1

J.‑F. Giordano s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije Giordano/Komisija (T‑114/11, EU:T:2012:585, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo njegovo tožbo za povrnitev škode, ki naj bi nastala zaradi sprejetja Uredbe Komisije (ES) št. 530/2008 z dne 12. junija 2008 o sprejemu nujnih ukrepov glede ribolova na navadnega tuna z zapornimi plavaricami v Atlantskem oceanu vzhodno od zemljepisne dolžine 45° Z in v Sredozemskem morju (UL L 155, str. 9).

2

Uredba Sveta (ES) št. 2371/2002 z dne 20. decembra 2002 o ohranjevanju in trajnostnem izkoriščanju ribolovnih virov v okviru skupne ribiške politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 5, str. 460) je namenjena določitvi večletnega pristopa k upravljanju ribolova za zagotovitev dolgoročne sposobnosti preživetja tega sektorja.

3

Člen 7 Uredbe št. 2371/2002, naslovljen „Nujni ukrepi Komisije“, določa:

„1.   Če obstaja dokaz o resni grožnji ohranjevanju živih vodnih virov ali morskemu ekosistemu zaradi ribolovnih aktivnosti in se zahteva takojšnje ukrepanje, Komisija na podlagi utemeljene zahteve države članice ali na svojo pobudo lahko odloči o nujnih ukrepih, ki trajajo največ šest mesecev. Komisija lahko sprejme novo odločbo za podaljšanje nujnih ukrepov za največ šest mesecev.

2.   Država članica istočasno posreduje zahtevo Komisiji, drugim državam članicam in zadevnim regionalnim svetovalnim svetom. Ti lahko predložijo svoje pisne pripombe Komisiji v petih delovnih dneh od prejema zahteve.

Komisija se odloči v 15 delovnih dneh od prejema zahteve iz odstavka 1.

3.   Nujni ukrepi imajo takojšen učinek. Sporočijo se zadevnim državam članicam in objavijo v Uradnem listu.

4.   Zadevne države članice lahko odločbo Komisije predajo Svetu v 10 delovnih dneh od prejema obvestila.

5.   Svet, ki odloča s kvalificirano večino, lahko sprejme drugačno odločbo v enem mesecu od datuma prejema obvestila [predaje odločbe].“

4

Člen 20 Uredbe št. 2371/2002, naslovljen „Dodelitev ribolovnih možnosti“, določa:

„1.   Svet, ki odloča s kvalificirano večino, na predlog Komisije odloči o ulovu in/ali mejah ribolovnega napora in o dodelitvi ribolovnih možnosti državam članicam kot tudi o pogojih, povezanih s temi mejami. Ribolovne možnosti se razdelijo med države članice tako, da se vsaki državi članici zagotovi ustrezna stabilnost ribolovnih aktivnosti za vsak stalež ali ribolovno območje.

2.   Kadar Skupnost določi nove ribolovne možnosti, Svet odloči o njihovi dodelitvi, upoštevajoč interese vsake države članice.

3.   Vsaka država članica za plovila, ki plovejo pod njeno zastavo, določi metodo dodelitve ribolovnih možnosti, ki so navedeni državi članici dodeljene v skladu z zakonodajo Skupnosti. O metodi dodelitve obvesti Komisijo.

4.   Svet določi razpoložljive ribolovne možnosti, ki so na razpolago tretjim državam v vodah Skupnosti, in dodeli navedene možnosti vsaki od tretjih držav.

5.   Države članice lahko, potem ko obvestijo Komisijo, izmenjajo vse ali del ribolovnih možnosti, ki so jim dodeljene.“

5

V teh okoliščinah je bila sprejeta Uredba Sveta (ES) št. 40/2008 z dne 16. januarja 2008 o določitvi ribolovnih možnosti za leto 2008 in s tem povezanih pogojev za nekatere staleže rib in skupine staležev rib, ki se uporabljajo v vodah Skupnosti, in za plovila Skupnosti v vodah, kjer so potrebne omejitve ulova (UL L 19, str. 1).

6

Te omejitve in količine so bile spremenjene z Uredbo Komisije (ES) št. 446/2008 z dne 22. maja 2008 o spremembi nekaterih kvot za navadnega tuna v letu 2008 po členu 21(4) Uredbe Sveta (EGS) št. 2847/93 o oblikovanju nadzornega sistema na področju skupne ribiške politike (UL L 134, str. 11).

7

V skladu s členom 7 Uredbe št. 2371/2002 je Komisija 12. junija 2008 sprejela Uredbo št. 530/2008.

8

V uvodni izjavi 6 Uredbe št. 530/2008 je navedeno:

„Podatki, ki jih ima Komisija, in informacije, ki so jih pridobili inšpektorji Komisije med svojimi misijami v zadevnih državah članicah, kažejo, da se bo štelo, da so ribolovne priložnosti za navadnega tuna v Atlantskem oceanu vzhodno od zemljepisne dolžine 45° Z in v Sredozemskem morju, dodeljene ribiškim plovilom z zapornimi plavaricami, ki plujejo pod zastavami Grčije, Francije, Italije, Cipra in Malte ali so v navedenih državah registrirana, izčrpane 16. junija 2008 in da se bo štelo, da so ribolovne priložnosti za enak stalež, dodeljen plovilom z zapornimi plavaricami, ki plujejo pod zastavo Španije ali so v navedeni državi registrirana, izčrpane 23. junija 2008.“

9

Člen 1 navedene uredbe določa:

„Ribolov na navadnega tuna v Atlantskem oceanu vzhodno od zemljepisne dolžine 45° Z in v Sredozemskem morju na plovilih z zapornimi plavaricami, ki plujejo pod zastavo Grčije, Francije, Italije, Cipra in Malte ali so v navedenih državah registrirana, se prepove s 16. junijem 2008.

Od navedenega datuma naprej je tudi prepovedano obdržati na krovu, dajati v mrežaste kletke za pitanje ali gojenje, pretovarjati, prenašati ali iztovarjati navedeni stalež, ki ga ulovijo navedena plovila.“

10

Člen 2 te uredbe določa:

„Ribolov na navadnega tuna v Atlantskem oceanu vzhodno od zemljepisne dolžine 45° Z in v Sredozemskem morju na plovilih z zapornimi plavaricami, ki plujejo pod zastavo Španije ali so v navedeni državi registrirana, se prepove s 23. junijem 2008.

Od navedenega datuma naprej je tudi prepovedano obdržati na krovu, dajati v mrežaste kletke za pitanje ali gojenje, pretovarjati, prenašati ali iztovarjati navedeni stalež, ki ga ulovijo navedena plovila.“

11

Člen 3 Uredbe št. 530/2008 določa:

„1.   Ob upoštevanju drugega odstavka nosilci dejavnosti v Skupnosti od 16. junija 2008 naprej v vodah ali pristaniščih Skupnosti ne sprejmejo iztovarjanja, dajanja v mrežaste kletke za pitanje ali gojenje in pretovarjanja navadnega tuna, ulovljenega v Atlantskem oceanu vzhodno od zemljepisne dolžine 45° Z in v Sredozemskem morju na plovilih z zaporno plavarico.

2.   Do 23. junija 2008 je v vodah ali pristaniščih Skupnosti dovoljeno iztovarjati, dajati v mrežaste kletke za pitanje ali gojenje in pretovarjati navadnega tuna, ulovljenega v Atlantskem oceanu vzhodno od zemljepisne dolžine 45° Z in v Sredozemskem morju na plovilih z zaporno plavarico, ki plujejo pod zastavo Španije ali so v navedeni državi registrirana.“

12

J.‑F. Giordano je lastnik ladje „Janvier Giordano“ z zaporno plavarico, ki pluje pod zastavo Francije in s katero se ribolov izvaja v Sredozemskem morju.

13

Francoska republika je imela v skladu s predpisi Unije za leto 2008 na voljo 4164 ton ribolovnih kvot za navadnega tuna, od katerih jih je bilo 90 % dodeljenih plovilom z zaporno plavarico, ki plujejo pod zastavo Francije in s katerimi se opravlja dejavnost v Sredozemskem morju.

14

V teh okoliščinah je francoski minister za kmetijstvo in ribištvo z odločbo z dne 16. aprila 2008 pritožniku izdal posebno ribolovno dovoljenje za ulov, posedovanje, pretovarjanje, prenos, iztovarjanje, prevoz, skladiščenje in prodajo navadnega tuna iz Sredozemlja v mejah ribolovnih možnosti v obliki 132,02 tone individualne kvote. Dovoljenje je veljalo od 1. aprila do 30. junija 2008.

15

Zaradi sprejetja Uredbe št. 530/2008, s katero je bil ribolov na navadnega tuna v Sredozemskem morju prepovedan, je bila 16. junija 2008 ribolovna sezona nanj prekinjena, zaradi česar je bilo pritožnikovo ribolovno dovoljenje preklicano z odločbo prefekta regije Languedoc-Roussillon z dne 16. junija 2008 o izvajanju navedene uredbe.

16

J.‑F. Giordano je pred francoskimi upravnimi organi začel postopek za razglasitev ničnosti navedene odločbe. Tako tribunal administratif de Montpellier kot cour administrative d’appel de Marseille sta zavrnila njegov predlog za razglasitev ničnosti z obrazložitvijo, da zadevni ukrep prepovedi temelji na Uredbi št. 530/2008, in ne na odločbi prefekta regije Languedoc‑Roussillon.

17

Sodišče je v sodbi AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153) razsodilo, da je Uredba št. 530/2008 neveljavna, ker je določala, da so prepovedi, ki so bile sprejete na podlagi člena 7(1) Uredbe št. 2371/2002, začele veljati s 23. junijem 2008 za plovila z zaporno plavarico, ki plujejo pod zastavo Španije ali so bila v tej državi članici registrirana, in za nosilce dejavnosti v Skupnosti, ki so sklenili pogodbe z njimi, medtem ko so za plovila z zaporno plavarico, ki plujejo pod zastavami Grčije, Francije, Italije, Cipra ali Malte ali so bila v teh državah članicah registrirana, in za nosilce dejavnosti v Skupnosti, ki so sklenili pogodbe z njimi, te prepovedi začele veljati od 16. junija 2008, ne da bi bilo to različno obravnavanje objektivno utemeljeno.

18

J.‑F. Giordano je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 25. februarja 2011 vložil tožbo iz naslova nepogodbene odgovornosti Unije zaradi odškodnine za škodo, ki naj bi mu nastala zaradi sprejetja Uredbe št. 530/2008.

19

Splošno sodišče se je, potem ko je v točki 12 izpodbijane sodbe opozorilo na ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero mora biti za vzpostavitev nepogodbene odgovornosti Unije zaradi nezakonitega ravnanja njenih organov izpolnjenih več pogojev, odločilo najprej preučiti, ali je pritožnik dokazal dejanskost škode, ki jo uveljavlja.

20

Pri tem je Splošno sodišče v točki 18 izpodbijane sodbe razsodilo, da kvote ribičem nikakor ne dajejo jamstva, da bodo lahko izlovili celotno kvoto, ki jim je bila dodeljena, saj ta pomeni zgolj teoretično mejo maksimalnega ulova, ki je v nobenem primeru ni dovoljeno prekoračiti.

21

Splošno Sodišče je zato razsodilo, da zgolj zato, ker je pritožnik trdil, da zaradi prepovedi ribolova, določene z Uredbo št. 530/2008, ni smel opravljati ribolova od 16. do 30. junija 2008, škoda, na katero se je skliceval, ni dejanska.

22

Splošno sodišče je zato zavrnilo tožbo pritožnika in mu naložilo plačilo stroškov.

23

Pritožnik Sodišču predlaga, naj:

24

Komisija Sodišču predlaga, naj:

25

Pritožnik s prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točkah od 17 do 22 izpodbijane sodbe razsodilo, da ni mogoče vzpostaviti nepogodbene odgovornosti Unije zaradi protipravnega ravnanja, ker naj zatrjevana škoda ne bi bila dejanska in gotova.

26

Pritožnik s prvim delom tega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 17 do 19 izpodbijane sodbe gotovost škode enačilo z določitvijo njenega zneska.

27

Po eni strani naj bi bilo to, da je zatrjevana škoda dejanska in gotova, razvidno iz tega, da je moral s sprejetjem Uredbe št. 530/2008 prekiniti svojo ribolovno dejavnost pred običajnim koncem ribolovne sezone, po drugi strani pa naj bi bil znesek škode nujno določen hipotetično, ker naj ne bi bilo mogoče vedeti, koliko rib bi pritožnik lahko ulovil.

28

Pritožnik z drugim delom prvega pritožbenega razloga trdi, da mu je nastala neobičajna in posebna škoda. Neobičajnost škode naj bi bila povezana s tem, da njen znesek ustreza polovici njegovega pričakovanega prometa, medtem ko naj bi bila škoda posebna, ker se nanaša le na nekaj članov skupnosti.

29

Komisija na prvem mestu trdi, da je treba prvi pritožbeni razlog zavreči kot nedopusten, saj presoja obstoja dejanske in gotove škode pomeni presojo dejstev, ki ni zajeta s pravnim nadzorom, ki ga opravlja Sodišče.

30

Na drugem mestu Komisija meni, da prvi pritožbeni razlog ni utemeljen.

31

Prvi del prvega pritožbenega razloga je dopusten, ker pritožnik Sodišču predlaga, naj odloči, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri opredelitvi zatrjevane škode kot dejanske in gotove v okviru vzpostavitve nepogodbene odgovornosti Unije (glej v tem smislu sodbi Archer Daniels Midland/Komisija, C‑510/06 P, EU:C:2009:166, točka 105, in Komisija/Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:459, točka 191).

32

Zato je treba v zvezi s tem prvim delom zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija.

33

Glede drugega dela prvega pritožbenega razloga je treba ugotoviti, da ne izpolnjuje zahtev za dopustnost, ki veljajo za pritožbe, ker želi pritožnik z razvijanjem vrste argumentov za utemeljitev tega, da mu je nastala neobičajna in posebna škoda, v bistvu doseči ponovno obravnavo tožbe, vložene pri Splošnem sodišču (glej v tem smislu sodbi Interporc/Komisija, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, točka 16, in Reynolds Tobacco in drugi/Komisija, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, točka 50).

34

Zato je treba ta del zavreči kot nedopusten.

35

Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da je nepogodbena odgovornost Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU odvisna od izpolnitve več pogojev, in sicer mora biti ravnanje, ki se očita instituciji Unije, nezakonito, škoda mora biti dejanska, med ravnanjem institucije in zatrjevano škodo pa mora obstajati vzročna zveza (sodba Agraz in drugi/Komisija, C‑243/05 P, EU:C:2006:708, točka 26 in navedena sodna praksa).

36

Pogoj, da mora biti škoda dejanska, zahteva, da je škoda, katere povrnitev se zahteva, dejanska in gotova, kar mora dokazati tožeča stranka (sodba Agraz in drugi/Komisija, EU:C:2006:708, točka 27 in navedena sodna praksa).

37

Splošno sodišče je v obravnavanem primeru v točkah od 17 do 19 izpodbijane sodbe presodilo, da škoda, na katero se je skliceval pritožnik, in sicer neizlovljeni in neprodani del njegove individualne kvote zaradi prepovedi ribolova na navadnega tuna od 16. junija 2008, odseva zgolj hipotetični položaj in je ni mogoče šteti za dejansko in gotovo.

38

Natančneje, Splošno sodišče je razsodilo, da pritožnik z dodelitvijo kvot ni prejel nobenega zagotovila, da bo lahko izlovil vso svojo individualno kvoto za posamezno plovilo, ker ta kvota pomeni teoretično mejo maksimalnega ulova, in da nikakor ni mogoče izključiti, da pritožnik, tudi če bi lahko lovil do 30. junija 2008, ne bi dosegel svoje kvote iz razlogov, na katere ne more vplivati.

39

Vendar je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče s tem napačno uporabilo pravo.

40

Konkretno, Splošno sodišče je s tem, da se je, kot je razvidno iz točke 18 izpodbijane sodbe, sklicevalo samo na napačnost predpostavke, da je imel pritožnik pravico do ribolova in da bi zagotovo izčrpal svojo kvoto, napačno uporabilo pravo pri preizkusu pogoja, ki se nanaša na škodo. Po eni strani namreč obstoj pravice, ki je posamezniku priznana s pravnim pravilom, ni povezan s tem, da je zatrjevana škoda dejanska, temveč je pogoj za ugotovitev, da je institucija Unije tako pravilo kršila dovolj resno za vzpostavitev nepogodbene odgovornosti Unije. Po drugi strani je to, da je Splošno sodišče zavrnilo pritožnikovo tezo, da bi izčrpal svojo kvoto, upoštevno samo za presojo obsega zatrjevane škode, ne pa tudi obstoja take škode, katere gotovost ni vprašljiva zaradi negotovosti, povezane z njenim natančnim obsegom (glej v tem smislu sodbo Agraz in drugi/Komisija, EU:C:2006:708, točka 36).

41

Zato je treba izpodbijano sodbo razveljaviti, ne da bi bilo treba odločati o drugih pritožbenih razlogih.

42

V skladu s členom 61, prvi odstavek, drugi stavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko to v primeru razveljavitve izpodbijane sodbe samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje.

43

V obravnavanem primeru Sodišče ugotavlja, da je podano tako stanje postopka v zvezi z odškodninsko tožbo, ki jo je J.‑F. Giordano vložil pri Splošnem sodišču, in da je zato treba o tej tožbi dokončno odločiti.

44

Kot je opozorjeno v točki 35 te sodbe, je za nepogodbeno odgovornost Unije potrebna izpolnitev več pogojev. Eden od njih je, če gre za nezakonitost pravnega akta, obstoj dovolj resne kršitve pravnega pravila, namen katerega je dati pravice posameznikom (sodba Komisija/Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:459, točka 160).

45

V obravnavanem primeru J.‑F. Giordano trdi, prvič, da je Komisija Uredbo št. 530/2008 sprejela v nasprotju s členom 7(1) Uredbe št. 2371/2002, saj naj ne bi imela dokazov o prekoračitvi kvote, ki je bila za leto 2008 dodeljena ladjam, ki plujejo pod zastavo Francije.

46

Glede tega je treba poudariti, da ta argument temelji na predpostavki, da se za nujne ukrepe Komisije zahteva dokaz dejanske prekoračitve dodeljene kvote. Vendar je taka predpostavka napačna. V skladu z besedilom člena 7(1) Uredbe št. 2371/2002 namreč Komisija lahko odloči o takih ukrepih, takoj ko obstaja dokaz o „resni grožnji ohranjevanju živih vodnih virov ali morskemu ekosistemu zaradi ribolovnih aktivnosti in se zahteva takojšnje ukrepanje“, ne da bi morala čakati na prekoračitev dodeljene kvote. Kot pa je Sodišče poudarilo v točkah od 63 do 65 sodbe AJD Tuna (EU:C:2011:153), vsebujejo različne uvodne izjave Uredbe št. 530/2008 več navedb, katerih resničnosti J.‑F. Giordano ni izpodbijal in iz katerih je dovolj razvidno, da je bila v obravnavanem primeru podana taka resna grožnja.

47

Drugič, J.‑F. Giordano trdi, da je sprejetje Uredbe št. 530/2008 povzročilo omejitev njegove dejavnosti, ki naj ne bi bila skladna z njegovo pravico do opravljanja in izvajanja poklicne dejavnosti, kakor je zagotovljena s členom 15 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), in njegovo lastninsko pravico, kot je zagotovljena s členom 17(1) Listine.

48

Glede tega je treba poudariti, da pravica do ribolova in kvota, ki jo pristojna država članica dodeli za posamezno ribolovno sezono, J.‑F. Giordanu v nasprotju z njegovimi trditvami ne dajeta pravice, da lahko to kvoto izčrpa v vsakršnih okoliščinah.

49

Spomniti je treba, kot je Sodišče razsodilo, da prosto opravljanje poklicne dejavnosti nima absolutne veljave, temveč ga je treba upoštevati glede na njegovo funkcijo v družbi (glej v tem smislu sodbo FIAMM in drugi/Svet in Komisija, EU:C:2008:476, točka 183 in navedena sodna praksa). Izvrševanje te pravice je torej mogoče omejiti, če je to v skladu s členom 52(1) Listine predpisano z zakonom in če so omejitve potrebne in dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih (glej v tem smislu sodbo Digital Rights Ireland in drugi, C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238, točka 38).

50

V obravnavanem primeru Uredba št. 530/2008 nedvomno ustreza cilju splošnega interesa, ki mu sledi Unija, in sicer cilju izogibanja – v skladu s členom 7(1) Uredbe št. 2371/2002 – resni grožnji za ohranitev in obnovo staleža navadnega tuna v Vzhodnem Atlantiku in Sredozemskem morju. Poleg tega je treba, kot je razvidno iz točk od 77 do 85 sodbe AJD Tuna (EU:C:2011:153), ugotoviti, da ukrepi prepovedi ribolova iz Uredbe št. 530/2008 niso očitno neprimerni za dosego tega cilja splošnega interesa in so torej v skladu z načelom sorazmernosti.

51

Tretjič, J.‑F. Giordano trdi, da sta bili s sprejetjem Uredbe št. 530/2008 ogroženi načeli pravne varnosti in legitimnih pričakovanj, saj naj bi bila s to uredbo sezona ribolova na navadnega tuna končana s 16. junijem 2008, medtem ko je bil ta ribolov v Franciji prvotno dovoljen do 30. junija 2008.

52

Vendar kot je Sodišče že poudarilo, je možnost sprejetja ukrepov za ustavitev ribolovne sezone pred običajnim datumom med drugim določena v členih 7(1) in 26(4) Uredbe št. 2371/2002 (sodba AJD Tuna EU:C:2011:153, točka 75). Nosilci dejavnosti v Skupnosti, katerih dejavnost je ribolov na navadnega tuna, se tako ne morejo sklicevati na pravno varnost ali varstvo legitimnih pričakovanj, saj lahko predvidijo, da utegnejo biti taki ukrepi sprejeti (glej v tem smislu sodbo AJD Tuna EU:C:2011:153, točka 75).

53

Iz navedenega je razvidno, da J.‑F. Giordano ni dokazal obstoja dovolj resne kršitve pravnega pravila, namen katerega je dati pravice posameznikom.

54

Ker eden od pogojev za vzpostavitev odgovornosti Unije ni izpolnjen, je treba tožbo zavrniti kot neutemeljeno, ne da bi bilo treba preučiti, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni drugi pogoji.

55

V skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča Sodišče odloči o stroških, če je pritožba utemeljena in če samo dokončno odloči o sporu. V skladu s členom 138(2) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporabi na podlagi njegovega člena 184(1), Sodišče, če je neuspelih strank več, odloči o porazdelitvi stroškov.

56

Ker je bilo pritožbi J.‑F. Giordana ugodeno, njegova odškodninska tožba pa je bila zavrnjena, J.‑F. Giordano in Komisija nosita svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: