1. 

Vprašanje, ki je bilo predloženo Sodišču v tej zadevi, se nanaša na področje uporabe ratione materiae zahtev za registracijo, določenih s členom 5 Uredbe (ES) št. 1907/2006 ( 2 ) (v nadaljevanju: Uredba REACH). Natančneje, Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) sprašuje, ali lahko organ države članice, kot je mesto Hamburg, trgovcu, ki je v Unijo uvozil kemikalijo, v tem primeru nikotinski sulfat, ne da bi izpolnil zahtevo za njeno registracijo pri Evropski agenciji za kemikalije (v nadaljevanju: ECHA), prepove izvoz zadevne kemikalije iz Unije. Mesto Hamburg je zadevni izvoz nikotinskega sulfata prepovedalo, ker naj bi pomenil samostojno kršitev člena 5 Uredbe REACH.

2.

V uvodnih izjavah 2, 3, 7 in 122 Uredbe REACH je navedeno:

[…]

[…]

3.

Člen 1 Uredbe REACH ima naslov „Cilj in obseg“. Člen 1(1) določa:

„Namen te uredbe je zagotoviti visoko raven zaščite zdravja ljudi in okolja, vključno z alternativnimi metodami ocene nevarnosti snovi, kot tudi prosti pretok snovi na notranjem trgu ob pospeševanju konkurenčnosti in inovacij.“

4.

Člen 3 Uredbe REACH ima naslov „Opredelitve pojmov“. Navedeni člen določa:

„V tej uredbi:

[…]

[…]

[…]“

5.

Člen 5 Uredbe REACH, naslovljen „Brez podatkov ni trga“, določa:

„Ob upoštevanju členov 6, 7, 21 in 23 se snovi kot take, v zmeseh ali v izdelkih v Skupnosti ne smejo proizvajati ali dati v promet, če niso bile registrirane v skladu z ustreznimi določbami tega naslova, če se to zahteva.“

6.

Člen 6(1) Uredbe REACH, naslovljen „Splošna obveznost registriranja snovi kot takih ali v zmeseh“, določa:

„Razen če ta uredba določa drugače, vsak proizvajalec ali uvoznik snovi kot take ali v eni ali več zmeseh v količini, ki znaša eno tono ali več na leto, Agenciji predloži registracijo.“

7.

Člen 126 Uredbe REACH, naslovljen „Kazni za kršitve“, določa:

„Države članice določijo kazenske določbe, ki se uporabljajo za kršitve določb te uredbe, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za njihovo izvajanje. Predvidene kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. […]“

8.

Upoštevne določbe nacionalnega prava je mogoče najti v Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (zakon o varstvu pred nevarnimi snovmi, v nadaljevanju: ChemG), kakor je bil spremenjen z uradnim obvestilom z dne 28. avgusta 2013 (BGBl. I, str. 3498, 3991), in v Hamburger Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (hamburški zakon o varstvu javnega reda in javne varnosti, v nadaljevanju: SOG) (HmbGVBl., str. 77).

9.

Členi 21, 23 in 27b zakona ChemG določajo:

„Člen 21 Nadzor

[…]

Člen 23 Odredbe organov

Člen 27b Kršitve Uredbe (ES) št. 1907/2006

[…]“

10.

Člen 3(1) SOG v upoštevni različici z dne 16. junija 2005 (HmbGVBI, str. 233) določa:

„Člen 3 Naloge organov

11.

Tožeča stranka, J. Pinckernelle, trguje s kemijskimi snovmi. Predlaga razglasitev ničnosti odločbe mesta Hamburg z dne 29. junija 2009 (v nadaljevanju: odločba), s katero ji je bil prepovedan izvoz pošiljke 19,4 tone nikotinskega sulfata (v nadaljevanju: pošiljka) v tretjo državo, v tem primeru Rusijo, pri čemer je nikotinski sulfat uvozila iz Kitajske v Evropsko unijo enkrat po 1. decembru 2008. V Rusiji se nikotinski sulfat uporablja kot razkužilo v industriji in objektih, v katerih so nastanjene živali. ( 3 ) Vendar se v Uniji, kjer zanj veljajo stroge omejitve, ne sme uporabljati v ta namen. ( 4 )

12.

Pred tem sta hamburška rečna policija ter oddelek mesta Hamburg za gospodarstvo in javna dela v okviru kazenske preiskave zasegla pošiljko. Ta pošiljka je bila in ostaja v skladišču v Hamburgu. Mesto Hamburg je z odredbama z dne 23. februarja 2009 in 18. maja 2009 odredilo, da pošiljka ne sme zapustiti skladišča. ( 5 ) V odredbi z dne 18. maja 2009 je bilo poleg tega navedeno, da jo je mogoče odstraniti iz skladišča le s predhodno odobritvijo mesta Hamburg. ( 6 )

13.

J. Pinckernelle pred uvozom ni predhodno registriral pošiljke v skladu s členom 28 Uredbe REACH, niti ni opravil registracije na podlagi člena 6 Uredbe REACH. V odločbi mesta Hamburg je bilo navedeno, da je nikotinski sulfat v Hamburgu nezakonito: izvoz te snovi v tretjo državo ne omogoča legalizacije navedenega položaja, temveč pomeni kršitev javne varnosti in reda.

14.

J. Pinckernelle je to odločbo izpodbijal pred Verwaltungsgericht (upravno sodišče), vendar je bila njegova tožba zavrnjena. Na pritožbo J. Pinckernelleja je Oberverwaltungsgericht (višje upravno sodišče) s sodbo z dne 25. februarja 2014 razveljavilo sodbo Verwaltungsgericht (upravno sodišče). Odločbo je razglasilo za nično in mestu Hamburg naložilo, naj odobri izvoz pošiljke. Oberverwaltungsgericht (višje upravno sodišče) je pojasnilo, da predvideni izvoz snovi, uvožene v nasprotju s členom 5 Uredbe REACH, ni nova kršitev člena 5 v povezavi s členom 3(12) Uredbe REACH, če snov – kot v obravnavani zadevi – ni na voljo na evropskem trgu, ker je njeno trženje prepovedano.

15.

Mesto Hamburg je pri nacionalnem predložitvenim sodišču vložilo revizijo zoper navedeno sodbo.

16.

Vendar je bila J. Pinckernelleju ločeno od upravnega postopka, ki je predmet predložitvene odločbe, v kazenskem postopku v Nemčiji izrečena pogojna obsodba na 18‑mesečno zaporno kazen s preizkusno dobo 3 let, in sicer na podlagi jamstva, da bo zaradi nezakonitih dejavnosti pri trgovanju s kemikalijami plačal denarno kazen 340.000 EUR (v nadaljevanju: kazenski postopek). ( 7 ) Zadevnega postopka ni sprožilo mesto Hamburg, temveč organ, pristojen za kazenski pregon. ( 8 )

17.

Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) je v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je treba člen 5 Uredbe REACH razlagati tako, da se lahko snovi ob upoštevanju členov 6, 7, 21 in 23 Uredbe REACH z ozemlja Evropske unije izvažajo, le če so bile registrirane v skladu z ustreznimi določbami naslova II Uredbe REACH, če se to zahteva?“

18.

Mesto Hamburg, nemška in italijanska vlada ter Evropska komisija so Sodišču predložili pisna stališča. Vsi razen italijanske vlade so na obravnavi 28. septembra 2016 podali ustna stališča, podal jih je tudi zastopnik J. Pinckernelleja.

19.

Nikotinski sulfat je vnetljiv izdelek, ki je lahko strupen za ljudi pri vdihavanju, v stiku s kožo ali če se kako drugače absorbira. Lahko ima tudi dolgoročne škodljive učinke za vodno okolje, ker je strupen za morske organizme in lahko škodi biotski raznovrstnosti. ( 9 )

20.

Namen Uredbe REACH je zagotavljati varno obvladovanje tveganj v zvezi s kemijskimi snovmi v celotni dobavni verigi, ( 10 ) od proizvodnje in uvoza kemikalij vse do potrošnikov izdelkov, ki vsebujejo kemikalije, in do neke mere odstranjevanja kemikalij. Področje njene uporabe je zato obsežno. ( 11 ) Vprašanje pa je, ali se uporablja ratione materiae tudi za izvoz snovi, ki niso bile proizvedene v Evropski uniji in ki ob uvozu niso bile registrirane pri agenciji ECHA, kot bi morale biti. To je v bistvu vprašanje, ki je bilo predloženo Sodišču v obravnavani zadevi.

21.

Preden se lotim obravnave vprašanja, ki ga je postavilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče), je treba opozoriti, da ima ozke okvire.

22.

Kot je na obravnavi poudarila Komisija, je bilo Sodišče pozvano k obravnavi ločenega vprašanja, in sicer, ali izvoz kemikalij, ki ob uvozu niso bile registrirane, iz Unije v tretjo državo pomeni kršitev člena 5 Uredbe REACH, ki je ločena in se razlikuje od neskladnosti s členom 5 Uredbe REACH, ki je nastala ob uvozu. Zato bo glavnina moje analize omejena na to vprašanje.

23.

Kot je razvidno iz pisnih stališč, predloženih Sodišču, sta za razrešitev spora med strankama v tej zadevi osrednjega pomena konvencionalna zakonska razlaga in, natančneje, opredelitev pomena izraza „dati v promet“ iz člena 5 Uredbe REACH.

24.

Ali izraz „dati v promet“ v členu 5 pomeni, da je zadevni člen omejen na kemijske snovi, dane v promet na notranjem trgu Unije, ( 12 ) in torej izključuje kemijske snovi, ki ob uvozu v Unijo niso bile registrirane, vendar jih trgovec želi izvoziti, kot trdita J. Pinckernelle in Komisija, ali pa zadevni izraz pomeni, da se člen 5 uporabi za dajanje kemikalij v promet kjer koli na svetu, s čimer so zajete kemijske snovi, ki ob uvozu niso bile registrirane in bodo izvožene v tretje države, kot trdijo mesto Hamburg, Nemčija in Italija?

25.

Na podlagi uveljavljenih metod razlage Sodišča ugotavljam, da bi bilo treba izraz „dati v promet“ iz člena 5 Uredbe REACH razlagati tako, da se nanaša na notranji trg Unije. Razloge za tako odločitev bom podal v delu III B v nadaljevanju.

26.

Ob tem se je na obravnavi podvomilo, ali je bila v zvezi z (nezakonitim) uvozom pošiljke sploh izrečena učinkovita, sorazmerna in odvračilna kazen, in sicer ne glede na obveznosti glede popravnih ukrepov, ki jih ima Nemčija na podlagi člena 126 Uredbe REACH. Zastopnik J. Pinckernelleja je trdil, da se je opustitev registracije pošiljke obravnavala v kazenskem postopku (ki je vključeval kazen za kršitev člena 5 Uredbe REACH), zastopnik mesta Hamburg pa je dejal, da pošiljka ni bila del zadevnega postopka. Po navedbah mesta Hamburg se je kazenski postopek pravzaprav nanašal na lažne izjave J. Pinckernelleja v zvezi z drugimi kemikalijami in poskus prodaje kemikalij, prepovedanih v Evropi, pod lažnimi imeni. V takem primeru bi lahko kršitev Uredbe REACH, ki je nastala, ko je J. Pinckernelle uvozil pošiljko v Unijo, do zdaj ostala neobravnavana, toda zasežena.

27.

Ti preudarki skupaj z argumenti Nemčije in mesta Hamburg, da je razlaga člena 5 Uredbe REACH potrebna, zato da se prepreči nastanek vrzeli pri njenem izvajanju, kažejo, da člena 5 Uredbe REACH in obsega, v katerem se uporablja za izvoz snovi, ki ob uvozu niso bile registrirane, ni mogoče razlagati brez upoštevanja obveznosti glede popravnih ukrepov, ki jih imajo države članice na podlagi člena 126 Uredbe REACH.

28.

Zato bom v delu III C predstavil nekaj ugotovitev v zvezi z okvirom, v katerem je treba nujno razumeti moj odgovor na predloženo vprašanje za predhodno odločanje. ( 13 )

29.

Nazadnje, na obravnavi se je razpravljalo, ali bi pritrdilen odgovor na vprašanje, kakor ga je oblikovalo nacionalno predložitveno sodišče, povzročil kršitev načela ne bis in idem, ki je v pravu Unije zaščiteno s členom 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Ker v predložitveni odločbi ni sklicevanja na načelo ne bis in idem ( 14 ) in ker ni rešeno dejansko vprašanje glede razmerja med kazenskim in upravnim postopkom v tej zadevi, je to vprašanje, o katerem mora odločiti Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče), ki lahko na podlagi člena 267 PDEU v predhodno odločanje predloži dodatno vprašanje. ( 15 )

30.

Kot je opozoril eden od pravnih teoretikov, ( 16 ) Uredba REACH ne vsebuje enega regulativnega programa, temveč je zbirka več regulativnih programov, združenih v en instrument. Osem naslovov zadevne uredbe določa glavnino njenega materialnega prava. Naslov I pokriva splošna vprašanja. Naslov II obravnava registracijo kemijskih snovi. Naslov III ureja souporabo podatkov in preprečevanje nepotrebnega testiranja. Naslov IV zadeva obveščanje v dobavni verigi. Naslov V določa pravila o nadaljnjih uporabnikih, medtem ko naslov VI obravnava evalvacijo, naslov VII avtorizacijo, naslov VIII pa omejitve.

31.

Na začetku ugotavljam, da uporaba izraza „dati v promet“ oziroma glagola „dati“ v različnih glagolskih časih v kombinaciji z besedama „v promet“ ni omejena na člen 5 Uredbe REACH v naslovu II. Zadevni izraz se pojavi tudi v členu 1(2) Poglavja 1 naslova I, to je v delu Uredbe, ki določa njen cilj in obseg. Ponovi se v naslovu IV o obveščanju v dobavni verigi (člen 31(5)), naslovu VII o avtorizaciji (člena 56(1), 58(1)(c)) in naslovu VIII o omejitvah (členi 67(1) in (3), 68(1), 69(1) in 69(4)).

32.

Kot je bilo poleg tega poudarjeno v pisnem stališču Nemčije, je Uredba REACH nova, saj vzpostavlja celovit sistem za urejanje kemijskih snovi na ravni Unije, ki ga upravlja vseevropski organ, in sicer agencija ECHA, ustanovljena na podlagi naslova X Uredbe REACH.

33.

Zato bi zaradi pravne varnosti in doslednosti ( 17 ) ter glede na dejstvo, da je Sodišče opozorilo na „celovito“ naravo sistema, vzpostavljenega z Uredbo REACH, ( 18 ) zavrnil pristop, v skladu s katerim bi se lahko pomen izraza „dati v promet“ v katerem koli glagolskem času razlikoval glede na to, v katerem členu ali naslovu Uredbe REACH se pojavlja. Tak pristop ne bi bil v skladu s členom 3(12) Uredbe REACH, ki vsebuje opredelitev izraza „dati v promet“, ki se uporablja za vse njene naslove, in ustaljeno sodno prakso Sodišča o tem, da sestava ali splošna struktura zakonodaje Unije, v kateri se neka določba pojavlja, izoblikuje pomen, ki se ji pripisuje. ( 19 )

34.

V Uredbi REACH prav tako ni sklicevanja na pravo držav članic za opredelitev pomena in področja uporabe izraza „dati v promet“. Zato ga je treba v vsej Uniji razlagati avtonomno in enotno, ( 20 ) in sicer na podlagi ene od razlagalnih metod, priznanih s pravom Unije. ( 21 )

35.

V pisnih stališčih, ki so jih predložili mesto Hamburg, Nemčija, Italija in Komisija, se razpravlja o različnih jezikovnih različicah člena 5 Uredbe REACH v zvezi s pomenom izraza „dati v promet“. Njihove glavne značilnosti so opisane v nadaljevanju.

36.

V skladu s pisnimi stališči Nemčije člen 5 Uredbe REACH dejansko ni dvoumen v smislu, da glede na njegov dobesedni pomen izraz „dati v promet“ ni ozemeljsko omejen niti v členu 5 niti v členu 3(12) Uredbe REACH. Nemčija se v podporo svoji razlagi izraza „dati v promet“ iz člena 5 Uredbe REACH sklicuje na nemško, angleško in francosko različico Uredbe.

37.

Italija in mesto Hamburg trdita, da dejstvo, da v členu 5 Uredbe REACH ni uporabljena posebna besedna zveza, ki bi izraz „dati v promet“ dopolnila z „v Skupnosti“ na enak način, kot je v členu 5 zamejena „proizvodnja“, pomeni, da ozemeljska omejitev na Unijo ne velja za snovi, „dane v promet“. Mesto Hamburg trdi, da bi preprosta uporaba izraza „na notranjem trgu“ za besedo „promet“ omejila člen 5 Uredbe REACH na način, ki ga zagovarjata J. Pinckernelle in Komisija, če bi to bil namen zakonodajalca Unije. Mesto Hamburg in Italija trdita, da v členu 3(12) Uredbe REACH ni ničesar, kar bi to tezo omajalo.

38.

Komisija trdi, da se v osmih jezikovnih različicah izraz „v Skupnosti“ v členu 5 Uredbe REACH nanaša na proizvodnjo in dajanje v promet, da so tri jezikovne različice dvoumne, v desetih jezikovnih različicah pa da se zdi, da se ozemeljska omejitev „v Skupnosti“ nanaša le na proizvodnjo. ( 22 ) Zato zatrjuje, da se je razlagi, ki je contra legum v osmih jezikovnih različicah, v katerih izraz „v Skupnosti“ obsega dajanje v promet in proizvodnjo, mogoče izogniti, le če se sprejme razlaga člena 5 Uredbe REACH, ki jo sama zagovarja. ( 23 )

39.

V primeru razlike med jezikovnimi različicami pravnega besedila Unije je treba zadevno določbo razlagati glede na splošno sistematiko in okvir pravil, katerega del je, ter njen namen. ( 24 ) Tudi zgodovina določbe prava Unije je lahko vir informacij, ki so upoštevne za njeno razlago. ( 25 ) Izraz „dati v promet“ iz člena 5 Uredbe REACH bom razlagal ob upoštevanju teh načel.

40.

Pri razlagi ukrepov Unije okvir obsega najrazličnejše izhodiščne točke. Vključuje primerjavo z zakonodajo, ki je bila sprejeta pred zadevnim ukrepom, vendar je bila z navedenim ukrepom razveljavljena. ( 26 ) Zajema zakonodajo Unije, ki je povezana z zadevnim ukrepom ali se nanj vsebinsko navezuje. ( 27 ) Nanaša se tudi na okvir zadevne določbe glede na druge določbe instrumenta Unije, katerega del je, in njegovo širšo strukturo.

41.

Kar zadeva prvo od njih, ni pomembno, da sta dva od ukrepov, ki sta se uporabljala pred Uredbo REACH in sta bila z njo razveljavljena, vsebovala določbe, s katerimi je bila določena izrecna ozemeljska omejitev na notranji trg Unije, ki jih Uredba REACH ne vsebuje. ( 28 ) Kar zadeva drugo, menim, da ni ključno, ali Uredba REACH spada v okvir ukrepov, zajetih v obvestilu Komisije „Modri vodnik“ za izvajanje predpisov EU o proizvodih 2016, ( 29 ) niti ni ključna trditev iz zadevnega dokumenta, da je v smislu usklajevalne zakonodaje Unije proizvod dan na trg, ko je prvič dostopen na trgu Unije. ( 30 )

42.

To pa zato, ker menim, da obe kažeta na izpodbojno domnevo, da ima zakonodaja Unije, ki izrecno ureja dajanje česar koli v „promet na notranjem trgu“, enak pomen, kadar je v isti zakonodaji sklicevanje na dajanje v „promet“. Ta domneva je izpodbojna na podlagi pravil za razlago ukrepov Unije, tako da bi na primer nedvoumno sklicevanje na posebni geografski trg, ki ni notranji trg, navadno imelo dobesedni pomen. ( 31 )

43.

Vendar v členu 5 Uredbe REACH ni tovrstnih besed, poleg tega je določb Uredbe REACH, ki kažejo na to, da je namen zadevne uredbe urejati le kemijske snovi, dane v promet na notranjem trgu Unije, bistveno več kot indicev o namenu zakonodajalca Unije, da uredi kemijske snovi, dane v promet na trgih tretjih držav.

44.

Tako se na primer uvodna izjava 2 sklicuje na „učinkovito delovanje notranjega trga za snovi“ (moj poudarek) kot cilj Uredbe REACH, ( 32 ) medtem ko člen 1, naslovljen „Cilj in obseg“, dalje določa, da je eden od namenov zadevne uredbe zagotavljanje „prostega pretoka snovi na notranjem trgu“. Pozornost vzbujajoče je to, da urejanje kemijskih snovi, danih v promet na trgih tretjih držav, ni omenjeno kot namen Uredbe niti v uvodnih izjavah niti v naslovu I „Splošna vprašanja“.

45.

Kot je bilo navedeno zgoraj, so poleg člena 5 v Uredbi REACH tudi druge določbe, ki se sklicujejo na snovi, ki se „dajejo v promet“, ne pa „v promet na notranjem trgu“, ( 33 ) in priznam, da ta redakcijska nedoslednost ni ugodna. Priznavam tudi, da v opredelitvi pojma „dajanje v promet“ v členu 3(12) ni izrecnega sklicevanja na promet na notranjem trgu. Če pa se upošteva širši vidik Uredbe REACH, je mogoče ugotoviti, da je v primeru uporabe izraza „dajanje v promet“ (oziroma glagola v katerem koli glagolskem času) ta izraz zaradi svojega okvira običajno omejen na promet na „notranjem“ trgu Unije, s čimer je iz njenega področja uporabe ratione materiae izključen izvoz kemijskih snovi, ki ob uvozu niso bile registrirane.

46.

Natančneje, v celotnem besedilu Uredbe REACH to, da je izraz „v promet“ blizu neke druge določbe, pogosto omeji zadevni izraz na okvire notranjega trga Unije. ( 34 ) V drugih primerih povezava izraza „v promet“ s členom Uredbe REACH iz nekega drugega naslova pripelje do enakega rezultata.

47.

Tako je vsekakor v primeru člena 3(12), v katerem je v njegovem drugem stavku določeno, da se uvoz „šteje za dajanje v promet“. „Uvoz“ je namreč nato v členu 3(10) opredeljen kot „fizični vnos na carinsko območje Skupnosti“.

48.

Člen 56(1) v naslovu VII o avtorizaciji določa, da proizvajalec, uvoznik ali nadaljnji uporabnik snovi ne sme „dati v promet“. Vendar pa je tik pred njim člen 55, v katerem je navedeno, da je namen naslova VII dobro delovanje notranjega trga.

49.

Člen 56(1)(e), prav tako v naslovu VII, omogoča, da se snov „da v promet“, če je bila neposrednemu nadaljnjemu uporabniku te snovi izdana avtorizacija. Vendar je opredelitev pojma nadaljnji uporabnik v členu 3(13) vezana na fizične ali pravne osebe „s stalnim bivališčem oziroma sedežem v Skupnosti“.

50.

Člen 68 v naslovu VIII, ki se nanaša na omejitve, ima naslov „Uvedba novih in sprememba veljavnih omejitev“. Nanaša se na nesprejemljivo tveganje za zdravje ljudi ali okolje, ki med drugim izhaja iz „dajanja v promet“, vendar se takoj nato sklicuje na potrebo po obravnavi tega „v celi Skupnosti“. ( 35 )

51.

Omenil bi tudi člen 31(5) v naslovu IV „Obveščanje v dobavni verigi“. Ta člen kaže na to, da „dajanje v promet“ pomeni promet na notranjem trgu Unije, saj je treba varnostni list, na katerega se sklicuje, predložiti v zadevnem jeziku države članice (razen če zadevna(‑e) država(‑e) članica(‑e) določi(‑jo) drugače).

52.

Nazadnje in najpomembneje, ob ustreznem upoštevanju člena 6 je treba tudi člen 5 razlagati tako, da se sklicuje na promet na „notranjem“ trgu. Člen 5 je treba nujno razlagati v okviru člena 6, saj je na začetku člena 5 navedeno, da je med drugim treba upoštevati člen 6. V nadaljevanju je v členu 5 določeno, da mora biti registracija opravljena v skladu z ustreznimi določbami naslova II, če se to zahteva. Registracija snovi kot takih ali v zmeseh, določena v členu 6 Uredbe REACH, je določba, ki se zdi upoštevna za registracijo pošiljke, ki se obravnava v tej zadevi. ( 36 )

53.

V členu 6 pa je vendarle določena obveznost registracije za „vsakega proizvajalca ali uvoznika snovi“, medtem ko izvozniki niso omenjeni. To morda ni presenetljivo, saj izvozniki niso omenjeni niti v opredelitvi pojma „registracijski zavezanec“ v členu 3(7), ki določa, da registracijski zavezanec pomeni „proizvajalca ali uvoznika snovi oz. izdelovalca ali uvoznika izdelka, ki predloži registracijo snovi“.

54.

Dejansko je Uredba REACH izrazito usmerjena na dejavnosti uvoznikov in proizvajalcev, saj se nanje sklicuje več kot štiridesetkrat. ( 37 ) Člen 1(3), ki se nanaša na cilj in obseg Uredbe REACH, določa, da ta „uredba temelji na načelu, da morajo proizvajalci, uvozniki in nadaljnji uporabniki zagotoviti, da proizvajajo, dajejo v promet ali uporabljajo takšne snovi, ki nimajo neugodnega učinka na zdravje ljudi ali okolje. Njene določbe temeljijo na načelu previdnosti.“ Vendar člen 1(3) ne nalaga obveznosti izvoznikom.

55.

V Uredbi REACH je razmeroma malo sklicevanj na dejavnosti izvoznikov, pri čemer nobeno od njih ne podpira teze, da izvoz kemikalij, ki ob uvozu v Unijo niso bile registrirane, v tretje države pomeni novo in samostojno kršitev člena 5.

56.

Uvodna izjava 7, ki je usmerjena na proizvodnjo snovi, se sklicuje na cilj ohranitve celovitosti notranjega trga. Zato je bil stavek, s katerim se konča uvodna izjava 7 – „četudi se te snovi izvozijo“ – zasnovan tako, da se proizvajalcem s sedežem na notranjem trgu onemogoči, da bi se izognili Uredbi REACH, s trditvijo, da so kemijske snovi, ki se uporabljajo v takih postopkih, namenjene za izvoz in torej ne spadajo na področje uporabe ratione materiae. Do tega zaključka sem prišel, ker je v členu 3(9) Uredbe REACH „proizvajalec“ opredeljen kot „fizičn[a] ali pravn[a] oseb[a] s stalnim bivališčem oziroma sedežem v Skupnosti, ki proizvaja snov v Skupnosti“.

57.

Poleg tega obstaja v Uredbi REACH lex specialis v zvezi s kemikalijami, ki se registrirajo v Uniji, izvozijo in nato ponovno uvozijo. Člen 2(7)(c) v naslovu I določa izjemo od registracije iz naslova II, obveznosti nadaljnjih uporabnikov iz naslova V in evalvacije iz naslova VI, kadar jih udeleženec dobavne verige izvozi iz Unije in jih ponovno uvozi isti ali drug udeleženec dobavne verige. Ta izjema velja, kadar tak udeleženec dokaže, da (i) je snov, ki naj bi se ponovno uvozila, ista kot izvožena snov; in da (ii) je za izvoženo snov dobil vse ustrezne informacije v skladu s členom 31 ali 32 Uredbe REACH. ( 38 )

58.

Zato člen 2(7)(c) Uredbe REACH kaže na področje uporabe ratione materiae v zvezi z izvozom kemijskih snovi, omejenim na tiste, ki se ponovno uvozijo. Enako je mogoče sklepati na podlagi člena 2(1)(b) Uredbe REACH, ki iz Uredbe izvzema snovi pod carinskim nadzorom, če so med drugim namenjene ponovnemu izvozu ali so v tranzitu, ( 39 ) in dejstva, da so z ločeno uredbo Unije, in sicer Uredbo (EU) št. 649/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij, ( 40 ) določena posebna pravila in postopki za izvoz kemijskih snovi, ki so v Uniji prepovedane ali je njihova uporaba strogo omejena. ( 41 )

59.

Eden od pravnih teoretikov trdi, da je glede na to, da „Uredba REACH ne velja za uporabo kemikalij zunaj Evropske unije, ta izraz smiselno razlagati tako, da se nanaša le na uporabnike v Evropski uniji. Podobno je treba zahteve, ki izhajajo iz dajanja v promet, razlagati tako, da se uporabljajo le za dajanje v promet v Uniji in da ne vključujejo trgov zunaj Unije“. ( 42 ) Ugotovil sem, da sistematična razlaga člena 5 Uredbe REACH podpira to tezo.

60.

Sodišču je bilo predloženo zelo malo pripravljalnega gradiva za Uredbo REACH, iz katerega je razviden namen zakonodajalca Unije, da bi zahteve za registracijo iz člena 5 Uredbe REACH zajemale tudi izvoz snovi, ki ob uvozu niso bile registrirane. ( 43 ) Nemčija je sicer predlagala, da bi se člen 64(1) o prepovedi in omejitvi snovi spremenil tako, da bi vključeval sklicevanje na „vsako dobavo ali dajanje na razpolago“ na trgu. Vendar se ta predlog očitno nanaša le na predlog Komisije v zvezi s prepovedmi in omejitvami. Poleg tega se zdi, da je njegov namen predvsem zagotoviti, da se pravila o prepovedi in omejitvi uporabljajo vsakokrat, ko se kemijska snov da v promet, in ne samo prvič. Vem, da se v istem dokumentu Nemčiji pripisuje stališče, da dajanje v promet zajema „dobavo snovi tretji osebi v drugi državi (‚izvoz‘)“ (poudarek v izvirniku). Vendar je v njem nato dodano, da „če ni soglasja o tej točki, jo bo morda treba tudi pojasniti“. ( 44 )

61.

Pojasnilo je bilo dano v fazi, ki je sledila sprejetju zakonodaje, in sicer je Komisija pojasnila, zakaj meni, da se „dajanje v promet“ iz člena 3(12) Uredbe REACH nanaša na dajanje kemikalij v promet v Uniji. ( 45 ) Nemčija je to stališče zavrnila. ( 46 )

62.

Zato zgolj to gradivo ne zadostuje za ugotovitev, da je bil namen zakonodajalca Unije, da se trgi tretjih držav vključijo v izraz „dati v promet“ iz člena 5 Uredbe REACH, ( 47 ) poleg tega pa naj dodam, da tega ni mogoče razbrati niti iz besedila predloga Komisije.

63.

Dejansko je Sodišče v sodbi Canadian Oil Company Sweden in Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171) nedavno navedlo, da je Evropska komisija v uvodu svojega predloga uredbe COM(2003) 644 final z dne 29. oktobra 2003 predstavila „vodilna načela“, ki urejajo celovit sistem Uredbe REACH za nadzor nad kemikalijami. Sodišče je navedlo:

„V tem predlogu je ‚sistem REACH‘ opisan kot sistem, ki vključuje, najprej, registracijo, za katero ‚mora industrijski sektor pridobiti ustrezne informacije o snoveh, ki jih proizvaja in te informacije uporabiti za zagotovitev varnega ravnanja s temi snovmi‘, dalje ‚evalvacijo, ki omogoča preverjanje, ali industrija izpolnjuje svoje obveznosti‘, in avtorizacijo za snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, katerih ‚tveganja, povezana z uporabo […], se ustrezno obvladuje in katerih socialno‑ekonomske koristi so večje od tveganj, kadar ni drugih primernih alternativnih snovi ali tehnologij‘. Nazadnje, ‚postopek omejevanja zagotavlja varnostno mrežo za obvladovanje tveganj, ki niso ustrezno zajeta z drugimi določbami sistema REACH‘.“ ( 48 )

64.

Vključitev kemijskih snovi, ki bodo po prvotnem uvozu brez registracije zapustile carinsko območje Unije, ni logično v skladu z izpolnitvijo nobenega od postregistracijskih ciljev Uredbe REACH glede evalvacije, avtorizacije in omejitve. To je tako še zlasti zaradi praktičnih težav, ki bi jih imela agencija ECHA – ali dejansko kateri koli drug organ Unije ali države članice – pri nadzoru nad snovmi in njihovemu upravljanju, ko zapustijo carinsko območje Unije, in ker je Sodišče menilo, da je „glavn[i] cilj[]“ Uredbe REACH nadzor nad kemijskimi snovmi, ne glede na to, ali se pojavljajo same ali v zmesi. ( 49 )

65.

Kot je na obravnavi poudarilo mesto Hamburg, ko bo pošiljka v Rusiji, mesto Hamburg nad njo ne bo več imelo nadzora. Drugače povedano, v Uredbi REACH ni določb, na podlagi katerih bi bili organi Unije ali držav članic pooblaščeni za upravljanje kemikalij, danih v promet na trgih tretjih držav, in nadzor nad njimi oziroma na podlagi katerih bi jim bilo to omogočeno. Razlaga člena 5 Uredbe REACH, s katero bi se podpiral effet utile (polni učinek) takega cilja, se zato ne bi zdela primerna. ( 50 )

66.

Ugotavljam, da se obravnavana zadeva razlikuje od problema, ki ga je Sodišče nedavno obravnavalo v sodbi z dne 21. septembra 2016, European Confederation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:703), v kateri je bilo ugotovljeno, da testiranje sestavin kozmetičnih izdelkov na živalih, ki je bilo opravljeno zunaj Unije, spada v okvir člena 18(1)(b) Uredbe (ES) št. 1223/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2009 o kozmetičnih izdelkih. ( 51 )Ta odločitev je bila sprejeta v okviru tožbe, ki jo je vložilo poklicno združenje, ki zastopa proizvajalce sestavin, ki se uporabljajo v kozmetičnih izdelkih, v Evropski uniji, da bi se ugotovilo, ali njegovi člani morebiti tvegajo naložitev kazenskih sankcij, če bi na trg Združenega kraljestva dali kozmetične izdelke s sestavinami, ki so bile testirane na živalih zunaj Unije. Zato ni bilo govora o tem, da Unija praktično ne more urediti testiranja sestavin na živalih glede na to, da nadzor poteka šele ob uvozu.

67.

Res je, da je v členu 106 Uredbe REACH določeno sodelovanje tretjih držav pri delu agencije ECHA, da člen 107 Uredbe REACH zagotavlja možnost, da predstavniki mednarodnih organizacij kot opazovalci sodelujejo pri delu agencije ECHA, da člen 120 Uredbe REACH obravnava sodelovanje s tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami ter da mora sekretariat agencije ECHA na podlagi člena 77(2)(a) Uredbe REACH olajšati registracijo uvoženih snovi v skladu z naslovom II na način, ki je v skladu z mednarodnimi trgovinskimi obveznostmi Unije do tretjih držav.

68.

Omeniti je treba tudi oba mednarodna okoljska instrumenta, navedena v Uredbi REACH, in sicer izvedbeni načrt, sprejet 4. septembra 2002 na svetovnem vrhu o trajnostnem razvoju v Johannesburgu (uvodna izjava 4) in Strateški pristop k mednarodnemu ravnanju s kemikalijami (SAICM), sprejet 6. februarja 2006 v Dubaju (uvodna izjava 6).

69.

Vendar nobena od zgoraj navedenih določb Uredbe REACH in nobeden od instrumentov, ki se nanašajo na mednarodno varstvo okolja in na katere so se sklicevale stranke v tej zadevi, ( 52 ) ne določa zavezujoče obveznosti Evropske unije, da prevzame pristojnost za kemijske snovi, ki se izvozijo iz njenega carinskega območja. ( 53 ) Ko se ta meja prečka, ima Unija neizogibno omejene pristojnosti – vsaj v praktičnem smislu – glede tega, kaj lahko naredi za zagotavljanje visoke ravni varstva zdravja ljudi in okolja, kot je določeno členu 1(1) ter v uvodnih izjavah 1 in 3 Uredbe REACH. ( 54 )

70.

To pripelje do ugotovitve, da mora zakonodajalec Unije – če je člen 5 Uredbe REACH, kot je trenutno oblikovan, „zelo nejasen in neustrezen za namene“, ki jih želi doseči – „v zvezi s tem posredovati in sprejeti ustrezne ukrepe“, ( 55 ) zlasti glede na zapletene posledice, ki bi nastale, če bi se Uredba REACH ratione materiae razširila na izvoz, ki ob uvozu ni bil registriran. ( 56 )

71.

Ni sporno, da mesto Hamburg ni vložilo zahtevka za sodno odredbo, s katero bi se zahtevala registracija pošiljke na podlagi členov 5 in 6 Uredbe REACH. V skladu s predložitveno odločbo je tako registracijo mogoče zahtevati na podlagi nemškega upravnega prava in že leta 2009 je ena od generalnih pravobranilk Sodišča v prvi predložitveni odločbi v zvezi z Uredbo REACH ugotovila, da „služi registracija snovi izboljšanju informacij o tveganjih, ki so z njimi povezana“. ( 57 )

72.

Ta položaj otežuje dejstvo – kot je navedeno zgoraj – da če se kazenski postopek ni nanašal na pošiljko, ki se obravnava v tej zadevi, potem kršitev člena 5 Uredbe REACH, ki se je zgodila ob uvozu, še ni bila odpravljena z učinkovitim, sorazmernim in odvračilnim pravnim sredstvom, kot določa člen 126 Uredbe REACH. Kot je poleg tega poudarila Komisija v pisnem stališču, je J. Pinckernelle morda kršil več členov Uredbe REACH. ( 58 )

73.

Glede na visoko raven varstva zdravja ljudi in okolja, ki se zahteva v skladu s členom 1(1) ter z uvodnima izjavama 1 in 3 Uredbe REACH, ter cilja visoke ravni varstva in izboljšanja kakovosti okolja, ki sta v politike Unije vključena na podlagi člena 37 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ( 59 ) morajo države članice v skladu s členom 126 Uredbe REACH zagotavljati, da se v kaznih, ki se uporabljajo za izvajanje Uredbe REACH, upošteva resnost njenega nespoštovanja, ( 60 ) ne glede na diskrecijsko pravico, ki jo imajo države članice v zvezi s pravnimi sredstvi zaradi njihove neusklajenosti. ( 61 ) Poleg tega je treba kršitve Uredbe REACH kaznovati pod pogoji – postopkovnimi in materialnimi – podobnimi tistim, ki se uporabljajo na podlagi podobnih nacionalnih zakonodaj. ( 62 ) Sistem pravnih sredstev kot celota mora biti odvračilen. ( 63 )

74.

Zato lahko pristojni organi držav članic uporabijo katero koli – ali vse – od naslednjih kazni za neregistracijo v skladu z Uredbo REACH. ( 64 ) Uporabljena sredstva bodo nujno odvisna od vseh okoliščin obravnavane zadeve. Ta sredstva vključujejo (i) odredbe, s katerimi se odredi registracija, (ii) vse potrebne začasne odredbe, ( 65 ) kot so odredbe o zasegu kemikalij do zaključka postopkov za odpravo pomanjkljivosti, da jih dejansko ni mogoče izvoziti, (iii) naložitev glob in (iv) v resnih primerih naložitev kazenskih sankcij. ( 66 )

75.

Uporaba ureditev držav članic o pravnih sredstvih za izvajanje Uredbe REACH je seveda odvisna od upoštevanja temeljnih pravic, zaščitenih z Listino, ( 67 ) in splošnih pravnih načel, kot je načelo sorazmernosti. To pomeni, da morajo biti izbrane kazni ustrezno prilagojene izpolnjevanju ciljev Uredbe REACH in ne smejo presegati tistega, kar je nujno za njihovo uresničitev. ( 68 ) Na tej točki lahko trgovec na primer trdi, da registracija pomeni nesorazmerne stroške ali da je kazen, ki jo je izbral zadevni organ države članice, čezmerna.

76.

Nazadnje poudarjam, da se načela, ki sem jih začrtal tukaj, enako uporabljajo za uvoz snovi, ki se bodo tržile na notranjem trgu Unije, in uvoz snovi v Unijo, namenjene izvozu v tretje države, v skladu z obveznostjo nediskriminacije iz drugega stavka uvodne izjave 3 Uredbe REACH.

77.

Čeprav priznavam pomisleke Nemčije in mesta Hamburg, da bi lahko razlaga izraza „dati v promet“ iz člena 5 Uredbe REACH, ki izključuje izvoz kemijskih snovi, ki ob uvozu niso bile registrirane, odprla vrata nepoštenim uvoznikom, ki bi namerno kršili zahteve Unije glede registracije kemikalij, vedoč, da lahko preprosto izvažajo, pa se zdi, da bi bilo to možnost mogoče preprečiti s strogo uporabo členov 5, 6, 7 in 126 Uredbe REACH skupaj.

78.

Glede na vse zgoraj navedeno menim, da bi moralo Sodišče na vprašanje Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) odgovoriti tako:

Člen 5 Uredbe (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) ter o ustanovitvi Evropske agencije za kemikalije in o spremembi Direktive 1999/45/ES ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 793/93 in Uredbe Komisije (ES) št. 1488/94 ter Direktive Sveta 76/769/EGS in direktiv Komisije 91/155/EGS, 93/67/EGS, 93/105/ES in 2000/21/ES je treba razlagati tako, da se lahko ob upoštevanju vseh zahtev členov 6, 7, 21, 23 in 126 Uredbe REACH snovi, ki niso bile registrirane v skladu z ustreznimi določbami naslova II Uredbe REACH, izvozijo iz Evropske unije.