1. 

Ta zadeva, v kateri je predlog prispel na Sodišče 25. novembra 2013, se nanaša na razlago Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev ( 2 ). Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru tožbe v upravnem sporu s področja javnega naročanja v fazi pred sklenitvijo pogodbe, ki jo je družba Ambisig – Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica SA (v nadaljevanju: družba Ambisig) vložila zoper sklep predsednika izvršilnega odbora Nersant – Associação Empresarial da Região de Santarém (v nadaljevanju: združenje Nersant) z dne 14. februarja 2012, s katerim je bilo javno naročilo storitev izobraževanja in svetovanja za izvedbo projekta „Move PME – področje kakovost, okolje, varnost in zdravje pri delu, varnost hrane – Moyen-Tage – PME“ (v nadaljevanju: projekt Move PME) dodeljeno družbi Iberscal – Consultores Lda.

2.

Združenje Nersant, naročnik, je 24. novembra 2011 ( 3 ) objavilo obvestilo o javnem naročilu za storitve izobraževanja in svetovanja za izvedbo navedenega projekta „Move PME – področje kakovost, okolje, varnost in zdravje pri delu, varnost hrane – Moyen-Tage – PME“.

3.

Člen 5 tega obvestila o javnem naročilu je določal, da bo naročilo oddano glede na merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe, ki bo določena ob upoštevanju teh dejavnikov:

Ponudba z največjim številom točk se bo štela za najboljšo.“

4.

Razpisna komisija za zadevno naročilo je v predhodnem poročilu na prvo mesto uvrstila družbo Iberscal.

5.

Družba Ambisig, ki je oddala ponudbo, je 3. januarja 2012 uveljavljala svojo pravico do predhodne izjave, pri čemer je izpodbijala zakonitost dejavnika A, vključenega v merila za oddajo, in sicer oceno skupine.

6.

Razpisna komisija je končnemu poročilu z dne 4. januarja 2012 priložila dodatek z dne 14. februarja 2012, v katerem je zavrnila trditve, ki jih je družba Ambisig navedla v okviru uveljavljanja pravice do predhodne izjave. Po mnenju te komisije se z dejavnikom A ocenjuje „konkretna tehnična skupina, ki jo ponudnik predvideva za opravljanje del. Izkušnje predlagane tehnične skupine so v konkretnem primeru značilnost, lastna ponudbi, in ne značilnost ponudnika“.

7.

Predsednik izvršilnega odbora združenja Nersant je s sklepom z dne 14. februarja 2012 na podlagi ugotovitev razpisne komisije navedeno naročilo storitev oddal družbi Iberscal in odobril osnutek pogodbe za opravljanje storitev.

8.

Družba Ambisig je pri Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Portugalska) vložila tožbo s področja sporov javnega naročanja v fazi pred sklenitvijo pogodbe, s katero je predlagala, naj se sklep o oddaji zadevnega naročila razglasi za ničen in naj se predmet tožbe razširi na razglasitev ničnosti navedene pogodbe.

9.

Ker je Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria tožbo v celoti zavrnilo, je družba Ambisig vložila pritožbo pri Tribunal Central Administrativo Sul.

10.

Pritožbeno sodišče je potrdilo sodbo prvostopenjskega sodišča in menilo, da je dejavnik v točki A člena 5 obvestila o javnem naročilu, ki se izpodbija kot merilo za oddajo naročila, skladen s členom 75(1) zakonika o javnem naročanju (Código dos Contratos Públicos, v nadaljevanju: CCP), ker se nanaša na „skupino, predlagano za izvrševanje pogodbe o opravljanju storitev, ki je predmet javnega naročanja, in ne neposredno ali posredno na položaje, lastnosti, značilnosti ali druge dejanske elemente v zvezi s ponudniki“.

11.

Družba Ambisig je pri Supremo Tribunal Administrativo vložila pritožbo zoper to drugostopenjsko sodbo in v bistvu trdila, da sporno merilo za oddajo naročila ni le nezakonito z vidika člena 75(1) CCP, ampak je tudi v nasprotju z določbami Direktive 2004/18.

12.

Glede na predložitveni sklep Supremo Tribunal Administrativo je treba odločiti o vprašanju, ali so merila, kot so navedena v členu 5, točka A, zadevnega obvestila o javnem naročilu, dopustna kot merila za oddajo v postopkih oddaje javnih naročil, ki se nanašajo na storitve in svetovanje.

13.

Supremo Tribunal Administrativo ugotavlja, da se je glede na sodno prakso Sodišča v zvezi z direktivami o javnih naročilih pojavil nov element, ker je Evropska komisija predložila predlog direktive, zaradi katerega se lahko spremeni preučitev tega vprašanja. ( 4 )

14.

V teh okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je za oddajo naročila storitev intelektualne narave, in sicer izobraževanja in svetovanja, z Direktivo [2004/18], kakor je bila spremenjena, združljivo to, da se med dejavniki, ki sestavljajo merilo za izbiro najugodnejše ponudbe v zvezi s ponudbami v odprtem postopku oddaje javnega naročila, določi dejavnik, ki ocenjuje skupine, ki so jih konkretno predlagali ponudniki za izvrševanje pogodbe, pri čemer se upoštevajo njihova sestava, dokazane izkušnje in analiza življenjepisov?“

15.

Takoj je mogoče ugotoviti, da poleg združenja Nersant vse države članice, ki so vložile stališča v tej zadevi, in sicer portugalska, grška in poljska vlada, ter Komisija v bistvu predlagajo, naj se na vprašanje za predhodno odločanje odgovori pritrdilno. Družba Ambisig pa ni vložila pisnih stališč, vendar se je udeležila obravnave 6. novembra 2014.

16.

Prvič, moje razlogovanje bo temeljilo izključno na določbah Direktive 2004/18, ki so edine upoštevne ratione temporis, saj se nova direktiva nikakor ne uporablja v obravnavani zadevi. ( 5 )

17.

Drugič, kar zadeva načela, je treba razlikovati med merili za izbiro in merili za oddajo naročila. Medtem ko se izbira ponudnika nanaša na njegov osebni status in sposobnost za nadaljevanje zadevne poklicne dejavnosti, se naročilo odda ponudniku, ki je oddal ekonomsko najugodnejšo ponudbo s stališča naročnika (člen 53(1)(a) Direktive 2004/18) ali ki ponuja najnižjo ceno (odstavek 1(b) iste določbe).

18.

Z drugimi besedami, logično je, da se ob oddaji naročila ocenjuje ne (ali ne več) ponudnik, ampak njegova ponudba.

19.

Sicer pa sta v skladu s sodno prakso Sodišča na področju postopkov oddaje javnih naročil preverjanje sposobnosti ponudnikov za izvedbo naročil, ki bodo oddana, in oddaja teh naročil dve različni operaciji. Tudi če upoštevne direktive ne izključujejo, da se lahko preverjanje sposobnosti ponudnikov in oddaja naročila izvedeta hkrati, sta operaciji urejeni z različnimi pravili ( 6 ) in izpolnjujeta različne cilje.

20.

V tem okviru člen 44(1) Direktive 2004/18 določa, da se morajo naročila oddati, potem ko se preveri sposobnost gospodarskih subjektov v skladu s pogoji za udeležbo glede na gospodarski in finančni položaj ter strokovno in tehnično znanje ali sposobnost.

21.

Čeprav je res, da daje Direktiva 2004/18 naročnikom možnost izbrati merila za oddajo naročila, ki jih bodo uporabili, je tudi res, da lahko izberejo le merila za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe, ( 7 ) in torej ponudbe, ki predstavlja najboljše razmerje med kakovostjo in ceno.

22.

Sodišče se je v okviru Direktive 92/50/EGS ( 8 ) že izreklo o vprašanju, ali ta direktiva nasprotuje temu, da naročnik v okviru postopka za oddajo naročila izkušenj ponudnikov, števila zaposlenih in opremljenosti ter sposobnosti, da naročilo opravijo v predvidenem trenutku, ne upošteva kot merila za ugotavljanje usposobljenosti, temveč kot merila za oddajo.

23.

Sodišče je v sodbi Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40, v nadaljevanju: sodba Lianakis in drugi) ( 9 ) razsodilo:

24.

Sodišče je s tem potrdilo svojo sodno prakso, ( 10 ) v skladu s katero sta preverjanje usposobljenosti ponudnikov, da opravijo dela, ki bodo oddana, in oddaja naročil različni operaciji v okviru oddaje javnih naročil.

25.

Sodišče je moralo sicer zaradi nerazlikovanja med merili za ugotavljanje usposobljenosti in merili za oddajo ugotoviti neizpolnitev obveznosti v zadevi Komisija/Grčija (C‑199/07, EU:C:2009:693). ( 11 )

26.

V tem kontekstu je treba spomniti, da je besedilo člena 36(1)(a) Direktive 92/50, naslovljenega „Merila za oddajo naročil“, v bistvu enako besedilu člena 53(1)(a) Direktive 2004/18 (razen tega, da so s to direktivo uvedena tri nova merila v zvezi z okoljskimi značilnostmi, tekočimi stroški in stroškovno učinkovitostjo) ( 12 ).

27.

Vendar se zdi, da Direktiva 2004/18 v primerjavi z Direktivo 92/50 pripisuje večji pomen kakovostnim merilom, ker je v njeni uvodni izjavi 46, tretji odstavek, navedeno, da „[č]e se naročniki odločijo oddati naročilo za ekonomsko najugodnejšo ponudbo, morajo oceniti ponudbe, da bi določili, katera ponudba zagotavlja največjo vrednosti za uporabljena javna sredstva. V zvezi s tem morajo določiti ekonomska in kvalitativna merila, ki morajo celovito omogočati določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe za naročnika. Določitev teh meril je odvisna od predmeta naročila, ker morajo omogočati oceno kakovosti izvedbe, ponujene v vsaki ponudbi, glede na predmet naročila, kakor je definiran v tehničnih specifikacijah, ter največje vrednosti za uporabljena javna sredstva vsake ponudbe, ki jo je treba oceniti“. ( 13 )

28.

Poleg tega menim (kot Komisija), da tega, da v členu 53(1)(a) Direktive 2004/18 niso izrecno omenjeni niti dokazila o izobrazbi ali strokovni sposobnosti članov predlagane skupine niti upoštevnost njihovih izkušenj pri izvajanju naročila, ni mogoče šteti za odločilno, ker so merila za oddajo v tej določbi našteta le kot primeri. Zato je jasno, da člen 53(1)(a) Direktive 2004/18 ( 14 ) naročniku prepušča izbiro meril za oddajo naročila, ki jih namerava uporabiti, če je njihov namen določiti ekonomsko najugodnejšo ponudbo. Poleg tega iz sodne prakse in besedila člena 53(1)(a) Direktive 2004/18 izhaja, da se bodo lahko le merila, povezana s predmetom naročila, ( 15 ) uporabila pri oddaji zadevnega naročila.

29.

Primeri, navedeni v členu 53(1)(a) Direktive 2004/18, „če je naročilo oddano na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe“, so kakovost, cena, tehnične prednosti, estetske in funkcionalne lastnosti, okoljske značilnosti, tekoči stroški, stroškovna učinkovitost, poprodajne storitve in tehnična pomoč, datum dobave ter rok za dobavo ali dokončanje del.

30.

V tem kontekstu je po mojem mnenju tehnična skupina, ki jo ponudniki predstavijo v okviru javnega razpisa, katerega predmet so storitve intelektualne narave, kot so v obravnavani zadevi storitve izobraževanja in svetovanja, vidik, ki je bistveno povezan s predmetom naročila, zlasti z njegovo kakovostjo, ker namen tega ocenjevanja nikakor ni oceniti abstraktno sposobnost ali ustreznost ponudnikov za izvrševanje pogodbe, ampak želi oceniti ponudbo, to je sredstva (v tem primeru človeške vire), ki bodo dejansko namenjena izvrševanju te pogodbe.

31.

To se a fortiori uporablja v primerih zapletenih storitev, ko obstaja med drugim tesna povezava med poklicni kvalifikacijami osebja in ekonomsko vrednostjo ponudb.

32.

Menim namreč (kot Komisija), da bi lahko naročnik v nekaterih primerih v obvestilu o javnem naročilu navedel, da bodo lahko imele kvalifikacije in izkušnje osebja, namenjenega izvajanju naročila, odločilno vlogo pri ocenjevanju ekonomske vrednosti oddanih ponudb.

33.

To merilo v zvezi s tehničnimi in poklicnimi kvalifikacijami članov skupine, zadolžene za izvedbo naročila, bi se lahko uporabilo, če bi po eni strani sama narava tega naročilo to upravičevala in če bi bila po drugi strani skupina, zadolžena za njegovo izvedbo, odločilna za ekonomsko vrednost, ki jo naročnik dodeli vsaki ponudbi. Kvalifikacije in izkušnje zadevnega osebja naj bi se torej upoštevali pri ocenjevanju ponudb in določitvi tiste, ki ima najboljše razmerje med kakovostjo in ceno.

34.

To je navedeno v uvodni izjavi 46, tretji odstavek, Direktive 2004/18, ki omogoča uporabo meril za oddajo glede na „predmet […] naročila, ker morajo omogočati oceno kakovosti izvedbe, ponujene v vsaki ponudbi, glede na predmet naročila,[ ( 16 )] kakor je definiran v tehničnih specifikacijah, ter največje vrednosti za uporabljena javna sredstva vsake ponudbe, ki jo je treba oceniti“.

35.

To pomeni, da če so značilnosti in posebne odlike osebja odločilen element ekonomske vrednosti ponudbe, se bo lahko z nedovoljeno zamenjavo katerega koli člana predlagane skupine med izvajanjem naročila ta vrednost s stališča naročnika zmanjšala. Sicer pa ugotavljam, da je zakonodajalec Evropske unije te besede (in sicer „s stališča naročnika“) dodal v člen 53(1)(a) Direktive 2004/18 glede na člen 36(1)(a) Direktive 92/50, s čimer je jasno poudaril diskrecijsko pravico naročnikov pri izbiri meril.

36.

Kot so portugalska, grška in poljska vlada pravilno opozorile, imajo namreč v okviru naročil intelektualnih storitev delovne izkušnje osebja, ki bo izvedlo zadevno naročilo, neposreden vpliv na kakovost storitev, ki jih opravi to osebje.

37.

Ni sporno, da se pri naročilih intelektualnih storitev preuči ne le sposobnost ponudnika, ampak tudi sposobnost (ali delovne izkušnje) osebja, ki bo zadolženo za opravljanje teh storitev, in sicer „ključnega osebja“, opredeljenega v ponudbi.

38.

Usposobljenost, izkušnje in splošna učinkovitost delovne skupine so torej značilnosti, lastne ponudbi storitev, kakršne so predmet spora o glavni stvari, ker so predmet ocene kakovosti ponudbe in ne ekonomske, tehnične in strokovne sposobnosti ponudnika, da zagotovi pravilno izvedbo naročila.

39.

Zato se strinjam s trditvijo portugalske, grške in poljske vlade, da so lahko delovne izkušnje oseb, ki dejansko opravljajo take storitve, del meril za izbiro ekonomsko najugodnejše ponudbe iz člena 53 Direktive 2004/18.

40.

Tu je zanimivo navesti, da je bilo to vprašanje obravnavano v predlogu za sprejetje predhodne odločbe v zadevi Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40) ( 17 ) in to v okviru merila za oddajo in njegovem ocenjevanju. Predložitveno sodišče je navedlo, da je „[p]oleg tega […] seveda točno, da se v obvestilu o javnem naročilu zahteva predložitev izjave, v kateri je navedena vrsta delovnega razmerja z zaposlenimi, v nasprotnem primeru pa je [ponudba] nedopustna; vendar to, da so nekateri člani študijske skupine opredeljeni kot stalni sodelavci svetovalne pisarne Planitiki, ne pomeni napake, ki povzroči izključitev, ker je v tej izjavi zadostno pojasnjeno razmerje teh članov s svetovalno pisarno; drugačno pa je vprašanje, ali je zakonito, da so se pri ocenjevanju izkušenj svetovalne pisarne eventualno upoštevale izkušnje svetovalcev, ki niso družbeniki ali zaposleni v svetovalni pisarni ali ki ne sodelujejo pri izvedbi študije […]“.

41.

V obravnavani zadevi se zdi, da je iz tega spisa, kot je bil predložen Sodišču, razvidno, da je bila z dejavnikom A „Ocena skupine“ dejansko ocenjena konkretna tehnična skupina, ki jo je vsak ponudnik predlagal za izvrševanje pogodbe – razpisna komisija je analizirala njeno sestavo, izkušnje, profil in tehnično-znanstvene sposobnosti vsakega člana skupine – in da so bile zato izkušnje predlagane tehnične skupine v obravnavanem primeru značilnost, lastna ponudbi, in ne značilnost ponudnika.

42.

Kot pojasnjuje združenje Nersant, je bila kakovost storitev zelo odvisna od oseb, zadolženih za njihovo opravljanje. Opozarjam namreč, da je v tem primeru v splošni oceni za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe cena dosegala le 5 % v primerjavi s 40 % oziroma 55 %, kolikor so predstavljale ocena skupine oziroma kakovost in prednosti ponujene storitve (glej točko 3 teh sklepnih predlogov). Jasno je, da je bila v obravnavanem primeru kakovost zelo pomembno merilo. Zato je treba razlikovati med abstraktno analizo števila zaposlenih v podjetju, ki se lahko šteje za značilnost ponudnika (kar naj bi bilo prepovedano v okviru ocenjevanju ponudb), ter konkretno analizo izkušenj in usposobljenosti osebja, ki bo zadolženo za izvrševanje navedene pogodbe, kar naj ne bi bila značilnost ponudnika, ampak značilnost njegove ponudbe (kar naj bi bilo po mojem mnenju popolnoma sprejemljivo v okviru ocenjevanju ponudb).

43.

Menim celo, da to razlikovanje med abstraktno in konkretno analizo števila zaposlenih ni v nasprotju s sodbama Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40) ter Komisija/Grčija (C‑199/07, EU:C:2009:693).

44.

Sodišče namreč že v sodbi Beentjes (31/87, EU:C:1988:422) ni zavrnilo možnosti, da bi bilo primerno ocenjevati pri izbiri sposobnost ponudnika, pri oddaji naročila pa posebno usposobljenost članov projektne skupine („project team“). Sodišče se v točki 30 sodbe Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40) sklicuje na to, da je neprimerno kot merilo za oddajo obravnavati „presojo ustreznosti ponudnikov, ki naj bi izpolnili zadevno naročilo“ (točka 30) (moj poudarek). ( 18 )

45.

Vsekakor lahko trdimo, da sta dejanska položaja v sodbah Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40) ter Komisija/Grčija (C‑199/07, EU:C:2009:693) drugačna od položaja, ki je obravnavan v tej zadevi.

46.

V navedeni zadevi Lianakis in drugi je namreč naročnik kot merila za oddajo določil „izkušnje“, pri čemer je kot referenco upošteval vrednost študij, ki jih je ponudnik opravil v zadnjih treh letih, ter „število zaposlenih in opremljenost svetovalne pisarne“, pri čemer je upošteval število članov študijske skupine. ( 19 )

47.

Ta merila so bila zelo splošna in so se nanašala na ponudnika, brez sklicevanja na dejansko opravljeno delo, v nasprotju z merilom, uporabljenim v tej zadevi, ki je veliko bolj natančno in se nanaša na tehnično skupino, ki bo zadolžena za izvedbo naročila: „A) Ocena skupine: 40 %. i) Pri določitvi tega dejavnika se upoštevajo sestava skupine, dokazane izkušnje in analiza življenjepisov“ (točka 2.2.1 predloga za sprejetje predhodne odločbe) (moj poudarek).

48.

Nasprotno pa je, kar zadeva izkušnje kot merilo za oddajo, naročnik v zadevi Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40) „določil[…], da [jih] je [bilo] treba […] presojati glede na vrednost opravljenih študij. Tako je ponudnik prejel 0 točk za vrednost do 500.000 EUR, 6 točk za vrednost med 500.000 in 1.000.000 EUR, 12 točk za vrednost med 1.000.000 in 1.500.000 EUR in tako dalje do najvišje ocene 60 točk za vrednost nad 12.000.000 EUR“ (točka 14 te sodbe). Odločilna je bila le skupna vrednost opravljenih študij.

49.

Kar zadeva drugo merilo za oddajo, in sicer število zaposlenih in opremljenost svetovalne pisarne, ju „je bilo treba presojati glede na velikost študijske skupine. Tako je ponudnik prejel 2 točki za skupino od 1 do 5 oseb, 4 točke za skupino od 6 do 10 oseb in tako dalje do najvišje ocene 20 točk za skupino z več kot 45 osebami“ (točka 15 sodbe Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40)). Znova je bila odločilna le velikost (ne glede na sestavo in konkretne izkušnje).

50.

Nazadnje, tretje merilo za oddajo (sposobnost izvedbe študije v predvidenem trenutku) „je [bilo] treba […] presojati glede na vrednost prevzetih obveznosti. Tako je ponudnik prejel najvišjo oceno 20 točk za vrednost pod 15.000 EUR, 18 točk za vrednost med 15.000 in 60.000 EUR, 16 točk za vrednost med 60.000 in 100.000 EUR in tako dalje do najnižje ocene 0 točk za vrednost nad 1.500.000 EUR“ (točka 16 navedene sodbe). Spet ni bilo treba upoštevati nobene konkretne kakovosti.

51.

Posledično je jasno, da se je v nasprotju s to zadevo ocenjevanje v zadevi Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40) nanašalo na ponudnika (in njegove izkušnje na splošno) in ne na tehnično skupino, ki je morala izvesti naročilo (in njene posebne izkušnje).

52.

Prav tako je merilo za oddajo v zadevi Komisija/Grčija (C‑199/07, EU:C:2009:693) temeljilo na oceni splošnih in posebnih izkušenj ponudnika, še posebno pri projektiranju podobnih projektov, ter njegove sposobnosti za izvedbo naročila v predpisanem roku.

53.

Enako kot združenje Nersant menim, da so se v obeh primerih opredeljena merila nanašala na abstraktno ustreznost ali sposobnost ponudnikov za izvedbo naročila, in ne na ustreznost ali sposobnost konkretnih tehničnih skupin, ki bi naj bile zadolžene za izvedbo zadevnega naročila.

54.

Tako po mojem mnenju iz sodb Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40) in Komisija/Grčija (C‑199/07, EU:C:2009:693) ne izhaja, da konkretna tehnična skupina, ki bi naj bila zadolžena za izvedbo naročila, ne more biti predmet ocene v okviru ocenjevanja ponudb, ampak iz njiju izhaja le, da se naročilo ne more oddati na podlagi merila, ki temelji na ustreznosti ponudnika za izvedbo naročila (ustreznosti, ugotovljeni na podlagi njegove abstraktno opredeljene sposobnosti).

55.

Prav tako je namen presoje, ki jo mora naročnik opraviti glede skupine, ki jo gospodarski subjekt predvidi za izvedbo zadevnega naročila, ki se nanaša na storitve intelektualne narave, oceniti kakovost, ki jo gospodarski subjekt ponuja za storitve, ki jih je treba opraviti. Nanaša se torej na merilo, s katerim se izbere ponudba, ki ima najboljše razmerje med kakovostjo in ceno.

56.

Kot ugotavljata Hölzl in Friton, ( 20 ) je dopustnost merila za oddajo odvisna od tega, ali je merilo povezano z ocenjevanjem sposobnosti ponudnika za izvedbo zadevnega naročila ali pa je njegov namen določiti ekonomsko najugodnejšo ponudbo. V tem zadnjem primeru se lahko dejansko uporabijo izkušnje skupine ali osebja, namenjenega opravljanju storitev, ki so predmet zadevnega naročila.

57.

Sodba Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40) ne nasprotuje taki razlagi ( 21 ). Sodišče je namreč v tej sodbi razsodilo, da so iz meril za oddajo izključena merila, ki „so bistveno povezana“ s presojo ustreznosti ponudnikov, ki naj bi izpolnili zadevno naročilo, ali se „nanašajo v glavnem“ nanjo. To torej omogoča uporabo meril, katerih namen je – čeprav zadevajo tudi vprašanje ustreznosti ponudnika za izvedbo naročila – v glavnem določiti ekonomsko najugodnejšo ponudbo.

58.

Ni neprimerno navesti druge sodbe Sodišča in najprej sodbo GAT (C‑315/01, EU:C:2003:360), izdano pred sodbo Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40). V tej zadevi je avstrijski naročnik objavil javni razpis za dobavo posebnega vozila (cestnega pometača), namenjenega službi za vzdrževanje avtoceste. V razpisu je bilo določeno, da je moral naročnik „pri ocenjevanju ponudb za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe […] upoštevati število referenc v zvezi s proizvodi, ki so jih ponudniki ponudili drugim strankam,“ – pri čemer je Sodišče kot ne nepomembno dodalo pojasnilo – „ne da bi preučil, ali so bile izkušnje teh [strank] s kupljenimi proizvodi dobre ali slabe“ (točka 57).

59.

Sodišče je v točki 64 te sodbe presodilo, da čeprav člen 26(1) Direktive 93/36/EGS ( 22 ) ponudniku prepušča izbiro meril za oddajo naročila, ki jih namerava uporabiti, pa lahko izbira le med merili, na podlagi katerih se določi ekonomsko najugodnejša ponudba. „Ugotoviti [pa] je treba, da je predložitev seznama najvažnejših opravljenih dobav v zadnjih treh letih, z zneski, datumi in državnimi ali zasebnimi prejemniki, izrecno navedena med dokazili ali dokazi, ki se lahko v skladu s členom 23(1)(a) Direktive 93/36 zahtevajo za dokaz ponudnikove tehnične zmogljivosti“ (točka 65).

60.

Poleg tega „zgolj seznam referenc, kot se zahteva v razpisu, ki je predmet spora o glavni stvari, in na katerem sta navedena le identiteta in število prejšnjih strank ponudnikov, niso pa navedeni drugi podrobnejši podatki o dobavah tem strankam, ne vsebuje nobene informacije, na podlagi katere bi bilo mogoče določiti ekonomsko najugodnejšo ponudbo v smislu člena 26(1)(b) Direktive 93/36, in zato nikakor ne more biti merilo za oddajo v smislu te določbe“ (točka 66).

61.

Sodišče je zato sklenilo, da „Direktiva 93/36 nasprotuje temu, da naročnik v okviru postopka oddaje javnega naročila blaga upošteva število referenc o proizvodih, ki so jih ponudniki ponudili drugim strankam, ne kot merilo za preverjanje ustreznosti teh ponudnikov za izvedbo zadevnega naročila, ampak kot merilo za oddajo navedenega naročila“ (točka 67).

62.

Po mojem mnenju iz tega sledi, da Sodišče načeloma ni izključilo uporabe seznamov referenc kot merila za oddajo, vendar le, če vsebujejo informacije o kakovosti (na primer z navedbo, ali so bile izkušnje strank s proizvodi dobre ali slabe (glej točko 57 te sodbe)), z drugimi besedami, informacije, na podlagi katerih je mogoče določiti ekonomsko najugodnejšo ponudbo. ( 23 )

63.

Poleg tega Sodišče v sodbi Evans Medical et Macfarlan Smith (C‑324/93, EU:C:1995:84) ni zahtevalo, da se merila za izbiro in merila za oddajo medsebojno izključujejo, in je dopustilo, da se pri oddaji upošteva merilo, osredotočeno na ponudnika (in sicer njegovo sposobnost zagotoviti zanesljivo in stalno preskrbo).

64.

Nazadnje, mogoče je ugotoviti, da čeprav je zanesljivost v direktivah o javnih naročilih posebej omenjena kot merilo za izbiro, Sodišče v sodbi EVN in Wienstrom (C‑448/01, EU:C:2003:651, točka 70) ugotavlja, da je „zanesljiva preskrba […] načeloma lahko del meril za oddajo, ki se uporabljajo za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe“.

65.

Naj omenim tudi sodno prakso Splošnega sodišča Evropske unije v zadevah v zvezi z javnimi naročili, ki so jih oddale institucije Unije, ki je tu pomembna, ker so bila ta naročila oddana na podlagi določb, katerih besedilo je enako besedilu Direktive 2004/18, ki se uporablja v tej zadevi.

66.

V zadevi Evropaïki Dynamiki/Komisija (T‑589/08, EU:T:2011:73) (v kateri je bilo odločeno po sodbi Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40), pritožba zoper sodbo Splošnega sodišča je bila zavrnjena s sklepom Sodišča Evropaïki Dynamiki/Komisija (C‑235/11 P, EU:C:2011:791)) se je postavljalo vprašanje števila dni, ki je bilo v postopku javnega razpisa določeno za izvedbo del. Splošno sodišče je ugotovilo, da je „[o]cenjevalna komisija […] v poročilu ugotovila, da se ‚število dni, določeno za izvedbo del […] zdi premajhno‘ in da ‚to vzbuja resen dvom o možnosti, da bodo cilji primerno uresničeni‘“ (točka 40).

67.

Splošno sodišče je v zvezi s tem opozorilo, da je „tožeča stranka […] v ponudbi predlagala 45 delovnih dni na osebo za vodenje projekta, medtem ko je bila ocena, vključena v razpisni dokumentaciji, 60 delovnih dni na osebo. Kot je ocenjevalna komisija ugotovila v svojem poročilu, je bilo število delovnih dni na osebo, ki ga je ponudila tožeča stranka, za 25 % manjše od ocene, ki je bilo informativno navedena v spornem javnem razpisu. Splošno sodišče meni – kar je tožeča stranka sicer priznala na obravnavi – da taka razlika zahteva prepričljivo pojasnilo“ (točka 41). Po mnenju Splošnega sodišča je bila navedba predvidenega števila delovnih dni na osebo „upoštevna predvsem za oceno zanesljivosti ponudbe tožeče stranke“ (točka 42).

68.

Tu nas zanima to, kar je Splošno sodišče pravilno navedlo v točki 43, in sicer da „domnevne izkušnje strokovnjakov tožeče stranke ne morejo pojasniti te razlike. V zvezi s tem se Splošno sodišče vseeno ne strinja s trditvijo Komisije, da izkušnje tožeče stranke niso pomembne za ocenjevanje meril za oddajo. Čeprav je res, da se na splošno ta dejavnik upošteva pri določitvi, ali ponudba izpolnjuje merila za izbiro, in ne pri ocenjevanju meril za oddajo, je treba ugotoviti, da tožeča stranka svojih izkušenj ne omenja kot merilo za oddajo samo po sebi, ampak le za utemeljitev predvidenega manjšega števila delovnih dni na oseb. V tem okviru bi večje izkušnje načeloma lahko pojasnile tako razliko med ocenama“ (moj poudarek).

69.

Kot pa ugotavlja Splošno sodišče (točka 44), v obravnavani zadevi tožeča stranka ni dokazala, da ima njena skupina večje izkušnje. Zato je presodilo, da je Komisija utemeljeno menila, da na podlagi navedenih izkušenj ni mogoče oceniti sposobnosti skupine za izvedbo zahtevanih storitev v 45 dneh (točka 45). ( 24 )

70.

Splošno sodišče je v drugi sodbi, izdani po sodbi Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40), in sicer sodbi Evropaïki Dynamiki/EFSA (T‑457/07, EU:T:2012:671), – v okviru spora v zvezi z oddajo javnega naročila s strani organa Unije na podlagi javnega razpisa zelo tehnične narave za opravljanje storitev na podlagi okvirne pogodbe – pravilno presodilo, da niti iz predpisov, ki se uporabljajo, niti iz sodne prakse Beentjes (31/87, EU:C:1988:422) ter Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40) ni mogoče sklepati, da je treba uporabo življenjepisa pri ocenjevanju tako v fazi izbire kot v fazi oddaje naročila načeloma izključiti (glej točko 80 in naslednje).

71.

Po mnenju Splošnega sodišča bi bila lahko uporaba takih dokumentov v fazi oddaje upravičena, če bi bila namenjena določitvi ekonomsko najugodnejše ponudbe, in ne ustreznosti ponudnikov za izvedbo naročila (točki 81 in 82).

72.

Splošno sodišče posebej poudarja dejstvo, da lahko uporaba merila, ki zajema ocenitev strategije usposabljanja skupine, predlagane za izvedbo naročila zapletenih storitev, pomaga določiti ekonomsko najugodnejšo ponudbo, če gre očitno za storitve, pri katerih sta kakovost ponudbe in kakovost predlagane skupine nesporno povezani (točka 82).

73.

Splošno sodišče je v sodbi AWWW/FEACVT (T‑211/07, EU:T:2008:240, točke od 58 do 63), tudi izdani po sodbi Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40), prav tako pravilno menilo, da je zakonito upoštevati pretekle izkušnje kot merilo za oddajo pri ocenjevanju kakovosti opravljanja storitev, ker je menilo, da se v postopku izbire življenjepisi lahko uporabijo in izkušnje upoštevajo pri ocenjevanju kakovosti izvedbe posebnih delov dela, ki je predmet naročila, s strani naročnika. Naj v istem smislu omenim še sodbo Evropaïki Dynamiki/EMCDDA (T‑63/06, EU:T:2010:368).

74.

Splošno sodišče je že pred sodbo Lianakis in drugi (C‑532/06, EU:C:2008:40) v sodbi Renco/Svet (T‑4/01, EU:T:2003:37) dovolilo, da se lahko izkušnje podjetja uporabijo kot merilo za oddajo. ( 25 )

75.

Pravni strokovnjaki v številnih člankih prav tako trdijo, da je lahko ocenjevanje tehnične skupine, ki bo morala izvesti naročilo, vidik ponudbe, in ne značilnost ponudnika, ter da je zato lahko dejavnik, ki se upošteva pri izbiri ekonomsko najugodnejše ponudbe. ( 26 )

76.

Kot je pravilno navedel Lee ( 27 ), „[e]valuating an entity's ability to perform the contract on the one hand, and comparing the strengths of different teams proposed by tenderers are not the same thing. For example, an awarding authority seeking management consultancy services is likely to find that the global consultancy firms have the capacity and manpower to carry out almost any given management consultancy project. However, it is self-evident that the success of the project will depend not on the capacity of the firm but on the specific resources made available by that firm for the project“.

77.

Nato, kot je upravičeno ugotovil Rubach-Larsen ( 28 ), „the ECJ has opened up for the lawful choice of bidder-related criteria as award criteria, provided that these are not essentially linked to the selection of qualified tenderers, but instead to the evaluation of the offers, and not principally related to the tenderers' experience, qualification or means, but to the quality of the works, supplies or services they have offered“ (moj poudarek).

78.

Kot je prav tako pravilno ugotovil Arrowsmith, ( 29 )„Lianakis does not preclude considering either the abilities of the tenderer or the qualities of the individuals or team that will be working on the contract to the extent that these are actually relevant to the quality of the work that will be done under the contract i.e. to determining which offer is the most economically advantageous. In this respect, it can be argued that on the facts of Lianakis the experience and manpower of the tenderer was not actually used to assess the quality of the services but in an arbitrary fashion that had no relevance to that question – tenderers were given higher scores for different types and extent of experience without actually considering the relevance of this to the services to be performed (which were actually of relatively low value)“ (moj poudarek).

79.

Nazadnje, Treumer ( 30 ) primerno navaja odločitev „Danish Complaints Board for Public Procurement“, ( 31 ) v kateri „[t]he Board quoted a passage from [an] earlier ruling to the effect that according to the EC public procurement rules it is not excluded that an element can be considered both in the selection and in the award stage. However, according to the Board the condition is that the element according to its content is suited to function as the basis for selection but also – owing to the character of the supply in question – is suited to assess the economically most advantageous tender. The Board found that this condition was fulfilled in the concrete case, which concerned a service where an experienced service provider would be of particular value. The Board emphasised in this context that the reliability of supply was of special importance for the task in question, namely out of consideration for maritime safety. The Board therefore found it justified to consider the extent of the experience in the award phase while it at the same time stressed that this normally is to be considered as a selection criterion“ (moj poudarek).

80.

Čeprav razlikovanje med fazo izbire in fazo oddaje naročila preprečuje, da se kot merilo za oddajo uporabijo splošne pretekle izkušnje gospodarskega subjekta, je tudi res, da se lahko posebne izkušnje konkretne tehnične skupine, ki jo ta predlaga, pri nekaterih naročilih upoštevajo pri ocenjevanju ponudbe v fazi oddaje naročila.

81.

Kot je poljska vlada pravilno ugotovila, je v členu 53 Direktive 2004/18 izrecno omenjena kakovost dobave ali storitev kot eno od meril, ki jih lahko upošteva naročnik. V tem okviru se člen 53(1)(a) Direktive 2004/18 sklicuje na ekonomsko najugodnejšo ponudbo s stališča naročnika, in ne na najugodnejšo ponudbo glede na abstraktna in objektivna merila. Naročnik mora torej imeti možnost določiti dejavnike, ki jih je treba upoštevati pri izbiri ekonomsko najugodnejše ponudbe in katerih izpolnjevanje mu bo omogočilo izbrati najugodnejšo ponudbo glede na njegove posebne potrebe.

82.

Strinjam se tudi s portugalsko vlado, ko poudarja, da je treba možnost, celo nujnost presoje tehnične vrednosti in kakovosti ponudbe same po sebi za oddajo naročil, katerih predmet so storitve intelektualne narave, in sicer izobraževanje in svetovanje kot v obravnavani zadevi, uresničiti z objektivnimi elementi, povezanimi z vsebino ponudbe. Poleg tega je eden od teh bistvenih elementov prav navedba konkretnih človeških virov, ki jih bodo ponudniki namenili za izvedbo naročila, saj ti očitno niso odlika ali značilnost ponudnikov, ampak same ponudbe.

83.

Zdi se mi, da ta razlaga najbolje ustreza obliki in vsebini zadevnih določb in sistematiki Direktive 2004/18 (katere namen je – naj spomnim – dati večji pomen kakovostnim merilom) ( 32 ) za naročila, katerih predmet so storitve intelektualne narave, in sicer izobraževanje in svetovanje.

84.

Z vidika Direktive 2004/18 lahko torej merilo za oddajo javnega naročila zajema ocenjevanje tehničnih skupin, ki jih ponudniki objektivno in konkretno predlagajo za izvedbo naročila, katerega predmet so storitve intelektualne narave, in sicer izobraževanje in svetovanje.

85.

Nazadnje, kot je poljska vlada pravilno ugotovila, se zdi, da je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da je v obravnavani zadevi naročnik izpolnil druge zahteve iz Direktive 2004/18 v zvezi z nujnostjo zagotavljanja načel preglednost in nediskriminatornosti postopka oddaje zadevnega javnega naročila.

86.

Zato je treba na vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da Direktiva 2004/18 ne nasprotuje temu, da v nekaterih okoliščinah za oddajo naročil storitev intelektualne narave, in sicer izobraževanja in svetovanja, naročniki med dejavniki, ki sestavljajo merilo za oddajo javnega naročila, uporabijo oceno skupin, ki jih ponudniki konkretno predlagajo za izvedbo zadevnega naročila, pri čemer na podlagi konkretne analize upoštevajo njihovo sestavo, dokazane izkušnje ter diplome in druge poklicne kvalifikacije. Uporaba te možnosti je združljiva s cilji Direktive 2004/18 le, če so značilnosti in posebne odlike osebja, ki sestavlja skupino, odločilen element ekonomske vrednosti ponudbe, ki jo ocenjuje naročnik, tako da bi se lahko z nedovoljeno zamenjavo katerega koli člana predlagane skupine med izvajanjem naročila ta vrednost s stališča naročnika zmanjšala.

87.

Čeprav se nova direktiva 2014/24 ne uporablja v tej zadevi ratione temporis, ( 33 ) jo bom omenil zaradi izčrpnosti.

88.

Iz členov 67(2)(b) Direktive 2014/24 izhaja, da je zakonodajalec Unije menil, da je treba pojasniti pravila, o katerih sem razpravljal v teh sklepnih predlogih. V skladu s to določbo so med merili za oddajo javnega naročila, ki jih bo naročnik lahko upošteval pri določitvi ekonomsko najugodnejše ponudbe: „organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, dodeljenega za izvajanje zadevnega javnega naročila, če lahko kakovost zaposlenih bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila […]“.

89.

Ta določba je pojasnjena v uvodni izjavi 94 te direktive, v kateri je navedeno:

„Kadar koli kakovost zaposlenega osebja vpliva na raven izvedbe javnega naročila, bi bilo treba javnim naročnikom omogočiti tudi, da kot merilo za oddajo uporabijo organiziranost, usposobljenost in izkušnje osebja, zadolženega za izvedbo zadevnega javnega naročila, saj to lahko vpliva na kakovost izvedbe javnega naročila in posledično na ekonomsko vrednost ponudbe. To bi na primer lahko veljalo za javna naročila intelektualnih storitev, denimo svetovanje ali arhitekturne storitve. Javni naročniki, ki uporabljajo to možnost, bi morali z ustreznimi pogodbenimi sredstvi zagotoviti, da osebje, zadolženo za izvajanje javnega naročila, dejansko izpolnjuje določene standarde kakovosti ter da se lahko to osebje nadomesti le s soglasjem javnega naročnika, ki preveri, da je nadomestno osebje enako kakovostno.“

90.

Namen pojasniti pravila, ki se obravnavajo v tej zadevi, je bil predstavljen že v predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o javnem naročanju (COM(2011) 896 final). V obrazložitvenem memorandumu tega predloga je namreč zapisano: „Ločevanje med izborom ponudnikov in oddajo naročila, ki je pogosto vzrok napak in nesporazumov, je zdaj prožnejše in omogoča javnim organom naročnikom, da določijo najuporabnejše zaporedje s preučitvijo meril za oddajo naročil pred merili za izbor ter kot merilo za dodelitev upoštevajo organizacijo in kakovost osebja, dodeljenega za izvedbo naročila.“

91.

Zato Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Supremo Tribunal Administrativo, odgovori:

Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev ne nasprotuje temu, da v nekaterih okoliščinah za oddajo naročil storitev intelektualne narave, in sicer izobraževanja in svetovanja, naročniki med dejavniki, ki sestavljajo merilo za oddajo javnega naročila, določijo dejavnik, na podlagi katerega je mogoče oceniti skupine, ki jih ponudniki konkretno predlagajo za izvedbo naročila, pri čemer se upoštevajo njihova sestava, dokazane izkušnje ter diplome in druge poklicne kvalifikacije. Vendar pa je uporaba te možnosti združljiva s cilji Direktive 2004/18 le, če so značilnosti in posebne odlike osebja, ki sestavlja skupino, odločilen element ekonomske vrednosti ponudbe, ki jo ocenjuje naročnik.