1

Evropski parlament predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Sveta z dne 22. julija 2013 o določitvi datuma začetka učinkovanja Sklepa Sveta 2008/633/PNZ o dostopu imenovanih organov držav članic in Europola do vizumskega informacijskega sistema (VIS) za iskanje podatkov za namene preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja terorističnih dejanj in drugih hudih kaznivih dejanj (2013/392/EU) (UL L 198, str. 45, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

2

Sklep Sveta 2008/633/PNZ z dne 23. junija 2008 o dostopu imenovanih organov držav članic in Europola do vizumskega informacijskega sistema (VIS) za iskanje podatkov za namene preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja terorističnih dejanj in drugih hudih kaznivih dejanj (UL L 218, str. 129) v členu 18(2) določa:

„Ta sklep začne učinkovati od datuma, ki ga določi Svet, potem ko ga Komisija obvesti, da je Uredba (ES) št. 767/2008 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. julija 2008 o vizumskem informacijskem sistemu (VIS) in izmenjavi podatkov med državami članicami o vizumih za kratkoročno prebivanje (Uredba VIS) (UL L 218, str. 60)] začela veljati in se v celoti uporablja.

Generalni sekretariat Sveta ta datum objavi v Uradnem listu Evropske [u]nije.“

3

Sklep 2013/392, ki se nanaša na PDEU in na Sklep 2008/633, zlasti na njegov člen 18(2), v členu 1 določa, da zadnjenavedeni začne učinkovati s 1. septembrom 2013.

4

Parlament Sodišču predlaga, naj:

5

Svet Sodišču predlaga, naj:

6

Parlament v utemeljitev tožbe navaja dva tožbena razloga, in sicer bistveno kršitev postopka zaradi nesodelovanja Parlamenta v postopku sprejetja izpodbijanega sklepa in izbiro razveljavljene ali nezakonite pravne podlage.

7

Svet meni, da je treba nekatere razloge ali trditve Parlamenta zavreči kot nedopustne, ker niso jasni in natančni. Tako naj bi bilo v primeru razlogov ali trditev, ki se nanašajo na bistveno kršitev postopka, na uporabo člena 39(1) EU, na izbiro razveljavljene pravne podlage ter na kršitev načel pravne varnosti in institucionalnega ravnovesja.

8

Parlament trdi, da je začetna vloga dovolj jasna in natančna.

9

Opozoriti je treba, da morajo biti v skladu s členom 120(c) Poslovnika Sodišča in zadevno sodno prakso v vsaki začetni vlogi navedeni predmet spora, razlogi in trditve ter povzetek teh razlogov. Ta navedba mora biti dovolj jasna in natančna, da toženi stranki omogoči pripravo obrambe in Sodišču njen preizkus. Iz tega izhaja, da morajo biti temeljni elementi glede dejstev in prava, na katerih tožba temelji, skladno in razumljivo razvidni iz besedila tožbe in da morajo biti ti predlogi izraženi nedvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o očitku ne bi odločilo (glej v tem smislu sodbo Združeno kraljestvo/Svet, C‑209/13, EU:C:2014:283, točka 30 in navedena sodna praksa).

10

V tej zadevi predložitev tožbenih razlogov ali trditev v tožbi, glede katere Svet opozarja na nejasnost in nenatančnost, takim zahtevam ustreza. Svetu je med drugim omogočila oblikovati obrambo v zvezi s temi tožbenimi razlogi ali temi trditvami in Sodišču opraviti sodni nadzor izpodbijanega sklepa.

11

Iz tega sledi, da je treba ugovor nedopustnosti, ki se nanaša na nejasnost in nenatančnost in ki ga zatrjuje tožeča stranka, zavrniti.

12

Zato ker pravna podlaga akta določa postopek, po katerem je treba ta akt sprejeti (sodbi Parlament/Svet, C‑130/10, EU:C:2012:472, točka 80, in Parlament/Svet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, točka 57), je treba najprej preizkusiti drugi tožbeni razlog.

13

Parlament trdi, da je sklicevanje na PDEU v izpodbijanem sklepu presplošno, da bi ga bilo mogoče uporabiti za njegovo pravno podlago, in da člena 18(2) Sklepa 2008/633 ni mogoče šteti za pravilno pravno podlago.

14

Ta določba naj bi se namreč zgolj implicitno sklicevala na člen 34(2)(c) EU, ki bi bil lahko edina mogoča pravna podlaga za sprejetje ukrepa, kot je izpodbijani sklep v okviru prejšnjega „tretjega stebra“.

15

Zato je po mnenju Parlamenta pravna podlaga, ki jo je uporabil Svet, člen 34(2)(c) EU. Ker pa je bil člen 34 z Lizbonsko pogodbo razveljavljen, ni mogel biti več pravna podlaga za sprejetje novih aktov. Okoliščina, da se določba sekundarnega prava implicitno sklicuje na navedeni člen 34, naj v zvezi s tem ne bi bila pomembna, ker bi bilo treba za to določbo šteti, da je postala neveljavna zaradi začetka veljavnosti te pogodbe.

16

Svet pojasnjuje, da je izpodbijani sklep sprejel na podlagi člena 18(2) Sklepa 2008/633 v povezavi s členom 9 Protokola (št. 36) o prehodni ureditvi (v nadaljevanju: protokol o prehodni ureditvi). V zvezi s tem poudarja, da se izpodbijani sklep ne nanaša niti na Pogodbo EU na splošno niti posebej na člen 34(2)(c) EU.

17

Za presojo utemeljenosti prvega dela drugega tožbenega razloga je treba določiti pravno podlago, v skladu s katero je bil sprejet izpodbijani sklep.

18

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se ta sklep ne nanaša na člen 34 EU in da njegove uvodne izjave napotujejo izrecno na PDEU ter na člen 18(2) Sklepa 2008/633.

19

Zato ni mogoče ugotoviti, da glede na besedilo izpodbijanega sklepa, v katerem bi morala biti načeloma za izpolnitev obveznosti obrazložitve navedena pravna podlaga, na kateri temelji (glej v tem smislu sodbo Komisija/Svet, C‑370/07, EU:C:2009:590, točki 39 in 55), ta sklep temelji na členu 34 EU.

20

Poleg tega je treba navesti, da iz nobenega drugega elementa v izpodbijanem sklepu ni razvidno, da je Svet nameraval uporabiti ta člen 34 za pravno podlago tega sklepa.

21

Zlasti dejstvo, tudi če bi bilo dokazano, da je bil člen 34(2)(c) EU edina mogoča pravna podlaga za sprejetje ukrepa, kot je izpodbijani sklep, v zvezi s tem ni upoštevno, ker izrecna odločitev Sveta, da v izpodbijanem sklepu te določbe ne navede, ampak PDEU in člen 18(2) Sklepa 2008/633, jasno kaže, da izpodbijani sklep temelji na zadnjenavedeni določbi.

22

Iz tega sledi, da razveljavitev člena 34 EU z Lizbonsko pogodbo izpodbijanemu sklepu ne odvzema pravne podlage.

23

Zato je treba prvi del drugega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.

24

Parlament meni, da če bi bilo treba šteti, da je člen 18(2) Sklepa 2008/633 pravna podlaga izpodbijanega sklepa, bi ta določba pomenila nezakonito izvedeno pravno podlago, ki ne bi mogla veljavno utemeljiti tega sklepa.

25

Iz sodne prakse Sodišča naj bi namreč izhajalo, da uvedba izvedene pravne podlage, ki poenostavlja podrobna pravila za sprejetje akta, ni združljiva s Pogodbami. Tako naj bi bilo v primeru člena 18(2) Sklepa 2008/633, saj ta ne določa posvetovanja s Parlamentom, medtem ko je to določeno v členu 39 EU za sprejetje ukrepa, kot je izpodbijani sklep.

26

Poleg tega je člen 18(2) Sklepa 2008/633 po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe postal neveljaven in bi pomenil nezakonito odstopanje od postopka, uvedenega s to pogodbo, za sprejetje novih aktov. Tako odstopanje naj v skladu s členom 9 Protokola o prehodni ureditvi ne bi bilo dovoljeno, kar naj bi pomenilo le, da akti prejšnjega „tretjega stebra“ niso bili samodejno razveljavljeni z začetkom veljavnosti navedene pogodbe.

27

Svet najprej izpodbija dopustnost ugovora nezakonitosti člena 18(2) Sklepa 2008/633, na katerega se sklicuje Parlament. V zvezi s tem je treba navesti, da so v skladu s členom 10(1) Protokola o prehodni ureditvi pristojnosti Sodišča glede na to določbo do 1. decembra 2014 pristojnosti, ki so veljale pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe. Vendar člen 35(6) EU, ki se je takrat uporabljal, ni določal možnosti, da bi Parlament vložil ničnostno tožbo zoper akt, sprejet v okviru prejšnjega „tretjega stebra“, kot je navedeni sklep. Iz dejstva, da Sodišče na tem področju ni imelo pristojnosti, naj bi sledilo, da bi bilo treba ugovor nezakonitosti, ki ga navaja Parlament, razglasiti za nedopusten.

28

Svet podredno navaja, da je bil člen 18(2) Sklepa 2008/633 ob njegovem sprejetju v skladu s Pogodbo EU. Ta določba naj bi namreč določala le uporabo postopka, določenega v členu 34(2)(c) EU in naj torej ne bi uvajala postopka sui generis, ki bi izključeval posvetovanje s Parlamentom.

29

Svet v zvezi z učinki začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe trdi, da razlaga člena 9 Protokola o prehodni ureditvi, ki jo predlaga Parlament, onemogoča vsakršno možnost sprejetja izvedbenih ukrepov, določenih v prejšnjih aktih „tretjega stebra“, kar je ravno tisto, čemur so se želeli avtorji pogodb izogniti.

30

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča mora izbira pravne podlage akta Unije temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katerimi sta cilj in vsebina tega akta (sodba Komisija/Parlament in Svet, C‑43/12, EU:C:2014:298, točka 29 in navedena sodna praksa).

31

V zvezi s tem je treba navesti, da med strankami ni bilo sporno razmerje med členom 18(2) Sklepa 2008/633 in ciljem ali vsebino izpodbijanega sklepa. Nasprotno, Parlament izpodbija zakonitost te določbe in trdi, da poenostavlja podrobna pravila za sprejetje ukrepa, kot je izpodbijani sklep, v primerjavi s postopkom, ki ga v ta namen določajo Pogodbe.

32

Iz sodne prakse Sodišča pa izhaja, da ker so pravila o izražanju volje institucij Unije določena v pogodbah in niso na voljo niti državam članicam niti institucijam, lahko le iz pogodb v posameznih primerih izhaja pooblastilo instituciji, da spremeni postopek odločanja, ki je določen s pogodbami. Zato, če bi instituciji priznali možnost ustvarjanja izvedenih pravnih podlag v smislu otežitve ali poenostavljanja podrobnih pravil za sprejetje akta, bi s tem instituciji dodelili zakonodajno pooblastilo, ki presega pooblastilo iz pogodb (glej sodbo Parlament/Svet, C‑133/06, EU:C:2008:257, točke od 54 do 56).

33

To rešitev, sprejeto v sodbi Parlament/Svet (C‑133/06, EU:C:2008:257) glede izvedene pravne podlage, ki omogoča sprejetje zakonodajnih aktov, je treba uporabiti tudi za pravne podlage, določene v aktu sekundarne zakonodaje, ki omogoča sprejetje izvedbenih ukrepov tega akta z otežitvijo ali poenostavitvijo podrobnih pravil za sprejetje takih ukrepov, predvidenih v pogodbah.

34

Čeprav je res, da pogodbe določajo, da Parlament in Svet opredelita določena pravila glede izvajanja izvedbenih pooblastil Komisije, ostaja dejstvo, da posebna pravila glede sprejetja izvedbenih ukrepov, predvidenih v pogodbah, enako zavezujejo institucije kot posebna pravila glede sprejetja zakonodajnih aktov in torej akti sekundarne zakonodaje ne smejo biti v nasprotju z njimi.

35

Glede na to, da je treba zakonitost akta Unije presojati glede na dejanske in pravne okoliščine, ki so obstajale na dan sprejetja tega akta (glej po analogiji sodbe Gualtieri/Komisija, C‑485/08 P, EU:C:2010:188, točka 26; Schindler Holding in drugi/Komisija, C‑501/11 P, EU:C:2013:522, točka 31, in Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, točka 50), je treba v tem okviru zakonitost člena 18(2) Sklepa 2008/633 presojati ob upoštevanju določb, ki na dan sprejetja tega sklepa urejajo sprejetje ukrepa, kot je izpodbijani sklep, in sicer člena 34(2)(c) EU in 39(1) EU.

36

Iz teh določb je razvidno, da Svet, ko glede na okoliščine primera odloča soglasno ali s kvalificirano večino, potem ko se posvetuje s Parlamentom, sprejme sklepe, ki so v celoti v skladu s cilji iz naslova VI Pogodbe EU, razen tistih iz člena 34(2)(a) in (b) EU in ukrepov, potrebnih za izvrševanje teh sklepov.

37

V zvezi s tem je treba vsekakor ugotoviti, da besedilo člena 18(2) Sklepa 2008/633 ne določa obveznosti za Svet, da se pred sprejetjem ukrepa, predvidenega v tej določbi, posvetuje s Parlamentom.

38

Vendar je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso besedilo izvedenega prava Unije, kolikor je mogoče, razlagati tako, da je združljivo z določbami Pogodb (sodba Efir, C‑19/12, EU:C:2013:148, točka 34 in navedena sodna praksa).

39

Zato glede na to, da, prvič, obveznost razlage akta sekundarne zakonodaje v skladu s primarno zakonodajo izhaja iz splošnega načela razlage, v skladu s katerim je treba določbo, če je le mogoče, razlagati tako, da se ne vzbuja dvom o njeni zakonitosti (glej v tem smislu sodbi Sturgeon in drugi, C‑402/07 in C‑432/07, EU:C:2009:716, točki 47 in 48, in Preveritev Komisija/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, točka 40), in drugič, da je treba zakonitost člena 18(2) Sklepa 2008/633 iz razlogov, navedenih v točki 35 te sodbe, presojati zlasti glede na člen 39(1) EU, je treba prvo določbo razlagati v skladu z zadnjenavedeno.

40

Zato je treba člen 18(2) Sklepa 2008/633 v skladu s členom 39(1) EU razlagati tako, da Svetu dopušča sprejetje akta za določitev datuma začetka učinkovanja tega sklepa šele po tem, ko se posvetuje s Parlamentom. Iz tega sledi, da je treba trditev Parlamenta, da dejstvo, da prva določba ne določa obveznosti posvetovanja z njim, pomeni, da uvaja enostavnejša podrobna pravila za sprejetje ukrepa, kot je izpodbijani sklep, v primerjavi s postopkom, ki ga v ta namen določa Pogodba EU.

41

Glede trditev Parlamenta, ki se nanašajo na neskladnost člena 18(2) Sklepa 2008/633 s postopkovnimi pravili, ki se uporabljajo po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, je treba vsekakor navesti, da Protokol o prehodni ureditvi vsebuje določbe, ki se posebej nanašajo na pravni red, ki se po začetku veljavnosti te pogodbe uporablja za akte, sprejete na podlagi Pogodbe EU pred tem datumom.

42

Tako člen 9 tega protokola določa, da se pravni učinki teh aktov ohranijo, dokler se ti akti ne razveljavijo, razglasijo za nične ali spremenijo zaradi izvajanja pogodb.

43

Ta člen je treba razlagati glede na prvo uvodno izjavo navedenega protokola, v kateri je navedeno, da je treba določiti prehodne določbe zaradi ureditve prehoda z institucionalnih določb pogodb, veljavnih pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, na določbe iz navedene pogodbe.

44

Glede na to, da je Lizbonska pogodba bistveno spremenila institucionalni okvir na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, je torej treba člen 9 Protokola o prehodni ureditvi razumeti, kot da se nanaša zlasti na zagotovitev, da se bodo lahko akti, sprejeti v okviru tega sodelovanja, še naprej učinkovito uporabljali kljub spremembi institucionalnega okvira navedenega sodelovanja.

45

Če bi sprejeli trditev Parlamenta, da zaradi razveljavitve posebnih postopkov sprejetja ukrepov, ki se nanašajo na področje policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, z Lizbonsko pogodbo ni mogoče sprejeti takih ukrepov pod pogoji, ki jih določajo splošni akti, sprejeti v okviru tega sodelovanja, preden so ti akti spremenjeni, da bi se prilagodili Lizbonski pogodbi, bi s tem zapletli ali celo preprečili učinkovito uporabo navedenih aktov, kar bi ogrožalo uresničevanje cilja, ki mu sledijo avtorji Pogodbe.

46

Poleg tega bi razlaga člena 9 Protokola o prehodni ureditvi, ki jo predlaga Parlament, v skladu s katero ta člen pomeni le, da se akti, ki spadajo na področje policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, ne razveljavijo samodejno po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, navedenemu členu odvzela polni učinek.

47

Iz zgoraj navedenega sledi, da določba akta, zakonito sprejetega na podlagi Pogodbe EU pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, ki določa podrobna pravila za sprejetje drugih ukrepov, ohranja pravne učinke, dokler ni razveljavljena, razglašena za nično ali spremenjena in omogoča sprejetje teh ukrepov na podlagi postopka, ki ga opredeljuje.

48

V teh okoliščinah dejstvo, da naj bi člen 18(2) Sklepa 2008/633 določal podrobna pravila za sprejetje ukrepa, kot je izpodbijani sklep, ki so strožja ali enostavnejša glede na postopek, ki ga v ta namen določa PDEU, ne more pomeniti, da je ta določba nezakonita izvedena pravna podlaga, katere uporabo bi bilo treba zavrniti z ugovorom.

49

Zato in v teh okoliščinah je treba, ne da bi se bilo treba izreči o dopustnosti drugega dela drugega tožbenega razloga, tega zavrniti kot neutemeljenega (glej po analogiji sodbi Francija/Komisija, C‑233/02, EU:C:2004:173, točka 26, in Komninou in drugi/Komisija, C‑167/06 P, EU:C:2007:633, točka 32) in tako ta tožbeni razlog zavrniti v celoti.

50

Parlament trdi, da če bi se v tej zadevi še naprej uporabljala ureditev, ki je veljala pred Lizbonsko pogodbo, bi se bilo treba z njim posvetovati na podlagi člena 39(1) EU.

51

Svet nasprotno meni, da člen 18(2) Sklepa 2008/633 ne določa sodelovanja Parlamenta pri sprejemanju izpodbijanega sklepa in da se po razveljavitvi člena 39 EU z Lizbonsko pogodbo za sprejetje izvedbenih ukrepov tega sklepa ni treba več posvetovati s Parlamentom.

52

Člen 10(1) Protokola o prehodni ureditvi naj bi potrjeval to analizo, saj med določbami, katerih učinki so se ohranili po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, ni navedenega člena 39 EU. Vključitev obveznosti posvetovanja s Parlamentom v postopek sprejemanja naj bi poleg tega vodila do tega, da bi se v postopek iz člena 291 PDEU dodal element, ki v njem ni bil predviden, in bi tako postavila pod vprašaj institucionalno ravnovesje, uvedeno z Lizbonsko pogodbo.

53

Opozoriti je treba, da dolžno posvetovanje s Parlamentom v primerih, določenih z veljavnimi pravili prava Unije, pomeni bistveno postopkovno zahtevo, nespoštovanje katere povzroči ničnosti zadevnega akta (glej v tem smislu sodbi Parlament/Svet, C‑65/93, EU:C:1995:91, točka 21, in Parlament/Svet, C‑417/93, EU:C:1995:127, točka 9).

54

Ker iz odgovora na drugi tožbeni razlog izhaja, da bi Svet lahko izpodbijani sklep upravičeno oprl na člen 18(2) Sklepa 2008/633, je treba ugotoviti, ali se je treba na podlagi te določbe pred sprejetjem akta posvetovati s Parlamentom.

55

V zvezi s tem iz ugotovitev iz točk od 40 do 47 te sodbe izhaja, da člen 18(2) Sklepa 2008/633, ki se razlaga v skladu s členom 39(1) EU, ohranja pravne učinke, dokler ni razveljavljen, razglašen za ničnega ali spremenjen, in omogoča sprejetje ukrepa, kot je izpodbijani sklep, na podlagi postopka, ki ga opredeljuje. Zato se je Svet pred določitvijo datuma začetka učinkovanja tega sklepa dolžan posvetovati s Parlamentom.

56

Drugače kot trdi Svet, razveljavitev člena 39(1) EU z Lizbonsko pogodbo ne more postaviti pod vprašaj te obveznosti posvetovanja s Parlamentom.

57

Glede na ugotovitve iz točke 39 te sodbe razveljavitev člena 39(1) EU po sprejetju člena 18(2) Sklepa 2008/633 namreč ne more izničiti obveznosti razlage te določbe v skladu s členom 39(1) EU.

58

Poleg tega dejstvo, da člen 291 PDEU ne določa obveznosti posvetovanja s Parlamentom, ni upoštevno, saj obveznost posvetovanja s Parlamentom pomeni enega od pravnih učinkov Sklepa 2008/633, ki se je ohranil po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe v skladu s členom 9 Protokola o prehodni ureditvi, kot se razlaga v točki 47 te sodbe.

59

Vendar ni sporno, da je Svet izpodbijani sklep sprejel brez predhodnega posvetovanja s Parlamentom.

60

Iz tega sledi, da je prvi tožbeni razlog glede bistvene kršitve postopka utemeljen in da je treba izpodbijani sklep zato razglasiti za ničen.

61

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj v primeru, da bo izpodbijani sklep razglasil za ničen, ohrani učinke zadnjenavedenega, dokler ta ne bo nadomeščen z novim aktom.

62

V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko na podlagi člena 264, drugi odstavek, PDEU Sodišče, če meni, da je to potrebno, določi tiste učinke akta, ki je razglašen za ničnega, ki jih je treba šteti za dokončne.

63

V tej zadevi bi razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, ne da bi se določila ohranitev njegovih učinkov, nacionalnim organom in Europolu ovirala dostop do vizumskega informacijskega sistema (VIS) za namene preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja terorističnih dejanj in drugih hudih kaznivih dejanj in bi tako škodila vzdrževanju javnega reda. Čeprav Parlament predlaga razglasitev ničnosti tega sklepa, ker je bila kršena bistvena postopkovna zahteva, pa ne izpodbija ne njegovega cilja ne vsebine.

64

Zato je treba ohraniti učinke izpodbijanega sklepa do začetka veljavnosti novega akta, ki bo tega nadomestil.

65

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Parlament predlagal, naj se plačilo stroškov naloži Svetu, in ker ta s predlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo: