1

Tožeča stranka, Bürgerausschuss für die Bürgerinitiative Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe, ki ga sestavljajo Hans Heinrich Hansen, Hunor Kelemen, Karl-Heinz Lambertz, Jannewietske Annie De Vries, Valentin Inzko, Alois Durnwalder in Anke Spoorendonk, je Evropski komisiji 15. julija 2013 predložila predlog evropske državljanske pobude „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe“ (v nadaljevanju: predlog EDP), katerega vsebina je bila v skladu z minimalnimi informacijami, zagotovljenimi na podlagi člena 4(1), prvi pododstavek, Uredbe (EU) št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o državljanski pobudi (UL 2011, L 65, str. 1, in popravek v UL 2012, L 94, str. 49) v povezavi s Prilogo II k tej uredbi (v nadaljevanju: potrebne informacije), pozvati „Evropsko unijo k izboljšanju varstva oseb, ki pripadajo […] nacionalnim in jezikovnim manjšinam, ter h krepitvi kulturne in jezikovne raznolikosti v Uniji“. Iz teh informacij, zagotovljenih v okviru potrebnih informacij, je razvidno, da so bili cilji, ki jim sledi evropska državljanska pobuda (EDP), v tem, da se Evropsko unijo pozove, „naj sprejme vrsto zakonodajnih aktov za izboljšanje varstva oseb, ki pripadajo nacionalnim in jezikovnim manjšinam, ter h krepitvi kulturne in jezikovne raznolikosti [na njenem ozemlju]“, in da „[morajo] [t]i akti […] zajemati ukrepe o regionalnih in manjšinskih jezikih, izobraževanju in kulturi, regionalni politiki, udeležbi, enakosti, medijski vsebini in državni podpori, ki jo dodelijo regionalni organi“.

2

Poleg tega je iz podrobnejših informacij, ki so bile v skladu s Prilogo II, zadnji odstavek, Uredbe št. 211/2011 priložene k informacijam, zagotovljenim v okviru potrebnih informacij (v nadaljevanju: dodatne informacije), razvidno, da je cilj navedenega predloga sprejetje vrste pravnih aktov, ki so našteti in opisani v oddelkih od 2 do 7 dodatnih informacij. V njihovem oddelku 8, naslovljenem „Zaščitna klavzula“, organizatorji navajajo, da je v predlogu EDP za vsakega od zadevnih predlogov zakonodajnih aktov informativno predlagana pravna podlaga in vrsta akta, ki ga je treba sprejeti, za kateri menijo, da sta najprimernejši, da bi bilo treba vsakega od teh predlogov preučiti ločeno in da nedopustnost enega ali več od njih ne bi smela pripeljati do nedopustnosti preostalih predlogov, ki naj bi spadali na področje pristojnosti Komisije.

3

Komisija je s sklepom C(2013) 5969 final z dne 13. septembra 2013 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) prijavo predloga EDP zavrnila, ker očitno ne spada v okvir pristojnosti, ki ji omogočajo vložitev predloga za sprejetje pravnega akta Unije za izvajanje Pogodb.

4

Tožeča stranka je 25. novembra 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.

5

Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:

6

Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:

7

S sklepom predsednika prvega senata z dne 4. septembra 2014 je bila Madžarski dovoljena intervencija v podporo predlogom tožeče stranke, Slovaški republiki in Romuniji pa je bila dovoljena intervencija v podporo predlogom Komisije.

8

Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja dva tožbena razloga, ki se nanašata prvi na kršitev obveznosti obrazložitve, določene v členu 296, drugi odstavek, PDEU in členu 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 211/2011, in drugi na kršitev člena 11 PEU, člena 24, prvi odstavek, PDEU in člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011.

9

Tožeča stranka ob podpori Madžarske Komisiji očita, da se je v izpodbijanem sklepu brez podrobnejšega pojasnila omejila na navedbo, da nekatere tematike, glede katerih je bila v prilogi k predlogu EDP pozvana, da vloži predloge pravnega akta Unije, spadajo v okvir njenih pristojnosti, na podlagi česar je nato sklepala, da je treba prijavo predloga EDP zavrniti v celoti, ker Uredba št. 211/2011 ne določa delne potrditve prijave predloga EDP. Spoštovanje obveznosti obrazložitve naj bi bilo še toliko pomembnejše, ker naj bi bila EDP instrument demokratične udeležbe državljanov v zakonodajnem postopku, ki bi moral biti dostopen in uporabniku prijazen, na eni strani, in ker naj organizatorji predlogov EDP praviloma ne bi bili pravni strokovnjaki, na drugi.

10

Na prvem mestu bi morala Komisija podrobno navesti predloge, ki med tistimi, ki so navedeni v prilogi k predlogu EDP, po njenem mnenju očitno ne spadajo v okvir njenih pristojnosti. Na drugem mestu bi morala navesti razloge, iz katerih je prišla do te ugotovitve glede vsakega od zadevnih predlogov. Zaradi neobstoja obrazložitve naj organizatorji ne bi mogli vedeti, na katere dele predloga EDP se mora nanašati dokazovanje utemeljenosti njihovega predloga, in preprečeno naj bi jim bilo predlog EDP po potrebi prilagoditi tezi, ki jo Komisija zagovarja, za vložitev novega predloga pri njej. Poleg tega naj bi odnos Komisije avtorje predloga EDP spodbujal k predložitvi enajstih ukrepov, na katere se je predlog EDP nanašal, ločeno, kar naj bi bilo v nasprotju z načelom ekonomičnosti postopka in naj ne bi prispevalo k spodbujanju udeležbe državljanov in k temu, da Unija postane dostopnejša v smislu uvodne izjave 2 Uredbe št. 211/2011.

11

Tožeča stranka v tem kontekstu – v nasprotju s tezo, ki jo zagovarja Komisija – navaja, da so informacije v zvezi z vsebino predloga EDP, ki so v prilogi k temu predlogu, pri čemer se v obravnavanem primeru informacije nanašajo na enajst konkretnih predlogov sprejetja pravnih aktov, enako pomembne kot informacije, zagotovljene na podlagi Priloge II, točka 2, k Uredbi št. 211/2011. V skladu z navedeno Prilogo II je namreč lahko opis vsebine v besedilu prijave zajet „v največ 200 znakih“, medtem ko imajo organizatorji predloga EDP možnost, da „[v prilogi] zagotovijo podrobnejše informacije“, med drugim o njeni „vsebini“.

12

Na tretjem mestu, v izpodbijanem sklepu bi morali biti navedeni razlogi, iz katerih je Komisija prišla do sklepa, da ji z Uredbo št. 211/2011 ni dovoljeno potrditi prijave samo glede dela predloga EDP. Niti z besedilom Uredbe niti s Pogodbami naj namreč ne bi bilo mogoče podpreti take razlage. To naj bi veljalo še toliko bolj, ker naj bi bilo v predlogu EDP izrecno navedeno, da so njegovi avtorji želeli, da Komisija posamično preuči vsakega od enajstih predlogov, omenjenih v prilogi, in da nedopustnost enega od njih ne bi smela vplivati na dopustnost preostalih predlogov. Uresničevanje pravic državljanov, ki niso specializirani pravniki, in pomen EDP kot instrumenta neposredne demokracije naj bi Komisiji nalagala tako obveznost obrazložitve.

13

Po mnenju Komisije, ki jo podpirata Slovaška republika in Romunija, so v izpodbijanem sklepu glavni razlogi za zavrnitev prijave glede na vsebino predloga EDP, kot je oblikovan v besedilu predloga, in sicer varstvo manjšin ter spodbujanje kulturne in jezikovne raznolikosti, navedeni. Iz sistematike Priloge II k Uredbi št. 211/2011 naj bi izhajalo, da je vsebina predloga dokončno določena v njegovem besedilu, medtem ko naj bi imela pojasnila, podana v prilogi k predlogu EDP, zgolj informativno vrednost, ne da bi lahko razširila ali omejila to vsebino. Te ugotovitve naj ne bi bilo mogoče izpodbijati z okoliščino, da so avtorji predloga EDP v njegovi prilogi Komisijo pozvali, naj glede na vsako od tem, omenjenih v navedeni prilogi, preuči, ali je predlog očitno nedopusten.

14

Poleg tega naj bi bilo v izpodbijanem sklepu jasno navedeno, da prijave predloga EDP ni mogoče potrditi, če je eden od delov tega predloga – kot v obravnavanem primeru – zunaj okvira pristojnosti Komisije, na podlagi katerih lahko predlaga sprejetje pravnega akta za izvajanje Pogodb. V teh okoliščinah naj ta institucija ne bi bila zavezana navesti razlogov za razlago člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011, na katero se je oprla, razen če bi bili med postopkom sprejetja izpodbijanega sklepa navedeni nasprotni pravni argumenti, kar pa se v obravnavanem primeru ni zgodilo.

15

V skladu z ustaljeno sodno prakso je namen obveznosti obrazložitve posamičnega sklepa, ki je določena v členu 296, drugi odstavek, PDEU, zainteresirani stranki podati dovolj razlogov, da lahko ugotovi, ali je sklep ustrezno utemeljen ali morda vsebuje napako, zaradi katere je mogoče izpodbijati njegovo veljavnost, sodišču Unije pa omogočiti izvajanje nadzora nad zakonitostjo sklepa, ki ga preizkusi. Člen 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 211/2011, v skladu s katerim Komisija obvesti organizatorje o vzrokih za zavrnitev prijave EDP, je poseben izraz navedene obveznosti obrazložitve na področju EDP (sodba z dne 30. septembra 2015, Anagnostakis/Komisija, T‑450/12, pod pritožbo, EU:T:2015:739, točki 22 in 23).

16

V skladu s sodno prakso, ki je ravno tako ustaljena, mora biti obrazložitev, ki jo zahteva člen 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine obravnavanega primera, zlasti vsebino akta in vrsto navajanih razlogov. Ni treba, da so v obrazložitvi navedeni vsi dejanski ali pravno upoštevni vidiki, saj se vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve člena 296 PDEU, ne presoja zgolj na podlagi njenega besedila, temveč tudi na podlagi njenega konteksta (sodba z dne 30. septembra 2015, Anagnostakis/Komisija, T‑450/12, pod pritožbo, EU:T:2015:739, točka 24).

17

To, da v obravnavani zadevi prijava predloga EDP ni bila potrjena, lahko vpliva na samo učinkovitost pravice državljanov do vložitve državljanske pobude, ki je določena v členu 24, prvi odstavek, PDEU. Zato morajo biti iz takega sklepa jasno razvidni razlogi, ki utemeljujejo navedeno zavrnitev (glej v tem smislu sodbo z dne 30. septembra 2015, Anagnostakis/Komisija, T‑450/12, pod pritožbo, EU:T:2015:739, točka 25).

18

Državljanu, ki je vložil predlog EDP, mora biti namreč omogočeno, da se seznani z razlogi, iz katerih Komisija prijave te pobude ni potrdila, tako da mora Komisija, ko ji je bil predložen tak predlog, ta predlog oceniti, pa tudi podrobno navesti različne razloge za svoj sklep o zavrnitvi ob upoštevanju njegovega vpliva na učinkovito izvrševanje pravice, ki je določena s Pogodbo. To izhaja iz same narave te pravice, katere namen – kot je navedeno v uvodni izjavi 1 Uredbe št. 211/2011 – je krepitev državljanstva Unije in krepitev demokratičnega delovanja Unije s sodelovanjem državljanov v demokratičnem življenju Unije (sodba z dne 30. septembra 2015, Anagnostakis/Komisija, T‑450/12, pod pritožbo, EU:T:2015:739, točka 26).

19

Komisija v izpodbijanem sklepu navaja, da je glavni cilj predloga EDP sprejetje vrste pravnih aktov Unije za izboljšanje varstva oseb, ki pripadajo nacionalnim in jezikovnim manjšinam, ter krepitev kulturne in jezikovne raznolikosti v Uniji. Komisija poleg tega navaja, da so v predlogu EDP v ta namen kot možne pravne podlage predlagani členi 19, 20, 25, 62, 79, od 107 do 109, 118, 165, 167, 173, 177, 178 in 182 PDEU, člena 2 in 3 PEU ter člena 21 in 22 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

20

V izpodbijanem sklepu je v zvezi s tem navedeno, da spoštovanje pravic oseb, ki pripadajo manjšinam, sicer pomeni vrednoto Unije, na katero se sklicuje člen 2 PEU, vendar nobena določba Pogodb ne zagotavlja pravne podlage za sprejetje zakonodajnih aktov za spodbujanje teh pravic. Poleg tega morajo institucije Unije sicer v skladu s členom 3(3) PEU spoštovati kulturno in jezikovno raznolikost ter so v skladu s členom 21(1) Listine zavezane k preprečevanju vsakršne diskriminacije na podlagi pripadnosti narodnostni manjšini, vendar naj nobena od teh določb ne bi ponujala pravne podlage za kakršno koli ukrepanje institucij v ta namen.

21

Komisija dodaja, da bi nekateri od aktov, predlaganih v prilogi k nameravani pobudi, ki bi lahko pripomogli k uresničitvi glavnega cilja, in sicer varstva oseb, ki pripadajo manjšinam, lahko – če bi se obravnavali posamično – spadali v okvir pristojnosti, na podlagi katerih lahko vloži predlog pravnega akta Unije za izvajanje Pogodb, da pa Uredba o državljanski pobudi ne določa potrditve prijave glede enega ali več delov predloga pobude. Komisija iz tega sklepa, da Pogodbi ne zagotavljata nobene pravne podlage za vložitev svežnja predlogov, kot so opredeljeni v prijavi, in da zato predlog EDP očitno ne spada v okvir pristojnosti, na podlagi katerih lahko vloži predlog pravnega akta Unije za izvajanje Pogodb.

22

Iz izpodbijanega sklepa je sicer jasno razvidno, da je Komisija prijavo predloga EDP zavrnila zaradi nespoštovanja pogoja, določenega v členu 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011, in da je to obrazložila, vendar je treba ugotoviti, da je ta obrazložitev glede na sodno prakso, navedeno v točkah 17 in 18 zgoraj, očitno nezadostna, ob upoštevanju zlasti dodatnih informacij, ki so jih organizatorji v prilogi k predlogu EDP zagotovili za sprejetje specifičnih pravnih aktov Unije na različnih področjih, naštetih v navedeni prilogi, zaradi uresničitve cilja spornega predloga.

23

Priloga k predlogu EDP namreč zajema podrobne dodatne informacije o konkretnem obsegu navedenega predloga, ki so razdeljene v osem oddelkov in so bile predložene v skladu s Prilogo II, zadnji odstavek, Uredbe št. 211/2011, ki določa, da lahko organizatorji v prilogi zagotovijo podrobnejše informacije o vsebini, ciljih in ozadju tega predloga, po želji pa tudi besedilo osnutkov pravnih aktov.

24

Tako je po prvem oddelku, ki se nanaša na pomen, ki ga Unija daje spoštovanju in varstvu manjšin ter spoštovanju kulturne in jezikovne raznolikosti zlasti s številnimi določbami v Pogodbah, kot so členi od 1 do 3 PEU ter člena 9 in 10 PDEU, v oddelkih od 2 do 7 priloge k predlogu EDP opisanih enajst področij, na katerih bi morale institucije Unije oblikovati predloge aktov, in so v ta namen navedeni podrobni podatki o vrstah aktov, ki jih je treba sprejeti, vsebini teh aktov in ustreznih pravnih podlagah v Pogodbi DEU.

25

Cilj predloga EDP je zlasti sprejetje:

26

V zadnjem oddelku organizatorji navajajo, da naj bi sprejetje vseh predlogov pravnih aktov, navedenih v prejšnjih oddelkih, pomenilo znatno izboljšanje varstva manjšin v Uniji in da so navedbe glede vrste akta in pravnih podlag podane zgolj informativno. Organizatorji navajajo, da po njihovem mnenju vsi ti predlogi sicer spadajo na področje pristojnosti Komisije, vendar pričakujejo, da se vsak predlog preuči posamično in da to, da bi Komisija morebiti ugotovila nedopustnost enega predloga, ne bo vplivalo na druge predloge, ki bi šteli za dopustne.

27

Iz izpodbijanega sklepa je razvidno, da Komisija nikakor ni opredelila, kateri od enajstih predlogov po njenem mnenju očitno ne spadajo v okvir njenih pristojnosti, na podlagi katerih je pooblaščena za vložitev predloga pravnega akta Unije, in da ni podala nobene obrazložitve v utemeljitev te presoje, čeprav so organizatorji natančno navedli vrsto predlaganega akta, ustrezne pravne podlage in vsebino aktov.

28

Čeprav je namreč – kot je razvidno iz točke 19 te sodbe – v izpodbijanem sklepu opozorjeno na različne pravne podlage, ki so jih organizatorji v dodatnih informacijah navedli v utemeljitev predloga EDP, in nato navedeno, da bi bila lahko za nekatere akte iz navedenih informacij pooblaščena za vložitev predloga akta Unije, so v navedenem sklepu obravnavani samo člena 2 in 3(3) PDEU ter člen 21(1) Listine, ki so omenjeni v oddelku 1 priloge k navedenemu predlogu, nato pa je ugotovljeno, da je treba predlog v celoti zavrniti, ker ni mogoče potrditi samo dela prijave predloga EDP.

29

Zato organizatorji – četudi bi bila teza, ki jo vsebinsko zagovarja Komisija, in sicer da prijave predloga EDP ne glede na vsebino ni mogoče potrditi, če ta institucija meni, da je delno nedopusten, utemeljena – nikakor niso mogli niti razbrati tistih predlogov, oblikovanih v prilogi k predlogu EDP, ki so po mnenju te institucije zunaj okvira njenih pristojnosti v smislu člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011, niti se seznaniti z razlogi, ki so pripeljali do take presoje, ter jim je bilo torej onemogočeno izpodbijati utemeljenost navedene presoje, kakor je tudi Splošnemu sodišču onemogočeno opraviti nadzor nad zakonitostjo presoje Komisije. Poleg tega bi bila ob neobstoju popolne obrazložitve resno ogrožena morebitna vložitev novega predloga EDP, pri kateri bi se upoštevali ugovori Komisije glede dopustnosti nekaterih predlogov, tako kot uresničitev ciljev, ki so navedeni v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 211/2011, in sicer spodbujati sodelovanje državljanov v demokratičnem življenju in narediti Unijo dostopnejšo.

30

Tako je še zlasti, kadar – kot je Komisija priznala na obravnavi – informacije, ki so v besedilu predloga prijave, in sicer tiste, ki so bile zagotovljene kot potrebne informacije, niso edine, ki jih mora ta institucija upoštevati pri preverjanju, ali sporni predlog izpolnjuje pogoje za prijavo, navedene v členu 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011.

31

Priloga II k Uredbi št. 211/2011, naslovljena „Potrebne informacije za prijavo predlagane državljanske pobude“, na katero napotuje člen 4(2) te uredbe in ki je enako zavezujoča kot navedena uredba (sodba z dne 10. maja 2016, Izsák in Dabis/Komisija, T‑529/13, pod pritožbo, EU:T:2016:282, točka 45), določa, da se informacije, ki jih je treba zagotoviti za prijavo predlagane državljanske pobude v spletni register Komisije, nanašajo med drugim na njeno „vsebino […] v največ 200 znakih“ in na „opis ciljev predlagane državljanske pobude, na podlagi katere se Komisijo poziva k ukrepanju, v največ 500 znakih“, pri čemer je navedeno, da „lahko [organizatorji] zagotovijo podrobnejše informacije o vsebini, ciljih in ozadju predlagane državljanske pobude v prilogi“ in da „[lahko] [p]o želji […] priložijo tudi besedilo osnutka pravnega akta“.

32

V nasprotju s tezo, ki jo Komisija zagovarja v svojih vlogah, „informacije iz Priloge II“ k Uredbi št. 211/2011, na katere napotuje člen 4 navedene uredbe, ne vključujejo le minimalnih informacij, ki jih je treba v skladu z isto prilogo zagotoviti za potrditev prijave (sodba z dne 10. maja 2016, Izsák in Dabis/Komisija, T‑529/13, pod pritožbo, EU:T:2016:282, točka 48). Pravica organizatorjev predlagane pobude do predložitve dodatnih informacij ali celo osnutka pravnega akta Unije, ki je priznana v Prilogi II k Uredbi št. 211/2011, je namreč povezana z obveznostjo Komisije, da navedene informacije na isti podlagi kot vse druge informacije, predložene na podlagi navedene priloge, preuči v skladu z načelom dobrega upravljanja, ki zajema obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente posamezne zadeve (glej v tem smislu sodbo z dne 10. maja 2016, Izsák in Dabis/Komisija, T‑529/13, pod pritožbo, EU:T:2016:282, točke 49, 50, 56 in 57), in da torej ob spoštovanju zahtev, na katere je opozorjeno v točkah 17 in 18 zgoraj, svojo odločitev obrazloži glede na vse te informacije in pod nadzorom sodišča Unije.

33

Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je treba ugotoviti, da izpodbijani sklep očitno ne zajema dovolj elementov, ki bi tožeči stranki omogočili, da se ob upoštevanju različnih informacij, ki so v predlogu EDP, seznani z utemeljitvami zavrnitve prijave tega predloga, in da nato reagira, ter Splošnemu sodišču, da opravi nadzor nad zakonitostjo zavrnitve prijave.

34

Zato je treba – celo ne da bi bilo treba odgovoriti na očitek tožeče stranke, v skladu s katerim naj bi Komisija poleg tega morala pojasniti razloge v utemeljitev njene razlage, da prijave predloga EDP ni mogoče potrditi, če del predlaganih ukrepov ne spada med pristojnosti te institucije, na podlagi katerih lahko vloži predlog pravnega akta Unije za izvajanje Pogodb – ugotoviti, da je Komisija s tem, da ni navedla, niti kateri ukrepi od tistih, ki so navedeni v prilogi k predlogu EDP, ne spadajo v njeno pristojnost, niti razlogov v utemeljitev tega sklepa, kršila obveznost obrazložitve in da je treba že iz tega razloga tožbi ugoditi, ne da bi bilo treba preučiti drugi tožbeni razlog.

35

V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Komisija ni uspela, se ji naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške tožeče stranke v okviru njenih predlogov. V skladu s členom 138(1) tega poslovnika države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)

razsodilo: