1. 

Za dobro delujoč notranji trg so potrebne ustrezne možnosti prevoza, varnost v cestnem prometu pa mora biti pri tem najpomembnejša prednostna naloga. Politika Evropske unije dejansko določa cilj, da bi do leta 2050 število nesreč s smrtnim izidom zmanjšali na nič. ( 2 )

2. 

Redni tehnični pregledi motornih vozil (v nadaljevanju: tehnični pregledi vozil ali TPV) so namenjeni zagotavljanju večje varnosti v cestnem prometu. V tej zadevi, ki med drugim obravnava skladnost nekaterih katalonskih pravil o TPV s pravom Unije, TPV ne izvajajo javni organi, temveč zasebni subjekti. Tribunal Supremo (vrhovno sodišče v Španiji) v zvezi s tem prosi za smernice glede vrste vprašanj, namreč (i) uporabe Direktive o storitvah, ( 3 ) (ii) koncepta „izvajanja javne oblasti“ in (iii) skladnosti katalonskega sistema podeljevanja dovoljenj za izvajanje TPV s pravili Unije o prostem pretoku.

3. 

Skratka menim, da so države članice najprimernejše za odločanje, ali naj zasebnim subjektom dovolijo izvajanje TPV in kako naj uredijo to dejavnost, če le spoštujejo pravo Unije. Bojim se, da v obravnavani zadevi zaradi spodaj navedenih razlogov pravo Unije ni bilo v celoti upoštevano.

4.

Skladno s členom 2(1) Direktive o storitvah („Področje uporabe“) se ta direktiva uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici, ob upoštevanju nekaterih izjem, določenih v členu 2(2). Direktiva se ne uporablja niti za, v skladu s členom 2(2)(d), „storitve na področju prevoza […], ki jih zajema področje uporabe [naslov VI PDEU]“ niti za, v skladu s členom 2(2)(i), „dejavnosti, povezane z izvajanjem javne oblasti v skladu s členom [51 PDEU]“.

5.

Člen 3(3) Direktive o storitvah („Razmerje z drugimi določbami prava Skupnosti“) določa, da države članice uporabljajo določbe te direktive ob upoštevanju pravil o pravici do ustanavljanja in prostem pretoku storitev.

6.

Direktiva 2009/40 je bila sprejeta skladno s členom 71 ES (zdaj člen 91 PDEU) in je razveljavila Direktivo 96/96 ( 5 ).

7.

Člena 1(1) in 2 Direktive 2009/40 (pod naslovom „Splošne določbe“) določata, da se na motornih vozilih, registriranih v državi članici, opravljajo redni tehnični pregledi v skladu s to direktivo. Take preglede opravljajo država članica ali nosilci javnih pooblastil ali pa organizacije ali ustanove, ki jih imenuje in neposredno nadzira država, vključno z ustrezno pooblaščenimi zasebnopravnimi organizacijami.

8.

V Kataloniji redne TPV urejajo členi od 34 do 38 zakona št. 12/2008 ( 6 ). V skladu s členom 35 navedenega zakona naloge imetnikov centrov za tehnični pregled vozil med drugim zajemajo izvajanje tehničnih pregledov vozil in preprečevanje uporabe vozil, za katera se je pri pregledu izkazalo, da imajo varnostne pomanjkljivosti, ki pomenijo neposredno nevarnost. Člen 36 navedenega zakona nalaga imetnikom centrov nekatere zahteve, člen 37 pa zadeva podeljevanje dovoljenj za te centre. Te zahteve so nadalje opredeljene v odredbah št. 30/2010 ( 7 ) in št. 45/2010 ( 8 ) („izpodbijani odredbi“).

9.

Natančneje, člen 73 odredbe št. 30/2010 določa, da morajo centri za TPV spoštovati zahteve prostorskega načrta. Poleg tega člen 74 navedene odredbe nasprotuje temu, da bi katero koli podjetje, ki mu je bilo podeljeno dovoljenje, (ali skupina podjetij ( 9 )) preseglo 50‑odstotni tržni delež. ( 10 ) Poleg tega člen 75 določa najmanjše dovoljene razdalje med centri za TPV, za katere je bilo dovoljenje podeljeno istemu podjetju ali skupini podjetij. ( 11 )

10.

Družba OCA Inspección Técnica de Vehículos SA (v nadaljevanju: OCA), imetnica centra za TPV, je 5. maja 2010 vložila tožbo v sodnem tajništvu Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče v Kataloniji), s katero je zahtevala sodni nadzor izpodbijanih odredb. Glavni tožbeni razlog družbe OCA je bil in je, da so pogoji, ki se nanašajo na sistem podeljevanja dovoljenj za TPV, v nasprotju z Direktivo o storitvah in členom 49 PDEU.

11.

Stališča, v katerih so podprli zakonitost izpodbijanih odredb, so predložili štirje drugi imetniki centrov za TPV, in sicer Grupo Itevelesa SL (v nadaljevanju: Itevelesa), Applus Iteuve Technology (v nadaljevanju: Applus), Certio ITV SL (v nadaljevanju: Certio), Asistencia Técnica Industrial SAE (v nadaljevanju: ATI) in Generalidad de Cataluña (v nadaljevanju: Generalidad).

12.

Tribunal Superior de Justicia je s sodbo z dne 25. aprila 2012 ugodilo tožbi, ki jo je vložila družba OCA, saj je menilo, da sistem podeljevanja dovoljenj ni skladen s špansko zakonodajo, ki izvaja Direktivo o storitvah. Skladno s tem je razglasilo ničnost nekaterih določb odredbe št. 30/2010 in odredbe št. 45/2010 v celoti.

13.

Generalidad pri predložitvenem sodišču ni vložila pritožbe zoper navedeno sodbo. Vložili pa so jo štirje drugi imetniki centrov za TPV. Generalidad je 15. januarja 2014 predložitveno sodišče zaprosila, naj ji dodeli status tožene stranke v pritožbenem postopku. Tribunal Supremo je 20. januarja 2014 ugodilo tej vlogi.

14.

Tribunal Supremo najprej sprašuje glede razlage koncepta „storitev na področju prevoza“. Potem prosi za smernice glede vprašanja, ali imetniki centrov za TPV izvajajo dejavnosti, ki jih je treba označiti za „javno oblast“. Nazadnje predložitveno sodišče postavlja vprašanje o možnosti uporabe sistema podeljevanja dovoljenj za TPV kot taki ter o nekaterih zahtevah v okviru navedenega sistema, ki se zlasti nanašajo na najmanjše razdalje in posedovanje tržnega deleža (v nadaljevanju: izpodbijane zahteve). V teh okoliščinah je predložitveno sodišče, ker je imelo pomisleke glede skladnosti izpodbijanih odredb s pravom EU, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

15.

V skladu s členom 101 Poslovnika je Sodišče z dopisom z dne 28. januarja 2015 predložitveno sodišče pozvalo, naj do 24. februarja 2015 pojasni nekatera vprašanja, povezana z veljavnim nacionalnim pravnim okvirom. Tribunal Supremo je v dopisu z dne 23. februarja 2015 Sodišču predložilo zahtevane informacije.

16.

Pisna stališča so predložili OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, Generalidad, španska in švedska vlada ter Komisija. Ustna stališča so na obravnavi 19. marca 2015 podali OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, Generalidad, španska, irska in švedska vlada ter Komisija.

17.

Tribunal Supremo prvo vprašanje opisuje kot „ključno vprašanje“. V bistvu sprašuje, ali so TPV „storitev na področju prevoza“. Spomnimo, člen 2(2)(d) Direktive o storitvah z njenega področja uporabe izključuje take storitve, ki namesto tega spadajo na področje uporabe (zdajšnjega) naslova VI PDEU. To posnema pravilo iz člena 58(1) PDEU. ( 12 )

18.

Kot bomo videli, to vprašanje dejansko ni bistveno za odločitev v postopku v glavni stvari. Kljub temu ga bom zaradi njegovega potencialnega pomena za prihodnje zadeve obravnaval v celoti.

19.

Najprej je treba spomniti, da mora biti v skladu s Pogodbama zaradi specifične narave prevoza uporaba načel svobode opravljanja storitev dosežena z uvedbo skupne prometne politike. ( 13 ) Vendar je – daleč od tega, da bi se oddaljili od temeljnih pravil o prostem pretoku – cilj pravil, ki se nanašajo na skupno prometno politiko, izvajati in dopolnjevati pravila o svobodi opravljanja storitev s pripravo skupnih ukrepov. ( 14 )

20.

Naslov VI PDEU ne ponuja opredelitve, kaj je storitev na področju prevoza. Ker splošne opredelitve pojma ni v primarni zakonodaji, je mogoče v sekundarni zakonodaji, sprejeti v skladu z naslovom VI PDEU, najti specifične opredelitve storitev, za katere se uporablja zadevna zakonodaja.

21.

V obravnavani zadevi to pomeni, da Direktiva 96/96, čeprav usklajuje pravila o tehničnih pregledih motornih vozil in njihovih priklopnikih, „ne vsebuje nobene določbe, ki se nanaša na pravila o dostopu do dejavnosti pregleda vozil“. ( 15 ) To velja tudi za Direktivo 2009/40. Povedano drugače, pravica, da se nekdo ustanovi kot imetnik centra za TPV – nasprotno kot pri materialnih pravilih, ki se uporabljajo za preglede – ni usklajena z Direktivo 2009/40. Še več, usklajeno ni niti zagotavljanje storitev, ponujenih med potekom navedene dejavnosti. Če je torej treba TPV označiti za „storitev na področju prevoza“ v skladu s členom 58(1) PDEU, bi bilo mogoče sklepati, da pravo Unije trenutno ne zagotavlja svobode opravljanja storitev TPV. ( 16 )

22.

Zato je treba pojmovanje „storitve na področju prevoza“ razlagati previdno. To še posebej velja za storitve, ki so le priložnostne, pomožne ali celo obrobno povezane s prevozom. Ali to res pomeni, da bi bilo treba na zadevni koncept gledati zelo ozko? To je pomembno vprašanje. Glede na dejstvo, da pravila o skupni prometni politiki izvajajo in dopolnjujejo pravila o svobodi opravljanja storitev (glej točko 19), bi si mislil, da bi bilo problematično iti tako daleč, da bi naslov VI PDEU – čeprav ob upoštevanju člena 58(1) PDEU – brali kot „izjemo“ od pravil o pravici do prostega pretoka, ki jih je zato treba razlagati restriktivno. ( 17 )

23.

Večina strank, ki so predložile stališča, trdi, da TPV povečujejo prometno varnost, kar je področje politike, ki je izrecno navedeno v členu 91(1)(c) PDEU. Te stranke se sklicujejo na dejstvo, da so bile direktive 96/96, 2009/40 in 2014/45 ( 18 ) sprejete v skladu s členom 71 ES (oziroma njegovim naslednikom). Zato praksa zakonodajalca Unije verjetno kaže, da so TPV storitev na področju prevoza.

24.

Čeprav za navedene argumente nisem nedovzeten, bi z vsem dolžnim spoštovanjem poudaril, prvič, da argumentacija, ki temelji na pravni podlagi direktive, ne more biti odločilna, kadar navedena direktiva usklajuje le vsebino zadevne storitve, ne pa njenega dejanskega opravljanja (dostop). Drugič, razlogi za sprejetje zakonodajnih ukrepov v skladu z Naslovom VI PDEU niso vedno jasni ali usklajeni. Naj ponazorim, pravila o času vožnje in času počitka so sprejeta v skladu s členom 71 ES, ( 19 ) pravila o prevozu živali pa ne. ( 20 ) Oboje nedvomno vključuje prevoz. Glede na to se mi zdi, da pravna podlaga dela zakonodaje Unije ne more biti edini odločilni dejavnik pri razlagi prevozne storitve. ( 21 )

25.

Res je sicer, da TPV ne pomenijo dejanske prevozne storitve, temveč njeno pomožno ali sekundarno storitev. Zaradi pomožne narave v razmerju do dejanskega prevoza je status takih storitev nejasen. Naj ponazorim, v sodbi Bowden in drugi ( 22 ) je Sodišče glede direktive o ureditvi delovnega časa, ki se ni uporabljala za sektor cestnega prevoza, razsodilo, da je pisarniško osebje, ki je delalo za paketno dostavno službo, spadalo v navedeni sektor. Vendar glede na posebnost navedene zadeve, ki je zadevala spor, povezan z zakonodajo na področju zaposlovanja, menim, da se v navedeno sodbo ni treba preveč poglabljati.

26.

Člen 58(1) PDEU se torej nanaša na „storitve na področju prevoza“, kar se mi zdi nekoliko širšega obsega kot „prevozne storitve“. Lahko bi vključeval – vsaj z nekaterimi omejitvami – storitve, ki so pomožne ali sekundarne v razmerju do prevoza.

27.

Nekatere uvodne izjave v preambuli Direktive o storitvah zadevo dodatno osvetljujejo. Po eni strani uvodna izjava 21 – ki se nanaša na nekoliko ožji koncept „prevoznih storitev“ – razlaga, da te „vključ[ujejo] […] mestni promet, taksi službo in reševaln[a] vozil[a] ter pristanišk[e] služb[e]“ in „bi morale biti izključene s področja uporabe [Direktive o storitvah]“. Po drugi strani uvodna izjava 33 izrecno navaja, da „[s]toritve, ki jih zajema ta direktiva, zajemajo najrazličnejše spreminjajoče se dejavnosti, vključno s poslovnimi storitvami, kot so […] najem avtomobilov; potovalne agencije“. ( 23 )

28.

Glede na te elemente in pomanjkanje jasne opredelitve v pravnih besedilih menim, da mora „storitev na področju prevoza“ zajemati fizično dejanje premikanja oseb ali blaga z enega kraja na drugega z vozilom, zrakoplovom ali vodnim plovilom, oziroma biti s tem dejanjem neločljivo povezana. Če obravnavana storitev ne vključuje predvsem dejanskega prevoza, potem zgolj dejstvo, da je tako ali drugače lahko povezana s prevozom, samo po sebi ne pomeni, da jo je treba označiti kot tako. S tem bi tvegali, da bi členu 2(2)(d) Direktive o storitvah dali preširoko področje uporabe, direktivi pa odvzeli namen. Na primer – pri čemer bom morda navedel nekaj, kar je očitno – storitve za široko potrošnjo, ki se običajno izvajajo na vrveči glavni železniški postaji, kot je popravilo čevljev in ključev, razen tega, da se opravljajo na isti lokaciji, niso povezane s prevozom.

29.

Vendar se tega razmišljanja ne sme napačno razumeti kot izgovor v korist ozkemu pogledu na koncept „storitve na področju prevoza“. Če bi sklepali iz besedila člena 91(1) PDEU, nekateri dejavniki dejansko lahko storitev, ki ne vključuje prevoza, kot tako povezujejo s področjem prevoza, ker je bistvena za prevoz. Videti je, da je prometna varnost ravno tak dejavnik, saj je njen namen izboljšati prevoz za vse.

30.

To me pripelje do ugotovitve, zaradi spodaj navedenih razlogov, da so TPV storitev na področju prevoza.

31.

Strinjam se, TPV morda res ne pomenijo dejanskega prevoza, temveč le storitev, ki je v razmerju do dejanskega prevoza pomožna ali posredna. Vendar če tehnični pregled pokaže, da ima vozilo nevarne pomanjkljivosti, je to vozilo morda pravno nemogoče uporabljati za namene prevoza. ( 24 ) Povedano drugače, očitno je, da so TPV nujni pogoj za prevoz. Poleg tega TPV kot taki prispevajo k večji prometni varnosti, kar je v korist vsem, ki se vozijo. Zato so neločljivo povezani s prevozom. Nasprotno, če vzamemo primer storitve najema avtomobilov, ki so verjetno tudi pomožne k prevozu, pogodba o najemu sama po sebi ni nujen pogoj za prevoz, temveč preprosto le pravna metoda (med drugimi) zagotavljanja prevoznega sredstva.

32.

Glede na to stališče ni pomembno, da bi lahko bili TPV prav tako povezani s storitvijo na področju certificiranja, tehničnega nadzora in/ali preverjanja, ki je načeloma zajeta z Direktivo o storitvah. ( 25 ) Dejansko nič ne preprečuje, da bi posamezna storitev vključevala certificiranje, tehnični nadzor in/ali preverjanje na eni strani in bila „storitev na področju prevoza“ na drugi. V takem mešanem scenariju bi bila navedena storitev še vedno izključena s področja uporabe Direktive o storitvah, saj ima člen 2(2)(d) Direktive o storitvah (in člen 58(1) PDEU) po mojem mnenju prednost pred členom 2(1).

33.

Na podlagi navedenega menim, da opravljanje storitev TPV spada na področje uporabe naslova VI PDEU. Posledično se ne uporabljata niti svoboda opravljanja storitev (člen 58(1) PDEU) niti Direktiva o storitvah (člen 2(2)(d)). Dalje, ker Direktiva 2009/40 ne usklajuje opravljanja storitev TPV, tudi ne more postavljati pod vprašaj obravnavanih katalonskih pravil.

34.

Vendar je, da bi Tribunal Supremo ponudili koristen odgovor, ki mu bo omogočil rešitev spora, o katerem odloča, treba preseči besedilo prvega vprašanja. Dejstvo, da se svoboda opravljanja storitev v skladu s členom 58(1) PDEU ne uporablja, ne izključuje uporabe člena 49 PDEU o pravici do ustanavljanja. Ta določba velja neposredno za prevoz. ( 26 ) Pomenljivo je, da predložitveno sodišče v besedilu četrtega vprašanja navaja člen 49 PDEU.

35.

Ker obratovanje centrov za TPV spada pod pojem „ustanavljanja“, ( 27 ) bi Sodišče moralo na prvo vprašanje odgovoriti, da take dejavnosti spadajo na področje uporabe člena 49 PDEU.

36.

Nazadnje, ker družbi Applus in ATI postavljata vprašanje dopustnosti, bi moralo biti jasno, da rešitev, ki jo predlagam – namreč da se na vprašanja za predhodno odločanje odgovori na podlagi svobode ustanavljanja, in ne na podlagi Direktive o storitvah – ne vpliva na pristojnost Sodišča. Seveda Sodišče ne more odgovoriti na predloge za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanašajo na razlago določb primarnega prava o prostem pretoku oseb, v katerih so vsi elementi omejeni, v vseh upoštevnih vidikih, na eno samo državo članico. ( 28 ) Vendar v nekaterih okoliščinah ni mogoče izključiti čezmejnih učinkov izpodbijane nacionalne zakonodaje. ( 29 ) To zlasti velja za zakonodajo, ki vzpostavlja sistem podeljevanja dovoljenj, s čimer omejuje število gospodarskih subjektov, in k temu dodaja zahteve, na primer glede geografske razdalje. Take zadeve se običajno preizkusi vsebinsko, ( 30 ) najbolj prepričljiv razlog pa je, da bi zadevna zakonodaja dejansko lahko povzročila čezmejne učinke – oziroma tega vsaj ni bilo mogoče izključiti. Ker obravnavani katalonski sistem lahko povzroči ravno to, ustrezno ugotavljam, da pristojnost Sodišča, da obravnava vsebino predloženih vprašanj za predhodno odločanje, ostaja nespremenjena.

37.

Drugo vprašanje raziskuje dobro uhojeno pot, ki se nanaša na izvzetje dejavnosti, ki so opredeljene kot izvajanje javne oblasti, iz pravil o prostem pretoku. Vprašanje je oblikovano na predpostavki, da se za obravnavano zadevo uporablja Direktiva o storitvah. Vendar ob upoštevanju mojega odgovora na prvo vprašanje – in spet zato, da se ponudi koristen odgovor – menim, da bi moralo Sodišče to vprašanje obravnavati z vidika člena 51(1) PDEU, saj je ta določba upoštevna tudi za svobodo ustanavljanja.

38.

Vsebinsko želi predložitveno sodišče izvedeti, ali iz dejstva, da lahko imetniki centrov za TPV za vozilo, za katero po neuspešnem tehničnem pregledu šteje, da pomeni neposredno nevarnost, odredijo onesposobitev, izhaja, da izvajajo javno oblast v smislu člena 51(1) PDEU.

39.

Na to vprašanje bi bilo treba jasno odgovoriti nikalno.

40.

Spomnimo, prvič, da je treba člen 51 PDEU kot izjemo od splošnega pravila svobode ustanavljanja razlagati ozko. ( 31 ) Drugič, navedena izjema je omejena na dejavnosti, ki so same po sebi neposredno in posebno povezane z izvajanjem javne oblasti. ( 32 ) Tretjič, Sodišče je ostalo nezaupljivo do argumentov, da je bila dejanska javna oblast prenesena na zasebne certifikacijske organe, kar je povzročilo, da se je zanje uporabljal člen 51 PDEU. ( 33 )

41.

Ustaljena praksa je, da certifikacijske odločbe, ki v bistvu samo evidentirajo rezultate tehničnega pregleda, ne spadajo na področje uporabe izjeme iz člena 51 PDEU. Podobno, za pomožno in pripravljalno vlogo, preneseno na zasebne organe, ni mogoče reči, da je neposredno in posebno povezana z izvajanjem javne oblasti v smislu navedene določbe. ( 34 )

42.

Naj ponazorim, v okviru postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti, sproženih zoper Portugalsko zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu z Direktivo 96/96, so pregledi, opravljeni v zasebnih centrih za TPV, potekali v dveh fazah. V prvi je izvajalec dejavnosti opravil tehnični pregled vozila. V drugi je izdal spričevalo za vozilo ali izdajo spričevala zavrnil. Sodišče sicer ni razsodilo, da je prva faza pomenila izvajanje javne oblasti, vendar tega ni izključilo v zvezi z drugo fazo, saj je izvajalec dejavnosti pravne posledice oprl na tehnične ugotovitve. Vendar glede na dejstvo, da imetniki centrov za TPV: (i) niso bili neodvisni pri odločanju, (ii) so delovali pod nadzorom države, kot je določeno v členu 2 Direktive 96/96, in (iii) niso imeli nobene pristojnosti za uporabo prisile (za to so bili pristojni organi pregona), se člen 45 ES za navedeno dejavnost ni uporabljal. ( 35 )

43.

Družbe Applus, ATI, Certio in Itevelesa obravnavano zadevo razlikujejo od zadeve Komisija proti Portugalski oziroma trdijo, da so obravnavana katalonska pravila skladna z navedeno sodbo.

44.

Sam menim, da ni nobene pravno upoštevne razlike med obravnavano zadevo in zadevo Komisija proti Portugalski. Argument, da imetniki centrov za TPV nimajo zgolj pripravljalne vloge ali da uprava njihovih dejavnosti ne nadzira „dejavno“, me ne prepriča. Dejansko člen 2 Direktive 96/96 in Direktive 2009/40 (ter člen 4(2) Direktive 2014/45) izrecno navajata, da v primeru, da se države članice odločijo za liberalizacijo dejavnosti TPV, zasebne imetnike centrov za TPV „neposredno nadzira država“. ( 36 ) Direktiva 2009/40 je nekoliko skopa glede opisa obsega navedenega nadzora. ( 37 ) Vendar nekatere določbe neločljivo temeljijo na pojmovanju nadzora. ( 38 ) Zato dejstvo, da bi imetniki centrov za TPV morda morali sklepati zavarovanja ali sprejeti notranje sisteme revidiranja, ne pomeni, da delujejo neodvisno od nadzora države v smislu navedene sodbe.

45.

To vprašanje je bilo v vsakem primeru pojasnjeno z informacijami, ki jih je Sodišču predložilo Tribunal Supremo. Iz navedenega odgovora zdaj izhaja, prvič, da lahko lastnik vozila, za katero je bila odrejena onesposobitev, na koncu vloži pritožbo pri tehničnem nadzorniku – javnem uradniku, odgovornem za nadzor centrov za TPV – ki lahko odredbo razveljavi. Drugič, v skladu z veljavnimi nacionalnimi pravili je odločbo, s katero se odredi onesposobitev vozila, mogoče sprejeti le „v okoliščinah, predvidenih v veljavni zakonodaji, v skladu z navodili in protokoli, ki jih je odobril“ pristojni organ. ( 39 ) V veljavnem priročniku za preglede vozil je uporabljen velelni naklon, ki imetnikom centrov za TPV pušča malo prostora za prosto presojo. ( 40 )Tretjič, Tribunal Supremo jasno navaja, da je, čeprav lahko centri za TPV odredijo onesposobitev vozil zaradi varnostnih razlogov, za izvajanje navedene odredbe odgovorna katalonska vlada ali policija, česar centri za TPV nimajo pravice početi.

46.

Na tej podlagi in glede na restriktivno razlago člena 51 PDEU se mi ni težko strinjati z Generalidad in Komisijo, da delovanje centrov za TPV ne vključuje izvajanja javne oblasti. Zato Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje odgovori, da možnost zasebnih imetnikov centrov za TPV, da odredijo onesposobitev vozil, ki imajo take varnostne pomanjkljivosti, da bi njihova uporaba v prometu pomenila neposredno nevarnost, ne pomeni izvajanja javne oblasti v smislu člena 51 PDEU v okoliščinah, ko nacionalno pravo zahteva naložitev take odredbe kot posledico tehničnega pregleda in, v vsakem primeru, če je uporaba prisilnih ukrepov za umik avtomobila pridržana organom pregona.

47.

Tribunal Supremo s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je skladno z Direktivo o storitvah, v povezavi s členom 2 Direktive 2009/40, da države članice izvajanje storitev TPV urejajo z upravnim sistemom podeljevanja dovoljenj. To vprašanje je bilo postavljeno, ker je Sodišče v zadevi Komisija proti Portugalski ( 41 ) razsodilo, da dostop do dejavnosti pregleda vozil ni usklajen z Direktivo 96/96.

48.

Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem posebej sprašuje, ali je skladno s členoma 10 in 14 Direktive o storitvah ali, podredno, členom 49 PDEU, da nacionalna zakonodaja določa nekatere zahteve glede najmanjše razdalje in tržne moči zaradi zagotavljanja primerne ozemeljske pokritosti, povečanja kakovosti storitve in spodbujanja konkurenčnosti med izvajalci storitev. Te zahteve omejujejo število razpoložljivih dovoljenj in, kot je bilo potrjeno na obravnavi, zagotavljajo de facto ozemeljsko zaščito za imetnike dovoljenj.

49.

Na ti vprašanji bom odgovoril skupaj, ker sta povezani. Zaradi razlogov, navedenih v točki 37, bom obe vprašanji obravnaval z vidika svobode ustanavljanja.

50.

Nobenega dvoma ni, da lahko države članice pri urejanju dejavnosti TPV uporabijo upravni sistem podeljevanja dovoljenj.

51.

Kot je bilo omenjeno, je Sodišče razsodilo, da Direktiva 96/96 ne ureja dostopa do navedene dejavnosti. To se s sprejetjem Direktive 2009/40 ni spremenilo. Ker niti dostop do dejavnosti TPV niti varnost v cestnem prometu na splošno nista bila usklajena, ju lahko države članice uredijo tako, kot se jim zdi najprimerneje. ( 42 ) Člen 2 obeh direktiv to izrecno potrjuje, saj navaja, da tehnične preglede lahko opravljajo organizacije ali ustanove, ki jih imenuje in neposredno nadzira država, vključno z ustrezno pooblaščenimi zasebnopravnimi organizacijami.

52.

Vendar mora pri tem nacionalni upravni sistem podeljevanja dovoljenj spoštovati pravo Unije, zlasti člen 49 PDEU.

53.

Člen 49 PDEU prepoveduje omejitve svobode ustanavljanja, to je vse nacionalne ukrepe, ki bi lahko državljane Unije ovirali pri izvrševanju svobode ustanavljanja, ki je zagotovljena s Pogodbo, ali ki bi bili za izvrševanje svobode ustanavljanja manj privlačni. Pojem „omejitev“ vključuje ukrepe države članice, ki čeprav veljajo brez razlikovanja, vplivajo na dostop podjetij iz drugih držav članic do trga in tako ovirajo trgovino v Skupnosti. ( 43 )

54.

V to kategorijo spadajo predvsem predpisi, ki dostop izvajalca iz druge države članice pogojujejo z izdajo predhodnega dovoljenja, saj lahko ovirajo izvajanje svobode ustanavljanja tega ponudnika s tem, da preprečujejo svobodno izvajanje njegovih dejavnosti prek stalne poslovne enote. ( 44 )

55.

Obravnavani katalonski sistem podeljevanja dovoljenj vključuje sistem predhodne avtorizacije, ki omejuje ustanavljanje agencij, podružnic ali hčerinskih družb – vprašanje, ki je posebej navedeno v členu 49 PDEU. Tribunal Supremo meni, da ta pravila omejujejo število izvajalcev dejavnosti TPV. Tako bi lahko sistem državljane Unije, ki želijo izvajati dejavnost TPV, oviral pri izvrševanju svobode ustanavljanja, ali povzročil, da bi bilo izvrševanje svobode ustanavljanja zanje manj privlačno, in torej vključuje omejitev v smislu člena 49 PDEU.

56.

V skladu z doktrino iz sodbe Gebhard morajo omejitve izpolnjevati štiri pogoje, da bi bile skladne s pravom Unije: uporabljene morajo biti nediskriminatorno, utemeljene morajo biti z nujnimi razlogi v splošnem interesu, biti morajo primerne za zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja in ne smejo presegati tega, kar je nujno za doseganje tega cilja. ( 45 )

57.

Katalonski sistem podeljevanja dovoljenj ni diskriminatoren (vsaj ne očitno), saj ne omejuje svobode gospodarskih subjektov, ustanovljenih v drugih državah članicah, da ustanovijo agencije ali druge poslovalnice v Kataloniji. ( 46 ) Zato je edino vprašanje, ki se postavlja, ali je to utemeljeno in sorazmerno.

58.

Tribunal Supremo se v zvezi s tem sklicuje na preambulo odredbe št. 45/2010. ( 47 ) Na podlagi predhodnega mnenja, da sam cilj večje varnosti v cestnem prometu ne more utemeljiti določitve izpodbijanih zahtev, se navedeno sodišče sprašuje, ali lahko drugi nujni razlogi pomenijo zadostno utemeljitev ( 48 ) in ali so take zahteve skladne z načelom sorazmernosti.

59.

Zdi se, da stranke, ki so nastopile pred Sodiščem, razen družbe OCA, švedske vlade in – glede izpodbijanih zahtev – Komisije, menijo, da je obravnavana katalonska pravila mogoče utemeljiti že z varnostjo v cestnem prometu.

60.

Nobenega dvoma ni, da je varnost v cestnem prometu v sodni praksi Sodišča nujni razlog v splošnem interesu. ( 49 ) Enako velja tudi za cilja visoke kakovosti storitve za prejemnike ( 50 ) in neizkrivljene konkurence, katerih končni namen je varstvo potrošnika. ( 51 ) Glede cilja zagotavljanja primernega pokritja in ozemeljske razporeditve posameznega proizvoda ali storitve se mi zdi, da je to bolj sredstvo kot pa namen sam po sebi, saj mora obravnavani proizvod ali storitev izkazovati značilnosti bistvenega pomena. ( 52 )

61.

Torej, ker je mogoče predvidevati, da TPV na splošno prispevajo k varnosti v cestnem prometu, ( 53 ) bi morali katalonski sistem podeljevanja dovoljenj najprej preučiti s tega vidika.

62.

Sorazmernosti izpodbijanega sistema podeljevanja dovoljenj v povezavi z zadanim ciljem torej ni mogoče oceniti abstraktno, temveč je ocena odvisna od posebnih okoliščin, povezanih s sistemom. ( 54 ) Čeprav ima končno besedo predložitveno sodišče, lahko Sodišče poda navodila, ki bi sodišču omogočila, da razsodi o sporu. ( 55 ) Zato bom izpodbijane zahteve podrobneje preučil.

63.

Za začetek moram poudariti, da ima Sodišče na voljo zelo skope informacije o stanju pred reformo – do katere je v Kataloniji prišlo s sprejetjem zakona št. 12/2008 in izpodbijanih odredb – in po njej. Dejansko iz razpršenih delov informacij v predložitveni odločbi ( 56 ) (in iz obravnave) izhaja le, da je bil katalonski sistem za TPV prej koncesijsko zasnovan z nekaterimi uveljavljenimi izvajalci storitev in da trenutni sistem vključuje podeljevanje upravnih dovoljenj po razpisnem postopku. Vendar predložitvena odločba ne opisuje razpisne dokumentacije, meril za dodelitev in njihovega tehtanja ter ne razkriva nobenih materialnih podatkov (na primer glede števila dovoljenj). To vedno vpliva na kakovost odgovora, za katerega je zaprosilo predložitveno sodišče, zato so splošne pripombe, navedene zgoraj v zvezi s tretjim odgovorom, še toliko bolj upoštevne. ( 57 ) Še več, zaradi tega pomanjkanja informacij ostajajo nekatera protislovja nerazložena.

64.

Prvo protislovje je pojmovanje, da se varnost v cestnem prometu nekako bolje zagotavlja z nalaganjem zahtev za podeljevanje dovoljenj, vključno z najmanjšo razdaljo med centri za TPV. Take zahteve bi prej omejile dostop do centrov za TPV in bi bile zato v nasprotju s ciljem varnosti v cestnem prometu. Drugo protislovje je, glede na spodaj navedene pripombe, da se pri urejanju gospodarske dejavnosti, kot so TPV, nekako daje prednost centralnemu načrtovanju pred pogoji odprtega trga. Tretje protislovje je, da so zahteve domnevno namenjene temu, da se uporabniku olajša dostop do TPV ter s tem spodbudi in poveča lastnikovo skladnost s predpisi. Vendar zagotavljanje skladnosti – povedano drugače, izvrševanje veljavnih pravil – ni nekaj, za kar bi morali poskrbeti lastniki, temveč organi oblasti. Reševanje navedenega problema, za kar so izključno odgovorni organi oblasti, z omejevanjem dostopa do dejavnosti TPV se zdi nerazumno.

65.

Če si zdaj najprej pobliže pogledamo zahtevo glede razdalje, je obravnavana zadeva videti precej drugačna od zadev, v katerih je Sodišče razsodilo, da so zahteve glede minimalne razdalje skladne s svobodo ustanavljanja. Kot je navedeno v točki 60, je videti, da je Sodišče minimalne zahteve glede razdalje potrdilo le, če zagotavljajo dostop do proizvoda ali storitve, ki ima značilnosti bistvenega pomena.

66.

Za primer vzemimo zadevo Venturini, ( 58 ) v kateri je Sodišče dopustilo pravilo, v skladu s katerim so le lekarne, ustanovljene v skladu z „nacionalno shemo“ (ki je določala zahtevo glede najmanjše razdalje med njimi), imele pravico prodajati zdravila na recept, vključno s tistimi, ki jih plača kupec. V nasprotnem primeru bi bilo mogoče predvideti, da se lekarne morda ne bodo želele ustanavljati na manj poseljenih območjih sheme, zaradi močne konkurence za delež donosnega trga zdravil na recept, ki jih plača kupec, iz lekarn in trgovin s parafarmacevtskimi izdelki. To pa bi lahko povzročilo vrzel na ne tako donosnem trgu za zdravila na recept, ki jih kupcu ni treba plačati. Povedano drugače, navedena zadeva je vključevala tržno pomanjkljivost glede pomembnejšega trga, ki bi jo – vsaj deloma – lahko odpravili z ureditvijo.

67.

Nasprotno, v obravnavani zadevi je uporaba storitev, ki izhajajo iz dejavnosti TPV, po zakonu obvezna (če naj bi se vozilo dejansko še naprej uporabljalo) in ponavljajoča se. ( 59 ) To pomeni, da lahko imetniki centrov za TPV enostavno, brez poseganja države ugotovijo, kolikšno je povpraševanje. Dejavnost je lahko donosna celo na odročnih in redko poseljenih območjih – če je območje zajetja dovolj veliko. Torej ni nikakršnih znakov tržne pomanjkljivosti. Dejansko Sodišče ni prejelo nikakršnih zanesljivih informacij, na podlagi katerih bi lahko sklepalo, da se noben izvajalec dejavnosti ne bi odločil za lokacijo na takem območju, če ne bi bilo take zahteve glede razdalje. To je podprto z dejstvom, da – kot je bilo navedeno na obravnavi – katalonski organi imetnikov centrov za TPV ne morejo prisiliti, naj svoje centre ustanavljajo na redko poseljenih območjih.

68.

Po drugi strani ne bi izključil dejstva, da bi zahteva glede razdalje lahko včasih razširila območje dostopa uporabnikov do centrov za TPV in povečala možnost skladnosti. V tem smislu bi lahko, vsaj deloma, prispevala k cilju večje varnosti v cestnem prometu. Ker pa se od imetnikov centrov za TPV ne more zahtevati, da svoje centre ustanavljajo na manj donosnih območjih, dvomim, da bo zahteva glede razdalje zagotovila pomembne pozitivne učinke. V vsakem primeru niso bile predložene nobene zanesljive informacije v zvezi s tem vprašanjem.

69.

Generalidad je na obravnavi navedla primer lokalne upravne enote (comarca), ki je imela prej na voljo samo en center za TPV. Po izvedenem razpisnem postopku je bilo dovoljenje podeljeno še enemu izvajalcu dejavnosti, kar je vodilo v boljšo stopnjo skladnosti TPV v navedeni comarci. To je sicer pohvalno, vendar zakaj bi bilo trg z mnogo regulativnimi nepravilnostmi bolje nadomestiti s trgom, ki jih ima manj? Glede na zgoraj navedene značilnosti TPV ne vidim razloga, zakaj ne bi mogli povsem brez takega načrtovanja – torej če bi se odločili za trg brez omejenega dostopa – doseči enakega cilja, vendar z manj naprezanja.

70.

Zato kljub širokemu polju proste presoje, ki ga imajo države članice glede vprašanja, ali ukrep presega, kar je nujno potrebno za zagotovitev varnosti v cestnem prometu, ( 60 ) priznam, da dvomim, ali je zahteva glede najmanjše razdalje, kot je obravnavana, primerna za dosego navedenega cilja. V zvezi s tem bi rad poudaril, da so nacionalna organizacijska pravila primerna za uresničevanje zadanega cilja, le če je z njimi resnično zagotovljeno dosledno in sistematično uresničevanje tega cilja. ( 61 ) Vendar glede na pomanjkanje informacij, omenjeno v točki 63 zgoraj, menim, da sodišče o tej zadevi ne more razsoditi. Zdi se mi, da je predložitveno sodišče primernejše za odločanje o sorazmernosti te zahteve glede podeljevanja dovoljenj, ob ustreznem upoštevanju načina izbire imetnikov centrov za TPV v praksi.

71.

Če se zdaj lotimo zgornje meje 50‑odstotnega tržnega deleža, naj bi ta zahteva odvračala od presežne koncentracije storitev TPV na strani ponudbe, ker bi to lahko pomenilo tveganje, da se poslabša kakovost storitev TPV glede na njihovo obvezno naravo – oziroma taka nekako je argumentacija.

72.

Družba OCA in švedska vlada trdita, da zahteva glede posedovanja tržnega deleža sledi izključno gospodarskemu cilju, ki v skladu z ustaljeno sodno prakso ne more pomeniti nujnega razloga v splošnem interesu. ( 62 ) Predložitveno sodišče in družba OCA se tukaj sklicujeta na poročilo, ki ga je izdal Autoridad Catalana de la Competencia ( 63 ) (katalonski organ za varstvo konkurence), v skladu s katerim so posledica obravnavane zakonodaje verjetno neutemeljene ovire za nove ponudnike na trgu.

73.

Odkrito povedano ne vem, kako določitev največjega tržnega deleža spodbuja varnost v cestnem prometu. Povezave med obema enostavno ni. Namesto tega se zastavlja vprašanje, ali je namen določitve največjega tržnega deleža zares zagotoviti višjo raven kakovosti storitev za stranke in potrošnike – kar pomeni nujni razlog (glej točko 60 zgoraj) – ali pa je razlog zanj bolj gospodarski, da se manjše trgovce zaščiti pred obsežnimi prevzemi. Najnovejša sodna praksa kaže, da je Sodišče upravičeno previdno glede poseganja držav članic v svobodo ustanavljanja s podrobno ureditvijo glede določene sestave trga ali konkurenčnega položaja, med drugim pod pretvezo zagotavljanja visoke kakovosti storitev za stranke in potrošnike. ( 64 )

74.

V zadevi Komisija/Španija pravila, ki so uveljavljala zgornje meje glede tržnega deleža in vpliva na obstoječe male trgovce, nad katerimi ni bilo več mogoče odpreti velikih prodajnih objektov in/ali srednje velikih prodajnih objektov, niso bila upravičena zaradi zagotavljanja varstva okolja, namenov načrtovanja ali varstva potrošnikov, temveč so bila izključno ekonomske narave. ( 65 ) V zadevi Attanasio Group je Sodišče grajalo zahtevo glede razdalje med novimi bencinskimi črpalkami, ki je ovirala dostop do trga novim subjektom in ni zagotavljala nikakršnih (očitnih) koristi za potrošnike. ( 66 ) Nazadnje, v zadevi Komisija/Portugalska je Sodišče med drugim razveljavilo zahtevo po minimalnem osnovnem kapitalu 100.000 EUR za ustanovitev podjetja za TPV. ( 67 )

75.

Celo če predvidevamo, da obravnavani ukrep ne zagotavlja visoke kakovosti storitve za stranke in potrošnike, je treba poudariti, da je vsebina postopka TPV – to je, osnovna storitev, ki jo kupijo stranke in potrošniki – usklajena na ravni Unije. ( 68 ) V skladu z različicami, ki jih dopušča sama Direktiva 2009/40, lahko stranke in potrošniki upravičeno pričakujejo enako visoko raven kakovosti, ne glede na zadevni center za TPV. ( 69 ) Zato je to mogoče enačiti z obveznostjo zagotavljanja posebnega rezultata (obligation de résultat). Tako bi morala država v primeru, da nekateri imetniki centrov za TPV znižajo kakovost svojih storitev, to naknadno obravnavati v okviru svoje nadzorne vloge. Tovrstna vnaprejšnja zahteva glede največjega tržnega deleža pa dejansko vnaprej predvideva, da izvajalci storitev nad to zgornjo mejo ne zagotavljajo storitve v skladu z direktivo. To je nevzdržno.

76.

Vprašanje elementov, ki spremljajo osnovno storitev TPV, pri kateri lahko pride do kakovostne spremembe, kot so čakalni časi, je vredno obravnave. ( 70 ) Vendar države članice nimajo enakega polja proste presoje, navedenega v točki 70 zgoraj, glede omejitev, ki so namenjene zagotavljanju visoke kakovosti storitve za stranke in potrošnike. Iz sodne prakse dejansko izhaja, da je treba utemeljitvene razloge podpreti z analizo primernosti in sorazmernosti omejevalnega ukrepa ter dejanskimi dokazi. ( 71 ) Poleg tega bi bilo zamude in druge podobne pomanjkljivosti glede kakovosti treba obravnavati naknadno v skladu s posebnimi pogoji za podeljevanje dovoljenj za območja z ozkimi grli, namesto da se na splošno naloži precej nerazložljiva zahteva po največjem tržnem deležu. ( 72 )

77.

Zato ugotavljam, da se z določanjem največjega tržnega deleža krši člen 49 PDEU.

78.

Na podlagi povedanega Sodišču predlagam, naj na tretje in četrto vprašanje odgovori, da nacionalno sodišče v skladu s členom 49 PDEU odloči, ali je z zakonom določen sistem podeljevanja dovoljenj, kot je opisan v postopku v glavni stvari, ki ureja dostop do dejavnosti za imetnike centrov za tehnične preglede vozil, primeren za doseganje cilja varnosti v cestnem prometu in ne presega tega, kar je nujno za njegovo doseganje. Vendar navedena določba nasprotuje z zakonom določeni zahtevi po podeljevanju dovoljenj, ki določa posebno omejitev tržnega deleža, ki ga lahko imajo zasebni imetniki centrov za tehnične preglede vozil.

79.

Nazadnje, če se Sodišče ne strinja z mano glede vprašanja, ali naj se storitve TPV označijo za „storitve na področju prevoza“ in, iz istega razloga, glede vprašanja uporabe Direktive o storitvah, ( 73 ) to po mojem mnenju ne bo bistveno vplivalo na odločitev v tem postopku.

80.

Ni treba razpravljati o obsegu uskladitve, ki je posledica Direktive o storitvah. ( 74 ) Dovolj je opozoriti, da se v skladu s členom 1(3) Direktive nacionalne zahteve glede podeljevanja dovoljenj, ki presegajo, kar je dovoljeno v skladu s členom 49 PDEU – kot je navedeno zgoraj – ne morejo izogniti graji z izgovorom, da so usklajene z navedeno direktivo. Še več, zaradi enakih razlogov kot zgoraj ne bi veljala niti izjema, povezana z izvajanjem javne oblasti, iz člena 2(2)(i) Direktive o storitvah.

81.

Zato bi za tak primer Sodišču predlagal, naj v preostalem odloči enako, kot je navedeno v točkah od 50 do 78.

82.

Glede na navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je v zadevi C‑168/14 predložilo Tribunal Supremo, odgovori: