I – Pravni okvir

A – Pogodba DEU

B – Direktiva 2003/87/ES

II – Dejansko stanje

III – Postopek pred Sodiščem

IV – Presoja

A – Dopustnost

B – Vsebinska presoja

1. Trditve strank

2. Analiza

a) Načela

i) Kaj pomenijo „pogajalske smernice“?

ii) Ali pogajalske smernice, kot so zadevne, lahko vsebujejo postopkovne določbe?

– Uvod

– Odgovor na vprašanje

iii) „Pogajalske smernice“ in vloga pogajalca

iv) Člen 218 PDEU z vidika načela institucionalnega ravnovesja

b) Nasprotne trditve Sveta in držav članic

i) Prva trditev

ii) Druga trditev

iii) Tretja trditev

iv) Četrta trditev

v) Peta trditev

vi) Šesta trditev

vii) Sedma trditev

viii) Osma trditev

ix) Deveta trditev

x) Deseta trditev

xi) Enajsta trditev

C – Obseg in učinki razglasitve ničnosti

V – Predlog

1. 

Evropska komisija s to tožbo predlaga razglasitev ničnosti člena 2, drugi stavek, in oddelka A dodatka/priloge k sklepu Sveta Evropske unije z dne 13. maja 2013 o odobritvi začetka pogajanj o povezovanju sistema EU za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov s sistemom za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov v Avstraliji (doc. 8568/13 LIMITE) (v nadaljevanju: sporni sklep).

2. 

V tej zadevi se postavlja vprašanje ustavnega pomena, to je vprašanje delitve pooblastil, odgovornosti in pristojnosti med Komisijo in Svetom Evropske unije v okviru pogajanj o mednarodnih sporazumih, katerih članica je Evropska unija. Vestno spoštovanje dobro opredeljenih vlog, ki so Komisiji, Svetu in Evropskemu parlamentu dodeljene s Pogodbami, je v procesu sklepanja mednarodnih sporazumov Unije bistven pogoj za ohranjanje institucionalnega ravnovesja pri izvajanju mednarodnih pristojnosti Unije. ( 2 )

3. 

Sodišče mora prvič odločati o obsegu pooblastila Sveta, da določi pogajalske smernice in zlasti da vanje vključi postopkovne določbe, in o vlogi posebnega odbora, ki ga določi Svet v skladu s členom 218(4) PDEU. In to v okoliščinah skoraj nenehnega pravnega boja med Svetom (in državami članicami) in Komisijo, ki od vsega začetka spremlja pojav Unije kot akterja na mednarodnem prizorišču. ( 3 )

4. 

Sicer pa pomen te zadeve presega zadevna mednarodna pogajanja, ker bi se vprašanje, o katerem je treba odločiti, lahko postavilo pri drugih pogajanjih, ki potekajo, pri čemer mislim zlasti na pogajanja med Unijo in Združenimi državami Amerike o trgovinskem sporazumu, ki predvideva ustanovitev čezatlantskega prostotrgovinskega območja, ( 4 ) imenovanega veliki čezatlantski trg ali „čezatlantsko partnerstvo za trgovino in naložbe“ (angleško „TTIP“, v nadaljevanju: TTIP) ali tudi čezatlantska pogodba o prosti trgovini (angleško „TAFTA“), ( 5 ) o katerem so se pogajanja začela julija 2013.

5.

Sodišče mora v tem primeru odločati o razlagi člena 218(2), (3) in (4) PDEU, ki določa:

„Svet […] določi pogajalske smernice […]

Komisija […] predloži priporočila Svetu, ki sprejme sklep o odobritvi začetka pogajanj in imenovanju pogajalca ali vodje pogajalske skupine Unije […]

Svet lahko pogajalcu da smernice in določi posebni odbor, v posvetovanju s katerim se vodijo pogajanja.“

6.

Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES ( 6 ) je bila sprejeta na podlagi člena 175(1) ES. V skladu z uvodno izjavo 5 je njen cilj prispevati k učinkovitejšemu izpolnjevanju obveznosti, ki so jih Evropska unija in njene države članice sprejele v okviru Kjotskega protokola, da bodo zmanjšale antropogene emisije toplogrednih plinov.

7.

Člen 1 Direktive opredeljuje njen predmet:

„Ta direktiva vzpostavlja sistem trgovanja s pravicami […] v [Uniji] […], da bi pospešila zmanjšanje emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način.“

8.

Člen 25 Direktive z naslovom „Povezave z drugimi sistemi trgovanja z emisijami toplogrednih plinov“, kakor je bil spremenjen z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2009/29/ES z dne 23. aprila 2009, ( 7 ) določa:

„1.   Skleniti je treba sporazume s tretjimi državami iz Priloge B h Kjotskemu protokolu, ki so protokol ratificirale, da se predvidi medsebojno priznavanje pravic med sistemom Skupnosti in drugimi sistemi trgovanja z emisijami toplogrednih plinov, v skladu s pravili iz člena 300 Pogodbe.

1a.   Lahko se sklenejo sporazumi za vzajemno priznavanje pravic med sistemom Skupnosti in primerljivimi obveznimi sistemi trgovanja z emisijami toplogrednih plinov, ki imajo vzpostavljene omejitve absolutnih emisij v kateri koli drugi državi ali v podzveznih ali regionalnih enotah.

1b.   Lahko se sklenejo neobvezujoči sporazumi s tretjimi državami ali s podzveznimi ali regionalnimi enotami za zagotovitev upravne in tehnične usklajenosti glede pravic v sistemu Skupnosti ali drugih obveznih sistemih trgovanja z emisijami z omejitvami absolutnih emisij.

2.   Kadar se sklene sporazum iz odstavka 1, Komisija sprejme vse potrebne določbe za medsebojno priznavanje pravic po tem sporazumu. […]“

9.

Avstralska zveza je leta 2011 vzpostavila stik s Komisijo, da bi začela dvostranska pogajanja o povezovanju sistema Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov z avstralskim sistemom.

10.

Uradno priporočilo, kot je določeno v členu 218(3) PDEU, v zvezi z odobritvijo začetka pogajanj z Avstralsko zvezo o povezovanju sistemov za trgovanje je bilo napisano po zgledu prejšnjega priporočila, ki se je nanašalo na povezovanje s švicarskim sistemom za trgovanje. Komisija ga je sprejela 24. januarja 2013 in ga posredovala Svetu. Države članice so v razpravah v delovni skupini za okolje v Svetu vprašale, ali se lahko v pogajanja z Avstralsko zvezo vključijo bolj, kot je predvideno v priporočilu Komisije. Delovna skupina za okolje v Svetu je kompromisno besedilo z nekaj manjšimi spremembami sprejela 22. aprila 2013, Svet pa je pogajalske smernice sprejel 24. aprila 2013.

11.

Komisija je 2. maja 2013 posredovala izjavo k zapisniku Sveta, v kateri je nasprotovala nekaterim vidikom sprejetega besedila. Sklep, ki ga je predlagala delovna skupina, je bil posredovan Odboru stalnih predstavnikov (Coreper) in nazadnje brez sprememb sprejet kot točka A dnevnega reda Sveta za kmetijstvo in ribištvo 13. maja 2013.

12.

Člen 1(2) spornega sklepa določa, da „Komisija vodi pogajanja […] v skladu s pogajalskimi smernicami iz dodatka [priloge] k temu sklepu“.

13.

Člen 2, drugi stavek, tega sklepa določa, da „Komisija Svet pisno obvešča o izidih pogajanj po vsakem krogu pogajanj in vsekakor najmanj vsako četrtletje“.

14.

Oddelek A dodatka/priloge, ki vsebuje pogajalske smernice za Komisijo, določa:

15.

Oddelek B tega dodatka/priloge k spornemu sklepu ima naslov „Vsebina in obseg pogajanj“. Drugi odstavek izjave Sveta z dne 8. maja 2013 o osnutku sklepa v zvezi z začetkom zadevnih pogajanj določa:

„Ustanovitev posebnega odbora v skladu s členom 218(4) PDEU pomeni, da je […] odbor pristojen za spremljanje poteka pogajanj in usmerjanje pogajalca ob upoštevanju pogajalskih smernic, ki jih je sprejel Svet.“

16.

Sporni sklep je bil Komisiji sporočen 15. maja 2013.

17.

Komisija Sodišču predlaga, naj:

18.

Parlament, intervenient, Sodišču predlaga, naj ugodi tožbi Komisije.

19.

Svet Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno in Komisiji naloži plačilo stroškov. Podredno, če bo razglašena ničnost spornega sklepa, Sodišču predlaga, naj ohrani njegove učinke.

20.

Češka republika, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Francoska republika, Republika Poljska, Kraljevina Švedska ter Združeno Kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska Velika Britanija in Severna Irska, intervenienti v podporo Svetu, Sodišču predlagajo, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

21.

Občutljivost zadeve se kaže tudi v predlogu Sveta, da se iz spisa umaknejo določeni dokumenti, med drugim sporni sklep in pogajalske smernice. Drugi senat Sodišča je ta predlog zavrnil s sklepom Komisija/Svet (C‑425/13, EU:C:2014:91).

22.

Na obravnavi 6. januarja 2015 so stališča predstavile vse stranke razen Kraljevine Danske in Republike Poljske.

23.

Po mnenju Komisije ni nobenega dvoma, da Svet meni, da ima oddelek A pogajalskih smernic, priloženih k spornemu sklepu, pravne učinke. Zato naj bi bila tožba dopustna.

24.

Svet trdi, da ni primerno, da se pogajalske smernice, sprejete v tem primeru, obravnavajo drugače kot druge pogajalske smernice, ki se obravnavajo v drugih sporih med institucijami, zlasti v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba Komisija/Svet (C‑114/12, EU:C:2014:2151). Zato bi Svet, če bi Sodišče v tej zadevi moralo potrditi, da pogajalske smernice po naravi nimajo pravnih učinkov, Sodišču predlagal, naj to tožbo razglasi za nedopustno.

25.

Vendar pa je treba, kot je Sodišče odločilo v točki 39 te sodbe, na katero se sklicuje Svet, „opozoriti, da mora biti ničnostna tožba na voljo zoper vse ukrepe, ki jih sprejemajo institucije in ki povzročajo pravne učinke, ne glede na njihovo pravno naravo ali obliko (sodba Komisija/Svet, imenovana AETR, 22/70, EU:C:1971:32, točka 42, ter sodbi Parlament/Svet in Komisija, C‑181/91 in C‑248/91, EU:C:1993:271, točka 13, in Komisija/Svet, C‑27/04, EU:C:2004:436, točka 44)“, ( 8 ) da pa bi se ugotovilo, ali ima akt take učinke, je treba preučiti vsebino akta in avtorjev namen (glej sodbo Nizozemska/Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, točka 27). Sodišče je v točki 40 sodbe Komisija/Svet (C‑114/12, EU:C:2014:2151) odločilo, da ima v obravnavani zadevi „izpodbijani sklep [sprejet na podlagi člena 218(3) in (4) PDEU] pravne učinke v odnosih med Unijo in njenimi državami članicami ter institucijami Unije“.

26.

Poleg tega, kot je upravičeno navedeno v Commentaire Mégret, ( 9 ) „[o]odobritev Sveta za začetek pogajanj v praksi pogosto spremljajo pogajalske smernice. Tudi ta navada se zgleduje po členu 133 [ES], ki to možnost predvideva za trgovinska pogajanja. Za Svet to ni obvezno in njihova opustitev nikakor ne bi vplivala na postopek. Te pogajalske smernice so navodila, ki imajo pravne učinke le na medinstitucionalni ravni, ne pa na mednarodni ravni (moj poudarek).

27.

Poleg tega je mogoče upravičeno trditi, da se Svet v spornem sklepu ne zadovolji s tem, da Komisiji določi smernice za pogajanja z Avstralsko zvezo, ker smernicam, s tem ko jim doda cel postopek, ki ga bo Komisija morala spoštovati, in s tem ko posebnemu odboru (in Svetu) dodeli dosti vplivnejšo vlogo, kot je predvidena v členu 218 PDEU, da tudi pravni učinek.

28.

Zato mislim, da je jasno, da ima v tej zadevi tako kot v zadevi Komisija/Svet (C‑114/12, EU:C:2014:2151) sporni sklep pravne učinke med institucijami Unije, ( 10 ) zato ga je mogoče izpodbijati kot ničen. ( 11 )

29.

Zato je ta tožba dopustna.

30.

Komisija v podporo svoji tožbi navaja razloga, ki se nanašata na kršitev člena 13(2) PEU in člena 218, od (2) do (4), PDEU, ter kršitev načela institucionalnega ravnovesja, prvi tožbeni razlog pa se nanaša še na kršitev člena 295 PDEU. Ker sta zelo povezana, kar je nekatere države intervenientke spodbudilo k temu, da se pri drugem tožbenem razlogu sklicujejo na trditve, ki se nanašajo na prvega, ju bom obravnaval skupaj.

31.

Komisija trdi, da podrobni postopek iz oddelka A pogajalskih smernic daje Svetu pristojnosti, ki presegajo to, kar je določeno v členu 218, od (2) do (4), PDEU. Svet naj bi, s tem ko je enostransko določil tak postopek, sebi določil nove pristojnosti, Komisiji pa obveznosti, ki naj ne bi temeljile na omenjenih določbah.

32.

Komisija pojasnjuje, da člen 218(4) PDEU posebnemu odboru dodeljuje samo posvetovalno vlogo, ker določa, da se pogajanja vodijo v posvetovanju z njim. Seveda bi posebni odbor lahko izrazil svoje mnenje o različnih vidikih pogajanj. Vendar naj bi sporni sklep šel precej dlje, s tem ko je predvidel sprejetje „podrobnih pogajalskih stališč“ Unije, ki naj bi bila torej zavezujoča.

33.

Komisija opozarja, da načelo institucionalnega ravnovesja zahteva, da vsaka od institucij izvaja svoje pristojnosti ob upoštevanju pristojnosti drugih institucij.

34.

Parlament navaja, da Svet lahko pripravi pogajalske smernice, ki se lahko uporabijo kot orodje za uresničevanje splošnih ciljev. V pogajanjih naj bi te smernice vodile pogajalca, da bi dosegel izid, ki naj bi ustrezal pričakovanjem Sveta. Prav tako naj bi pravica do odobritve Parlamentu posledično dovoljevala, da Svet in pogajalca seznani s svojimi stališči glede vsebine prihodnjega sporazuma.

35.

Parlament opozarja, da dejstvo, da je v skladu s členom 218(5) PDEU samo Svet odgovoren za sklep o odobritvi podpisa sporazuma, nima večjega vpliva na vprašanje spremljanja pogajanj. Ne Parlament ne Svet naj ne bi smela aktivno igrati vodilne vloge v pogajanjih in s tem posegati v pristojnosti pogajalca. Zlasti Svet ne bi smel v svojem imenu ali v imenu posebnega odbora, ki ga je imenoval, izkoriščati vloge nosilca odločanja med pogajanji. Posebni odbor naj bi v pogajanjih, ki jih vodi pogajalec, imel samo posvetovalno vlogo.

36.

Parlament pojasnjuje, da ima Komisija v pogajanjih o mednarodnih sporazumih samostojno vodilno vlogo do faze, ko Svetu predlaga sklenitev sporazuma. Zato naj bi bil sistem, določen v členu 218 PDEU, povezan, saj Komisija najprej priporoči začetek pogajanj in jih nato vodi. Šele ko se iztečejo, je Komisija odgovorna za to, da Svetu predlaga podpis in nato sklenitev sporazuma.

37.

Svet trdi, da v členu 218 PDEU ni nobenega elementa, ki bi lahko podprl trditev, da ni pooblaščen za to, da v pogajalske smernice vključi nekatera podrobna postopkovna pravila, ko Komisiji podeli pooblastilo za pogajanja. Izraz „pogajalske smernice“ naj bi bil splošen, in če ne bi mogel pokrivati postopkovnih navodil, bi člen 218(4) PDEU izgubil polni učinek.

38.

Svet meni, da mora, ko Komisiji podeli pooblastilo za pogajanja, presoditi, ali je treba vanj vključiti tudi pogajalske smernice, določena podrobna postopkovna pravila in posebna navodila za pogajalca.

39.

Svet pojasnjuje, da se podrobna postopkovna pravila, ki spremljajo zadevne pogajalske smernice, nanašajo izključno na odnose med Komisijo kot pogajalko in posebnim odborom, ki mora spremljati pogajanja. Nobena določba Pogodbe naj mu ne bi prepovedovala, da taka postopkovna pravila vključi v pogajalske smernice.

40.

Po mnenju Sveta so stališča, določena v posebnem odboru, konkreten izraz pogajalskih smernic in so namenjena kot pomoč pogajalcu, kar ne pomeni nobene obveznosti za Komisijo, da mora doseči izid, ki ga priporočajo.

41.

Svet opozarja, da so zadevne sporne določbe neizogibna podlaga za postopek, ki ga je treba uporabiti, zato jih ni mogoče delno razveljaviti. Razglasitev ničnosti člena 2, drugi stavek, in oddelka A pogajalskih smernic bi namreč bistveno spremenila celotno vsebino pooblastila ob upoštevanju strukture spornega sklepa in njegove priloge, saj te določbe tvorijo nedeljivo celoto.

42.

Češka republika poudarja, da je aktivno sodelovanje Sveta v pogajanjih o mednarodnem sporazumu razvidno iz besedila člena 218, od (2) do (4), PDEU. Pooblastilo Sveta, da sprejme pogajalske smernice in določi, da mora Komisija voditi pogajanja v posvetovanju s posebnim odborom, naj bi pomenilo, da se v času pogajanj Komisija in Svet stalno usklajujeta.

43.

V zvezi z vsebino in obsegom pogajalskih smernic Češka republika navaja, da besedilo člena 218 PDEU Svetu ne določa nobene posebne omejitve za sprejetje teh smernic niti ne nasprotuje temu, da smernice določajo postopkovna pravila.

44.

Trdi še, da pooblastilo za določitev podrobnih pogajalskih stališč izhaja iz položaja in vloge posebnega odbora, katerega navodila morajo služiti kot smernice za učinkovita pogajanja. V interesu Komisije kot pogajalke naj bi bilo, da se ta navodila upoštevajo in se tako prepreči, da bi Svet zavrnil odobritev izida pogajanj z vsemi negativnimi posledicami, ki bi jih to povzročilo.

45.

Kraljevina Danska meni, da mora Svet ob upoštevanju vloge in pristojnosti, ki jih ima pri začetku pogajanj o mednarodnih sporazumih in njihovem sprejetju, odobritvi in sklenitvi, imeti svojo vlogo tudi pri pogajanjih.

46.

Meni, da člen 218 PDEU predpostavlja stalen dialog med Svetom in pogajalcem, ki lahko poteka v obliki pogajalskih smernic in določitve posebnega odbora, s katerim se je treba posvetovati med pogajanji. Poleg tega naj možnost, da se pogajalcu da smernice, ne bi bila omejena na določeno fazo pogajalskega postopka.

47.

Zvezna republika Nemčija trdi, da Komisija ni oproščena tega, da mora pridobiti dovoljenje Sveta, preden bistveno odstopi od „navodil“ iz pogajalskih smernic. Že samo zato bi morala izpolniti tudi obveznosti poročanja, določene v teh smernicah. To naj bi izhajalo tudi iz načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 13(2) PEU.

48.

Trdi, da specializiranega znanja držav članic na zadevnem področju ne bi mogli dovolj izkoristiti, če bi Komisiji uspelo uveljaviti svojo željo, da popolnoma samostojno, ne da bi upoštevala Svet in države članice, posega v pogajanja.

49.

Zvezna republika Nemčija poudarja še, da člen 218(4) PDEU ne vsebuje nobenega elementa, ki bi upravičil trditev, da ta določba dovoljuje samo navodila v zvezi z vsebino pogajanj, ne pa tudi v zvezi z načinom, kako jih voditi. Taka razlaga bi tej določbi odvzela polni učinek.

50.

Francoska republika meni, da pogajalske smernice lahko določajo, da podrobna pogajalska stališča Unije določi posebni odbor ali Svet, ne da bi kršile člen 13(2) PEU niti člen 218 PDEU niti načelo institucionalnega ravnovesja.

51.

Meni, da pogajalske smernice niso nujno omejene na opredelitev strateških odločitev in temeljnih ciljev, ki jih je treba zagovarjati med pogajanji, temveč lahko vključujejo nekatere postopkovne zahteve. Izraz „pogajalske smernice“ naj bi bil namreč splošen in v besedilu člena 218(4) PDEU naj ne bi bilo ničesar, kar bi lahko omejilo njegov obseg.

52.

Francoska republika trdi še, da oddelek A pogajalskih smernic ne ustvarja nobenega pooblastila za Svet ali posebni odbor in nobene obveznosti za Komisijo, ki ne bi izhajala iz člena 218, od (2) do (4), PDEU in načela lojalnega sodelovanja. Nasprotno, oddelek A teh smernic naj bi bil natančnejša izpeljanka pooblastil, ki so na Svet prenesena s temi določbami Pogodbe DEU.

53.

V zvezi s podrobnimi pravili za posvetovanje s posebnim odborom, določenimi v zadevnih pogajalskih smernicah, Francoska republika opozarja, da ni naloga Komisije, da določi ta podrobna pravila. Ker lahko Svet v skladu s členom 218(4) PDEU odloči, da bodo pogajanja potekala v posvetovanju s posebnim odborom, bi lahko določil tudi podrobna pravila za posvetovanje z njim. Poleg tega pogajalske smernice, s tem ko določajo, da Svet lahko sprejme podrobna pogajalska stališča, samo spomnijo, da ima Svet pravico kadar koli pojasniti te smernice.

54.

Republika Poljska meni, da je povezava med podelitvijo pooblastila za pogajanja in sprejetjem pogajalskih smernic zelo tesna, kajti samo izid pogajanj, ki je sprejemljiv za Svet, lahko nazadnje pripelje do podpisa in sklenitve sporazuma v imenu Unije. Zato naj bi bilo nujno, da lahko Svet, ker so smernice naslovljene na pogajalca, opredeli meje pogajanj in določi pogoje, pod katerimi bodo potekala.

55.

Trdi, da to, da Svet dejansko izvršuje funkcijo oblikovanja politik, med katerimi je zunanja politika, zahteva, da sklep o odobritvi začetka pogajanj in povezane pogajalske smernice lahko vsebujejo postopkovna navodila.

56.

Poleg tega Republika Poljska opozarja, da je pooblastilo Sveta trajno in ni omejeno na enkratno določitev pogajalskih smernic, priloženih k sklepu o odobritvi začetka pogajanj.

57.

Kraljevina Švedska meni, da mora Svet imeti možnost, da najprej pripravi podrobnejše pogajalske smernice, da bi Komisija iz njih lahko razbrala usmeritev. Tako bi posebni odbor med pogajanji deloval kot podaljšek Sveta in predstavljal platformo za sodelovanje med Komisijo in Svetom.

58.

Ugotavlja, da v besedilu člena 218 PDEU ni ničesar, kar bi Svetu preprečevalo, da v pogajalske smernice vključi postopkovne določbe, kadar je Komisija pooblaščena, da začne pogajanja v imenu Unije. Če bi bil namen omejiti pooblastila Sveta za izdajanje pogajalskih smernic na določene vrste vprašanj, bi bila v besedilu tega člena izrecna določba o tem. Vendar naj bi se iz splošnosti izraza „pogajalska smernica“ dalo sklepati, da namen člena 218 PDEU ni bil omejiti pravico Sveta, da pripravi pogajalske smernice v zvezi z vsebinskimi vprašanji.

59.

Kraljevina Švedska poudarja, da je v tem primeru namen postopkovnih določb iz pogajalskih smernic vzpostaviti učinkovito izmenjavo informacij med Svetom in Komisijo, kar je predpogoj za to, da Svet lahko izvaja svoje pooblastilo, da med pogajanji spreminja ali dopolnjuje pogajalske smernice. Tak pretok informacij naj bi bil tudi pogoj za to, da se posvetovanja v posebnem odboru dobro odvijajo in da Unija med pogajanji lahko prilagodi svoja stališča.

60.

Združeno Kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska Velika Britanija in Severna Irska trdi, da člen 218(4) PDEU Svetu omogoča, da v pogajalske smernice vključi postopkovna pravila. V besedilu te določbe naj ne bi bilo ničesar, kar bi prepovedovalo, da te smernice vključujejo postopkovna pravila, na primer v zvezi s posvetovanjem s posebnim odborom. Poleg tega bi bilo v nasprotju s ciljem in polnim učinkom člena 218(4) PDEU, če se pogajalske smernice ne bi smele nanašati tudi na postopkovne vidike.

61.

Združeno Kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska dodaja, da Svet lahko potrebuje informacije o napredku, da lahko ustrezno in učinkovito izvaja pooblastila, ki so nanj prenesena s členom 218(4) PDEU. Tako je zlasti v pogajanjih, pri katerih je velika verjetnost, da bo težko doseči dogovor z drugo stranjo.

62.

Meni, da je očitno, da mora tudi posebni odbor imeti svojo vlogo v procesu pogajanj. Svet naj bi ga v ta namen imenoval in Komisija bi se morala z njim posvetovati. Zato bi posebni odbor moral imeti pravico, da izrazi svoje ugotovitve o stališčih, ki morajo biti sprejeta v pogajanjih. Poleg tega naj bi Svet v kateri koli fazi zadevnega procesa lahko sprejel pogajalske smernice ali jih spremenil.

63.

Združeno Kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska trdi, da sporni sklep ustrezno odraža institucionalno ravnovesje, določeno v členu 218 PDEU, tako da naj neobstoja lojalnega sodelovanja v smislu člena 13(2) PEU ne bi bilo. V procesu pogajanj naj bi namreč oba, Svet in posebni odbor, ki ga Svet imenuje, morala odigrati vlogo v skladu s Pogodbo.

64.

Če bi bilo tožbi v celoti ali deloma ugodeno, se Združeno Kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska pridružuje predlogom Sveta v zvezi z učinki morebitne razglasitve ničnosti. Prav tako naj nič ne bi upravičevalo tega, da se učinki spornega sklepa ohranijo, če bi bil razglašen za ničen.

65.

V skladu s Pogodbo DEU „Svet lahko [… ] da smernice[ ( 12 )] [pogajalcu,] [v tem primeru Komisiji ( 13 )]“ (moj poudarek). ( 14 )

66.

Najprej, praviloma (in v upravnem pravu) je smernica predpis, s katerim organ, ki ima diskrecijsko pravico, sebi ali drugemu organu določi smernice za ravnanje pri izvajanju tega pooblastila. ( 15 )

67.

Izraz, uporabljen v členu 218(4) PDEU (francosko: directive), ustreza tej opredelitvi, ki se seveda razlikuje od opredelitve tega izraza v členu 288 PDEU (francosko: directive), ki določa, da je „[d]irektiva […] za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod“. V kontekstu mednarodnih pogajanj smernice Sveta ne smejo biti naslovljene na države članice, ampak na Komisijo; v nasprotju z direktivami v smislu člena 288 PDEU se pogajalske smernice ne smejo objaviti – seveda zato, ker bi to drugi strani razkrilo taktiko Unije in bi lahko škodilo pogajalskemu položaju Komisije. ( 16 )

68.

V skrajnem primeru je edina mogoča vzporednica med obema vrstama predpisa v tem, da tudi pogajalske smernice Komisiji prepuščajo „izbiro oblike in metod“, saj lahko Komisijo kot pogajalko le usmerjajo pri vodenju pogajanj. Lahko bi rekli, da drugače ne bi šlo več za pogajalske „smernice“, ampak za pogajalski „diktat“ ( 17 ) – ki nikakor ne bi odražal institucionalnega ravnovesja, določenega s Pogodbami ( 18 ) in sodno prakso Sodišča, in to vse od leta 1958, ( 19 )„[p]ogajanja [namreč] zahtevajo prožnost in prilagodljivost in zdi se problematično, če se prezgodaj omeji manevrski prostor izvršilnega organa“. ( 20 )

69.

Institucionalno ravnovesje, določeno s členom 218 PDEU, za mednarodne sporazume je ravnovesju, določenemu s Pogodbo, na področju sprejemanja uredb, direktiv in sklepov podobno v tem, da v skladu s členom 218(3) PDEU „Komisija predloži priporočila Svetu“. Tako kot drugje v Pogodbi je Komisija tista, ki ima pravico sprožiti ukrepanje Unije. Komisija, ne Svet, mora predhodno preučiti, ali je za Unijo primerno, da z eno ali več tretjimi državami na določenem področju sklene mednarodni sporazum.

70.

Poleg tega Komisija Svetu običajno celo predlaga osnutek pogajalskih smernic, ki je priložen k priporočilu za začetek pogajanj. ( 21 )

71.

Zato so pogajalske smernice po mojem mnenju usmeritve, katerih namen je pogajalcu (v tem primeru Komisiji) predstaviti splošne cilje, ki jih mora poskušati doseči v pogajanjih.

72.

Poleg tega, kot je Splošno sodišče upravičeno navedlo, ( 22 )„morebitno neupoštevanje smernic, ki jih Svet lahko da Komisiji za pogajanja, ki jih ta vodi, v okviru člena 300(1) ES [zdaj v okviru člena 218 PDEU] se praviloma kaznuje z odločitvijo, ki jo sprejme Svet, o tem, ali se sporazum sklene ali ne. Take smernice načeloma niso del pravil, z vidika katerih je treba presojati zakonitost dejanj Komisije v okviru mednarodnih pogajanj, če so to dejanja, zoper katera je mogoče vložiti tožbo“.

73.

Kljub temu, kot bo prikazano v nadaljevanju, je vloga posebnega odbora, ki ga Svet lahko določi, podobna vlogi pogajalskih smernic: Komisijo naj bi vodil pri njenem delu, ne več ne manj, saj se člen 218(4) PDEU glasi: „v posvetovanju s [posebnim odborom] se vodijo pogajanja“ (moj poudarek).

74.

Oddelek A vsebuje štiri točke, v katerih so opisana podrobna pravila za določitev pogajalskih stališč, obveščanje in usklajevanje, ki jih je treba upoštevati med zadevnimi pogajanji. Kot „nastopajoči“ so navedeni Komisija, Svet in posebni odbor, ustanovljen za spremljanje teh pogajanj, v tem primeru „delovna skupina za okolje“. Iz njega je med drugim razvidno, da mora Komisija Svet obveščati o časovnem razporedu in temah, ki so predmet pogajanj, mu po vsakem krogu pogajanj poročati o izidu in ga obveščati ter se o vseh pomembnih težavah, ki bi lahko nastopile med pogajanji, posvetovati s posebnim odborom. Določeno je tudi, da – če je potrebno – posebni odbor ali Svet določi podrobna pogajalska stališča in da se posebni odbor sestane pred vsakim krogom pogajanj, zlasti da določi stališča ali smernice za pogajanja.

75.

Najprej ugotavljam, da kljub napačni predstavi, ki jo imajo nekatere države članice, nikakor ni stališče Komisije, da posebni odbor in/ali Svet ne smeta imeti nobene vloge ali da zanjo ne veljajo nobene obveznosti. Jasno je, da Komisija ni nikdar nameravala delovati „na svojo roko“. ( 23 )

76.

Prav tako je v več intervencijskih vlogah navedeno, da so določene postopkovne določbe v zadevnih pogajalskih smernicah dokaj razumne, pri čemer je spregledano, da se očitek Komisije nikakor ne nanaša na posebna pravila iz oddelka A, temveč da Komisija na podlagi člena 218, od (2) do (4), PDEU izpodbija samo pristojnost Sveta za sprejemanje teh postopkovnih pravil, ne glede na to, ali so razumna ali ne.

77.

Sodba Komisija/Svet (C‑114/12, EU:C:2014:2151), ki se je že obravnavala v okviru presoje dopustnosti obravnavane tožbe, ne vsebuje napotkov za razlago člena 218(4) PDEU v obravnavani zadevi. Pogajalske smernice, ki jih je Svet sprejel v okviru te sodbe, so bile namreč precej manj podrobne, kot se obravnavajo v tej zadevi (glej točki 32 in 33 navedene sodbe), ki so manj podrobne kot pogajalske smernice za TTIP, ki imajo 18 strani, obravnavane pa štiri. ( 24 )

78.

Menim, da na podlagi člena 218, od (2) do (4), PDEU Svet ne more Komisiji enostransko naložiti podrobnega postopka za vodenje pogajanj o mednarodnem sporazumu. ( 25 )

79.

Seveda je lahko upravičeno, da se institucije dogovorijo o podrobnih pravilih za sodelovanje, zlasti v mednarodnih pogajanjih, vendar se morajo v tem primeru o njih dogovoriti z medinstitucionalnimi sporazumi ( 26 ) in ne kot enostranska odločitev, ki jo ena institucija naloži eni ali več drugim institucijam. „S tehniko mednarodnih sporazumov se [namreč] uresniči komplementarnost [načel institucionalnega ravnovesja in lojalnega sodelovanja ( 27 )]. Medinstitucionalni sporazum na področjih, na katerih si tri politične institucije delijo pristojnost, omogoča, da se določijo dobre prakse, preprečijo spori in povsod ohranja institucionalno ravnovesje“. ( 28 )

80.

Ta način delovanja je sicer izrecno določen v členu 295 PDEU, ki določa, da se „Evropski parlament, Svet in Komisija […] med seboj posvetujejo in v medsebojnem soglasju določijo načine svojega sodelovanja. V ta namen lahko v skladu s Pogodbama sklenejo medinstitucionalne sporazume, ki so lahko zavezujoči.“

81.

Kadar je Komisija na primer želela razjasniti obveznost obveščanja Parlamenta iz člena 218(10) PDEU, je z njim sklenila okvirni sporazum. V skladu z omenjenim okvirnim sporazumom, sklenjenim leta 2010, „[k]adar Komisija predlaga osnutke pogajalskih smernic, ki naj bi jih sprejel Svet, jih […] sočasno predloži tudi Parlamentu“. ( 29 ) Poleg tega določa, da Komisija „redno in nemudoma obvešča Parlament o poteku pogajanj, dokler sporazum ni parafiran, ter pojasni, ali in kako so bile pripombe Parlamenta vključene v besedila, ki so predmet pogajanj, če pripombe niso bile upoštevane, pa pojasni razloge za to“. ( 30 )

82.

Torej si je Parlament – v nasprotju z načinom ravnanja Sveta v tem primeru – s tem ko je sklenil ta medinstitucionalni sporazum, prizadeval za to, da je absolutno treba spoštovati pogajalsko vlogo Komisije in svobodo, ki jo zahtevajo pogajanja.

83.

Tak sporazum bi lahko sklenila Komisija in Svet ali celo vse tri institucije, ( 31 ) kajti člen 295 PDEU dopušča možnost, da tri v njem navedene institucije „v medsebojnem soglasju določijo načine svojega sodelovanja“. Poleg tega ne vidim, kako bi, kot trdi Svet, vključitev treh institucij v tak sporazum (ali a fortiori dveh od njih) ogrozilo ravnovesje med institucijami, vzpostavljeno s členom 218 PDEU.

84.

Kot je poudarilo Sodišče, določba, kot je določba v členu 218 PDEU (ali prej v členu 228 EGS, ki je po Amsterdamski pogodbi postal člen 300 ES), je na področju sklepanja pogodb avtonomen in splošen predpis ustavnega pomena, ker institucijam Unije dodeljuje določene pristojnosti in je njegov namen zagotoviti ravnovesje med njimi. ( 32 )

85.

Sodišče dodaja, da se „[p]ristojnost za sklepanje sporazumov […] dodeli Svetu ‚ob upoštevanju pristojnosti, ki jih ima na tem področju Komisija‘“. ( 33 )

86.

Zato je nujno, da institucije vestno spoštujejo to ravnovesje in se izogibajo kakršnemu koli poseganju v pristojnosti drugih institucij.

87.

Menim, da je Svet, s tem ko je v pogajalskih smernicah določil postopek, ki Komisiji jemlje svobodo, potrebno za poganja o zadevnem mednarodnem sporazumu, in ji ta postopek naložil s sklepom, ki je nanjo naslovljen, posegel v pooblastila Komisije.

88.

S tem je Svet, v nasprotju z zgoraj opisanim položajem med Parlamentom in Komisijo, enostransko ( 34 ) določil obliko in pogostnost izmenjave informacij in sporočanja stališč ali usmeritev, ki morajo biti sprejeta med pogajanji, in se tako spremenil v resničnega pogajalca.

89.

Mislim namreč, da se pogajalske smernice nanašajo na strateške odločitve in temeljne cilje, ki jih je treba zagovarjati v pogajanjih, to je na vsebino besedila, ki je predmet pogajanj.

90.

Vendar posebnih postopkov ne morejo nalagati pogajalcu, ( 35 ) v tem primeru Komisiji, ki je poleg tega pristojna, da določi podrobna pravila za posvetovanje s posebnim odborom, ki ga je Svet imenoval na podlagi člena 218(4) PDEU.

91.

Kot je Komisija pravilno navedla, je s členom 13(2) PEU, kakor je bil spremenjen z Lizbonsko pogodbo (glej točko 188 teh sklepnih predlogov), ( 36 ) uzakonjena sodna praksa Sodišča, ki je v zvezi s Svetom že izjavilo, da „iz besedila in strukture sistema, določenega s Pogodbo, izhaja, da Svet ne more zaobiti pravil iz [Pogodbe]“ in da „[t]ako ne more uporabiti alternativnega postopka, po katerem bi na primer sprejel akt, ki sploh ni predviden kot odločitev v določeni fazi, oziroma ga sprejeti pod drugačnimi pogoji, kot jih zahtevajo veljavne določbe“. ( 37 )

92.

Vendar je Svet v oddelku A pogajalskih smernic večkrat naveden kot resnični akter v pogajanjih, ( 38 ) kar je v nasprotju z institucionalnim ravnovesjem, določenim s členom 218 PDEU. Čim namreč Svet pooblasti Komisijo, da začne pogajanja, v njih ne more imeti neposredne odločilne vloge. To še toliko bolj velja za posebni odbor, ( 39 ) ki je samo posvetovalni organ.

93.

Čeprav posvetovanje s posebnim odborom Komisiji lahko pomaga ugotoviti, ali nekatere določbe prihodnjega sporazuma lahko dobijo politično podporo Sveta, mora Komisija odločiti, kako ta element vključiti v pogajanja, ki so v teku.

94.

Res je, kot ugotavlja P. Eeckhout, ( 40 ) da „[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives […] [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ‚special committees‘, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself“.

95.

Prav tako je res, kot so MacLeod, Hendry in Hyett ( 41 ) upravičeno navedli, da besedilo iz Pogodbe ES „ob posvetovanju s posebnimi odbori, ki jih Svet imenuje kot pomoč pri [njeni] nalogi [pogajalca]“ [poudarja] the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations“ (moj poudarek).

96.

V zvezi z besedilom „within the framework of [such directives as the Council may issue]“ ( 42 ) upravičeno dodajajo, da „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue‘directives’, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis“ (moj poudarek). ( 43 )

97.

Prav tako se strinjam s P. Eeckhoutom, ( 44 ) da „[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this“.

98.

Če pogajalske smernice Sveta ne morejo spremeniti v resničnega pogajalca, to še toliko bolj velja za posebni odbor iz člena 218(4) PDEU.

99.

Kot določa ta člen, ima ta posebni odbor, „v posvetovanju s katerim se vodijo pogajanja“, le posvetovalno vlogo.

100.

Mislim, da je to v jasnem nasprotju z oddelkom A dodatka/priloge k spornemu sklepu, ki posebnemu odboru daje pooblastilo za odločanje pri vodenju pogajanj, kajti točka 1 določa, da lahko določi „podrobna pogajalska stališča Unije“, in točka 3, da se „posebni odbor sestane pred vsakim krogom pogajanj, da določi bistvena vprašanja ter glede na primer določi pogajalska stališča ali smernice“.

101.

Združeno Kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska je na obravnavi vztrajalo, da bi se morala Komisija s posebnim odborom samo „posvetovati“, ne pa ga „ubogati“. Ne vem, kako bi to stališče lahko uskladili s pooblastilom tega odbora, da določi podrobna pogajalska stališča. Svet se je prav tako na obravnavi strinjal, da odbor ne more dati pogajalskih smernic (kar naj bi bilo izključno pooblastilo Sveta), in vsi so se strinjali, da se v tem odboru ne glasuje in da zanj ne veljajo nobena glasovalna pravila, vendar so po mojem mnenju te izjave v nasprotju z besedilom spornega sklepa, v skladu s katerim lahko ta odbor določi podrobna pogajalska stališča.

102.

Ta stroga ločitev pristojnosti Sveta in Komisije pri izvajanju člena 218 PDEU je popolnoma skladna s sodno prakso Sodišča, ki je poudarilo pomen „ravnovesja oblasti“, ( 45 )„razdelitve pooblastil med institucijami“, ( 46 )„sistema razdelitve nalog in institucionalnega ravnovesja med […] oblast[mi]“, ( 47 ) pa tudi „institucionalnega položaja“ ( 48 ) ali „institucionalne organizacije“ ( 49 ) in poudarilo, da je institucionalno ravnovesje „značilno za institucionalno strukturo Skupnosti“. ( 50 )

103.

V skladu s sodno prakso „načel[o] institucionalnega ravnovesja […] pomeni, da mora vsaka institucija izvrševati lastna pooblastila ob spoštovanju pooblastil drugih institucij“. ( 51 ) Institucionalno ravnovesje ni nič drugega kot izraz klasičnega načela (spoštovanja) dodeljenih pristojnosti, načelo lojalnega sodelovanja pa se lahko razume kot instrument, ki omogoča, da je sodni nadzor nad spoštovanjem institucionalnega ravnovesja čim bolj prilagojen. ( 52 ) Kot je Jacqué ( 53 ) pravilno navedel, se institucionalno ravnovesje „nanaša na dejstvo, da institucionalna struktura Skupnosti temelji na delitvi pooblastil med različnimi institucijami“.

104.

Kot sem navedel, ( 54 ) ga Sodišče sicer omenja v zvezi s prejšnjim členom 228 EGS (postal člen 300 ES in zdaj člen 218 PDEU), ( 55 ) za katerega je presodilo, da „je na področju sklepanja pogodb avtonomen in splošen predpis ustavnega pomena, ker institucijam Skupnosti dodeljuje določene pristojnosti. Ker je njegov namen med njimi zagotoviti ravnovesje, določa, da se Komisija pogaja o sporazumih med Skupnostjo in eno ali več državami, Svet pa nato sklene sporazume po posvetovanju z Evropskim parlamentom v primerih, predvidenih s Pogodbo. Pristojnost za sklepanje sporazumov je kljub temu dodeljena Svetu ‚ob upoštevanju pristojnosti, ki jih ima na tem področju Komisija‘“.

105.

Enako pravilo (a fortiori) velja za posebni odbor. Vendar možnost, ki mu je priznana (tako kot Svetu), da določi „podrobna pogajalska stališča“, ki imajo v času pogajanj zavezujoče učinke, spreminja ravnovesje oblasti med institucijami, tako da Svet – ali posebni odbor – v procesu pogajanj postane odločilni akter Unije, Komisija, nič več pogajalec, ki nosi politično odgovornost, pa je omejena na sekundarno vlogo uradnega govorca ali pooblaščenca Sveta ali posebnega odbora. Poleg tega je treba opozoriti na razliko med „podrobnimi pogajalskimi stališči“ in „pogajalskimi smernicami“, kajti teh stališč ni mogoče razumeti kot preproste „spremembe“ pogajalskih smernic. Opozoriti je treba, da Svet sicer lahko sprejema in spreminja pogajalske smernice, vendar Pogodba česa takega ne določa za posebni odbor, za katerega bi bilo še toliko bolj presenetljivo, če bi lahko sprejemal „podrobna pogajalska stališča“.

106.

V sodbi Parlament/Svet ( 56 ) (v kateri je šlo za posebne pravice Parlamenta) je Sodišče odločilo, da so „[t]akšne posebne pravice […] eden od dejavnikov institucionalnega ravnovesja, ki ga ustvarjata Pogodbi. Pogodbi vzpostavljata sistem delitve oblasti med različnimi institucijami Skupnosti tako, da vsaki instituciji podeljujeta lastno vlogo v institucionalni zgradbi Skupnosti in uresničevanju nalog, ki so ji zaupane“.

107.

Več trditev Sveta in držav članic si zasluži, da se ustavim pri njih.

108.

Svet in določene države članice ( 57 ) zagovarjajo oddelek A pogajalskih smernic, pri čemer se sklicujejo na člen 16 PEU, ki določa, da Svet opravlja funkcijo „oblikovanja politike“.

109.

Te trditve ni mogoče sprejeti.

110.

V skladu s členom 16(1) PEU je namreč treba vlogo „oblikovanja politike“ opravljati „v skladu s Pogodbama“.

111.

Poleg tega člena 16 PEU očitno ni mogoče razlagati tako, da je v teh okoliščinah politična samo vloga Sveta, vloga drugih institucij pa ne. Prav tako ga Svet ne more uporabljati kot „ključ, ki odpira vsa vrata“, da bi z njegovo pomočjo zapolnil „vrzeli“, ki jih opazi, vsakič kadar meni, da mu druga določba Pogodbe ne daje dovolj vplivne vloge.

112.

Svet lahko svojo politično vlogo na področju mednarodnih sporazumov izvaja samo v fazah in v skladu s podrobnimi pravili, izrecno določenimi s členom 218 PDEU, ki je „avtonomno in splošno pravilo“ (če povzamem besede Sodišča). Ta vloga ni majhna, ker se izvršuje (vendar se lahko izvršuje samo) ( 58 ) s sklepom o odobritvi ali neodobritvi začetka pogajanj, možnostjo dajanja smernic pogajalcu (ki se razumejo prav kot usmeritve v zvezi s strateškimi odločitvami in političnimi cilji pogajanj) in seveda pristojnostjo, da sporazum sklene ali ne.

113.

Češka republika je na obravnavi trdila, da ni dopustno, da mora Svet zavrniti to, kar je Komisija dosegla na pogajanjih, ker bi to škodilo mednarodni podobi Unije. Naj v zvezi s tem spomnim, da je pri mednarodnih sporazumih praviloma tako, da mora besedilo, dogovorjeno na pogajanjih, ratificirati organ oblasti (praviloma parlament), ki ni sodeloval v pogajanjih in ni pooblaščen za dajanje pogajalskih smernic.

114.

Zdi se, da je Svet sprejel dejstvo, da njegovo pooblastilo ne sega tako daleč, da bi od Komisije lahko zahteval tak predlog, kot želi, kajti v skladu s točko 25 duplike „ne nasprotuje temu, da Komisija ostane polno odgovorna za pogajanja v tem okviru. Načeloma je usoda vseh odločitev, ki jih Komisija sprejme med pogajanji, odvisna samo od odločitve Sveta, ali bo izid pogajanj odobril ali ne, če Komisija na koncu postopka poda predlog“.

115.

V tem kontekstu Cloos, Reinesch, Vignes in Weyland ( 59 ) navajajo, da je v okviru pogajanj o Maastrichtski pogodbi „Komisija podala pomembnejši predlog v zvezi s tem, kdaj nastopi odbor 113.[ ( 60 )] Komisija je namreč predlagala, da se izraz ‚ob posvetovanju‘[ ( 61 )] zamenja z izrazom ‚po posvetovanju‘ […]. Ta sprememba bi povečala manevrski prostor Komisije, ki bi se z odborom 113 lahko posvetovala samo enkrat na začetku pogajanj. Države članice niso želele iti v to smer, ker so menile, da je nujno, da odbor 113 redno spremlja pogajanja, če se želijo izogniti neprijetnim presenečenjem na koncu pogajanj […]. Tudi druge spremembe ali bolje pojasnila, ki jih je luksemburško predsedstvo predlagalo za člen 113, se delegacije niso usmilile. Predlagalo je, da se izrecno pove, da ‚za področja, ki jih zajema ta člen, in brez poseganja v člen 228 [EGS] Komisija izraža stališča Skupnosti v odnosih s tretjimi državami, v mednarodnih organizacijah in na mednarodnih konferencah‘. Ta pododstavek, ki je samoumeven na področju čiste pristojnosti Skupnosti, je izginil iz zadnjega besedila […], predloženega Evropskemu svetu v Maastrichtu. Argument za črtanje je bil, da tega, kar je samoumevno, ni treba izrecno zapisati. Pravi razlog je seveda treba iskati v sumničavosti do Komisije na področju trgovine; nekatere države članice so se namreč bale, da bo Komisija na Sodišču izkoristila vsako najmanjšo priložnost za uveljavljanje svojih ambicioznih predlogov na tem področju“.

116.

Obravnavana zadeva na splošno in posebej stališča, ki so jih predložili Svet in sedem držav članic, kažejo, da več kot dvajset let pozneje sumničavost do Komisije še kar traja. ( 62 )

117.

Svet v obravnavani zadevi namreč trdi, da je smisel pogajalskih smernic (in s tem posebnega odbora) izogniti se izvršenemu dejstvu, ki bi bilo „politično nesprejemljivo“, ker „bi tak izid lahko ogrozil samo odobritev sporazuma“. ( 63 )

118.

Sicer pa je to splošna tematika v argumentaciji večine držav članic, ki so vložile intervencijske vloge v podporo Svetu. ( 64 ) Te države članice tudi poudarjajo, da tesno sodelovanje, določeno s temi smernicami, zagotavlja dober potek postopka pogajanj ob upoštevanju vsebine pogajanj.

119.

Kot navaja Svet, je to politična trditev. Čeprav je namen možnosti, da se sprejmejo pogajalske smernice, zmanjšati tveganje za konflikt med Komisijo in Svetom med pogajanji, tega pooblastila ni mogoče razlagati tako, da izniči nalogo Komisije, da vodi pogajanja, in njeno pravico do pobude, ko se pogajanja končajo.

120.

Če Svet ne bo odobril sporazuma, bo izvršil pooblastilo, ki je nanj preneseno s Pogodbami, ki pa ne zahteva, da Komisiji naloži, da mora nujno pripraviti predlog, ki bo v Svetu dobil potrebno večino.

121.

Drugače povedano, pooblastilo za oblikovanje politike ne vključuje priprave predloga na koncu pogajanj, za kar je pooblaščena Komisija.

122.

V skladu z zgornjo trditvijo Sveta nekatere države članice ( 65 ) menijo, da sta oddelek A in sodelovanje Sveta pri pogajanjih potrebna, da se zagotovi učinkovitost njegove vloge nosilca končnega odločanja v fazi podpisa in sklenitve sporazuma. Ta trditev je predstavljena tudi kot jamstvo za verodostojnost Unije kot resne pogajalske partnerice.

123.

Čeprav je to trditev mogoče zagovarjati (in izpodbijati) na politični ravni, bi s tem prezrli prav institucionalno ravnovesje, določeno zlasti s členom 218 PDEU, ki vzpostavlja postopek, ( 66 ) v katerem imajo vse tri institucije, Komisija, Svet in Parlament, jasno opredeljeno vlogo.

124.

Kot Parlament ( 67 ) upravičeno poudarja, „je treba upoštevati celotno strukturo člena 218 PDEU, da se zagotovi njegova splošna doslednost“, in trditev, ki vlogo Sveta na pogajanjih upravičuje z njegovo končno pristojnostjo, da sporazum sklene ali ne, bistveno spreminja strukturo člena 218 PDEU.

125.

To je v preteklosti trdil tudi Svet (oziroma njegova pravna služba), ki je menil, da je, preden Komisija v pogajanjih sprejme predpravne obveznosti („pre-legal commitments“), potrebna predhodna odobritev Sveta, sicer bo Svet v resničnem postopku odločanja izgubil ves vpliv. Devuyst ( 68 ) pravilno navaja, da pojem „pre-legal commitments“, kot ga je opredelil Svet (oziroma njegova pravna služba), ni predviden v Pogodbi in da bi njegova uvedba „dodala novo fazo postopka […], ki ni predvidena s Pogodbami“. „To bi institucionalno ravnovesje spremenilo v korist Sveta“, ker je za „vse faze pogajanj med začetkom poganjanj in podpisom sporazuma logično odgovorna Komisija“. „Če bi Svet moral odobriti vsak pomembnejši ‚pre-legal commitment‘ […], bi posebni postopki iz členov 207(3) PDEU in 218 PDEU postali povsem odveč“ in bi „Evropsko unijo [spremenili] v nemogočo pogajalsko partnerico“.

126.

Poleg tega je treba poudariti, da cilj Komisije ne more biti samo doseči mednarodni sporazum, ki bo dobil odobritev Sveta, temveč s pogajanji doseči sporazum, ki bo čim bolje služil interesom Unije, ( 69 ) preden ga predloži v odobritev Parlamentu, kadar se to zahteva, in nato Svetu.

127.

Naj v zvezi s tem poudarim, da celo Svet priznava, da se Komisija lahko odloči, da ne bo predlagala sklenitve sporazuma, ( 70 ) kar bi se paradoksalno lahko pogosteje dogajalo, če bi Svet (ali posebni odbor – večina držav članic ju ne razlikuje) določil pogajalsko stališče, ne da bi upošteval morebitno drugačno mnenje Komisije.

128.

Po mnenju Češke republike je treba preprečiti, da bi bil izid pogajanj nesprejemljiv za Svet in da bi zavrnitev odobritve osnutka končnega sporazuma negativno vplivala na odnose z drugo stranjo. Češka vlada tukaj poskuša narediti „koristno analogijo“ s postopkom z mnenjem iz člena 218(11) PDEU, katerega cilj je prav tako odpraviti tveganje za nezdružljivost s pogajanji doseženega mednarodnega sporazuma s pravom Unije in preprečiti težave, ki bi jih to povzročilo na področju mednarodnih odnosov. Po njenem mnenju se je Sodišče o tem vprašanju jasno izreklo in presodilo, da bi „sodna odločba, da sporazum bodisi zaradi vsebine bodisi zaradi postopka svojega sprejetja ni združljiv z določbami Pogodbe, nujno povzročila, ne samo v okviru Skupnosti, ampak tudi na področju mednarodnih odnosov, resne težave in bi lahko imela škodljive posledice za vse zainteresirane strani, vključno s tretjimi državami“. ( 71 )

129.

Mislim, da to sklicevanje na člen 218(11) PDEU in mnenje 2/94 v okoliščinah obravnavane zadeve ni upoštevno. ( 72 )

130.

Kot je Komisija upravičeno navedla, nesklenitve mednarodnega sporazuma nikakor ni mogoče primerjati z razglasitvijo ničnosti sklepa o sklenitvi sporazuma, ko je ta že začel veljati. Če Svet zavrne odobritev sporazuma, ima to kvečjemu politične posledice, ki bi nastale tudi, če Komisija ne bi predlagala sklenitve sporazuma ali če ga Parlament, kadar se to zahteva, ne bi odobril. S stališča mednarodnih odnosov izvor neodobritve sporazuma ni pomemben in ne upravičuje prevlade ene institucije nad drugimi.

131.

Komisija v nasprotju s trditvami Kraljevine Švedske ( 73 ) ni nikdar trdila, da Svet „med pogajanji“ ne more imeti „nobenega vpliva na vsebino sporazuma“.

132.

Poleg tega je Komisija priznala, ( 74 ) da je – glede na to, da ima Svet zadnjo besedo pri tem, ali se sporazum odobri ali ne, kar nesporno vpliva na vsebino pogajanj – malo verjetno, ( 75 ) da bi Komisija svoje vire namenila za pogajanja o mednarodnem sporazumu, ki nima veliko možnosti, da pridobi zakonsko moč, ker mu nasprotuje Svet (ali Parlament). Ta pomislek Komisije se lahko razume kot uporaba načela lojalnega sodelovanja.

133.

Poleg tega je treba priznati, da ima Svet pravico zahtevati popolne in redne zapisnike o poteku pogajanj, pri čemer je organ za posredovanje prav posebni odbor, ki bo svoje mnenje (in mnenje Sveta) med celotnim postopkom sporočal pogajalcu. Komisija poleg tega opozarja, da v nasprotju s tem, kar je razvidno iz odgovora Sveta na tožbo (točka 32), ne trdi, da Svet med pogajanji ne sme sporočati svojega mnenja, saj je v tožbi poudarila, da mora upoštevati stališča, ki jih izrazi Svet (ali Parlament).

134.

Komisija prav tako ne nasprotuje svoji obveznosti, da se posvetuje s posebnim odborom in je z njim v rednih stikih. Ta obveznost povsem logično izhaja iz člena 218 PDEU in je za trgovinske sporazume še toliko bolj izdelana. ( 76 )

135.

Zato Sodišču ne predlagam, naj razglasi ničnost člena 2, drugi stavek, spornega sklepa.

136.

Odprto ostaja še vprašanje, ali Svet lahko spreminja pogajalske smernice med pogajanji.

137.

Komisija trdi, da obstoj priporočila ni preprosta formalnost, potrebna za začetek postopka, ki bi bila potem povsem v rokah Sveta. Če Svet trdi, da njegova pooblastila med pogajanji temeljijo na pooblastilu, da odobri njihov začetek in potrdi sporazum, oboje na podlagi predloga (ali priporočila) Komisije, bi moral sprejeti tudi to, da je za vsak popravek ali spremembo prav tako potreben predlog ali priporočilo. Če tega ne bi bilo, bi Svet imel več pooblastil med pogajanji (to je v fazi, ko mu Pogodbe ne dajejo nobenih pooblastil) kot v fazi odobritve pogajanj ali sklenitve mednarodnega sporazuma (to je v fazah, ko je vloga Sveta določena v Pogodbah).

138.

Komisija s to argumentacijo ne more uspeti (poleg tega je treba opozoriti, da Komisija ne predlaga, naj se razglasi ničnost prvega stavka člena 2 spornega sklepa, ki določa, da „Svet lahko vsebino pogajalskih smernic kadar koli spremeni“).

139.

Ker bo navsezadnje Svet tisti, ki bo moral odobriti s pogajanji doseženi sporazum, ne bi bilo logično, če bi svoje stališče lahko sporočil samo na začetku pogajanj in ne med pogajanji. ( 77 ) Jasno je namreč, da na začetku pogajanj ne Svet ne Komisija stališč tretjih držav ne poznata podrobno. Poleg tega so pogajanja pogosto zapletena in dolga, menjajo se vlade in okoliščine, kar prav tako govori v prid možnosti, da se pogajalske smernice spreminjajo med pogajanji, kajti njihov cilj, da se čim bolj preprečijo razhajanja med institucijami, ne bi bil dosežen, če bi bil Svet obveščen šele po koncu pogajanj. Pri tem pa ni pravilno, kot trdijo Svet in določene države članice, da Komisija Sveta med pogajanji noče obveščati. Poleg tega je treba opozoriti, da člen 218(10) PDEU izrecno določa, da mora biti Parlament obveščen v „v vseh fazah postopka“ (to pomeni tudi od Komisije), zato se mi zdi samoumevno, da mora Komisija Svet tudi redno obveščati.

140.

Zato se strinjam s Svetom in državami članicami, da mora Svet, ne da bi mu Komisija morala predložiti popravljena priporočila, imeti možnost, da med pogajanji na podlagi informacij, ki mu jih je dala Komisija, ponovno pregleda pogajalske smernice in jih, kot je ustrezno, spremeni ali dopolni.

141.

Menim, da je iz besedila odstavka 4 člena 218 PDEU, ki je napisan precej splošno, razvidno, da lahko Svet med pogajanji Komisijo tudi usmerja. Ta odstavek 4, v skladu s katerim „Svet lahko pogajalcu da smernice in določi posebni odbor, v posvetovanju s katerim se vodijo pogajanja“, se namreč razlikuje od odstavkov 5 in 6, ki kot pogoj za sklep določata „predlog pogajalca“. Poleg tega je treba opozoriti, da ta določba ne pove, kdaj mora Svet dati (ali celo lahko da) smernice pogajalcu.

142.

Sicer pa Komisija glede tega vprašanja ni povsem jasna, ker načeloma ne nasprotuje temu, da se smernice lahko spreminjajo. ( 78 )

143.

Zdi se, da praksa potrjuje dejstvo, da lahko Svet spreminja pogajalske smernice brez predhodnega predloga Komisije (kajti po navedbah Sveta Komisija pogosto predlaga njihovo posodobitev, ne da bi predložila predloge), kar je bilo poudarjeno tudi v stroki. Kot MacLeod in drugi upravičeno navajajo, ( 79 )„the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations“ in „[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting“. Vendar se zdi, da se v praksi zelo redko zgodi, da Svet izda dodatne smernice. ( 80 )

144.

Prav tako, kot je navedeno v Commentaire Mégret, ( 81 )„Svet lahko ukrepa na začetku pogajanj, pa tudi med pogajanji, da spremeni, nadomesti ali dopolni smernice, ki jih je že dal Komisiji. Te smernice so pogosto rezultat dolgih dogovarjanj v Svetu in redko ostanejo tajne. To, da so neuradno ‚javne‘, seveda oteži nalogo Komisije pred partnerjem in toliko zmanjša njen manevrski prostor, da je samo še navidezen […]“ (moj poudarek).

145.

Vendar to ne more povzročiti, da Svet, potem ko je odobril začetek pogajanj in sporočil ali celo spremenil svoje smernice, lahko zahteva vlogo vodje v pogajanjih, ki bi zmanjšala nujni manevrski prostor, ki ga pogajalec potrebuje za dosego zadovoljivega izida. Prav tako posebni odbor, ki ga imenuje Svet, ne more imeti podobne vloge, saj je njegova funkcija strogo posvetovalna.

146.

Pogaja se namreč Komisija, in to kot zastopnica interesov Unije, v imenu Unije in za Unijo (ne za Svet).

147.

Svet trdi tudi, da razlaga, ki jo zagovarja, to je, da člen 218(4) PDEU omogoča, da se v pogajalske smernice vključijo postopkovne določbe, namesto da se omejujejo na nejasne izjave o nameri, v celoti ohranja zmožnost Unije, da enotno nastopa na mednarodnem prizorišču.

148.

Ta argumentacija me ne prepriča, ker je enotnost vsekakor zagotovljena s tem, da je samo pogajalec pooblaščen za pogajanje v imenu Unije v okviru, določenem s smernicami, ki jih je dal Svet, in – če je smiselno – po posvetovanju s posebnim odborom.

149.

Poleg tega je to „enotno nastopanje“ že določeno s Pogodbami, saj v skladu s členom 17(1) PEU „[Komisija] zagotavlja zastopanje Unije navzven“.

150.

Pomen „enotnosti delovanja [Unije] navzven“ je Sodišče poudarilo v mnenju 1/94 (EU:C:1994:384, točka 106 in naslednje), da bi Uniji dalo večjo pogajalsko moč.

151.

Svet in države članice se sklicujejo tudi na (domnevno) ustaljeno prakso na področju prometa, da se v pogajalske smernice vključujejo postopkovna pravila.

152.

Komisija odgovarja, da se dokumenta, ki ju Svet navaja, ( 82 ) nanašata na sporazume, o katerih tečejo pogajanja v obliki mešanih sporazumov. Med dokumenti je priloga s „pogajalskimi smernicami“ in (ločena) priloga z naslovom „Ad hoc postopki za pogajanja o sporazumu med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami ter Alžirijo [ali Gruzijo] na področju prometa“. ( 83 ) Glavni cilj druge priloge, ki ni bila del pogajalskih smernic, je bil preprosto določiti postopek usklajevanja z državami članicami.

153.

Iz tega sledi, da ti elementi v okoliščinah sporazuma, ki ga mora skleniti samo Unija, kot v tem primeru, niso upoštevni.

154.

Nekatere države članice tudi menijo, da pogajalske smernice pogosto vsebujejo postopkovne določbe. ( 84 )

155.

Tudi če bi bilo to res (čemur Komisija odločno nasprotuje), v skladu s sodno prakso „sama praksa ne more prevladati nad določbami Pogodbe“. ( 85 ) Na primer, Sodišče je v točki 23 sodbe Wybot (149/85, EU:C:1986:310) odločilo, da „[je] treba […] preveriti, ali praksa Evropskega parlamenta, ne odvzame vseh učinkov določbam [pogodb ESPJ, EGS in ESAE, o katerih se govori v omenjeni zadevi], ki ne le večini njegovih poslancev, temveč tudi drugim institucijam, to je Svetu in Komisiji, dajejo možnost, da predlagajo sklic izrednega zasedanja. V okviru ravnovesja oblasti med institucijami, določenega s Pogodbami, [zadevna] praksa Evropskega parlamenta namreč ne sme drugim institucijam odvzeti pravice, ki jim jo podeljujejo same pogodbe“ (moj poudarek).

156.

Po mnenju Sveta je vključitev nekaterih podrobnih postopkovnih pravil in posebnih zahtev v pogajalske smernice posledica njegove pravice, da odloča o tem, ali je treba dati odobritev ali ne.

157.

Kot sem navedel zgoraj, ko Svet pooblasti Komisijo, da začne pogajanja, v njih ne more imeti neposredne odločilne vloge. Poudariti je namreč treba, da Svet Komisiji, čeprav se odobritev Sveta in njegove pogajalske smernice na splošno imenujejo „pogajalski mandat“ (angleško „the negotiating mandate“), ne da „mandata“ oziroma „pooblastila“, ampak „odobritev“. ( 86 )

158.

Odločitev Sveta, da se sklicuje na „mandat“ (točka 42 odgovora na tožbo), namesto da bi uporabila samo besedilo iz Pogodb, ni nedolžna. ( 87 ) Mandat ni le prostovoljno dejanje, ampak pomeni, da pooblaščeni subjekt deluje za nekoga drugega v mejah in po zavezujočih navodilih, ki jih je naložil pooblastitelj.

159.

Kot so namreč Waelbroeck in drugi ( 88 ) upravičeno navedli, uporaba izraza „pogajalski mandat“ daje pravno napačen vtis: Svet za pogajanja v imenu Skupnosti namreč ne bi mogel pooblastiti kogar koli po svoji volji. V zvezi s tem ima monopol Komisija. Gre namreč bolj za to, da se sproži postopek, ki Komisiji, in samo njej, omogoča, da vodi pogajanja“.

160.

Uporaba izraza „mandat“ je smiselna, le kadar se Komisija pogaja v imenu držav članic. ( 89 )

161.

Ne glede na to v Pogodbah ni sklicevanja na kakršen koli „mandat“ v okviru člena 218 PDEU, se pa izraz „pooblastilo“ uporablja v drugih členih, na primer v členu 18(2) PEU v povezavi z visokim predstavnikom Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko.

162.

Mislim, da bi avtorji pogodb, če bi želeli, da Komisija deluje v skladu z „mandatom“, uporabili ta izraz.

163.

Dejstvo, da Svet lahko odloči, ali bo dal odobritev ali ne, zato ne pomeni, da ima pravico, da v prilogo k temu dovoljenju vključi vse, kar hoče. Tudi ta vsebina mora spoštovati določbe Pogodb. Poleg tega, če bi Svet to zagovarjal s trditvijo, da v primeru zavrnitve postopkovnih določb preprosto ne bi dal odobritve, bi lahko šlo za zlorabo pooblastil.

164.

Po mnenju Sveta so „stališča, določena v posebnem odboru, […] konkreten izraz pogajalskih smernic in so kot taka namenjena za pomoč pogajalcu, tako da so v njih natančno opredeljena stališča, ki jih je potrdil politični organ, ki bo nazadnje moral odločiti o tem, ali bo odobril s pogajanji doseženo besedilo ali ne“ (odgovor na tožbo, točka 42). Če se gleda tako, kaj še ostane za pogajanja razen tega, da se drugi strani ponudi celota, ki jo lahko sprejme ali pusti?

165.

Poleg tega, kar sem navedel zgoraj ( 90 ) v zvezi s pojmom „mandat“, menim, da Komisiji posvetovanje s posebnim odborom sicer lahko pomaga izvedeti, ali nekatere določbe prihodnjega sporazuma lahko dobijo „politično podporo“ Sveta ali ne, vendar bo morala (samo) Komisija odločiti, kako ta element vključiti v pogajanja. Kakršna koli drugačna razlaga bi izničila njeno pravico do pobude, ker bi to pomenilo, da mora predlagati besedilo samo zato, ker odraža stališča, ki jih je podprl Svet. Očitno je, da taka obveznost v pravu Unije ne obstaja. ( 91 )

166.

Ugotavljam tudi, da bi se iz uporabe določnega člena pred izrazom „politični organ“ (francosko: l’autorité politique) dalo razumeti, da je ta politični organ izključno Svet. Vendar je tudi Komisija (tako kot Parlament) institucija, ki ima pomembno politično vlogo v okviru mednarodnih pogajanj.

167.

Nazadnje, člen 218(4) PDEU posebnemu odboru dodeljuje samo posvetovalno vlogo, ker določa, da se pogajanja vodijo „v posvetovanju“ z njim. Seveda to pomeni, da posebni odbor lahko izrazi svoje mnenje o različnih vidikih pogajanj, vendar gre sporni sklep precej dlje. Določa ( 92 ) namreč, da posebni odbor (ali Svet v skladu s točko 1 oddelka A pogajalskih smernic) sprejme „podrobna pogajalska stališča Unije“ (moj poudarek), ki naj bi bila zavezujoča za Komisijo, sicer bi odstopala od stališč, opredeljenih kot stališča Unije in ne kot samo stališča posebnega odbora (ali Sveta).

168.

Tukaj se lahko primerja ta zadeva in sodba Komisija/Svet, imenovana sodba CITES, ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, točki 43 in 44), v kateri je Sodišče – seveda v okviru določbe, ki je postala člen 218(9) PDEU – odločilo, da ima določitev stališča „Unije“ zavezujoče pravne učinke za institucije. Poleg tega se lahko doda, da točka 3 oddelka A pogajalskih smernic razlikuje med „stališči“ in „smernicami“.

169.

Svet meni, da ni pravilno trditi, da Komisija „od njih ne sme odstopati“, in opozarja na „napačno primerjavo“ s stališči, ki jih sprejme na podlagi člena 218(9) PDEU, ki so drugačne narave in za katera je Sodišče presodilo, da imajo „zavezujoče pravne učinke“ in so „zavezujoča“ za institucije. ( 94 ) Nazadnje, po mnenju Sveta mora Komisija odločiti o načinu pogajanja, ( 95 ) vendar mora vedno upoštevati smernice, ki jih dobi v posebnem odboru, tako v obliki ustnih navodil kot v obliki stališč, izraženih v dokumentih.

170.

V zvezi s tem, čeprav je postopek za sprejetje pogajalskih smernic dejansko drugačen od postopka iz člena 218(9) PDEU, besedilo zadevnih pogajalskih smernic „stališče Unije“ omenja na način, ki je zelo podoben načinu iz člena 218(9) PDEU. Vendar Svet da posebnemu odboru (ali si pridrži) pooblastilo, da določi stališče Unije, in pogajalcu naloži, da od njega ne odstopa.

171.

Po mnenju Sveta, kot je navedeno v postopkovnih določbah spornega sklepa, „če se izkaže, da ni mogoče doseči tega, kar je predvideno v stališču, mora [Komisija] o tem poročati posebnemu odboru in prositi za nove smernice“ (odgovor na tožbo, točka 44). S tem Svet potrjuje, da imajo stališča, ki jih sprejme posebni odbor (ali določi Svet), za Komisijo zavezujoč učinek, zato je edini manevrski prostor, ki ji ostane, „način“ pogajanja.

172.

Republika Francija (točka 11 intervencijske vloge) ne pove nič drugega, ko pojasni, da ima Komisija določeno svobodo pri pogajalski strategiji, vendar se mora obrniti na Svet ali posebni odbor, če namerava odstopati od njunih stališč.

173.

Naj navedem, da Svet, da je zmeda še večja, izraz „priporočilo“ uporablja za učinke stališča posebnega odbora (v točkah 46 in 53 odgovora na tožbo je naveden „priporočen izid“). Svet govori še o obveznosti, da se „upoštevajo stališča“, in o „prenosu v prakso“ (duplika, točki 23 in 25). Združeno Kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska meni, da je posebni odbor samo pooblaščen, da izrazi svoje stališče (točki 23 in 24). Vse to je težko uskladiti z jasnim besedilom oddelka A pogajalskih smernic, v katerih je omenjena določitev „stališč Unije“ in ne preprosto „priporočila Komisiji“ ali pa „stališča Sveta (in/ali posebnega odbora)“. Tudi odgovor Sveta na tožbo je v neposrednem nasprotju z besedilom spornega sklepa, v katerem je uporabljen izraz „določi“ v stavkih „[č]e je potrebno, posebni odbor […] ali Svet določi podrobna pogajalska stališča Unije“ in „posebni odbor se sestane pred vsakim krogom pogajanj, da določi bistvena vprašanja in glede na primer določi stališča ali smernice za pogajanja“ (moj poudarek). ( 96 ) Vendar Komisija v teh pogajanjih ne zastopa Sveta, ampak Unijo.

174.

Zavezujoče narave stališč, ki jih sprejme posebni odbor, ni mogoče uskladiti z besedilom člena 218(4) PDEU, v katerem je uporabljen izraz „posvetovanje“. Če bi avtorji Pogodbe hoteli, da smernice ali stališča posebnega odbora zavezujejo Komisijo, bi za opis vloge posebnega odbora (ali Sveta) uporabili močnejše besede.

175.

Strinjam se namreč s Komisijo, da če je cilj „pomagati pogajalcu“, mu je treba pustiti, da sam odloči, kako je treba uporabiti zadevna stališča. Tega, da se natančno opredeli, katera stališča imajo odobritev političnega organa, ni mogoče izenačiti s tem, da je treba slediti stališču posebnega odbora.

176.

To ne pomeni, da za Komisijo ni zakonske obveznosti, da upošteva stališča, ki jih je Svet ali posebni odbor določil v pogajalskih smernicah, ( 97 ) vendar je treba to obveznost razlikovati od obveznosti, da od njih ne odstopa, ki jo, kot poudarja Parlament, postavlja v vlogo izvrševalca odločitev posebnega odbora (ali Sveta).

177.

Zanimivo je, da je Sodišče – seveda v drugačnih okoliščinah – že obravnavalo razliko v obsegu in naravi teh dveh vrst obveznosti.

178.

Sodišče je to razliko preučilo v sodbi Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71). Zadeva se je nanašala na odločbe Komisije, s katerimi je sistem pomoči razglasila za nezakonit in nezdružljiv s skupnim trgom, ter zlasti na vlogo nacionalnega sodišča in njegovo upoštevanje stališč Komisije v okviru izvrševanja navedene odločbe.

179.

Sodišče je v točki 31 te sodbe odločilo, da „[s]icer stališča Komisije nacionalnega sodišča ne zavezujejo, vendar je treba ugotoviti, da jih mora nacionalno sodišče – glede na to, da so elementi iz navedenih stališč in mnenj Komisije, za katera lahko zaprosi nacionalno sodišče v okoliščinah, ki so navedene v prejšnji točki, namenjeni olajšanju izpolnitve nalog nacionalnih organov v okviru takojšnje in učinkovite izvršitve odločbe o zagotovitvi vračila, in ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja – v okviru spora, o katerem odloča, upoštevati kot element presoje in svojo odločitev obrazložiti glede na vse listine iz spisa, ki mu je bil predložen“.

180.

Zato „čeprav je predložitveno sodišče pri tem, da zagotavlja izvršitev odločbe Komisije, s katero je sistem pomoči razglašen za nezakonit in nezdružljiv z notranjim trgom in je odrejena zagotovitev vračila zadevnih pomoči, ne da bi bili opredeljeni posamezni prejemniki teh pomoči in določeni natančni zneski, ki jih je treba vrniti, vezano na to odločbo, pa ni vezano na stališča, ki jih je navedena institucija izrazila v zvezi z izvrševanjem navedene odločbe. Vendar mora nacionalno sodišče v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU[ ( 98 )] ta stališča upoštevati kot element presoje v sporu, o katerem odloča“.

181.

Zato se lahko v obravnavani zadevi ugotovi, da „morati upoštevati smernice, ki jih je dal Svet“ (kar je Komisija priznala v tej zadevi ( 99 )), ni isto kot „biti zakonsko zavezan k njihovemu upoštevanju“ (kar se zdi, da je trditev Sveta in držav članic intervenientk).

182.

Naj dodam, da mora Komisija ohraniti možnost, da odloči, da v celoti slediti mnenju posebnega odbora, ki ga lahko narekujejo povsem nacionalni interesi, ni v splošnem interesu Unije.

183.

Kot sem poudaril že v točki 126 teh sklepnih predlogov, naloga Komisije ni in ne more biti samo doseči mednarodni sporazum, ki bo dobil odobritev Sveta (ne glede na to, ali se druge institucije strinjajo ali ne), temveč s pogajanji doseči sporazum, ki bo čim bolje služil interesom Unije in bo sprejemljiv za vse tri institucije. Jasno je, da je za to lahko potreben kompromis med različnimi institucijami.

184.

Po mnenju Sveta vsebina podrobnih postopkovnih pravil samo izraža način, kako bi institucije v okviru mednarodnih pogajanj morale uresničevati načelo lojalnega sodelovanja.

185.

Nekatere države članice v intervencijskih vlogah načelo lojalnega sodelovanja navajajo kot bolj ali manj posredno podlago za sporne postopkovne določbe. ( 100 )

186.

Načelo lojalnega sodelovanja (lojalnost ( 101 ) Skupnosti) je seveda v središču pravnega sistema Unije ( 102 ) in odraža bistven element institucionalnega ravnovesja, določenega s Pogodbo. Velja za „temeljno načelo ustavne strukture Skupnosti“. ( 103 )

187.

Kljub temu, kot opozarja sodna praksa Sodišča, „v skladu s členom 7(1), drugi pododstavek, ES [(postal člen 13(2) PDEU)] institucije Skupnosti delujejo le v mejah pristojnosti po Pogodbi ES“. ( 104 )

188.

Člen 13(2) PEU ( 105 ) to nedvoumno potrjuje, s tem ko določa, da „[v]saka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi. Institucije med seboj lojalno sodelujejo“. ( 106 )

189.

V tem kontekstu je treba imeti v mislih, da „[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution“. ( 107 )

190.

Poleg tega, kot pravilno navaja generalni pravobranilec N. Jääskinen, ( 108 )„po eni strani […] načelo lojalnega sodelovanja omogoča odpravo negotovosti, ki so posledica sivih lis v Pogodbi, kot izvirajo iz pravil izvajanja pooblastila za umik [ki se obravnava v omenjeni zadevi]. Po drugi strani, čeprav se uporablja za neuradno sodelovanje institucij Unije, nima vsebine, ki bi jo bilo mogoče točno opredeliti“. ( 109 )

191.

Vendar v zvezi s trditvijo Sveta, predstavljeno v točki 184 teh sklepnih predlogov, ni sporno, da se morata o „načinu, kako bi institucije morale uresničiti“ to načelo, dogovoriti obe zadevni instituciji (ali vse tri), namesto da ena od institucij to enostransko naloži drugi (ali drugima institucijama).

192.

V teh okoliščinah je zanimivo, da se je Svet v preteklosti oprl na načelo institucionalnega ravnovesja, da je sam nasprotoval (ponovno proti „izvršenim dejstvom“), ko je Parlament v Poslovniku enostransko določil svoj pogled na odnose z drugima institucijama. ( 110 )

193.

Kot je razvidno iz navedenega, je naložitev postopkovnih pravil drugi instituciji brez njenega privoljenja jasno v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja, to pa še zlasti takrat, kadar je posledica naloženih pravil to, da se politična vloga, ki je Komisiji dodeljena s Pogodbo, približa povsem tehnični in podrejeni vlogi sekretariata ( 111 ) (pa čeprav generalnega! ( 112 )), ki ni združljiva z njeno vlogo institucije, ki je politično odgovorna Parlamentu (člen 17(8) PEU ( 113 )), in katere posebna vloga v pogajanjih o mednarodnih sporazumih se popolnoma ujema z nalogo, ki ji je dodeljena s členom 17 PEU, da zagotavlja zastopanje Unije navzven (razen pri skupni zunanji in varnostni politiki). Pogajanje o mednarodnih sporazumih je ena od oblik zastopanja Unije navzven. ( 114 )

194.

V zvezi s členom 17(1) PEU, v skladu s katerim je Komisija varuhinja Pogodb, je nemška vlada na obravnavi vprašala, kdo pa bi varoval varuha, ( 115 ) če bi se Komisija lahko pogajala „brez nadzora“. V zvezi s tem zadošča, da spomnim, da je to naloga Parlamenta, ki se izvaja prek politične odgovornosti Komisije, in Sodišča, ki se izvaja prek sodnega nadzora zakonitosti aktov, ki jih sprejmejo institucije, vključno s Komisijo.

195.

Svet poskuša sporni sklep upravičiti še s trditvijo, da Komisija v okviru primerljivih pogajanj s Švicarsko konfederacijo v bistvu ni spoštovala obveznosti posvetovanja s posebnim odborom. Tudi nekatere države članice ( 116 ) se sklicujejo na izkušnje s pogajanj s Švicarsko konfederacijo. Svet dodaja, da Komisija še danes napotuje na spletno stran švicarskega zveznega urada za okolje za celovit pregled teh pogajanj. Po navedbah Komisije je ta spletna stran edini javno dostopen vir informacij.

196.

Ne glede na to za potrebe te zadeve iz spisa Sodišča ni razvidno, da Komisija ne bi spoštovala svojih obveznosti posvetovanja s posebnim odborom v skladu s Pogodbami.

197.

Iz preglednice 1 „Datumi sestankov na visoki ravni (v nadaljevanju: RHN) in posodobitve informacij, predstavljenih skupini za okolje, o napredku pri pogajanjih o povezovanju“, ki jo je Komisija predložila Sodišču, je namreč razvidno, da so bili do datuma vložitve replike štirje krogi uradnih pogajanj o povezovanju s Švicarsko konfederacijo. ( 117 ) Predvidena sta bila še dva kroga, vendar sta bila preložena na pozneje ali odpovedana. Komisija je skupino za okolje obvestila o vsakem RHN. Komisija je posodobljene informacije praviloma predstavila malo pred vsakim RHN in/ali po njem in skupini za okolje, če je bilo potrebno, poslala dokumente. Včasih je Komisija le s težavo dobila termin v programu dela skupine za okolje.

198.

Komisija pojasnjuje, da je na primer 9. novembra 2012 prosila Svet, naj ji skupina za okolje nameni del svojega časa, vendar je termin dobila šele januarja 2013. Ob drugih priložnostih pa je dobila termin, ki ga je predsedstvo nato preložilo na pozneje, ne da bi jo o tem uradno obvestilo. Na primer, skupina za okolje bi morala Komisiji svoj čas nameniti marca 2013, vendar je bil sestanek prestavljen na 18. april 2013. Čeprav je Komisija leta 2012 skupini za okolje res predstavila le posodobljene informacije o povezovanju s Švicarsko konfederacijo, je bilo tako, ker je bil v tistem letu zaradi precejšnjih nesoglasij med Švicarsko konfederacijo in Unijo zlasti v zvezi s pokritjem mednarodnega letalstva dosežen zelo omejen napredek pri povezovanju. Na rednih delovnih sestankih leta 2012 je bilo zelo malo tehničnih pogovorov.

199.

Tudi če bi Svet popolnoma pravilno presodil ravnanje Komisije v pogajanjih med Unijo in Švicarsko konfederacijo (quod non), ne bi smel v poznejših pogajanjih vzeti pravice v svoje roke, sicer Pogodbe ne bi bile spoštovane.

200.

Svet ugotavlja še, da je Komisija brez pridržkov sodelovala pri delu skupine za okolje pri pripravi oddelka v dodatku/prilogi, namenjenega postopku, in da njegovemu besedilu ni nasprotovala, ko je bil poslan v neformalno odobritev. Svet dodaja, da „se zato lahko razume, kakšno presenečenje je bila izjava Komisije ob sprejetju [spornega] sklepa“ (točka 29 odgovora na tožbo).

201.

Komisija to trditev zavrača ter pojasnjuje, da njen predlog ni vseboval tega oddelka in da je nasprotovanje temu oddelku jasno izrazila več tednov pred sprejetjem spornega sklepa.

202.

Vsekakor dejstvo, da je po razpošiljanju prvega osnutka potrebovala nekaj časa za odziv (od 22. aprila do 2. maja 2013), ne more upravičiti storjene nezakonitosti in gotovo ne pomeni, da je Komisija polno sodelovala ali neuradno odobrila besedilo.

203.

Čeprav v Pogodbi DEU ni predvideno nobeno posvetovanje „s Svetom“, se Kraljevina Švedska in Kraljevina Danska izogneta temu ugovoru in trdita, da „posebni odbor deluje kot podaljšek Sveta“ in „predstavlja platformo za sodelovanje med Komisijo in Svetom“. ( 118 ) Ti državi članici v bistvu trdita, da ni pomembno, ali se Pogodba sklicuje na posebni odbor ali Svet, saj gre v praksi za isti subjekt. ( 119 ) Zdi se, da tudi stališče drugih držav članic temelji na nerazlikovanju med posebnim odborom in Svetom.

204.

Vendar, kot je poudarila Komisija, zadošča ugotovitev, da za to stališče ni podpore ne v Pogodbah ne v sodni praksi. Poleg tega, če se je treba zgledovati po drugih področjih prava Unije, so odbori iz „komitologije“, ki imajo pomembno vlogo v pravu Unije, za države članice, ne pa za Svet, sredstvo za nadziranje pooblastil Komisije (člen 291(4) PDEU).

205.

Ni sporno, da se člen 218 PDEU sicer sklicuje na „posebni odbor“, vendar to pomeni nekaj drugega kot „Svet“. Poleg tega, če bi Pogodba želela dati Svetu tako vlogo v pogajanjih, kot trdijo nekatere države članice, bi bilo to jasno navedeno.

206.

Dejstvo, da bo Svet imel zadnjo besedo pri sklenitvi sporazuma, mu ne daje dovoljenja, da ima v ločeni fazi pogajanj odločilno vlogo, in zato ne upravičuje njegovega poseganja v vlogo Komisije kot pogajalke. Po isti logiki na primer dejstvo, da sta Svet in Parlament sozakonodajalca, ne upravičuje njunega poseganja v postopek priprave predloga Komisije. ( 120 )

207.

Na podlagi navedenega z namenom „ohraniti institucionalno ravnovesje in zagotoviti polno uporabo določb Pogodb v zvezi z razdelitvijo pristojnosti“ ( 121 ) Sodišču predlagam, naj ugodi tožbi Komisije v delu, ki se nanaša na oddelek A dodatka/priloge k spornemu sklepu.

208.

Če bi Sodišče odločilo v tej smeri, je treba določiti še obseg in učinke razglasitve ničnosti.

209.

V skladu s sodno prakso je razglasitev delne ničnosti sklepa mogoča samo takrat, kadar je elemente, katerih ničnost se zahteva, mogoče ločiti od preostalega sklepa. ( 122 )

210.

Menim, da je v tem primeru očitno tako, saj se oddelek A dodatka/priloge k spornemu sklepu lahko loči od preostalega spornega sklepa. Kot je poudarila Komisija, teh podrobnih postopkovnih določb v tej vrsti sklepov v bistvu ni.

211.

Svet poudarja, da oddelek A dodatka/priloge napotuje na člen 1(2) spornega sklepa in trdi, da tega oddelka zato ni mogoče ločiti od preostalega spornega sklepa.

212.

Sklicevanje na člen 1(2) spornega sklepa ničesar ne doda. ( 123 ) Tudi če se razglasi ničnost oddelka A, to ne bo vplivalo na imenovanje posebnega odbora. Ker se poleg tega besedilo, kakršno je v oddelku A, ne pojavlja v stotinah sklepov o odobritvi pogajanj o mednarodnih sporazumih, je očitno, da je ločljivo. Iz spisa je tudi razvidno, da sklep v zvezi s pogajanji s Švicarsko konfederacijo ni vseboval tovrstnih določb. Zato rezultat ne bi bil „popolnoma nekoherenten“ (odgovor na tožbo, točka 57).

213.

Poleg tega gre pri vprašanju, ali razglasitev delne ničnosti spreminja bistvo izpodbijanega akta, za objektivno merilo in ne subjektivno, ki bi bilo povezano s politično voljo organa, ki je sporni akt sprejel. ( 124 ) Še več, ko so izpolnjeni pogoji za razglasitev delne ničnosti, sklepa ni mogoče razglasiti za ničnega v celoti. ( 125 )

214.

Menim, da iz tega sledi, da Sodišče v tem primeru lahko razglasi ničnost oddelka A dodatka/priloge k spornemu sklepu.

215.

Podredno, če bi Sodišče razglasilo ničnost spornega sklepa v celoti, bi bila ohranitev učinkov spornega sklepa na podlagi člena 264, drugi odstavek, PDEU nujna in upravičena, saj bi to preprečilo začasno prekinitev pogajanj z Avstralsko zvezo.

216.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj:

Podredno Sodišču predlagam, naj:

Vsekakor Sodišču predlagam, naj: