1.

V obravnavani zadevi se obravnava vprašanje, ali se lahko od državljana tretje države zahteva, da uspešno opravi preizkus znanja jezika in poznavanja družbe države članice, preden se mu v okviru združitve družine odobri vstop v to državo članico, v kateri že zakonito prebiva njegov zakonec, ki je prav tako državljan tretje države.

2.

V zvezi s tem mora Sodišče razlagati člen 7 Direktive 2003/86 ( 2 ) o pravici do združitve družine (v nadaljevanju: Direktiva o združitvi družine) in odločiti, ali je obravnavani izpit dopustno „merilo za integracijo“, ki ga lahko na podlagi te določbe država članica uporabi za državljana tretje države, ki se želi preseliti na njeno ozemlje.

3.

Pojem merila za integracijo se ne uporablja samo v Direktivi o združitvi družine, temveč tudi v Direktivi 2003/109 ( 3 ) o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (v nadaljevanju: Direktiva o rezidentih za daljši čas) in v Direktivi 2009/50 ( 4 ) o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav za namene visokokvalificirane zaposlitve (v nadaljevanju: Direktiva o visoki kvalifikaciji).

4.

Na podlagi člena 1 Direktive o združitvi družine je namen te direktive določiti „pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družin za državljane tretjih držav“.

5.

Poglavje IV Direktive ima naslov „Zahteve za uveljavljanje pravice do združitve družine.“ V členu 7(2) ureja merila za integracijo in določa:

„Države članice lahko zahtevajo, da državljani tretjih držav izpolnijo merila za integracijo v skladu z nacionalnim pravom.

V zvezi z begunci in/ali družinskimi člani beguncev, ki so omenjeni v členu 12, se merila za integracijo, omenjena v prvem pododstavku, lahko uporabijo komaj takrat, ko je zadevnim osebam odobrena združitev družine.“

6.

V poglavju VII („Kazni in pritožbe“) člen 17 Direktive določa:

„Države članice ustrezno upoštevajo naravo in trdnost družinskih razmerij osebe in trajanje njegovega bivanja v državi članici ter obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z njegovo državo izvora, kadar zavrnejo prošnjo, prekličejo ali ne podaljšajo dovoljenja za prebivanje ali se odločijo, da bodo ukazale izgon sponzorja ali članov njegove družine.“

7.

Na podlagi člena 5(2) Direktive o rezidentih za daljši čas lahko država članica od državljana tretjih držav, ki uveljavlja status rezidenta za daljši čas, zahteva, da izpolnjuje „pogoje za integracijo“ v skladu z nacionalno zakonodajo.

8.

Če rezident za daljši čas zaprosi za dovoljenje za prebivanje v drugi državi članici, lahko ta država članica na podlagi člena 15(3) Direktive o rezidentih za daljši čas zahteva, da zadevni državljan izpolni ukrepe za integracijo v skladu z nacionalno zakonodajo, če se od njega v skladu z določbami člena 5(2) Direktive o rezidentih za daljši čas ni zahtevalo, da za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas izpolnjuje pogoje za integracijo.

9.

Direktiva o visoki kvalifikaciji daje prednost določenim državljanom tretjih držav, s čimer spodbuja njihovo priseljevanje. Člen 15(3) te direktive določa:

„Z odstopanjem od […] člena 7(2) [Direktive o združitvi družine] se integracijski pogoji in ukrepi iz teh členov lahko uporabljajo samo po tem, ko se zadevnim osebam odobri združitev družine.“

10.

Na podlagi nizozemskega prava mora zakonec, ki se želi preseliti k svojemu zakoncu, pred vstopom predložiti dokazila o osnovnem znanju nizozemskega jezika na ravni A1 ( 5 ) Skupnega evropskega referenčnega okvira za moderne jezike ( 6 ) in osnovnem poznavanju družbe.

11.

Za namene predložitve tega dokazila mora uspešno opraviti plačljiv izpit za vključevanje. Če nekdo ne poravna stroškov, povezanih z izpitom za vključevanje, v višini 350 EUR, se ga ne pripusti k opravljanju tega izpita.

12.

Oprostitev od izpita za vključevanje se odobri v primeru težke duševne ali telesne okvare.

13.

Poleg tega se lahko oseba, ki se želeli preseliti, sklicuje tudi na pravičnostno klavzulo, ki se uporabi, če zaradi čisto posebnih posamičnih okoliščin trajno ni sposobna uspešno opraviti osnovnega izpita za vključevanje in dokaže, da se je trudila po svojih najboljših močeh.

14.

Končno so tudi državljani določenih tretjih držav oproščeni obveznosti opravljanja izpita.

15.

K, azerbajdžanska državljanka, in A, nigerijska državljanka, želita vstopiti na Nizozemsko, kjer že prebivata njuna zakonca, ki sta prav tako državljana tretjih držav. ( 7 )

16.

Da bi bili oproščeni od izpita za vključevanje, sta se sklicevali na telesne oziroma duševne težave. Po mnenju pristojnega organa pa to ni zadosten razlog, zaradi česar je prošnji K in A zavrnil.

17.

Raad van State, pred katerim poteka postopek, dvomi, ali je nizozemska ureditev izpita za vključevanje združljiva z Direktivo o združitvi družine. Sodišču je v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

18.

Prvo vprašanje za predhodno odločanje je sestavljeno iz dveh delov. Prvič, predložitveno sodišče želi vedeti, ali je mogoče nizozemski izpit za vključevanje šteti za „merilo za integracijo“ v smislu člena 7(2) Direktive o združitvi družine. Drugič, predložitveno sodišče sprašuje, ali nizozemski organi, ki za družinske člane, ki se želijo preseliti, določajo oprostitev obveznosti opravljanja izpita samo pod točno določenimi pogoji, kršijo načelo sorazmernosti.

19.

V okviru prava Unije je treba pojem „merilo za integracijo“ razlagati avtonomno.

20.

V pravu Unije sicer ne najdemo opredelitve pojma merilo za integracijo, na podlagi katerega bi bilo mogoče presojati, ali zajema tudi izpite za vključevanje, kot je nizozemski izpit. Vendar je pojem „merila“ zadosti odprt, da lahko zajema test vključenosti. ( 9 )

21.

Tega ne postavlja pod vprašaj niti dejstvo, da besedilo člena 7(2) Direktive o združitvi družine ni enako v vseh jezikovnih različicah. Medtem ko večina jezikovnih različic ( 10 ) uporablja pojem „merila za integracijo“, se v nizozemski jezikovni različici uporablja pojem „integratievoorwarden“, torej pogoji za integracijo.

22.

Po eni strani je mogoče zlasti besedilo nizozemske jezikovne različice razumeti tako, da se lahko kot pogoj za združitev družine določi uspešno opravljen izpit za vključevanje.

23.

Po drugi strani je „merilo za integracijo“ v smislu člena 7(2) Direktive o združitvi družine, neodvisno od besedila posamezne jezikovne različice, določeno kot „pogoj“ za združitev družine, kar izhaja iz naslova poglavja IV Direktive o združitvi družine. Zato mora imeti država članica tudi pravico preveriti, ali je sporno merilo za integracijo zadosti izpolnjeno ter s tem tudi „zahteva za uveljavljanje pravice do združitve družine“ v smislu poglavja IV, zlasti, ker je eden od namenov Direktive vključevanje državljanov tretjih držav.

24.

Glede na navedeno niti pojmovno niti sistematično in teleološko ni mogoče izključiti, da merilo za integracijo v smislu Direktive o združitvi družine vključuje izpit, ki služi kot dokazilo o izpolnitvi integracijskega pogoja za združitev družine.

25.

Da se lahko poleg tega od oseb, ki se želijo preseliti, opravljanje takšnega izpita praviloma zahteva vnaprej, izhaja iz člena 7(2), drugi pododstavek, Direktive o združitvi družine, ki merila za integracijo pred združitvijo družine izključuje samo pri beguncih, in iz člena 15(3) Direktive o visoki kvalifikaciji, ki za pripadnike te privilegirane skupine priseljencev določa enako olajšavo.

26.

Tudi iz Direktive o rezidentih za daljši čas, ki je bila sprejeta istočasno z Direktivo o združitvi družine, ne izhajajo nobeni prepričljivi argumenti proti temu, da bi bila merila za integracijo v smislu Direktive o združitvi družine povezana z uspešno opravljenim izpitom.

27.

Na podlagi Direktive o rezidentih za daljši čas lahko za državljana tretje države v prvi državi članici veljajo „pogoji za integracijo“, vendar mu v primeru, če te izpolni, ni treba izpolniti nadaljnjih „ukrepov za integracijo“ v drugi državi članici, v kateri vloži prošnjo za bivanje.

28.

Iz pojmovne razlike med „pogojem za integracijo“ in „ukrepom za integracijo“ generalni pravobranilec Szpunar glede Direktive o rezidentih za daljši čas zaključi, da ukrepi za integracijo ne smejo določati „pogojev“; zlasti ne smejo „niti de iure niti de facto predstavljati instrumenta za razlikovanje oseb ali nadzora migracij“. ( 11 )

29.

Počakati bo treba, ali bo Sodišče sledilo temu stališču. Ne glede na navedeno pojma merilo za integracijo iz Direktive o združitvi družine in Direktive o rezidentih za daljši čas ni treba nujno razlagati enako. ( 12 ) Direktivi namreč urejata različne primere.

30.

Pojmovno razlikovanje med ukrepom in pogojem v Direktivi o rezidentih za daljši čas je posledica tega, da se želi preprečiti, da bi morali državljani tretjih držav s pravico do trajnega prebivanja, ki so v prvi državi članici že uspešno opravili izpit za vključevanje in s tem izpolnili tamkajšnje pogoje za integracijo, v drugi državi članici ponovno opravljati izpit za vključevanje. Prva priselitev družinskih članov v Unijo, ki je predmet Direktive o združitvi družine, pa ima drugačno naravo: za pojmovno razlikovanje, kakršno najdemo v Direktivi o rezidentih za daljši čas, v Direktivi o združitvi družine ni razloga, ker ta direktiva ureja preselitev družinskih članov na območje Unije in ni bojazni, da bo prišlo do ponovnega izvajanja meril za integracijo, če so drugod že izpolnili pogoje za integracijo.

31.

Zato se lahko nizozemski izpit za vključevanje kot pogoj za vstop, neodvisno od uporabljene terminologije v Direktivi o rezidentih za daljši čas, šteje za „merilo za integracijo“ v smislu člena 7(2) Direktive o združitvi družine. ( 13 )

32.

Vendar mora biti sporno nizozemsko merilo, tudi ob upoštevanju cilja vključevanja, ki se z njim uresničuje, primerno in ne sme ogrožati polnega učinka Direktive o združitvi družine, ( 14 ) kar je treba v nadaljevanju preučiti v okviru preizkusa sorazmernosti.

33.

Po mnenju Kraljevine Nizozemske naj bi se z izpitom za vključevanje izboljšal izhodiščni položaj osebe, ki se pridružuje družini, na Nizozemskem, s čimer se spodbuja njegovo vključevanje v nizozemsko družbo.

34.

Nizozemska ureditev s tem uresničuje legitimne cilje ( 15 ), ki temeljijo na vključevanju oseb, ki se pridružujejo družini, in pri tem uporablja primerna sredstva. Pridobitev jezikovnega znanja je namreč odločilnega pomena za vključevanje. ( 16 ) Znanje jezika vodi k boljšim zaposlitvenim možnostim državljanov tretjih držav ( 17 ) in jim hkrati omogoča, da v nujnih primerih samostojno zaprosijo za pomoč v državi gostiteljici. ( 18 ) Osnovno poznavanje družbe osebam, ki se pridružujejo družini, poleg tega omogoča seznanitev s pomembnimi osnovnimi pravili skupnega življenja ( 19 ), kar pomaga pri preprečevanju nesoglasij in pravnih kršitev.

35.

Morda drži, da so jezikovni in tečaji vključevanja, ki jih organizira država gostiteljica, bolj učinkoviti od šolanja v tujini. Vendar to ne pomeni, da s strani Nizozemske izbrano merilo za integracijo, ki se izvaja pred priselitvijo k družini, ni potrebno. Nizozemska si namreč zlasti prizadeva, da bi izboljšala izhodiščni položaj osebe, ki se priseljuje z namenom združitve s svojo družino. Šolanje, ki se začne šele po vstopu, zato ne bi bilo enako učinkovito.

36.

Tudi struktura izpita za vključevanje je načeloma ustrezna: znanje jezika na ravni A1 Evropskega referenčnega okvira, kot se zahteva z izpitom za vključevanje, je osnovno znanje, ki ga je praviloma mogoče osvojiti – zlasti s pomočjo ustreznega pripravljalnega gradiva ( 20 ) – brez večjega napora.

37.

Če poleg tega upoštevamo, da gre pri preselitvi iz tretje države v Unijo za pomembno osebno odločitev, je prav, da se od oseb, ki se želijo preseliti, zahteva, da se že vnaprej seznanijo z državo gostiteljico in njenimi pravili, zlasti ker to ni samo v interesu države gostiteljice, temveč tudi v interesu osebe, ki se pridružuje družini.

38.

Okoliščina, da so državljani določenih tretjih držav – na primer Kanade in Združenih držav Amerike – izvzeti iz obveznosti opravljanja izpita za vključevanje, ne pomeni, da je nizozemska ureditev nedosledna, ker ima Kraljevina Nizozemska v skladu s členom 3(4)(a) Direktive o združitvi družine pravico, da na podlagi dvostranskih sporazumov določene tretje države obravnava ugodnejše kot to določa Direktiva. To mora zlasti veljati za nacionalna merila za integracijo, pri predpisovanju katerih je zakonodajalec Unije diskrecijsko pravico prepustil državam članicam.

39.

Vendar nizozemska ureditev ne bi bila primerna, če ne bi ustrezno upoštevala osebnih okoliščin. ( 21 ) Da se mora o prošnji za priselitev odločati zlasti na podlagi presoje posameznega primera, izhaja iz člena 17 Direktive o združitvi družine, po katerem je med drugim treba ustrezno upoštevati naravo in trdnost družinskih razmerij.

40.

Obveznosti opravljanja izpita za vključevanje so v skladu z navedbami predložitvenega sodišča poleg privilegiranih državljanov tretjih držav oproščeni prosilci s težkimi okvarami. Predložitveno sodišče je opozorilo tudi na pravičnostno klavzulo, ki se uporabi, če kombinacija čisto posebnih posamičnih okoliščin pripelje do tega, da vlagatelj prošnje trajno ni sposoben uspešno opraviti izpita in dokaže, da se je trudil po svojih najboljših močeh.

41.

Predložitveno sodišče mora odločiti, za katere vrste skupin tujcev se lahko na podlagi nizozemskega prava uporabi ta pravičnostna klavzula.

42.

Ob upoštevanju namenov, ki se uresničujejo z Direktivo, je pravičnostna klavzula – in s tem nizozemska ureditev izpita za vključevanje – primerna samo, če upošteva individualni položaj vlagatelja prošnje, posebej njegovo znanje jezika in izobrazbo, in ga v primeru dokazane nesposobnosti oprosti obveznosti opravljanja izpita.

43.

Pri tem so lahko poleg zdravstvenega stanja zadevne osebe, njenih kognitivnih sposobnosti in izobrazbe pomembni tudi dejavniki, kot so dostopnost gradiva za pripravo na izpit, ki ga razume, s tem povezani stroški in časovni vidik.

44.

Od osebe, ki se želi preseliti in ki ne zna nobenega od 18 jezikov, v katerih je na voljo učno gradivo, s pomočjo katerega se je mogoče pripraviti na izpit, ni mogoče vselej pričakovati, da se bo najprej naučila enega od navedenih jezikov, da bi se nato začela dejansko pripravljati na izpit.

45.

Poleg tega neuspešno opravljen izpit za vključevanje ne sme imeti za avtomatično posledico zavrnitev prošnje za priselitev, če so v posameznem primeru podani razlogi, ki zahtevajo odobritev priselitve. Če nizozemska ureditev, zlasti s pomočjo pravičnostne klavzule, to omogoča, ni v nasprotju z Direktivo o združitvi družine.

46.

O tem mora odločiti predložitveno sodišče.

47.

Sporna Direktiva in načelo sorazmernosti zato ne nasprotujeta uporabi merila za integracijo, kakršno je sporno v postopku v glavni stvari, če obveznost opravljanja izpita odpade v primerih, ko za osebe, ki se želijo preseliti, ob upoštevanju njihovega individualnega položaja tega ni mogoče zahtevati ali če so zaradi posebnih okoliščin posameznega primera podani razlogi, iz katerih je treba kljub neuspešno opravljenem izpitu odobriti združitev družine. Za to presojo je pristojno predložitveno sodišče.

48.

S svojim drugim vprašanjem želi predložitveno sodišče vedeti, ali je nacionalni predpis, po katerem je treba za opravljanje izpita za vključevanje plačati pristopne stroške v višini 350 EUR, za paket za pripravo na izpit pa enkratne stroške v višini 110 EUR, v nasprotju z Direktivo o združitvi družine.

49.

Po mnenju Kraljevine Nizozemske stroški ustrezajo dejansko nastalim stroškom, zaradi česar so sorazmerni. Če vlagatelj prošnje ne razpolaga z zadostnimi sredstvi za plačilo stroškov, se lahko to upošteva z uporabo pravičnostne klavzule.

50.

Direktiva o združitvi družine ne določa, ali in v kakšni meri lahko države članice zahtevajo plačilo stroškov, ko izvajajo pooblastila iz člena 7(2) Direktive in državljanom tretjih držav nalagajo merila za integracijo. Nacionalni zakonodajalec ima torej v okviru postopkovne avtonomije določeno diskrecijsko pravico.

51.

Vendar stroški ne smejo imeti niti namena niti učinka, da se postavi ovira za izvajanje pravice do združitve družine, da ne bi ogrožali cilja, ki mu ta direktiva sledi. ( 22 ) Upravne takse, ki imajo za zadevne osebe velike finančne posledice, bi lahko tem državljanom tretjih držav odvzele možnost za uveljavljanje pravice do združitve družine, ki jim je podeljena s to direktivo. ( 23 )

52.

Ta nevarnost je v obravnavanem primeru podana.

53.

Stroški v navedeni višini lahko v večjem delu sveta ob upoštevanju tamkajšnjega dohodka per capita predstavljajo znatno finančno obremenitev. Tako lahko v posameznem primeru predstavljajo nesorazmerno oviro, ki ogroža cilj, ki mu sledi Direktiva o združitvi družine, in njen poln učinek, zlasti ker je treba pristopne stroške plačati za vsako opravljanje izpita. V takšnih primerih bi se lahko to med drugim odpravilo z odpustom ali odlogom plačila. Ali in v kakšni meri nizozemsko pravo to omogoča, bo moralo presoditi predložitveno sodišče.

54.

Na drugo vprašanje za predhodno odločanje je zato treba odgovoriti, da Direktiva o združitvi družine nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki za izpit za vključevanje, kakršen je ta v postopku o glavni stvari, določa plačilo stroškov, če lahko ti stroški in njihovo pobiranje osebe, ki se nameravajo pridružiti družini, ovirajo pri uveljavljanju njihove pravice do združitve družine.

55.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje odgovori: