1.

Republika Poljska Sodišču s to tožbo predlaga razglasitev ničnosti Sklepa (EU) 2015/1814 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. oktobra 2015 o vzpostavitvi in delovanju rezerve za stabilnost trga za sistem Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov in spremembi Direktive 2003/87/ES (v nadaljevanju: izpodbijani sklep). ( 2 )

2.

Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES ( 3 ) je bila sprejeta na podlagi člena 175(1) ES, da bi se prispevalo k uresničitvi mednarodnih zavez za učinkovitejše zmanjševanje antropogenih emisij toplogrednih plinov v Uniji in njenih državah članicah. Ta direktiva je bila bistveno spremenjena z Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009. ( 4 )

3.

Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov (v nadaljevanju: EU ETS) deluje od 1. januarja 2005 in zajema 45 % emisij toplogrednih plinov Unije. V Direktivi 2003/87 so bila prvotno določena tri trgovalna obdobja s pravicami: 2005–2007, 2008–2012 in 2013–2020. V Direktivi 2003/87 je navedeno, da se je Unija zavezala v obdobju od leta 2008 do 2012 zmanjšati emisije toplogrednih plinov za 8 % v primerjavi z ravnmi emisij iz leta 1990 ( 5 ), v Direktivi 2009/29 pa je navedena zaveza Evropskega sveta za zmanjšanje skupnih emisij toplogrednih plinov Unije do leta 2020 „za vsaj 20 % glede na ravni iz leta 1990 ter za 30 % pod pogojem, da se druge razvite države prav tako zavežejo k podobnemu cilju zmanjšanja emisij“. ( 6 )

4.

Kljub posegu z določenim številom sklepov, katerih namen je bil dopolniti ali spremeniti pravila delovanja EU ETS ( 7 ), je stanje na trgu ogljika zaradi velikega presežka razpoložljivih pravic, ki je povzročil veliko neravnovesje med ponudbo in povpraševanjem, ostalo zaskrbljujoče. Ta položaj, za katerega je v Poročilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o stanju na trgu ogljika (v nadaljevanju: poročilo Komisije iz leta 2012) ( 8 ) pisalo, da bo ob neukrepanju zakonodajalca Unije postal trajen, je navedenega zakonodajalca spodbudil k ukrepanju, kar je ta storil s sprejetjem izpodbijanega sklepa.

5.

Izpodbijani sklep je bil sprejet 6. oktobra 2015 na podlagi člena 192(1) PDEU. Njegov člen 1 obravnava rezervo za stabilnost trga (v nadaljevanju: RST), ki jo namerava vzpostaviti. Ta člen določa:

„1.   [RST] se vzpostavi leta 2018, vključevanje pravic vanjo pa začne delovati 1. januarja 2019.

2.   Količina 900 milijonov pravic, ki se odšteje od količin za prodajo na dražbi v obdobju 2014–2016, kakor je določeno v Uredbi (EU) št. 176/2014 na podlagi člena 10(4) Direktive [2003/87], se ne doda količinam, ki se bodo prodale na dražbi leta 2019 in 2020, temveč se vključi v rezervo.

3.   Pravice, ki se ne dodelijo napravam na podlagi člena 10a(7) Direktive [2003/87], in pravice, ki se ne dodelijo napravam zaradi uporabe člena 10a(19) in (20) navedene direktive, se vključijo v rezervo leta 2020. Komisija v zvezi s temi nedodeljenimi pravicami pregleda Direktivo [2003/87] in po potrebi predloži predlog Evropskemu parlamentu in Svetu.

[…]

5.   Vsako leto se število pravic, ki ustreza 12 % skupnega števila pravic v obtoku, […] odšteje od količine pravic, ki jih bodo države članice prodale na dražbi na podlagi člena 10(2) Direktive [2003/87], in se v obdobju 12 mesecev, ki se začne 1. septembra danega leta, vključi v rezervo, razen če bi bilo pravic, ki naj bi se vključile v rezervo, manj kot 100 milijonov. […]

[…]

6.   Če je v katerem koli letu v obtoku skupno manj kot 400 milijonov pravic, se iz rezerve sprosti 100 milijonov pravic in se dodajo količini pravic, ki jih bodo države članice prodale na dražbi na podlagi člena 10(2) Direktive [2003/87]. Kadar je v rezervi manj kot 100 milijonov pravic, se na podlagi tega odstavka iz rezerve sprostijo vse pravice. […]

[…]“

6.

Republika Poljska Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen ter Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov.

7.

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj tožbo zavrne in Republiki Poljski naloži plačilo stroškov.

8.

Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji ( 9 ), Kraljevini Španiji, Francoski republiki in Evropski komisiji je bila 1. junija 2016 dovoljena intervencija v podporo predlogom Parlamenta in Sveta. Isti dan je bila Kraljevini Švedski dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.

9.

Republika Poljska, Parlament, Svet ter Kraljevina Španija, Francoska republika in Komisija so na obravnavi, ki je pred Sodiščem potekala 11. julija 2017, podali ustna stališča.

10.

Republika Poljska navaja pet razlogov za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 192(2)(c) PDEU s sprejetjem izpodbijanega sklepa po rednem zakonodajnem postopku, čeprav pomembno vpliva na izbiro držav članic med različnimi viri energije in na splošno strukturo njihove oskrbe z energijo. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela lojalnega sodelovanja in kršitev pristojnosti Sveta, ki so določene v členu 15 PEU, s sprejetjem ukrepov v nasprotju s sklepi Evropskega sveta z dne 23. in 24. oktobra 2014. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela pravne varnosti in načela varstva legitimnih pričakovanj s sprejetjem ukrepov, ki so posegli v sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov, med trajanjem trgovalnega obdobja. Četrti tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela sorazmernosti s sprejetjem ukrepov, s katerimi bi se uresničili cilji zmanjšanja emisij, ki so višji od tistih, ki izhajajo iz mednarodnih zavez Unije in ki jih določa Direktiva 2003/87. Peti tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti ustrezne analize učinka izpodbijanega sklepa na posamezne države članice in na kršitev obveznosti predložitve zadostne ocene učinka njegove uveljavitve na trg pravic do emisije.

11.

Republika Poljska v bistvu navaja besedilo člena 192(2)(c) PDEU in iz njega sklepa, da bi moral biti izpodbijani sklep sprejet na tej podlagi in da bi bilo zaradi tega treba uporabiti posebni zakonodajni postopek. V skladu s to določbo pravne akte, ki so za države članice ključnega pomena, Svet sprejema soglasno, kar navedenim državam daje pravico veta, za katerega naj bi bila Republika Poljska prikrajšana. Tožeča stranka zatrjuje, da izpodbijani sklep pomembno vpliva na njeno izbiro med različnimi viri energije in splošno strukturo njene oskrbe z energijo. Dodaja, da bi bilo na podlagi sodne prakse Sodišča na področju ugotavljanja pravne podlage in v skladu z besedilom člena 192(2)(c) PDEU treba proučiti učinek izpodbijanega sklepa in ugotoviti, ali ima ustrezno pravno podlago. Tožeča stranka poudarja, da bi bilo za ugotovitev pomembnega vpliva, ki v Pogodbi sicer ni natančno opredeljen, treba upoštevati splošni energetski kontekst države članice. Republika Poljska poudarja, da je zelo odvisna od fosilnih goriv, da 83 % svoje elektrike proizvede iz premoga in lignita ter da ima velike zaloge premoga, kar ji zagotavlja možnost proizvodnje z nizkimi stroški, s tem pa gospodarsko konkurenčnost in razpoložljivost energije za svoje prebivalce. Republika Poljska trdi, da cena pravic vpliva na spremembe v nacionalni strukturi proizvodnje elektrike, pri čemer izhaja iz predpostavke, da naj bi cena pravic neposredno vplivala na izbiro proizvodne tehnologije pri prihodnjih naložbah. Republika Poljska ocenjuje, da bo do leta 2035 zgrajenih več plinskih elektrarn, medtem ko bi bile ob neobstoju rezerve za stabilnost trga naložbe usmerjene v premogovne elektrarne z visokim izkoristkom. Oblikovanje te rezerve naj bi torej pomembno vplivalo na povpraševanje po gorivih in povzročilo povečanje uporabe zemeljskega plina, tega pa bi bilo treba uvažati, kar bi vplivalo na varnost preskrbe tožeče stranke z energijo. Tudi sama Komisija naj bi priznala, da je namen zvišanja cene pravic spodbuditi zamenjavo goriv in odvračati od naložb v elektrarne na premog. ( 10 )

12.

Toženi stranki, ki se jima pridružujejo intervenientke, v bistvu zagovarjata stališče, opisano v nadaljevanju. Pri določanju pravne podlage naj bi se ustaljena sodna praksa Sodišča osredotočala na cilj in vsebino akta, pri čemer mora pravna podlaga, kadar ima ta akt dvojni namen, odsevati le njegov glavni del. Sodna praksa Sodišča naj nikoli ne bi potrdila obveznosti upoštevanja učinkov akta, kar bi sicer – po mnenju Kraljevine Španije – tudi povzročalo težave, saj bi bilo pravno podlago mogoče ustrezno analizirati šele, ko začne posamezen akt veljati. Toženi stranki in intervenientke se opirajo na sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija/Latvija. ( 11 ) Poudarjajo tudi, da je člen 192(2) PDEU zasnovan kot določba o odstopanju, ki ga je zato treba razlagati ozko. Prepogosta uporaba posebnega zakonodajnega postopka bi otežila uresničevanje ciljev Unije na področju okolja. Poleg tega navedene stranke na podlagi besedila izpodbijanega sklepa sklepajo, da ga je za namen ugotavljanja zastavljenih ciljev treba brati v povezavi z Direktivo 2003/87, saj naj bi bila RST namenjena odpravljanju strukturnega neravnovesja EU ETS. EU ETS sam po sebi naj bi bil s tehnološkega vidika nevtralen, neobstoj neposrednega vpliva na mešanico energetskih virov držav članic pa naj bi se odražal tudi v pravni podlagi direktiv 2003/87 in 2009/29, ki nista bili še nikoli izpodbijani. Enako naj bi uvedba RST ohranila nevtralnost EU ETS in naj ne bi imela nobenega pomembnega učinka na izbiro držav članic. Dolgoročni učinek RST naj bi bil le ublažitev nestanovitnosti cen pravic, in ne prizadevanje za njihovo sistematično podražitev. Ta cilj dolgoročne stabilizacije cen je bil sicer omenjen v oceni učinka Komisije. Stabilizacijski učinek naj bi dodatno dosegli še z dvosmernim pristopom, kar pomeni, da bi RST lahko delovala tako proti nepredvidenemu upadu količine pravic, ki so na voljo, kot tudi proti nerazumnemu povečanju te razpoložljive količine. Ob zvišanju cen naj bi imele države članice in gospodarski subjekti v vsakem primeru še vedno možnost izbire. Če naj bi RST učinkovala na mešanico energetskih virov držav članic, bi bil to torej le njen sekundarni učinek. RST naj ne bi učinkovala tako, da bi vplivala na izbiro posamezne države članice med različnimi viri ali spremenila njen vir oskrbe. RST naj državam članicam tudi ne bi določala individualnih ciljev za zmanjšanje. Toženi stranki in intervenientke menijo, da so učinki RST, ki jih navaja Republika Poljska, zgolj ugibanja ali domneve, zlasti zato, ker je na tem področju zelo težko karkoli napovedovati. Ugotovitve Republike Poljske o učinkih RST naj bi bile nekoliko pristranske, saj jih je prvič predstavila le v smislu povišanja cen, čeprav ta mehanizem omogoča tudi ukrepanje v smeri pocenitve pravic, in drugič, ni upoštevala dejstva, da je področje uporabe EU ETS širše od zgolj energetske panoge in da proizvodne stroške v vsakem primeru določa več dejavnikov, ne zgolj cena pravic.

13.

Republika Poljska odgovarja, da sicer ne izpodbija pravne podlage Direktive 2003/87, vendar to vseeno ne pomeni, da je člen 192(1) PDEU ustrezna pravna podlaga za izpodbijani sklep, saj je treba navedeni sklep preizkusiti samostojno in ločeno od direktive ter tako določiti njegovo pravilno pravno podlago, predhodna zakonodajna praksa pa v trenutku preverjanja pravne podlage posameznega akta ni zelo pomembna. Tožeča stranka izpostavlja, da Sodišče v vsakem primeru ni proučilo pravne podlage Direktive 2009/29. Tožeča stranka, ki ne oporeka sodni praksi, na katero se sklicujejo toženi stranki in intervenientke, trdi, da naj bi Sodišče učinke akta že proučilo ob preizkusu njegove pravne podlage ( 12 ), in sicer natanko zato, ker je določitev učinkov objektivni element, ki ga je mogoče upoštevati. Tožeča stranka poleg tega ponavlja svoje trditve, povezane z oceno učinka, ki po njenem mnenju potrjuje vpliv RST na mešanico energetskih virov. Tudi več drugih analiz ali znanstvenih objav naj bi pokazalo, da se bodo pravice zaradi uvedbe RST podražile. Zaradi obstoječih razhajanj pri razlagi ocene učinka se Republika Poljska sklicuje na „Oceno učinka mehanizma rezerve za stabilnost trga na oblikovanje mešanice energetskih virov Poljske“, ki jo je pripravilo Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (nacionalno središče za uravnoteženje in upravljanje emisij) (v nadaljevanju: ocena KOBiZE) ( 13 ) in ki je pokazala, da bi uporaba izpodbijanega sklepa pomembno vplivala na mešanico energetskih virov Republike Poljske. Tožeča stranka opozarja, da je bil leta 2014 v skupnih emisijah države delež emisij iz izgorevanja 83,8 %, in iz tega sklepa, da bi RST ključno vplivala na ta sektor, čeprav je sicer področje uporabe EU ETS širše.

14.

Republika Poljska intervenientkam odgovarja, da bi moralo biti upoštevno razlikovanje med členom 192(2) PDEU in členom 194 PDEU, saj se prvi nanaša na okoljsko politiko Unije, drugi pa na njeno energetsko politiko. Tožeča stranka opozarja, da je v oceni učinka tudi Komisija sama priznala, da je cilj RST usmeriti države članice proti obnovljivim virom energije. Poudarja še, da Direktiva 2003/87 izvzema sektor električne energije iz sistema brezplačne dodelitve pravic. Zaradi obveznosti nakupa naj bi bil učinek podražitve pravic na ta sektor večji in gospodarski subjekti v njem naj bi bili primorani iskati druge vire, s čimer bi se spremenila mešanica energetskih virov. Republika Poljska tako zavrača trditev, da je RST z vidika sestave navedene mešanice nevtralna. Nazadnje tožeča stranka, v nasprotju z analizo ocene KOBiZE, na izražene očitke odgovarja, da so bili učinki ocenjeni do leta 2030, da je orodje za modeliranje izvzeto iz očitkov in da je bila omejitev študije na Poljsko objektivno upravičena.

15.

Toženi stranki sta v fazi duplike ustrezno upoštevali, da tožeča stranka ne ugovarja klasični sodni praksi, ki se nanaša na določitev pravne podlage, in poudarjata, da bi se učinki posameznega akta lahko proučili le v okviru ocene cilja in vsebine tega akta, toda ne v okviru ločene ali samostojne ocene. Učinek RST pa naj ne bi bil sprememba prvotne ravni ambicij EU ETS, temveč naj bi pomenil le stranski akt, ki se v celoti vključuje v EU ETS. Oporekata tudi upoštevnosti in sklepom ocene KOBiZE, ker naj bi bila opravljena po sprejemu izpodbijanega sklepa, ker naj bi vsebovala samo delno analizo kratkoročnih učinkov, ki naj bi jih domnevno povzročila RSM, in to le na Poljskem, ter nazadnje, ker naj bi temeljila na napačni predpostavki in uporabljala neustrezno metodologijo. Toženi stranki podredno dvomita o „pomembnosti“ vpliva na splošno strukturo oskrbe tožeče stranke z energijo, kot sicer določa člen 192(2)(c) PDEU.

16.

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča – ki je stranke ne izpodbijajo – izhaja, da mora v okviru sistema pristojnosti Unije izbira pravne podlage za pravni akt temeljiti na objektivnih dejavnikih, ki jih je mogoče sodno preveriti. Med te dejavnike spadata cilj in vsebina akta. […] Če se pri preizkusu akta izkaže, da ima ta dvojni cilj ali da ima dva dela, in sicer je eden glavni ali prevladujoč, drugi pa zgolj stranski, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del. ( 14 )

17.

Čeprav Sodišče navaja cilj in vsebino akta kot dejavnika, ki naj bi „zlasti“ vodila presojo pravne podlage – zdi se, da ta prislov dopušča še druga merila – je treba ugotoviti, da se vedno drži tu navedenih dveh dejavnikov. Poleg tega se učinki akta ne prekrivajo nujno ne v celoti s presojo cilja, katerega uresničitvi je namenjen. Nazadnje – in kot je to upravičeno poudarila Kraljevina Španija – bi bilo to, da bi moralo sodišče Unije kot del preizkusa, ki ga mora opraviti za presojo primernosti pravne podlage akta presoditi njegove pričakovane učinke, enako, kot če bi od zakonodajalca Unije pričakovali, da se bo začel ukvarjati z vedeževanjem. Zaradi tega se bom v tej analizi omejil na preizkus cilja in vsebine izpodbijanega sklepa, da bi s tem ugotovil, ali je navedeni zakonodajalec svoje dejanje lahko upravičeno utemeljil na členu 192(1) TFUE. ( 15 )

18.

Najprej moram pojasniti, da se strinjam z mnenjem Republike Poljske, da je pravno podlago izpodbijanega sklepa kljub očitni sorodnosti treba analizirati neodvisno od pravne osnove Direktive 2003/87 ali Direktive 2009/29, s katero je bila spremenjena, tako da iz morebitnega neukrepanja tožeče stranke zoper prej navedeni direktivi ni mogoče izpeljati nobenega dokončnega sklepa za tu obravnavani spor.

19.

Kar zadeva cilj izpodbijanega sklepa, je ta očitno tesno povezan s ciljem, ki ga uresničuje Direktiva 2003/87, glede katere je Sodišče že odločilo, da „[č]eprav je končni cilj sistema za trgovanje s pravicami varstvo okolja z zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov, ta sistem teh emisij ne zmanjšuje sam po sebi, temveč spodbuja in pospešuje iskanje stroškovno najučinkovitejših rešitev za zagotovitev znižanja navedenih emisij na točno določeno raven […]. Prednost za okolje je odvisna od strogosti, s katero je določena skupna količina dodeljenih pravic, ki pomeni svetovno mejo emisij, ki so v navedenem sistemu dovoljene. Iz tega tudi izhaja, da je ekonomska logika sistema za trgovanje s pravicami v tem, da se nekako zagotovi zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, ki je nujno za dosego zastavljenega okoljskega rezultata, na stroškovno najučinkovitejši način. Namen tega sistema je zlasti z omogočanjem prodaje dodeljenih pravic spodbuditi vse udeležence navedenega sistema, da bi ohranjali nižjo količino emisij toplogrednih plinov od pravic, ki so jim bile sprva dodeljene, da bi lahko njihov presežek prenesli na drugega udeleženca, ki je proizvedel večjo količino emisij od pravic, ki so mu bile dodeljene. Dobro delovanje sistema za trgovanje s pravicami tako pomeni, da med udeleženci tega sistema obstaja povpraševanje po pravicah in ponudba pravic, tako da se lahko tudi možnost zmanjšanja emisij, ki se pripisujejo dejavnostim iz tega sistema, spreminja, in to celo znatno. Poleg tega […] širši […] kot bo obseg sistema, pomembnejše bo spreminjanje stroškov prilagajanja posameznih podjetij in večja bo možnost skupnega zmanjšanja stroškov.“ ( 16 )

20.

Iz sodne prakse izhaja tudi, da „čeprav je glavni cilj [Direktive 2003/87] bistveno zmanjšati emisije toplogrednih plinov“, je ta cilj treba uresničiti ob spoštovanju več drugih podciljev, kot je „ohranitev gospodarskega razvoja in zaposlovanja ter celovitosti notranjega trga in pogojev konkurence“. ( 17 )

21.

V preambuli izpodbijanega sklepa je naveden cilj, ki ga uresničuje Direktiva 2003/87, „da bi se pospešilo zmanjšanje emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način“. ( 18 )

22.

V skladu z besedilom sklepov Evropskega sveta z dne 23. in 24. oktobra 2014 o okviru za ukrepe glede podnebja in energije do leta 2030 ( 19 ) in z namenom doseči zavezujoč cilj zmanjšanja emisij toplogrednih plinov v Uniji za vsaj 40 % do leta 2030 v primerjavi z ravnmi iz leta 1990 je Evropski svet pozval k povečanju učinkovitosti EU ETS z njegovo prenovo, in sicer naj bi ga dopolnili z „instrumentom za stabilizacijo trga“. ( 20 ) Poročilo Komisije iz leta 2012 je že pred tem vsebovalo pregled stanja delovanja EU ETS, ki ni bil ravno navdušujoč, saj je bilo v njem takrat 955 milijonov presežnih pravic. ( 21 ) Povečanje ponudbe pravic je poleg tega spremljalo tudi majhno povpraševanje, rezultat pa je bila pocenitev pravic. V poročilu iz leta 2012 je bil zaradi začetka 3. faze EU ETS ocenjeni možni presežek pravic še precej višji od 1,5 milijarde. Po oceni naj bi od leta 2014 „strukturni presežek“ ( 22 ) med 3. fazo znašal 2 milijardi pravic. Prevelika ponudba pravic in njihova nizka cena sta očitno ogrožali spodbujevalni učinek, ki naj bi ga dosegli z uvedbo delujočega EU ETS. Ravno v odgovor na to „strukturno neravnovesje“ ( 23 ), ki je bilo ugotovljeno že leta 2012, je bil sprejet izpodbijani sklep. Glavni – če ne edini – cilj, ki ga uresničuje navedeni sklep, je, kot je navedeno v njegovi uvodni izjavi 8, „odprav[a] strukturnega neravnovesja med ponudbo in povpraševanjem“.

23.

Kar zadeva vsebino izpodbijanega sklepa, je omejena na ponazoritev, kako RST deluje kot instrument za vključevanje pravic od 1. januarja 2019 ( 24 ), o čemer med drugim priča to, da se količina 900 milijonov pravic, ki se odšteje od količin za prodajo na dražbi v obdobju od 2014 do 2016, ne bo dodala količinam, ki se bodo prodale na dražbi leta 2019 in 2020, temveč se bo vključila v rezervo. ( 25 ) Uresničuje tudi cilj, da se najprej zmanjša stalni presežek, ki je značilen za EU ETS, saj določa, da se vsako leto v rezervo vključi 12 % skupne količine pravic v obtoku, torej da se teh 12 % odšteje od skupne količine pravic, ki bodo prodane na dražbi. ( 26 ) V prvem letu delovanja RST je bilo med 1. januarjem in 1. septembrom zadevnega leta v rezervo vključenih 8 % skupne količine pravic v obtoku. ( 27 ) Stabilizacijski učinek RST je zagotovljen s tem, da poleg možnosti vključitve pravic v rezervo izpodbijani sklep določa tudi, da se ob primanjkljaju pravic na trgu rezerva lahko sprosti. Člen 1(6) izpodbijanega sklepa tako določa, da je ob upadu količine pravic pod določeno mejo – 400 milijonov – mogoče pravice iz rezerve sprostiti na trg. Nazadnje, člen 3 izpodbijanega sklepa Komisiji nalaga, da mora nadzorovati delovanje RST in njene morebitne učinke na konkurenčnost ter redno preverjati delovanje rezerve.

24.

Tako iz cilja kot iz vsebine izpodbijanega sklepa izhaja, da je bil ta zasnovan kot orodje za odziv na različne grožnje, ki bi lahko povzročile, da EU ETS „ne bi mogel zagotoviti potrebnega signala za naložbe, da bi na stroškovno učinkovit način zmanjšali emisije CO2, in biti gibalo nizkoogljičnih inovacij, ki bi prispevale h gospodarski rasti in ustvarjanju delovnih mest“. ( 28 ) RST mora stabilizirati trg in predvideni so mehanizmi za preprečevanje tako presežka kot primanjkljaja pravic. V izpodbijanem sklepu nikoli ni neposredno navedeno nobeno določanje cene pravic. Ker je RST zasnovana samo kot dopolnitev, popravek EU ETS, nič več in nič manj, ter ne spreminja njegove prvotne ambicije, je zakonodajalec Unije akt upravičeno utemeljil na členu 192(1) PDEU. Povedano drugače, izpodbijani sklep je zgolj delček poti, zastavljene prvotno z Direktivo 2003/87, katere cilj je pospešiti zmanjšanje emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način ter s tem ohraniti, varovati in izboljšati kakovost okolja. ( 29 )

25.

Člen 192(2)(c) PDEU pa določa, da se posebni zakonodajni postopek uporabi, kadar se sprejemajo „ukrep[i], ki pomembno vplivajo na izbiro držav članic med različnimi viri energije in na splošno strukturo njihove oskrbe z energijo“. Kot sem ravnokar dokazal, pa z ničimer iz vsebine izpodbijanega sklepa niti iz cilja, ki ga ta uresničuje, ni mogoče potrditi, da bi s sprejetjem izpodbijanega sklepa zakonodajalec Unije želel pomembno spremeniti splošno strukturo oskrbe tožeče stranke z energijo ali neposredno vplivati na njeno izbiro med različnimi viri energije. Člen 192(2)(c) PDEU je določba o odstopanju, zato ga je treba razlagati ozko, in to še toliko bolj, ker se učinkovita sodobna okoljska politika ne more izogniti energetskim vprašanjem. Strinjam se tudi s pomisleki, ki so jih izrazili toženi stranki ter intervenientke, in sicer da bi bil učinek razlage člena 192(2)(c) PDEU, kakršno predlaga tožeča stranka, in sklepov, ki jih je iz nje potegnila za preizkus pravne podlage izpodbijanega sklepa, ravno ta, da bi s tem, ko bi državam članicam priznali pravico veta vsakič, ko bi Unija načrtovala sprejetje ukrepov, s katerimi bi jih želela zgolj spodbuditi k racionalizaciji dejavnosti s porabo CO2, onemogočili vse poskuse sprejetja zakonodaje. Še več, takšna razlaga bi obsodila EU ETS na neuspeh, saj bi zakonodajalcu Unije preprečila odpravljanje strukturnih napak v njem. Čeprav poudarjam, da namen vzpostavitve RST ni določiti ceno pravic, temveč preprosto poskrbeti za učinkovitost EU ETS, poleg tega v vsakem primeru odločitev gospodarskega subjekta za tak ali drugačen vir energije ali tehnologijo proizvodnje ni odvisna samo od te cene, saj stroškov proizvodnje ne določa zgolj ta cena, temveč so odvisni od več dejavnikov. Izbira tehnologije tudi po uvedbi RST ostaja v rokah gospodarskih subjektov in je Unija ne narekuje. Nazadnje, razprave o sklepih, ki so bili izpeljani iz ocene KOBiZE, ne bom obravnaval podrobneje, saj je bila ta izdelana šele po sprejetju izpodbijanega sklepa.

26.

Glede na vse navedene razloge je treba prvi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

27.

Republika Poljska v bistvu trdi, da je bilo v sklepih Evropskega sveta z dne 23. in 24. oktobra 2014 ( 30 ) določeno, da RST začne delovati leta 2021. S premikom datuma na zgodnejše leto 2019 naj bi Parlament in Svet kršila pristojnosti Evropskega sveta, ki so določene v členu 15 PEU, in načelo lojalnega sodelovanja.

28.

Kar zadeva domnevno kršitev pristojnosti Evropskega sveta, tožeča stranka navaja načelo prenosa pristojnosti, na katerem temelji institucionalno delovanje Unije, ter vsebino člena 15 PEU, in iz tega sklepa, da naj bi Evropski svet v prej navedenih sklepih jasno izrazil politično voljo, da se za začetek izvajanja RST določi leto 2021. Odločitev za začetek izvajanja RST v letu 2019 naj bi za podjetja, ki delujejo v visokoogljičnih sektorjih, predstavljala neupravičeno breme: za začetek izvajanja RST naj bi namreč Evropski svet določil leto 2021 ravno zato, da bi zaščitili udeležence na trgu. Nespoštovanje te namere naj bi pomenilo kršitev pristojnosti Evropskega sveta za določanje političnih usmeritev glede izvajanja nove zakonodaje Unije na področju zmanjševanja emisij toplogrednih plinov. S to spremembo datuma začetka delovanja RST naj bi bilo kršeno tudi načelo lojalnega sodelovanja, saj naj bi izpodbijani sklep vseboval bistveni element, ki je sicer v nasprotju s sklepi Evropskega sveta. Glede na izrecno stališče nekaterih držav članic, ki so opozarjale na nasprotje med izpodbijanim sklepom in vsemi pred tem sklenjenimi sporazumi, naj Parlament in Svet ne bi ravnala v dobri veri. ( 31 )

29.

Toženi stranki in intervenientke v bistvu oporekajo razlagi sklepov Evropskega sveta, kot jo je predstavila tožeča stranka. Po njihovem mnenju Evropski svet v nobenem primeru ni sprejel stališča glede datuma začetka izvajanja RST in se je omemba leta 2021 navezovala na drugo temo. Nasprotja med sklepi in izpodbijanim sklepom naj torej ne bi bilo. Čeprav je mogoče ugotoviti, da se je Evropski svet v svojih sklepih skliceval na predlog Komisije, po katerem je bil med sprejetjem navedenega sklepa začetek izvajanja RSM predviden v letu 2021, toženi stranki in intervenientke soglasno poudarjajo, da bi s priznanjem možnosti Evropskemu svetu, da tako omeji zakonodajni akt ter s tem Parlamentu in Svetu odvzame njune pristojnosti v okviru zakonodajnega posvetovanja, presegli njegova pooblastila. Ob upoštevanju pravne narave sklepov Evropskega sveta naj tožbenega razloga, ki se nanaša na neskladnost zakonodajnega akta s temi sklepi, ne bi bilo mogoče sprejeti.

30.

Točka 2.3 sklepov Evropskega sveta z dne 23. in 24. oktobra 2014 vsebuje to trditev: „dobro delujoč prenovljen [EU ETS] z instrumentom za stabilizacijo trga v skladu s predlogom Komisije bo glavni […] instrument [Unije] za doseganje tega cilja; letni faktor zmanjšanja zgornje meje največjih dovoljenih emisij bo spremenjen, in sicer z 1,74 % na 2,2 % od leta 2021 dalje“.

31.

Iz besedila te točke 2.3 izhaja, da se izrecna omemba leta 2021, ki jo vsebuje, ne navezuje na datum začetka izvajanja instrumenta za stabilizacijo trga, temveč na datum, na katerega se spremeni letni faktor zmanjšanja. Evropski svet torej ni določil datuma za začetek veljavnosti RST.

32.

Tožeča stranka se v svojih trditvah vseeno sklicuje na to, da naj bi Evropski svet navedel, da bi moral ob EU ETS obstajati instrument za stabilizacijo trga „v skladu s predlogom Komisije“ ( 32 ). Ker se je Evropski svet izrazil tako, naj bi omenjeni predlog predvideval, da RST začne veljati leta 2021. ( 33 )

33.

V zvezi s tem bom opozoril le, da je v členu 15(1) PEU opredeljena naloga Evropskega sveta, da „Uniji [daje] potrebne spodbude za njen razvoj in zanj opredeljuje splošne politične usmeritve in prednostne cilje. Ne opravlja zakonodajne funkcije.“ ( 34 ) Zdi se torej, da bi razlaga navedbe predloga Komisije kot odredbe Evropskega sveta, da je treba RST začeti izvajati šele leta 2021, po eni strani Parlament in Svet skrčila na preprosta senata, namenjena beleženju sklepov Evropskega sveta, po drugi strani pa bi slednjemu podelila pooblastilo za neposredno poseganje na zakonodajno področje. Zato ni mogoče šteti, da je Evropski svet s to omembo izrazil politično voljo – ki je postala normativna – za zamrznitev predloga Komisije v stanju, v kakršnem je bil oktobra 2014, in s tem Parlamentu in Svetu odvzel njune pristojnosti v postopku zakonodajnega posvetovanja. Enako velja za izjavo nekaterih držav članic, ki jo omenja Republika Poljska, ki je ni mogoče šteti za stališče Evropskega sveta glede datuma začetka izvajanja RST niti za zavezujočo za zakonodajno oblast.

34.

Navsezadnje je prej stališče tožeče stranke tisto, ki nasprotuje členu 15(1) PEU in načelu prenosa pristojnosti, kot je določeno v členu 13(2) PEU, zato očitka zoper Parlament in Svet ni mogoče utemeljiti na kršitvi obveznosti lojalnega sodelovanja. Zato drugega tožbenega razloga ni mogoče sprejeti in ga je treba zavrniti kot neutemeljenega.

35.

Republika Poljska v bistvu trdi, da je bila s sprejetjem izpodbijanega sklepa, ki določa začetek izvajanja RST v trgovalnem obdobju, ki je določeno z Direktivo 2003/87, ogrožena predvidljivost EU ETS. Legitimna pričakovanja podjetij naj bi bila zato kršena zaradi drastične omejitve količine pravic, do katere je prišlo v trgovalnem obdobju. Tožeča stranka najprej navaja ustaljeno sodno prakso Sodišča glede pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter nato trdi še, da bo vključitev presežne količine pravic v RSM do leta 2019 vplivala na gospodarske dejavnosti subjektov in da je bila to nepričakovana sprememba pogojev opravljanja teh dejavnosti v posameznem trgovalnem obdobju, kar je v nasprotju s prej navedenima načeloma. Tožeča stranka sicer priznava, da navedeni načeli nista absolutni in imata lahko omejitve, vendar meni, da pogoji za omejitev teh načel v tem primeru niso izpolnjeni. Legitimna pričakovanja gospodarskih subjektov naj bi med drugim temeljila na Uredbi št. 176/2014. Po predlogu Komisije iz januarja 2014 o oblikovanju RST naj bi RST predvidoma začela delovati leta 2021, z Uredbo št. 176/2014, ki je bila sprejeta mesec kasneje, pa je bilo določeno, da se prvotno zmanjšana količina pravic za obdobje 2014–2016 poveča v obdobju 2019–2020. ( 35 ) Razumen in preudaren gospodarski subjekt naj tako ne bi mogel predvideti sprejetja sklepa, ki bo preprečil sprostitev 900 milijonov pravic v obtok v obdobju, v katerem je bilo z Uredbo št. 176/2014 ravnokar določeno povečanje količine pravic. Nazadnje, če bi RST začela veljati že leta 2019, naj bi to povzročilo zvišanje stroškov in torej povečanje finančnega bremena. V takšnih okoliščinah naj bi bilo Sodišče še posebej pazljivo glede spoštovanja načel pravne varnosti in legitimnih pričakovanj. Tožeča stranka v repliki trdi, da določitev trgovalnih obdobij z Direktivo 2003/87 ni imela le upravnega učinka, temveč je podjetjem predvsem omogočila, da so začrtala svojo strategijo natanko v skladu s količino pravic v zadevnem obdobju. Nazadnje Republika Poljska dodaja, da z izpodbijanim sklepom ni bil spremenjen člen 10, odstavek 2, peti pododstavek, Uredbe št. 1031/2010, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 176/2014 (v nadaljevanju: Uredba št. 1031/2010), tako da bi bili v pravu Unije odslej sočasno določeni vključitev pravic v RST že leta 2019 – v skladu z določbami izpodbijanega sklepa – in prodaja neporabljene količine pravic na dražbi v obdobju 2019–2020 – v skladu z določbami Uredbe št. 1031/2010. Takšno nasprotje naj ne bi le razkrivalo resnične namere zakonodajalca Unije, da se za datum začetka izvajanja RST določi leto 2021, temveč naj bi ogrožalo tudi načelo pravne varnosti.

36.

Toženi stranki in intervenientke v bistvu poudarjajo, da Republika Poljska v resnici ni oporekala jasnosti in predvidljivosti pravil, ki jih določa izpodbijani sklep, zato je njen tretji tožbeni razlog mogoče razlagati, kot da se nanaša predvsem na domnevno kršitev legitimnih pričakovanj. V bistvu opozarjajo, da Sodišče zakonodajalcu na tehnično zapletenih področjih priznava široko diskrecijsko pravico. Poleg tega zavračajo trditev, po kateri naj bi bila trgovalna obdobja, določena z Direktivo 2003/87, obdobja, v katerih zakonodajalec Unije ne more ničesar spreminjati, pri čemer se opirajo na določbe navedene direktive, ki naj bi dopuščale prilagajanje pravil delovanja EU ETS tudi med trgovalnim obdobjem, kadar je to potrebno. Takšna obdobja naj bi poleg tega imela le povsem upravni značaj. Poleg tega so bili tako poročilo Komisije iz leta 2012 kot priložnostno sprejeti ukrepi, katerih namen je ohraniti ustrezno delovanje EU ETS, za gospodarske subjekte pokazatelji nepravilnega delovanja EU ETS, zato bi ti subjekti lahko logično predvideli, da bo EU ETS spremenjen, da bi se zagotovila njegova učinkovitost. Na podlagi Uredbe št. 176/2014, ki je v vsakem primeru pomenila le izvedbeni ukrep, ki zakonodajne oblasti sam po sebi ni obvezoval, naj ne bi bilo mogoče utemeljiti nobenih legitimnih pričakovanj. Predlog Komisije, ki je določal, da naj bi RSM začela delovati leta 2021, ravno tako ni mogel biti temelj za legitimna pričakovanja, prvič, ker je bila ob njem izdelana ocena učinka, ki je vsebovala več možnosti, in drugič, ker je bil to le pripravljalni akt, ki se med zakonodajnim posvetovanjem lahko še spremeni. Toženi stranki in intervenientke poudarjajo še dvosmerni značaj RST in navajajo, da se z vključitvijo pravic v rezervo te pravice ne uničijo, kar pomeni, da naj izpodbijani sklep ne bi imel tako skrajnih posledic z vidika razpoložljive količine pravic, kot to opisuje tožeča stranka. EU ETS poleg tega gospodarskim subjektom nikoli ni jamčil za ceno pravic, saj je to zgolj količinsko zasnovan instrument, ki delno temelji na načelu prodaje na dražbi. Nazadnje oporekajo tudi sklepom, ki jih je tožeča stranka oblikovala na podlagi morebitnega nasprotja med izpodbijanim sklepom in spremenjeno Uredbo št. 1031/2010, saj je izpodbijani sklep zakonodajni akt, ki je bil sprejet po navedeni uredbi.

37.

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da načelo pravne varnosti zlasti zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, predvsem če imajo lahko neugodne posledice za posameznike in podjetja. ( 36 ) Vendar to načelo ne prepoveduje zakonskih sprememb. ( 37 )

38.

Iz spisa izhaja, da Republika Poljska ne oporeka, da so z izpodbijanim sklepom določena pravila jasna in natančna. Glede njihove predvidljivosti ugotavljam – tako kot toženi stranki in intervenientke – da je bil navedeni sklep sprejet 6. oktobra 2015 in določa vzpostavitev rezerve v letu 2018, da bo lahko začela delovati – da bo torej vanjo mogoče vključevati pravice – 1. januarja 2019. ( 38 ) V teh pogojih ni mogoče ugotoviti nobene kršitve načela pravne varnosti.

39.

Glede legitimnih pričakovanj je Sodišče razsodilo, da se je na to načelo, ki je del pravnega reda Unije in je povezano z načelom pravne varnosti, v zvezi z ureditvijo Unije mogoče sklicevati samo, kadar je slednja prej sama ustvarila položaj, ki bi lahko povzročil legitimna pričakovanja. To načelo velja za vsak gospodarski subjekt, ki mu je institucija Unije zbudila utemeljena pričakovanja, in nihče se ne more sklicevati na kršitev te pravice, če od organa ni prejel natančnih zagotovil. Poleg tega, kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa Unije, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru njegovega sprejetja na to načelo ne more sklicevati. Čeprav spada načelo varstva legitimnih pričakovanj med temeljna načela Unije, gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev obstoječega položaja, ki ga lahko institucije Unije spremenijo v okviru svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku. ( 39 ) Povedano drugače, navedeni subjekti ne morejo pričakovati, da ne bo nikakršnih zakonskih sprememb. ( 40 )

40.

Sodišče je prav tako odločilo, da je „sistem za trgovanje s pravicami, ki ga uvaja Direktiva 2003/87, nov in zapleten.“ ( 41 ) S sprejetjem Direktive 2003/87 je zakonodajalec Unije uporabil široko diskrecijsko pravico, ki mu je tradicionalno priznana, kadar je treba sprejeti politične, gospodarske in socialne odločitve ter kadar mora ustvariti zapleten sistem, za katerega mu je dovoljena uporaba stopenjskega pristopa in ravnanje na podlagi pridobljenih izkušenj. ( 42 ) Sodišče je opozorilo, da mora v teh okoliščinah zakonodajalec v razumnih časovnih presledkih pregledati uvedene ukrepe. ( 43 ) S tem je jasno odprlo pot spremembam v delovanju EU ETS, če bi bile te potrebne, saj je zakonodajno pristojnost Unije mogoče pravilno izvajati le ob rednem preverjanju učinkovitosti zapletenega in novega sistema, ki je bi uveden z Direktivo 2003/87.

41.

Očitek v zvezi s kršitvijo načela varstva legitimnih pričakovanj je torej treba proučiti glede na te opredelitve iz sodne prakse.

42.

V zvezi s tem tožeča stranka po eni strani trdi, da načel, ki urejajo delovanje EU ETS, v trgovalnem obdobju ni mogoče spreminjati in da so spremembe, ki so bile narejene s sprejetjem izpodbijanega sklepa, izničile legitimna pričakovanja, ki so jih imeli gospodarski subjekti glede Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29. Če bi tožeča stranka sicer lahko uveljavljala legitimna pričakovanja v korist gospodarskih subjektov, ki jih zadeva izpodbijani sklep, je vseeno treba ugotoviti, da Direktiva 2003/87 ne določa nobene takšne omejitve, kakršno omenja tožeča stranka. Nasprotno, zakonodajalec Unije se je na tako spremenljivem in nepredvidljivem področju zavedal, da je treba pravila delovanja tega novega in zapletenega sistema preverjati. V uvodni izjavi 22 Direktive 2003/87 je točno določeno, da je to direktivo „[treba] pregledati glede na razvojne dosežke na tem področju ter upoštevati izkušnje pri njenem izvajanju“. Člen 10(5) Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29, je nadzor nad delovanjem trga ogljika Unije zaupal Komisiji. V členu 29 navedene spremenjene direktive je izrecno omenjen primer, ko Komisija ugotovi, da trg ne deluje pravilno, ter Parlamentu in Svetu predloži poročilo, ki lahko po potrebi vsebuje tudi predloge za izboljšanje. Niti ob sprejetju Direktive 2003/87 niti ob sprejetju Direktive 2009/29, s katero je bila spremenjena, tako ni bilo podano nobeno jamstvo, da je delovanje EU ETS, kakor je bilo prvotno opisano, vklesano v kamen in da se sistem ne bo spreminjal, razen ob koncu posameznega obdobja, kar potrjuje – tako se zdi – člen 9 Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29, ki določa linearno zmanjševanje letne količine pravic „od sredine obdobja 2008–2012“. ( 44 )

43.

Republika Poljska po drugi strani navaja trditev, da so legitimna pričakovanja gospodarskih subjektov na trgu ogljika temeljila na Uredbi št. 176/2014 in na predlogu Komisije ( 45 ), ki je začetek delovanja RST načrtoval šele leta 2021. Predlog Komisije je pripravljalni akt, ki po definiciji ni dokončen in na katerem ni mogoče utemeljiti pričakovanj ali dati kakršnih koli natančnih jamstev v smislu sodne prakse iz točke 39 teh sklepnih predlogov. Kar zadeva Uredbo št. 176/2014, poleg tega, da je popoln primer spremembe EU ETS, ki je bila uvedena v posameznem obdobju ( 46 ), in čeprav je dejansko določala, da naj bi se količina pravic za prodajo na dražbi povečala za 300 milijonov leta 2019 in za 600 milijonov leta 2020, je treba opozoriti, da je bila sprejeta v okviru izvedbenih pooblastil, ki jih ima Komisija na tem področju, in da je ni mogoče razlagati kot jamstvo, da ne bo prišlo do nobenega zakonodajnega posega, zaradi katerega bi njena vsebina postala neveljavna.

44.

Analizo tretjega tožbenega razloga bom sklenil z nekaj splošnimi preudarki. EU ETS je količinsko zasnovan instrument, zato zadevnim gospodarskim subjektom ne daje pravice do nakupa in prodaje pravic po določeni ceni. Poleg tega je treba ločevati med količino pravic, ki je na voljo za posamezno trgovalno obdobje, in količino pravic, ki je v tem obdobju na voljo nekemu kupcu, saj je slednja količina odvisna od več dejavnikov. Ne da bi zanikali dejstvo, da sprememba količine pravic lahko vpliva na izbrane strategije „potrošnikov“ teh pravic, pa teh strategij zadnjenavedeni ne oblikujejo izključno na podlagi podatka o „količini“. V vsakem primeru naj opozorim, da je RST instrument, ki omogoča vključevanje pravic v rezervo, in ne njihovo ukinitev. Če bi trdili, da je bilo tu kršeno načelo legitimnih pričakovanj, bi s tem – kot je opozorila Komisija – potrdili pravico do ohranjanja trajnega neravnovesja, ki je bilo značilno za EU ETS, v okoliščinah, v katerih je bil ta pojav splošno poznan in ga zadevni gospodarski subjekti niso mogli prezreti, saj je bilo o njem napisanih več besedil ( 47 ) in so imeli ravno ti subjekti od njega tudi nekaj koristi.

45.

Zato menim, da je treba tretji tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

46.

Republika Poljska v okviru četrtega tožbenega razloga izpodbijanemu sklepu v bistvu očita, da ogroža načelo sorazmernosti, ker naj bi določal doseganje višjih ciljev glede zmanjšanja emisij od tistih, ki izhajajo tako iz mednarodnih zavez Unije kot iz Direktive 2003/87. Če je cilj izpodbijanega sklepa ohraniti skladnost in pravilno delovanje EU ETS, tožeča stranka trdi, je razlog za to temu sistemu pomagati doseči njegove lastne cilje. Toda uvedba RST naj se v pogojih, ki jih določa izpodbijani sklep, ne bi zdela nujen ukrep za doseganje cilja, ki je zmanjšati emisije za 20 % do leta 2020, kar izhaja zlasti iz spremembe iz Dohe in iz Direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29. Breme, ki je bilo naloženo gospodarskim subjektom, naj bi bilo pretirano glede na zastavljeni cilj, zato naj izpodbijani sklep ne bi izpolnjeval merila potrebnosti in naj bi kršil načelo sorazmernosti. Količina pravic v obtoku v drugem ciljnem obdobju Kjotskega protokola, to je obdobje 2013–2020, naj bi bila določena glede na zastavljeni cilj zmanjšanja, tako da zmanjšanje količine pravic, ki ga je povzročil izpodbijani sklep, ki torej s tega vidika ni nevtralen, od gospodarskih subjektov na trgu ogljika zahteva dodaten trud, ki ni potreben za doseganje zastavljenega cilja. To, da RST dopušča sprostitev pravic, ki so bile začasno vključene v rezervo, nazaj na trg, ne more zakriti dejstva, da je malo verjetno, da bo do takšne sprostitve na trg prišlo do leta 2020. Poleg tega naj dejstvo, da bi se zakonodajalec lahko odločil za strožji sistem, ne bi nujno pomenilo, da je izpodbijani sklep skladen z načelom sorazmernosti.

47.

Toženi stranki in intervenientke v bistvu trdijo, da cilj, v zvezi s katerim je treba proučiti spoštovanje načela sorazmernosti, ni tisti, ki ga opisuje tožeča stranka. Navedenega cilja naj ne bi bilo mogoče skrčiti zgolj na znižanje emisij za 20 % do leta 2020. Nasprotno, iz določb izpodbijanega sklepa v povezavi z določbami Direktive 2003/87 in Direktive 2009/29 naj bi izhajalo, da je bil prvotni cilj zagotoviti časovno neomejeno pravilno delovanje EU ETS. Zato naj bi bil resnični zastavljeni cilj zagotoviti dolgoročno pravilno delovanje EU ETS. Poleg tega naj bi se uresničevanje tega cilja zagotovilo prek izpodbijanega sklepa, ki je bil sprejet v okoliščinah, v katerih je bilo splošno poznano nepravilno delovanje EU ETS, v katerem je presežna količina pravic znašala več kot dve milijardi. Zakonodajalec Unije se ni želel zateči k strožjim ukrepom, kot bi bila ukinitev pravic ali začetek delovanja RST pred letom 2019. Tožeča stranka ni dokazala, da bi bili gospodarski subjekti na trgu ogljika po vključitvi pravic v RST izpostavljeni nerazumnim cenam. Odločitve, ki jih je zakonodajalec Unije sprejel in zapisal v izpodbijani sklep, so tako izhajale iz široke diskrecijske pravice, ki mu je tradicionalno priznana na področjih, ki zahtevajo zapletene presoje, in niso prekoračile tistega, kar je potrebno za doseganje zastavljenega cilja.

48.

V okviru petega tožbenega razloga Republika Poljska Komisiji, ki je avtorica predloga sklepa, in toženima institucijama, ki sta avtorici izpodbijanega sklepa, v bistvu očita, da niso pravilno opravile ocene učinka. Ocena učinka, ki je bila priložena predlogu Komisije, naj bi se subjektivno osredotočala na pozitivne vidike tega predloga in zakrivala vidike, povezane z zmanjšanjem konkurenčnosti, zvišanjem proizvodnih stroškov, rastjo stroškov daljinskega ogrevanja in elektrike ter stroškov za potrošnike ter še z izgubo delovnih mest v sektorjih, ki uporabljajo neobnovljive vire energije. Komisija in/ali toženi instituciji naj bi morali proučiti tudi konkretne posledice takšnega predloga za vsako od držav članic in njegove učinke na trg pravic. Predložiti naj bi morale konkretno analizo s številčnimi podatki, zlasti glede rasti cene pravic, cene elektrike in cene energije. Nazadnje naj nobena od teh institucij ne bi analizirala učinka predčasne uvedbe RST že leta 2019 niti učinka mejnih vrednosti, ki so bile na koncu sprejete. O končni različici izpodbijanega sklepa naj tudi ne bi bilo javne razprave. Takšno ravnanje institucij naj bi bilo v nasprotju z Medinstitucionalnim sporazumom o boljši pripravi zakonodaje ( 48 ) in smernicami za boljše pravno urejanje ( 49 ). V okviru replike tožeča stranka Parlamentu in Svetu očita, da javnosti nista dovolj seznanjala s svojim zakonodajnim delom in da med zakonodajnim postopkom nista opravila odprte javne razprave.

49.

Toženi stranki in intervenientke v bistvu trdijo, da je trditve, ki jih je tožeča stranka razvila v okviru tega petega tožbenega razloga, treba analizirati kot korelat analize, povezane z načelom sorazmernosti. Tu naj ne bi bilo nobene postopkovne zahteve – od katere bi bila odvisna zakonitost nekega akta – za izvedbo ocene učinka. Od zakonodajalca naj bi se zahtevalo le, da lahko dokaže, da je bil pri svojem delovanju seznanjen z vsemi temeljnimi podatki, ki jih je potreboval za sprejetje odločitve, in sodni nadzor naj bi bil tu ravno tako omejen le na očitne napake. Te stranke trdijo, da ocena učinka zakonodajalcu Unije ni bila edini vir informacij med postopkom sprejemanja izpodbijanega sklepa in da so bila različna vprašanja, ki naj jih po trditvah tožeče stranke ne bi analizirali (namreč predčasna uvedba RST glede na datum, ki ga je predlagala Komisija, in določitev mejnih vrednosti), nasprotno, obravnavana v razpravah in na posvetovanjih, tudi javnih. Nazadnje, skladno s sodno prakso zakonodajalcu Unije ni mogoče očitati, da ni upošteval posebnega položaja posamezne države članice.

50.

Obveznost izdelave ocene učinka ni razlog, na podlagi katerega bi lahko presojali zakonitost akta. Edina zahteva glede tega je, da morajo institucije navesti upoštevane podatke, od katerih je odvisno njihovo zakonito izvrševanje diskrecijske pravice, pri čemer mora biti zakonodajalec sposoben presoditi vse upoštevne podatke in okoliščine položaja, ki ga sprejeti akt ureja. ( 50 ) Sodišče je v svojo analizo v zvezi s sorazmernostjo redno vključevalo očitke, izražene v povezavi z neobstojem ocene učinka, praznino v njej ali neskladjem z njo, tako da je oblikovalo nekakšno povezavo s preizkusom sorazmernosti. Predlagam, da tudi tu uporabimo ta pristop, zato bom zadnja tožbena razloga obravnaval skupaj.

51.

Kar zadeva peti tožbeni razlog, Republika Poljska očita, prvič, Komisiji, da je izdelala subjektivno in nepopolno oceno učinka, in drugič, Parlamentu in Svetu, da nista analizirala posledic ukrepov, ki sta jih nameravala sprejeti in so se razlikovali od predlogov, katerih učinke je pred tem analizirala Komisija.

52.

Naj na začetku spomnim, da je Sodišče že razsodilo, da ocena učinka, ki je bila priložena predlogu zakonodajnega akta, „ne zavezuje niti Parlamenta niti Sveta […] Zato lahko zakonodajalec Unije prosto sprejema druge ukrepe, ki niso predmet te ocene učinka. Zgolj to, da je sprejel drug ukrep, ki je morda strožji od tistih, ki si jih je zamislila Komisija v oceni učinka [Komisije], tako ne more dokazovati, da je očitno prestopil meje tistega, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja. ( 51 ) Poleg tega so institucije v zakonodajnem postopku upoštevale razpoložljiva dognanja in mnenja zainteresiranih strani. ( 52 )

53.

Od ocene učinka torej ni mogoče zahtevati, da bodo z njo izčrpno preučeni vsi vplivi predlaganega akta. Iz ocene učinka, ki jo graja tožeča stranka, v vsakem primeru izhaja, da je upoštevala morebitne vplive različnih možnosti, ki jih vsebuje predlog, na določanje cene pravic, konkurenčnost Unije in stroške, ki bi jim bili izpostavljeni sektorji z veliko porabo energije, ter njihove predvidljive socialne posledice. ( 53 ) Glede na sodno prakso Sodišča menim, da je ta ocena učinka zakonodajalcu Unije omogočila seznanitev s ključnimi izzivi, ki bi jih pomenila vsaka od predstavljenih možnosti.

54.

Poleg tega iz dokumentov v spisu izhaja, da je bil poleg poročila Komisije iz leta 2012 in analize učinka iz januarja 2014 opravljen tudi sestanek strokovnjakov v organizaciji Komisije, ki je potekal 25. junija 2014, da je na sestankih Delovne skupine za okolje ( 54 ) več delegacij pri Svetu predstavilo svoje ocene vplivov različnih možnosti, ki jih je Komisija predstavila v svoji oceni učinka, da je bila 8. septembra 2014 organizirana razprava med nekaterimi gospodarskimi subjekti in nacionalnimi strokovnjaki ter da je 5. novembra 2014 Parlament organiziral delavnico. Po večini teh sestankov so pripravili tudi povzetek, dostopen na spletu, ali sporočilo za javnost. Iz podatkov, ki so na razpolago Sodišču, izhaja tudi, da so bila pretehtana vprašanja, povezana z določitvijo mejnih vrednosti in z datumom začetka delovanja RST. Zato menim, da so institucije, ki so pripravile izpodbijani sklep, zadostno dokazale, da je bil navedeni sklep sprejet z dejansko uporabo njihove diskrecijske pravice, ki predvideva upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ureja sprejeti sklep. ( 55 ) Glede tega na koncu ugotavljam, da Parlamentu, Svetu ali Komisiji ni mogoče očitati, da niso upoštevali domnevno posebnega položaja tožeče stranke glede trga ogljika. Sodišče je namreč že zavrnilo podobno trditev zaradi tega, ker izpodbijani akt „učinkuje v vseh državah članicah in določa, da se zagotovi ravnovesje med različnimi obstoječimi interesi ob upoštevanju ciljev, ki jim sledi [navedeni akt]. Zato ni mogoče šteti, da je iskanje takega ravnovesja, pri katerem se ne upošteva položaj posamične države članice, ampak položaj vseh držav članic Unije, v nasprotju z načelom sorazmernosti.“ ( 56 )

55.

Kar zadeva očitek v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti, je treba spomniti, da je to načelo „eno od splošnih načel prava Unije, ki določa, da morajo biti ukrepi, sprejeti v skladu s pravom Unije, primerni za uresničenje legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, in ne smejo prekoračiti okvirov, ki so potrebni za njihovo doseganje“ ( 57 ). Sodišče je tudi pojasnilo, da se mora „[v] zvezi s sodnim nadzorom teh okoliščin […] zakonodajalcu Unije dopustiti široko diskrecijsko pravico na področju, na katerem mora opraviti zahtevno presojo in ki od njega zahteva politične, gospodarske in socialne odločitve. Sodišče pri sodnem nadzoru izvajanja take pristojnosti ne more nadomestiti presoje zakonodajalca Unije s svojo presojo. Njegovo zakonodajno izbiro lahko spremeni samo, če je videti očitno napačna ali če so neugodnosti, ki iz nje izvirajo za nekatere gospodarske subjekte, nesorazmerne v primerjavi s prednostmi.“ ( 58 ) Nato je priznalo, da je „vzpostavitev sistema vodenja in trgovanja s pravicami do emisij ekvivalenta ogljikovega dioksida na ravni Unije pomenila zakonodajno odločitev, ki je sledila politični usmeritvi v okoliščinah, ko se je bilo treba nujno soočiti z resnimi okoljskimi težavami […] Ta zakonodajna odločitev je poleg tega temeljila na ekonomskih in tehničnih vidikih, ki so zelo zapleteni in precej sporni […] Zakonodajalec Unije je torej z namenom prispevati k uresničitvi zavez Evropske unije in njenih držav članic na podlagi Kjotskega protokola sam presodil in pretehtal bodoče in negotove učinke svojega posega.“ ( 59 ) Kot sem že opozoril ( 60 ), je Sodišče že imelo priložnost ugotoviti, da je EU ETS zapleten.

56.

Zaradi tega menim, da Sodišče ne graja nesorazmernosti izpodbijanega sklepa, razen kadar je očitno, da se je zakonodajalec Unije zmotil. V obravnavanem primeru pa ni tako. Ko bo namreč ugotovljen resnični zastavljeni cilj – kar je bilo v veliki meri že storjeno v okviru analize prvega tožbenega razloga – bom ugotovil, da se izpodbijani sklep zdi primeren ukrep za doseganje tega cilja, ki ne presega tistega, kar je potrebno, in ki zadevnim gospodarskim subjektom ne povzroča nesorazmernih neugodnosti v primerjavi s prednostmi, ki izhajajo iz navedenega sklepa.

57.

Kar zadeva zastavljeni cilj, je tožeča stranka svoje trditve utemeljila na zmotni analizi. Zelo ozkogledno je namreč trditi, da je cilj izpodbijanega sklepa zgolj poskrbeti, da bo Evropska unija dosegla cilje glede zmanjšanja emisij, ki so bili določeni z mednarodnimi zavezami, in zlasti tistega do leta 2020. Unija ni nikdar skrivala svojega namena, da se presežejo mednarodno dogovorjeni cilji, in ta namen je med drugim jasno izražen v Direktivi 2009/29. ( 61 ) V vsakem primeru se cilj, ki ga je zastavil zakonodajalec in ki je bil prepoznan ob določanju pravne podlage obravnavanega akta, ne more razlikovati od tistega, na podlagi katerega je treba opraviti preizkus spoštovanja načela sorazmernosti. Zato poudarjam ( 62 ), da je bil po mojem mnenju izpodbijani sklep zasnovan kot element, ki naj bi stabiliziral trg ogljika, na katerem je bil očiten presežek pravic, in kot orodje za odziv na različne grožnje, ki so EU ETS preprečevale dolgoročno učinkovito delovanje. ( 63 )

58.

Ob upoštevanju tega cilja in podatkov, ki so bili institucijam na voljo med njihovim delovanjem, pa nisem ugotovil nobene očitne napake v presoji, ki jo je edino mogoče grajati.

59.

V poročilu Komisije iz leta 2012 ( 64 ) je bilo namreč poudarjeno strukturno neravnovesje, ki je negativno vplivalo na EU ETS in zaradi katerega je bil potreben zakonodajni poseg za ponovno vzpostavitev njegovega pravilnega delovanja. Kot sem pojasnil, je bil rezultat tega zakonodajnega posega oblikovanje rezerve, v katero se bodo začasno vključile presežne količine pravic, dokler se trg pravic ne bo ponovno uravnovesil. Če bi bilo to ravnovesje ogroženo zaradi primanjkljaja pravic in ne več presežka, bi iz rezerve na trg sprostili pravice, ki so bile vanjo začasno vključene. Takšen mehanizem se je izkazal kot povsem primeren za zastavljeni cilj in za zmanjšanje nestanovitnosti trga pravic. Poleg tega je treba omeniti, da je umik pravic začasen in da bo RST začela delovati šele leta 2019. S tem je zakonodajalec gospodarskim subjektom pustil več kot tri leta časa, da se pripravijo.

60.

Zakonodajna odločitev, ki jo je sprejel zakonodajalec, se zato ne zdi očitno napačna. Republika Poljska tudi ni dokazala, da so neugodnosti, ki zaradi tega nastanejo za nekatere gospodarske subjekte, nesorazmerne s prednostmi, ki jih ta odločitev sicer prinaša, v smislu prej navedene sodne prakse ( 65 ), prvič, zaradi neobstoja neposredne povezave med RST in določanjem cene pravic, in drugič, ker je glavni cilj – to je treba opozoriti – stabiliziranje cene pravic.

61.

Iz navedenih razlogov je četrti in peti tožbeni razlog treba zavrniti kot neutemeljena.

62.

Ker sem sklenil, da je vse tožbene razloge tožeče stranke treba zavrniti, Sodišču predlagam, naj tožbo v celoti zavrne.

63.

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. V skladu s predlogi Parlamenta in Sveta se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov, ki sta jih priglasili ti instituciji.

64.

Poleg tega v skladu s členom 140(1) Poslovnika Kraljevina Danska, Kraljevina Španija, Francoska republika, Švedska republika in Komisija kot intervenientke nosijo svoje stroške.

65.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj odloči: