moj predlog glede prvega vprašanja je torej, da je „maloprodajna“ dejavnost, ki vključuje prodajo blaga, kot so čevlji in oblačila, potrošnikom, zajeta v opredelitev „storitve“ iz člena 4(1) Direktive 2006/123.

106.

Predložitveno sodišče želi s četrtim vprašanjem v zadevi C‑31/16 ugotoviti, ali se poglavje III Direktive 2006/123, naslovljeno „Svoboda ustanavljanja ponudnikov“, uporablja v položajih, ko je dejansko stanje omejeno na samo eno državo članico EU.

107.

To vprašanje Sodišču ni bilo zastavljeno prvič. Dejansko je Raad van State (državni svet) v zadevi Trijber in Harmsen ( 88 ) že postavil enako vprašanje.

108.

V sklepnih predlogih v zadevi Trijber in Harmsen ( 89 ) sem predlagal, naj se na navedeno vprašanje odgovori pritrdilno. Kot sem v navedeni zadevi podrobno prikazal, besedilna, sistemska, zgodovinska in teleološka razlaga določb Direktive 2006/123 kaže na to, da se poglavje III o svobodi ustanavljanja ponudnikov ne uporablja samo za čezmejne primere, temveč tudi za povsem notranje položaje. ( 90 ) Čeprav glede podrobnosti mojega razlogovanja Sodišče napotujem na navedene sklepne predloge, naj tu povzamem svoje razmišljanje: kar zadeva ubeseditev pravne podlage v PDEU, ni razlike med „uskladitvijo“, „približevanjem“ in „harmonizacijo“; harmonizacija na področju notranjega trga lahko obsega položaje, ki niso zajeti s temeljnimi svoboščinami, zagotovljenimi s PDEU; v določbah poglavja III Direktive 2006/123 čezmejne dejavnosti niso omenjene, v določbah poglavja IV pa so, predlogi sprememb, s katerimi bi se celotna direktiva omejila na čezmejne položaje, pa so bili zavrnjeni.

109.

Od predstavitve sklepnih predlogov v zadevi Trijber in Harmsen si glede tega vprašanja nisem premislil. ( 91 ) V teh sklepnih predlogih se bom torej omejil na obravnavo dodatnih razlogov v okviru tega postopka in na sodno prakso Sodišča v zvezi z Direktivo 2006/123.

110.

Prvič, odločilna je razlika med ubeseditvijo določb poglavja III in določb poglavja IV: ustanavljanje v okviru Direktive naj bi zajemalo vse notranje opravljanje storitev (poglavje III). Gospodarskih subjektov za začetek ne bi smeli odvračati od ustanavljanja v državi članici. Pri ostalem, to je pri začasnem opravljanju storitev, je čezmejni element neločljivo prisoten. Zato je pri poglavju IV nujno in logično potreben obstoj čezmejnega elementa.

111.

Drugič, za navedene določbe ( 92 ) ali celo poglavja Direktive 2006/123, ( 93 ) ki se konkretno sklicujejo na „drugo državo članico“ in s tem na čezmejni položaj, bi bilo treba šteti, da se uporabljajo posebej za čezmejne položaje, kar pa nikakor ne prejudicira, da se druge določbe navedene direktive uporabljajo v povsem notranjih položajih.

112.

Tretjič, ni mogoče trditi, da se s pravno podlago navedene direktive, to je s členoma 53 in 62 PDEU, ( 94 ) podeljuje pristojnost samo za obravnavo čezmejnih položajev. Dejansko, kot je Komisija poudarila na obravnavi, besedilo člena 53(2) PDEU, v skladu s katerim je pri zdravstvenih delavcih, zdravstvenih sodelavcih in farmacevtih postopno odpravljanje omejitev odvisno od uskladitve pogojev za njihovo opravljanje v posameznih državah članicah, kaže v nasprotno smer.

113.

Poleg tega se je zakonodajalec EU že skliceval na člen 53 PDEU kot na pravno podlago v položajih, ki niso bili samo čezmejni. Zdi se mi, da se ta določba dosledno uporablja kot standardna (in edina) pravna podlaga za usklajevanje ( 95 ) na področju storitev. Tako je zlasti pri obsežnem usklajevanju na področju finančnih storitev. Kot primer naj omenim direktive o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij, ( 96 ) o trgih finančnih instrumentov (MiFiD) ( 97 ) ter o kapitalski ustreznosti investicijskih podjetij in kreditnih institucij. ( 98 ) V zvezi s temi direktivami nisem našel sodne prakse, v kateri bi v okviru člena 53 PDEU nastala težava glede pravne podlage v zvezi s povsem notranjimi položaji. ( 99 )

114.

Četrtič, preučiti bi bilo treba sodno prakso Sodišča. Tu se izkaže, da Sodišče samo razlaga določbe poglavja III Direktive 2006/123 v položajih, ki so povsem notranji, ne da bi iskalo čezmejni element ali se sklicevalo na svojo splošno sodno prakso o dopustnosti predlogov za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanašajo na povsem notranje položaje, kakor je zdaj povzeto (in pojasnjeno) v sodbi Ullens de Schooten. ( 100 )

115.

Da ne bi bilo zmede, bi rad poudaril temeljno razliko med vprašanjema: (a), ali Direktiva zajema položaje, ki so povsem notranji, in (b), ali bi moralo Sodišče odgovoriti na vprašanje, čeprav je spor o glavni stvari omejen na samo eno državo članico. ( 101 ) Vprašanje (a) se nanaša na vsebinsko področje uporabe Direktive. To je vprašanje vsebine. Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen, analiza v zvezi s tem vprašanjem ni potrebna. Vprašanje (b) pa ni vsebinsko, temveč formalno. Gre za dopustnost zadeve. Vprašanje (b) se analizira, samo če je odgovor na vprašanje (a) nikalen. V sodbi Ullens de Schooten ( 102 ) je obravnavano vprašanje (b).

116.

V sodbi Rina Services in drugi, ( 103 ) ki se je nanašala na nacionalno zakonodajo, v skladu s katero so morale imeti družbe s statusom certifikacijskega organa statutarni sedež v določeni državi članici, je Sodišče razložilo določbe poglavja III Direktive 2006/123, ne da bi obravnavalo to vprašanje, čeprav je bilo dejansko stanje v postopku v glavni stvari očitno omejeno na samo eno državo članico. Pozneje Sodišče v sodbi Trijber in Harmsen ni odgovorilo na vprašanje, ali se določbe poglavja III Direktive 2006/123 uporabljajo v povsem notranjem položaju. Namesto tega je iskalo in našlo dovolj čezmejnih elementov. ( 104 ) Tak pristop se je s sodbo Hiebler spremenil. ( 105 ) Dejansko stanje v zadevi Hiebler, ki se je nanašala na ozemeljske omejitve, zaradi katerih so lahko dimnikarji svoje storitve ponujali samo na dimnikarskem območju, na katerem so bili rezidenti, je bilo omejeno na eno državo članico. ( 106 ) Sodišče ni omenilo obveznega čezmejnega elementa in je takoj začelo preučevati vprašanja za predhodno odločanje. ( 107 ) Enako velja za sodbo v zadevi Promoimpresa in drugi, ( 108 ) ki se je nanašala na nacionalno zakonodajo, v skladu s katero je bilo obdobje veljavnosti koncesij na javnem dobrem ob morju in jezerih samodejno podaljšano. Čeprav je bilo dejansko stanje v zadevi pred predložitvenim sodiščem tudi tukaj omejeno na eno državo članico, ( 109 ) je Sodišče razložilo določbe poglavja III. ( 110 ) Nasprotno je pri analizi člena 49 PDEU zahtevalo „čezmejni interes“. ( 111 ) Tudi v zadevi Hemming in drugi, ki se je nanašala na zahtevo za plačilo pristojbine v zvezi z vlogo za dovoljenje, je bilo celotno dejansko stanje postavljeno v London. Ne Sodišče ( 112 ) ne generalni pravobranilec ( 113 ) nista obravnavala tega vprašanja.

117.

Če povzamem, zgoraj navedene zadeve, v katerih je šlo za povsem notranje položaje, razumem tako: Sodišče je z razlago določb poglavja III Direktive 2006/123 predpostavilo, da se navedene določbe za povsem notranji položaj dejansko uporabljajo. ( 114 ) Ker spadajo na vsebinsko področje uporabe Direktive 2006/123, morebitnih ali potencialnih čezmejnih elementov ni bilo treba iskati.

118.

Ni presenetljivo, da Sodišču v obravnavani zadevi predlagam, naj sledi tej sodni praksi, zato je moj odgovor na četrto vprašanje ta, da se določbe poglavja III Direktive 2006/123 uporabljajo za položaje, kakršna sta v postopkih v glavni stvari, in sicer ne glede na to, ali so vsi dejavniki omejeni na samo eno državo članico ali ne.

119.

Na podlagi odgovora na četrto vprašanje tretje vprašanje postane hipotetično. ( 115 )

120.

Predložitveno sodišče želi z drugim in petim vprašanjem v bistvu ugotoviti, ali določbe Direktive 2006/123 izključujejo občinski prostorski načrt, kakršen je obravnavan v postopku v glavni stvari, v skladu s katerim je neko območje namenjeno trgovanju na drobno z velikimi izdelki, s čimer je izključeno prodajno mesto v okviru verige diskontnih prodajaln čevljev in oblačil.

121.

Ker je ustanovitev prodajalnega mesta, kakršna je obravnavana v postopku v glavni stvari, trajna, je mogoče zadevne določbe za presojo tega vprašanja najti v poglavju III Direktive o „svobodi ustanavljanja ponudnikov“. Navedeno poglavje III je razdeljeno na dva oddelka: enega o dovoljenjih, ki se nanaša na sisteme dovoljenj ter zadevne pogoje in postopke (oddelek 1 oziroma členi od 9 do 13 Direktive 2006/123), in enega o prepovedanih zahtevah ali zahtevah, ki jih je treba oceniti (oddelek 2 oziroma člena 14 in 15 Direktive 2006/123). Upoštevnost teh oddelkov je odvisna od tega, ali zadevni prostorski načrt pomeni omejitev v obliki „sistema dovoljenj“ v smislu člena 4(6) Direktive 2006/123 ali v obliki „zahteve“ iz člena 4(7) navedene direktive.

122.

„Sistem dovoljenj“, zaradi katerega se uporabljajo členi od 9 do 13 Direktive 2006/123, je v skladu s členom 4(6) navedene direktive vsak postopek, ki mu mora ponudnik ali prejemnik slediti, da bi od pristojnega organa pridobil uradno odločitev ali odločitev z molkom organa o začetku opravljanja ali opravljanju storitvene dejavnosti.

123.

Odločitev se običajno, čeprav ne nujno, v vsakem primeru nanaša na posamezno (fizično ali pravno) osebo. V primeru prostorskega načrta, ki je neodvisno in vnaprej oblikovan dokument, ni tako. Drugače povedano, medtem ko je morda za začetek storitvene dejavnosti potrebna skladnost s prostorskim načrtom, je sam prostorski načrt akt občinskega sveta, oblikovan ex ante in in abstracto. Iz tega izhaja, da prostorski načrt ni sistem dovoljenj.

124.

Zdi se mi, da tako razumevanje izraza „sistem dovoljenj“ podpira sodna praksa Sodišča.

125.

Čeprav Sodišču, kolikor vem, še ni bilo treba podrobno opredeliti razlike med „sistemom dovoljenj“ in drugimi oblikami omejitev, je v treh primerih obravnavalo zadeve v zvezi s sistemi dovoljenj iz Direktive 2006/123: Trijber in Harmsen, ( 116 ) Promoimpresa in drugi ( 117 ) ter Hemming in drugi. ( 118 ) Vedno je šlo za odločbo upravnega organa, ki je bila potrebna, preden bi lahko ponudnik storitve začel dejavnost. Podobno je Sodišče EFTA sistem dovoljenj za gradbenike na Norveškem opredelilo kot sistem dovoljenj v smislu člena 16(2)(b) ( 119 ) Direktive 2006/123, saj je bilo za to, da bi gradbeno podjetje lahko začelo gradbena dela na Norveškem, potrebno dovoljenje.

126.

V vseh teh zadevah je moral ponudnik storitev (1) zaprositi za odločbo organa, (2) prejeti odločbo, naslovljeno nanj in concreto, (3) ta odločba in skladnost z njo pa je bila osnovni pogoj, da je lahko ponudnik storitve začel dejavnost. ( 120 )

127.

V obravnavani zadevi ni nobenega od teh treh elementov, zato menim, da prostorski načrt, kot je obravnavan v postopku v glavni stvari, ne pomeni sistema dovoljenj v smislu člena 4(6) Direktive 2006/123.

128.

„Zahteva“ iz člena 4(7) je „vsaka obveznost, prepoved, pogoj ali omejitev iz zakonov ali upravnih predpisov držav članic“. ( 121 )

129.

Prostorski načrt, kot je prostorski načrt občine Appingedam, je upravna določba, ki za gospodarski subjekt pomeni conditio sine qua non, da se lahko ustanovi v taki občini. Zato spada v okvir opredelitve „zahteve“ v smislu Direktive 2006/123.

130.

Pred preučitvijo členov 14 in 15 Direktive 2006/123 je treba obravnavati vprašanje predložitvenega sodišča, ali je učinek uvodne izjave 9 navedene direktive, da iz področja uporabe navedene direktive izključuje ukrep, kot je prostorski načrt.

131.

V uvodni izjavi 9 Direktive je navedeno, da se ta „uporablja samo za zahteve, ki vplivajo na začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti. Torej se ne uporablja za zahteve, kot so cestnoprometni predpisi, predpisi glede razvoja ali uporabe zemlje, vključno z načrtovanjem mest in držav ter gradbenimi standardi, pa tudi ne za kazni zaradi neskladnosti s tistimi predpisi, ki izrecno ne urejajo ali ne vplivajo na storitvene dejavnosti, vendar pa jih morajo ponudniki upoštevati pri izvajanju svoje gospodarske dejavnosti na enak način kot posamezniki v svojih zasebnih dejavnostih.“

132.

Dobro je znano, da uvodne izjave pravnih aktov EU sicer nimajo neodvisne pravne vrednosti, ( 122 ) vendar se Sodišče nanje pogosto sklicuje pri razlagi določb pravnega akta EU; med drugim je tako ravnalo tudi že v zvezi z Direktivo 2006/123. ( 123 ) V pravnem redu EU so opisne in ne normativne. Dejansko vprašanje o njihovi pravni veljavnosti običajno ni mogoče preprosto zato, ker so uvodne izjave običajno izražene med pravnimi določbami direktive. Dobra zakonodajna praksa političnih institucij EU si namreč prizadeva za to, da bi uvodne izjave zagotovile dejanski okvir za določbe pravnega besedila.

133.

Uvodna izjava 9 pa ni nikjer drugje v Direktivi navedena v smislu, da bi izražala eno od (normativnih) določb. Zato področja, našteta v navedeni uvodni izjavi, niso sama po sebi izvzeta iz Direktive 2006/123 samo zato, ker so slučajno omenjena v navedeni uvodni izjavi. Direktiva torej ne vsebuje nejasnosti, kar zadeva prostorske načrte.

134.

Glede tega, da so se nekatere stranke postopka sklicevale na sodbo Sodišča v zadevi Libert in drugi, ( 124 ) je dovolj opozoriti, da je bila v njej uvodna izjava 9 sicer navedena, vendar je Sodišče menilo, da ukrepi v zvezi s socialnimi stanovanji ne spadajo na področje uporabe Direktive 2006/123, ker besedilo člena 2(2)(j) navedene direktive ni dvoumno. ( 125 )

135.

Vendar to ne pomeni, da navedena uvodna izjava nima razlagalne vrednosti. Uvodno izjavo 9 si razlagam glede na obveznosti držav članic, da v skladu s členom 15(7) Direktive 2006/123 obvestijo Komisijo o novouzakonjenih zahtevah in da v skladu s členom 39(1)(b) Direktive 2006/123 Komisiji predložijo poročilo z informacijami iz člena 15(5) glede zahtev, ki jih je treba ovrednotiti. Seveda se od držav članic ne more pričakovati, da bodo Komisiji čisto vsak prostorski načrt priglasile kot ukrep načrtovanja mest in države.

136.

Zato je v uvodni izjavi 9 pojasnjeno, da zakonodaja o urbanističnem načrtovanju v večini primerov ne pomeni zahtev v skladu z Direktivo 2006/123. Večina zakonodaje o urbanističnem načrtovanju, zlasti tista, ki se uporablja za vse, ne vpliva na ponudnike storitev, saj ne določa pogoja, ki bi vplival na storitev ponudnika. ( 126 ) Direktiva 2006/123 ščiti ponudnika storitev pred bremeni, ki vplivajo na ponudnike storitev bolj kot na državljane, ki ne ponujajo storitev, vendar je jasno, da ni namen navedene direktive odpraviti splošne upravne potrebe, kot so gradbeni standardi, cestnoprometni predpisi ali zakonodaja o urbanističnem načrtovanju. Ni potrebno, da vse, kar bi lahko povsem slučajno vplivalo na svobodo ustanavljanja, pomeni zahtevo.

137.

Nasprotno, uvodna izjava 9 ne pomeni, da je prostorski načrt povsem izključen iz področja uporabe Direktive. Dejansko lahko prostorski načrt konkretno vpliva na ponudnike storitev. V Direktivi so izrecno omenjeni ozemeljske zahteve (člen 15(2)) in dovoljenja za hipermarkete (uvodna izjava 47). Poleg tega, kakor razumem, vsako pravilo, ne glede na izvor, katerega učinek so višji stroški ustanovitve za ponudnike storitev, načeloma spada na področje uporabe Direktive 2006/123.

138.

Posledica obravnavanega ukrepa, in sicer prepovedi opravljanja nekaterih maloprodajnih dejavnosti na nekem območju, so taki dodatni stroški ustanovitve, zato spada na področje uporabe Direktive 2006/123.

139.

Glede na uvodno izjavo 9 Direktive 2006/123 prostorski načrt, kot je obravnavan v tej zadevi, torej ni izključen iz področja uporabe navedene direktive.

140.

V členu 14 Direktive 2006/123 o prepovedanih zahtevah je naštetih osem zahtev, ki jih države članice nikakor ne smejo uzakoniti, kar zadeva začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na njihovem ozemlju. Namen tega „črnega seznama“ je zagotoviti sistematično in hitro odpravo nekaterih omejitev za svobodo ustanavljanja, ki jih zakonodajalec EU in sodna praksa Sodišča štejeta za škodljiv vpliv na ustrezno delovanje notranjega trga. ( 127 )

141.

Na kratko, s členom 14(5) Direktive 2006/123 se prepoveduje, da bi se za ustanavljanje za vsak primer posebej uporabil ekonomski preskus. Čeprav se zdi, da pri prostorskem načrtu, s katerim se prepovedujejo nekatere vrste maloprodajnih dejavnosti na nekaterih območjih, obstaja neki ekonomski element, ta ukrep ne spada na področje uporabe člena 14(5) Direktive 2006/123. Pred ustanovitvijo se ne uporabi preskus za vsak primer posebej niti ni videti, da bi bil ekonomski element ukrepa prevladujoč ( 128 ) (glej analizo o utemeljitvi spodaj).

142.

Preučiti je treba še vprašanje, ali prostorski načrt spada na področje uporabe člena 15(2)(a) Direktive 2006/123, ( 129 ) s katerim se izključujejo količinske ali ozemeljske omejitve.

143.

Kot je italijanska vlada pravilno opozorila v stališčih o zadevi, prostorski načrt, kot je obravnavan v tej zadevi, pomeni tako ozemeljsko omejitev. ( 130 ) Z načrtom se omejuje potencialni prostor, na katerem se lahko ponudniki storitev ustanovijo, vendar se ne omejuje njihovo število, če je za njihove dejavnosti namenjeno dovolj prostora.

144.

Tako omejitev je mogoče utemeljiti, samo če so izpolnjeni pogoji iz člena 15(3). ( 131 )

145.

Predložitveno sodišče je tisto, ki mora izvesti presojo dejanskega stanja v skladu z navedeno določbo. Vendar se mi na podlagi razpoložljivih informacij zdi, da je obravnavani ukrep, to je določitev namena posebnih prostorov za prodajo, na podlagi člena 15(3) Direktive 2006/123 utemeljen.

146.

To je ukrep, ki se uporablja brez razlikovanja in se pravno in dejansko enako uporablja za vse ponudnike storitev ter ki ne diskriminira, ne neposredno ne posredno, na podlagi državljanstva.

147.

Varstvo mestnega okolja, navedeno kot pomemben razlog v zvezi z javnim interesom, je priznano v členu 4(8) Direktive 2006/123, ( 132 ) ki v tem pogledu kodificira prejšnjo sodno prakso o členu 56 PDEU. ( 133 ) Mesto ima lahko interes, da s prostorskim načrtom prispeva k temu, da njegovo središče ostane živahno in ohrani svoj prvotni značaj. Del take politike je lahko splošno urejanje, kje so lahko katere trgovine. Poleg tega želi morda mesto tudi vplivati na količino in pretočnost prometa v mesto in iz njega. Dodati bi bilo treba, da obravnavani ukrep ni ekonomski v smislu, da bi bil njegov namen in učinek ščititi nekatere trgovce na drobno pred drugimi. Gre bolj za način življenja v mestu in je zelo blizu kulturni politiki, ki je v členu 4(8) Direktive 2006/123 tudi priznana kot pomemben razlog v zvezi z javnim interesom. ( 134 )

148.

Zdi se, da je ukrep sorazmeren in da ne presega tistega, kar je potrebno za dosego njegovega cilja. Nakupovalni centri zunaj mestnega središča se širijo sami od sebe. Ko je nekaj trgovin zunaj mestnega središča in se prebivalci tja odpeljejo z avtom, območje postane privlačnejše tudi za druge trgovine, ki so bile do tedaj v mestnem središču. Edini način za preprečitev negativnih posledic povečanega prometa in praznih mestnih središč je torej, da se omeji možnost ponudnikov storitev, da imajo prostore zunaj mestnega središča.

149.

V tem okviru je, kar je odločilno, občina v obravnavani zadevi tudi pojasnila, da ukrep ne preprečuje ustanovitve ponudnikov storitev v mestu, saj je za maloprodajo na voljo dovolj prostora po ugodnih cenah. ( 135 ) Dejansko nič ne kaže na to, da bi se s prostorskim načrtom v občini posredno omejevalo število trgovcev na drobno.

150.

Kot že navedeno, zdi se, da ni razloga za domnevo, da ukrep ni sorazmeren, vendar mora to preveriti predložitveno sodišče. Če bi ugotovilo, da so površine tako omejene, da se ponudniki, kot je stranka družbe X, ne morejo ustanoviti ali so od ustanovitve odvrnjeni, potem ukrep ne prestane preskusa sorazmernosti in bi ga torej člen 15 Direktive 2006/123 izključeval.

151.

Odgovor na drugo in peto vprašanje bi torej moral biti, da prostorski načrt, kot je obravnavan v tej zadevi, s katerim so dovoljene samo nekatere vrste maloprodaje, pomeni ozemeljsko omejitev v smislu člena 15(2)(a) Direktive 2006/123, ki jo je mogoče utemeljiti na podlagi člena 15(3) navedene direktive, če se dokaže, da je njen namen sorazmerno načrtovanje mesta.

152.

Glede na predlagane odgovore na prejšnja vprašanja in glede na to, da obravnavana zadeva spada na področje uporabe Direktive 2006/123, analiza v okviru svoboščin iz Pogodbe ni potrebna. ( 136 )

153.

Glede na vse navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki sta jih predložila Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske) in Raad van State (državni svet, Nizozemska), odgovori: