1

Kraljevina Belgija s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 25. marca 2015, Belgija/Komisija (T‑538/11, EU:T:2015:188, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo njeno tožbo za razglasitev delne ničnosti Sklepa Komisije 2011/678/EU z dne27. julija 2011 o državni pomoči, ki jo je Belgija izvedla za financiranje testiranja na transmisivno spongiformno encefalopatijo (TSE) pri govedu (državna pomoč C 44/08 (ex NN 45/04)) (UL 2011, L 274, str. 36, v nadaljevanju: sporni sklep).

2

Uredba (ES) št. 999/2001 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 22. maja 2001 o določitvi podrobnih pravil za preprečevanje, obvladovanje in izkoreninjenje nekaterih transmisivnih spongiformnih encefalopatij (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 32, str. 289) je bila sprejeta na podlagi člena 152(4)(b) ES.

3

Kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 2, ta uredba določa sprejetje posebnih predpisov za preprečevanje, nadzor in izkoreninjenje določenih transmisivnih spongiformnih encefalopatij (TSE), vključno z govejo spongiformno encefalopatijo (BSE), ob upoštevanju razsežnosti tveganja, ki ga predstavljajo za zdravje ljudi in živali.

4

Člen 6 Uredbe št. 999/2001, naslovljen „Sistem spremljanja“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa:

„Vsaka država članica izvaja letni program spremljanja BSE in praskavca v skladu s poglavjem A Priloge III. Ta program zajema postopek presejalnega testa ob uporabi hitrih testov.“

5

Priloga III k Uredbi št. 999/2001 v poglavju A, del I, določa minimalna merila za program spremljanja BSE pri živalih iz vrst govedi. Določa zlasti izbiro nekaterih podpopulacij goveda, starejšega od 30 mesecev, za namene tega programa, vključno s tistim, ki je zaklano normalno za prehrano ljudi.

6

Poleg tega Priloga III k Uredbi št. 999/2001 v poglavju A, del IV, določa:

„Države članice zagotovijo, da se nobeni deli trupa živali, vzorčeni skladno s to prilogo, ne uporabijo za prehrano ljudi, prehrano živali in za gnojila, dokler niso zaključene laboratorijske preiskave z negativnimi rezultati.“

7

Z Uredbo Komisije (ES) št. 1248/2001 z dne 22. junija 2001 o spremembi prilog III, X in XI k Uredbi št. 999/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 32, str. 450), je bila s 1. julijem 2001 obveznost testiranja na BSE s hitrimi testi razširjena na vse govedo v starosti nad 24 mesecev, zaklano v nujnih primerih.

8

Z Uredbo Komisije (ES) št. 1494/2002 z dne 21. avgusta 2002 o spremembi Prilog III, VII in XI k Uredbi št. 999/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 36, str. 550) je bila ta obveznost razširjena na govedo, starejše od 24 mesecev, ki je poginilo ali je bilo pokončano za druge namene kot je, med drugim, prehrana ljudi.

9

Komisija Evropskih skupnosti je leta 2002 sprejela smernice Skupnosti o državnih pomočeh, povezanih s testi na TSE, poginulimi živalmi in klavniškimi odpadki (UL C 324, str. 2, v nadaljevanju: smernice o TSE).

10

V točki 12 smernic o TSE je navedeno, da se te „nanašajo na državne pomoči za kritje stroškov v zvezi s [presejalnimi] testi [na] TSE, poginulimi živalmi in klavniškimi odpadki, odobrene gospodarskim subjektom, ki se ukvarjajo z vzrejo, predelavo in trženjem živali in živalskih izdelkov iz priloge I k Pogodbi“.

11

Glede testiranja na TSE je v točkah od 23 do 25 smernic o TSE navedeno:

12

Glede državnih pomoči, namenjenih kritju stroškov, nastalih s testi za ugotavljanje TSE in BSE, ki so bile nezakonito dodeljene pred 1. januarjem 2003, je v točki 45 Smernic o TSE navedeno, da Komisija njihovo skladnost presodi na podlagi točke 11.4 smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem sektorju (UL 2000 C 28, str. 2) in njene prakse po letu 2001 glede potrditve takih pomoči, ki lahko znašajo do 100 %.

13

Dejansko stanje je bilo predstavljeno v točkah od 11 do 39 izpodbijane sodbe. Za to sodbo ga je mogoče povzeti, kot sledi.

14

Komisija je v spornem sklepu navedla, da je belgijski sistem financiranja obveznih presejalnih testov na BSE iz državnih sredstev v obdobju od leta 2001 do leta 2005 izpolnjeval štiri kumulativne pogoje za obstoj državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. Ugotovila je, da ta pomoč za obdobje od 1. januarja 2001 do 30. junija 2004 ni bila zakonita, ker je bila podeljena v nasprotju s členom 108(3) PDEU.

15

Komisija je poleg tega navedla, da za obdobje od 1. januarja 2003 do 30. junija 2004 zneski, ki presegajo mejo 40 EUR na test, kot je določena v točki 24 smernic, niso združljivi z notranjim trgom in jih je treba vrniti. Menila je, da za preostanek zadevnega obdobja, in sicer od 1. januarja 2001 do 31. decembra 2002 ter od 1. julija 2004 do 31. decembra 2005, financiranje testov iz državnih sredstev pomeni pomoč, ki je združljiva z notranjim trgom. Nazadnje, za druge ukrepe financiranja, ki so bili sprejeti v navedenem obdobju, je štela, da ne gre za pomoči.

16

Izrek spornega sklepa je sestavljen tako:

„Člen 1

1.   Ukrepi, ki se financirajo iz plačil, niso pomoči.

2.   Financiranje [presejalnih] testov na BSE iz državnih sredstev je pomoč kmetom, klavnicam in drugim subjektom, ki predelujejo, pretovarjajo, prodajajo ali tržijo proizvode iz goveda, za katero so obvezni testi na BSE, ki je združljiva z notranjim trgom v obdobjih od 1. januarja 2001 do 31. decembra 2002 ter od 1. julija 2004 do 31. decembra 2005.

3.   Financiranje [presejalnih] testov na BSE iz državnih sredstev v obdobju od 1. januarja 2003 do 30. junija 2004 je pomoč kmetom, klavnicam in drugim subjektom, ki predelujejo, pretovarjajo, prodajajo ali tržijo proizvode iz goveda, za katero so obvezni testi na BSE, ki je združljiva z notranjim trgom za zneske do 40 EUR na test. Zneski, ki presegajo 40 EUR na test, niso združljivi z notranjim trgom in jih je treba vrniti, razen pomoči za posebne projekte, ki so ob dodelitvi izpolnjevale vse pogoje iz veljavne uredbe o pomočeh de minimis.

4.   Belgija je v obdobju od 1. januarja 2001 do 30. junija 2004 nezakonito izvajala pomoč za financiranje [presejalnih] testov na BSE v nasprotju s členom 108(3) PDEU.

Člen 2

1.   Belgija sprejme potrebne ukrepe za izterjavo nezakonitih in nezdružljivih pomoči iz člena 1(3) in (4) od prejemnikov teh pomoči.

[…]“

17

Kraljevina Belgija je s tožbo, ki jo je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 10. oktobra 2011, predlagala razglasitev ničnosti spornega sklepa, razen člena 1(1) njegovega izreka.

18

Kraljevina Belgija v utemeljitev tožbe navaja samo en razlog, ki se nanaša na kršitev člena 107(1) PDEU, ker je Komisija napačno uporabila pravo s tem, da je financiranje obveznih presejalnih testov na BSE opredelila kot državno pomoč.

19

Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbo zavrnilo.

20

Kraljevina Belgija Sodišču predlaga, naj:

21

Komisija Sodišču predlaga, naj:

22

Kraljevina Belgija v utemeljitev pritožbe navaja dva razloga.

23

Kraljevina Belgija s prvim pritožbenim razlogom zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo in kršilo obveznost obrazložitve v zvezi z obstojem selektivne prednosti v smislu člena 107(1) PDEU.

24

Kar zadeva vprašanje, ali je financiranje testov pomenilo prednost, ker je podjetja razbremenilo bremena, ki običajno bremeni njihov proračun, Kraljevina Belgija trdi, da je Splošno sodišče v točki 76 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da ta bremena zajemajo dodatne stroške, ki jih morajo podjetja običajno nositi zaradi obveznosti, ki izhajajo iz zakonskih in drugih predpisov ali sporazumov, ki veljajo za določeno gospodarsko dejavnost. Ne bi naj namreč bilo mogoče zahtevati, da njihove finančne posledice vedno nosijo podjetja. Ker naj poleg tega v obravnavanem primeru na področju financiranja testov na BSE ne bi obstajala pravila o usklajevanju, naj bi države članice lahko same krile stroške s tem povezanih pregledov.

25

Kraljevina Belgija Splošnemu sodišču še očita, da je v točki 81 izpodbijane sodbe ugotovilo, da cilj varovanja javnega zdravja, ki se ga želi uresničiti z obveznimi testi, ki so predmet zadevnega financiranja, ne zadostuje za ovrženje opredelitve tega kot državne pomoči. Ta cilj naj bi bil namreč naveden samo za zatrjevanje, da je pri tem financiranju podan negospodarski vidik, kar je upošteven dejavnik za utemeljitev, da stroški testov ne bi smeli avtomatsko obremenjevati proračuna podjetij.

26

Trdi tudi, da je Splošno sodišče v točki 89 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da za uporabo člena 107(1) PDEU ni upoštevna sodna praksa Sodišča o financiranju nekaterih zdravstvenih pregledov z vidika pravil o prostem pretoku blaga, saj ti pregledi držav članic, tako kot na področju pomoči, zadevajo tudi notranji trg.

27

Po navedbah tožeče države članice Splošno sodišče za zavrnitev njene trditve, da lahko financiranje obveznih presejalnih testov na BSE – glede na to, da so povezani z izvajanjem prerogativ javne oblasti in niso gospodarske narave – prevzame država, ne more samo trditi, da zadevni gospodarski subjekti sami ne izvajajo prerogativ javne oblasti.

28

Poleg tega trdi, da Splošno sodišče ni moglo – ne da bi napačno uporabilo pravo – v točki 67 sodbe kot brezpredmetno zavrniti trditev, da zakonodajalec Unije ni uskladil pogojev financiranja presejalnih testov na BSE, v nasprotju s tem, kar je storil za preglede na drugih področjih, ki zadevajo varnost hrane, čeprav je ta dejavnik upošteven za presojo, ali morajo to breme običajno nositi podjetja.

29

Nazadnje Kraljevina Belgija – ki je na prvi stopnji trdila, da je bilo financiranje presejalnih testov na BSE od javnega organa vedno nižje od dejanskih stroškov teh testov in da ta neobstoj „čezmernega nadomestila“ nasprotuje priznanju obstoja gospodarske prednosti – zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno štelo, da je ta trditev ločena od tožbenega razloga v zvezi s to prednostjo in – zato, da bi jo zavrglo kot nedopustno – v točki 133 izpodbijane sodbe dalo vedeti, da ni bila dovolj pojasnjena.

30

Komisija predlaga, naj se vse te trditve zavrne.

31

Za odločanje o tej pritožbi je treba opozoriti, da mora nacionalni ukrep, da bi ga bi bilo mogoče opredeliti kot državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, biti iz državnih sredstev, biti tak, da prizadene trgovino med državami članicami, da daje selektivno prednost upravičencu, in da izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco (glej sodbo z dne 2. septembra 2010, Komisija/Deutsche Post, C‑399/08 P, EU:C:2010:481, točka 39 in navedena sodna praksa).

32

V tem primeru sta sporni zgolj razlaga in uporaba tretjega pogoja, v skladu s katerim mora zadevni ukrep, da bi se ga štelo za pomoč, dajati selektivno prednost upravičencu.

33

Kraljevina Belgija s prvim pritožbenim razlogom namreč zatrjuje, da je Splošno sodišče zaradi napačne uporabe prava ali iz nezadostno utemeljenih razlogov z izpodbijano sodbo zavrnilo njene trditve, v skladu s katerimi financiranje presejalnih testov na BSE ne pomeni prednosti v smislu člena 107(1) PDEU.

34

V zvezi s tem je treba opozoriti, kot je to storilo Splošno sodišče v točki 72 izpodbijane sodbe, da se za državne pomoči štejejo ukrepi v kateri koli obliki, ki lahko neposredno ali posredno dajejo prednost podjetjem ali ki jih je treba obravnavati kot gospodarsko prednost, ki je upravičeno podjetje v običajnih tržnih razmerah ne bi dobilo (glej med drugim sodbo z dne 16. aprila 2015, Trapeza Eurobank Ergasias, C‑690/13, EU:C:2015:235, točka 20 in navedena sodna praksa).

35

Splošno sodišče je v točki 76 izpodbijane sodbe ugotovilo, da med bremena, ki običajno bremenijo proračun podjetja, spadajo med drugim dodatni stroški, ki jih morajo podjetja nositi zaradi obveznosti, ki izhajajo iz zakonskih in drugih predpisov ali pogodb, ki veljajo za določeno gospodarsko dejavnost.

36

Pri tej presoji, ki je zadostno obrazložena in popolnoma nedvoumna, nikakor ni podana napačna uporaba prava. Ti dodatni stroški, ki kot v obravnavanem primeru nastanejo zaradi obveznosti, ki izhajajo iz zakonskih in drugih predpisov, vezanih na opravljanje regulirane gospodarske dejavnosti, so namreč po naravi bremena, ki jih morajo običajno nositi podjetja. Okoliščina, da so te obveznosti določili javni organi, zato ne more vplivati na presojo narave drugih ukrepov teh organov, da bi se ugotovilo, ali ti dajejo prednost podjetjem zunaj običajnih tržnih razmer.

37

Tako Kraljevina Belgija ob napačnem razumevanju izpodbijane sodbe zatrjuje, da je Splošno sodišče v točki 76 izpodbijane sodbe zatrdilo, da vsakič ko javni organ naloži neko obveznost, stroški, ki iz tega izhajajo, avtomatsko bremenijo zadevno podjetje.

38

Zato so brezpredmetne vse utemeljitve, ki jih Kraljevina Belgija navaja za grajanje te tako imenovane trditve. Natančneje, na opredelitev bremen, ki jih morajo običajno nositi podjetja, ne vplivata okoliščini, da so ta bremena posledica ukrepanja javnih organov pri izvajanju prerogativ javne oblasti ali da lahko države članice same krijejo te stroške, ker področje financiranja presejalnih testov na BSE ni usklajeno.

39

Poleg tega okoliščina, da financiranje ukrepov, ki so postali obvezni za boj proti BSE, ni bilo nikakor usklajeno, nikakor ne vpliva na opredelitev takega financiranja kot gospodarske prednosti. Kot je namreč Splošno sodišče opozorilo v točki 65 izpodbijane sodbe, morajo države članice tudi na področjih, ki spadajo v njihovo pristojnost, spoštovati pravo Unije in med drugim zahteve, ki izhajajo iz členov 107 PDEU in 108 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 29. marca 2012, 3M Italia, C‑417/10, EU:C:2012:184, točka 25 in naslednje).

40

Kraljevina Belgija prav tako ne more veljavno zatrjevati, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 81 izpodbijane sodbe ugotovilo, da cilj varovanja javnega zdravja, ki se ga želi uresničiti z obveznimi presejalnim testi na BSE, ne zadostuje za to, da se državno financiranje teh testov ne opredeli kot državna pomoč. V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč člen 107(1) PDEU zadevnih ukrepov ne razlikuje glede na razloge ali njihov namen, temveč jih opredeljuje glede na njihove učinke (glej med drugim sodbo z dne 15. novembra 2011, Komisija in Španija/Government of Gibraltar in Združeno Kraljestvo, C‑106/09 P in C‑107/09 P, EU:C:2011:732, točka 87).

41

Nazadnje, trditev o „čezmernem nadomestilu“ je brezpredmetna, saj bi jo bilo mogoče uveljavljati le v okviru člena 106(2) PDEU. Zato bi moralo Splošno sodišče to trditev, ki jo je Kraljevina Belgija navajala pred njim, zavrniti, tako da mu ne bilo mogoče očitati, da jo je zavrglo zaradi nedopustnosti.

42

Glede na zgoraj navedeno je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti.

43

Kraljevina Belgija z drugim pritožbenim razlogom zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo in kršilo obveznost obrazložitve v zvezi s pogojem selektivnosti pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.

44

Kraljevina Belgija v zvezi s tem zatrjuje, da je Splošno sodišče s tem, da je v točkah 109 in 110 sodbe štelo, da so bila podjetja v sektorju govejega mesa, ki morajo opraviti presejalne teste na BSE, kar zadeva opredelitev državne pomoči, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju kot drugi gospodarski subjekti, ki morajo pred trženjem svojih proizvodov opraviti teste, napačno uporabilo pravo.

45

Splošno sodišče naj ne bi natančno navedlo, katera so ta podjetja iz drugih sektorjev. Poleg tega naj bi obstajala bistvena razlika med začasnimi testi, namenjenimi izkoreninjenju živalske bolezni kot je BSE, in obveznim nadzorom kakovosti, ki se zahteva na primer od proizvajalcev dvigal in tovornjakov. Tudi če se za primerjavo vzame obvezne teste za kmetijske proizvode, naj ti testi v celoti gledano ne bi bili nujno primerljivi s testi, ki so namenjeni izkoreninjenju BSE, kot je razvidno iz predpisov Unije, ki za nekatere teste določajo poseben sistem financiranja, medtem ko je za druge opredelitev tega sistema prepuščena pristojnosti držav članic.

46

Ker je enaka ureditev veljala za vsa podjetja, ki so morala opraviti obvezne presejalne teste na BSE, torej za vsa podjetja, ki so bila v enakem dejanskem in pravnem položaju, naj pogoj glede selektivnosti iz člena 107(1) PDEU v obravnavanem primeru ne bi bil izpolnjen.

47

Komisija predlaga, naj se te trditve zavrne.

48

Zahtevo selektivnosti, ki izhaja iz člena 107(1) PDEU, je treba jasno razlikovati od dokaza gospodarske prednosti, ker mora Komisija, potem ko je ugotovila obstoj prednosti v širokem smislu, ki neposredno ali posredno izhaja iz določenega ukrepa, poleg tega dokazati, da se ta prednost nanaša na posamezno podjetje ali podjetja. Za to mora zlasti dokazati, da zadevni ukrep uvaja razlikovanje med podjetji, ki so glede na uresničevani cilj v primerljivem položaju. Prednost mora biti torej dodeljena selektivno in biti taka, da postavlja posamezna podjetja v ugodnejši položaj v primerjavi z drugimi (glej sodbo z dne 4. junija 2015, Komisija/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, točka 59).

49

Vendar je treba razlikovati med tem, ali je zadevni ukrep predviden kot splošen sistem pomoči ali pa kot individualna pomoč. V zadnjenavedenem primeru ugotovitev gospodarske prednosti načeloma omogoča domnevo, da je ukrep selektiven. Nasprotno je okviru preučitve splošnega sistema pomoči nujno ugotoviti, ali zadevni ukrep ne glede na ugotovitev, da daje splošno prednost, daje prednost izključno nekaterim podjetjem ali nekaterim sektorjem dejavnosti (glej sodbo z dne 4. junija 2015, Komisija/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, točka 60).

50

Ni sporno, da je treba to, da Kraljevina Belgija v obravnavanem primeru financira presejalne teste na BSE – ker koristi vsem podjetjem v sektorju govejega mesa, ki nosijo stroške teh testov – šteti za splošen sistem, in da je zato morala Komisija ugotoviti, ali ta ukrep, čeprav daje splošno prednost, daje prednost izključno nekaterim podjetjem ali nekaterim sektorjem dejavnosti.

51

Kot je razvidno iz točk 108 in 110 izpodbijane sodbe, je Splošno sodišče ugotovilo, da to velja za financiranje zadevnih testov, pri čemer je navedlo, da je Komisija pravilno ugotovila, da „so gospodarski subjekti iz sektorja govejega mesa deležni prednosti, ki ni bila na voljo podjetjem iz drugih sektorjev, ker so bili upravičeni do brezplačnih pregledov, ki so jih morali obvezno izvajati pred dajanjem v promet ali trženjem svojih proizvodov, medtem ko podjetja iz drugih sektorjev te možnosti niso imela, česar Kraljevina Belgija ne izpodbija.“

52

Kraljevina Belgija Splošnemu sodišču očita, da ni natančno navedlo, kateri „drugi sektorji“ so s tem mišljeni, vendar je treba poudariti, da Splošno sodišče v točki 110 izpodbijane sodbe v zvezi s tem samo povzema ugotovitev Komisije. Kraljevina Belgija pa ne zatrjuje, da Splošno sodišče na tem mestu ni odgovorilo na trditev, da Komisija ni pojasnila, na katere druge sektorje je mislila.

53

Vsekakor je iz ugotovitve, na katero je opozorjeno v točki 110 izpodbijane sodbe, jasno razvidno, da je bil položaj podjetij iz sektorja govejega mesa posredno ampak neizogibno primerjan s položajem vseh podjetij, ki morajo prav tako obvezno opraviti preglede pred dajanjem v promet ali trženjem svojih proizvodov.

54

Čeprav Kraljevina Belgija zatrjuje, da ti različni sektorji niso v primerljivem položaju, ker se testi, namenjeni nadzoru kakovosti proizvodov, tudi prehranskih, od enega do drugega sektorja razlikujejo po svoji naravi, cilju, stroških in pogostnosti, ta trditev ni upoštevna v okviru opredelitve državnih pomoči, ki se ne nanaša na teste, temveč na njihovo financiranje iz državnih sredstev, česar posledica je zmanjšanje stroškov, ki jih nosijo njegovi upravičenci. Ni pa sporno, kot je Splošno sodišče poudarilo v točki 110 izpodbijane sodbe, da Kraljevina Belgija pred njim ni izpodbijala tega, da imajo podjetja iz sektorja govejega mesa zaradi financiranja presejalnih testov prednost, ki ni na voljo podjetjem iz drugih sektorjev.

55

V teh okoliščinah je Splošno sodišče, ne da bi napačno uporabilo pravo, pravilno razsodilo, da Komisija pri ugotovitvi, da je bil zadevni ukrep selektiven v smislu člena 107(1) PDEU, ni storila napake.

56

Zato je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti.

57

Glede na vse navedeno je treba pritožbo zavrniti.

58

Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če je pritožba utemeljena in če Sodišče samo dokončno odloči o sporu, odloči tudi o stroških.

59

V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

60

Komisija je predlagala, naj se Kraljevini Belgiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo: