1

Zadruge za socialna stanovanja Stichting Woonlinie, Stichting Allee Wonen, Woningstichting Volksbelang, Stichting WoonInvest in Stichting Woonstede s pritožbo predlagajo razveljavitev sklepa Splošnega sodišča Evropske unije z dne 16. decembra 2011 v zadevi Stichting Woonlinie in drugi proti Komisiji (T‑202/10, v nadaljevanju: izpodbijani sklep), s katerim je to zavrglo njihovo tožbo za razglasitev delne ničnosti Odločbe Evropske komisije C(2009) 9963 final z dne 15. decembra 2009 o državnih pomočeh E 2/2005 in N 642/2009 – Nizozemska – obstoječa in posebna projektna pomoč stanovanjskim zadrugam (v nadaljevanju: sporna odločba).

2

Splošno sodišče je dejansko stanje predstavilo v točkah od 1 do 11 izpodbijanega sklepa tako:

3

Pritožnice so 29. aprila 2010 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile tožbo za razglasitev ničnosti sporne odločbe v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005 na podlagi člena 263 PDEU.

4

Pritožnice so v utemeljitev svojega predloga navedle različne tožbene razloge.

5

Komisija je, čeprav v zvezi s tem ni izrecno podala ugovora, uvodoma izpodbijala dopustnost tega predloga, ko je trdila, da se sporna odločba v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, ni posamično nanašala na pritožnice v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.

6

Splošno sodišče je zato v teh okoliščinah odločilo, da bo najprej obravnavalo to vprašanje.

7

Potem ko je Splošno sodišče ugotovilo, da sporna odločba v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, ni bila naslovljena na pritožnice, in v točki 27 izpodbijanega sklepa opozorilo, da v teh okoliščinah podjetje ni upravičeno izpodbijati odločbe Komisije, ki prepoveduje sektorsko shemo pomoči, če se taka odločba nanaša na to podjetje samo zaradi njegove pripadnosti zadevnemu sektorju in statusa potencialnega upravičenca iz navedene sheme, je v točki 28 tega sklepa presodilo, da enako velja pri tožbi za razglasitev ničnosti odločbe, s katero je Komisija – ob upoštevanju zavez, ki so jih sprejeli nacionalni organi – razglasila, da so spremembe zadevne sheme pomoči združljive s skupnim trgom.

8

Splošno sodišče je v obravnavanem primeru v točkah 29 in 30 izpodbijanega sklepa ugotovilo, da je bil status zadrug wocos priznan na podlagi objektivnih meril, ki jih je lahko izpolnjevalo nedoločeno število subjektov kot potencialnih upravičencev do pomoči E 2/2005, na katero se je nanašala sporna odločba.

9

Splošno sodišče je presodilo, da pritožnice na podlagi statusa zadrug wocos samega po sebi ne morejo šteti, da se je sporna odločba v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, neposredno nanašala nanje.

10

Splošno sodišče se je dalje v točkah od 36 do 48 izpodbijanega sklepa osredotočilo na zavrnitev trditev pritožnic.

11

Najprej je navedlo, da se primera, v zvezi s katerima sta bili sprejeti sodbi Sodišča z dne 17. januarja 1985 v zadevi Piraiki‑Patraiki in drugi proti Komisiji (11/82, Recueil, str. 207) in z dne 22. junija 2006 v združenih zadevah Belgija in Forum 187 proti Komisiji (C-182/03 in C-217/03, ZOdl., str. I-5479), na kateri se v podporo svojih stališč sklicujejo pritožnice, razlikujeta od tega, o katerem odloča Splošno sodišče, ker so bile tožeče stranke v okviru teh dveh sodb Sodišča del skupine, katere obseg se po sprejetju zadevnih odločb ni več mogel povečati.

12

Dalje, Splošno sodišče je dalje presodilo, da se pritožnice ne morejo sklicevati na to, da je tveganje nove potrditve subjekta kot zadruge woco minimalno, in ne na to, da so bile prej potrjene zadruge wocos ob sprejetju sporne odločbe prepoznavne. V zvezi s tem je opozorilo, da možnost določitve števila ali celo identitete oseb, za katere se uporablja ukrep, ne pomeni, da je glede teh oseb treba šteti, da se navedeni ukrep nanje nanaša posamično.

13

Splošno sodišče je v odgovor na trditev pritožnic, da sporna odločba na obstoječe zadruge wocos ne bo vplivala enako kot na zadruge wocos, ki bodo potrjene v prihodnosti, najprej poudarilo, da je bila shema pomoči, na katero se nanaša ta odločba, za v prihodnje razglašena za združljivo s skupnim trgom. Dalje je opozorilo, da to, da ukrep subjekt ekonomsko bolj prizadene kot njegove konkurente, ne omogoča individualizacije tega subjekta. Nazadnje, Splošno sodišče je presodilo, da pritožnice spadajo v skupino gospodarskih subjektov, opredeljenih na podlagi objektivnih meril, od katerih se ne razlikujejo.

14

V točki 50 izpodbijanega sklepa je ugotovilo, da se sporna odločba v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, na pritožnice ne nanaša posamično.

15

Splošno sodišče je zato tožbo zavrglo kot nedopustno.

16

Pritožnice s pritožbo Sodišču predlagajo, naj:

17

Komisija Sodišču predlaga, naj zavrne pritožbo in pritožnicam naloži plačilo stroškov.

18

Pritožnice v utemeljitev pritožbe navajajo dva pritožbena razloga. S prvim pritožbenim razlogom se zatrjuje napačna uporaba prava, napačna presoja upoštevnih dejstev in neobstoj obrazložitve, in sicer, ker je Splošno sodišče dopustnost tožbe zoper sporno odločbo v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, presojalo z vidika, ali so pritožnice dejanske ali potencialne upravičenke. Z drugim pritožbenim razlogom se zatrjuje napačna uporaba prava, napačna presoja upoštevnih dejstev in neobstoj obrazložitve, in sicer, ker je Splošno sodišče glede sporne odločbe v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, menilo, da ne spadajo v „zaprt krog“ obstoječih zadrug wocos.

19

Ker se s prvima pritožbenima razlogoma izpodbija presoja Splošnega sodišča v zvezi s procesnim upravičenjem pritožnic, ju je treba preučiti skupaj.

20

Prvič, pritožnice trdijo, da se je Splošno sodišče, ker so bile upravičenke do pomoči E 2/2005, preden je bila ta spremenjena s sporno odločbo, zato da jim ni priznalo, da so stranke, na katere se ta odločba nanaša posamično, v točkah 42 in 43 izpodbijanega sklepa napačno oprlo na to, da so potencialne upravičenke do nove pomoči.

21

Po eni strani naj bi bilo obstoječa posojila, ki so bila dodeljena na podlagi stare sheme in ki zapadejo po sprejetju sporne odločbe, če bi jih bilo treba refinancirati, mogoče zagotoviti, le če zadruga woco izpolnjuje pogoje, ki so na novo opredeljeni v okviru pomoči E 2/2005.

22

Če bi se posojila po drugi strani nanašala na investicije, ki so bile prej ustrezne, po sprejetju sporne odločbe pa niso več upravičene do financiranja, za katero jamči sklad, naj bi bilo treba te investicije ob zapadlosti navedenih posojil financirati iz zunanjih skladov brez jamstev.

23

Iz tega naj bi izhajalo, da se dejanska situacija pritožnic razlikuje od tiste, v kateri so zadruge wocos, ki niso bile potrjene pred sprejetjem sporne odločbe.

24

Drugič, Splošno sodišče naj bi se oprlo na preozko opredelitev pojma „zaprt krog“.

25

Splošno sodišče naj bi tako v točki 44 izpodbijanega sklepa napačno zavrnilo okoliščino, da na Nizozemskem ne bo novega subjekta, ki bi se ga potrdilo kot zadrugo woco, s tem ko je to okoliščino opredelilo za domnevo.

26

Poleg tega naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je v točki 49 izpodbijanega sklepa zahtevalo, da se morajo pritožnice razlikovati od preostalih zadrug wocos, ki so obstajale pred sprejetjem sporne odločbe.

27

Komisija trdi, da se zaveze, ki so jih sprejeli nizozemski organi, nanašajo le na obdobje po sprejetju sporne odločbe. Zato naj ta odločba ne bi posegala v prvotni položaj pritožnic. Poleg tega naj Komisija ne bi zahtevala vračila zneskov, ki so bili dodeljeni na podlagi prvotne sheme pomoči.

28

Komisija poudarja, da nizozemska zakonodaja določa potrditev novih subjektov na podlagi objektivnih meril. Pritožnice naj bi zato nujno spadale v krog gospodarskih subjektov, ki se lahko razširi.

29

Najprej je treba poudariti, da je bila sporna odločba sprejeta 15. decembra 2009, torej po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, s katero je bila spremenjena Pogodba ES.

30

Lizbonska pogodba je, poleg drugih sprememb, v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU omilila pogoje za dopustnost ničnostne tožbe, ki jo vložijo fizične in pravne osebe zoper akte Evropske unije, tako da je navedenemu členu dodala tretji del stavka. Ta del stavka namreč, ne da bi bila z njim dopustnost ničnostnih tožb, ki jih vložijo fizične ali pravne osebe, pogojena s posamičnim nanašanjem, omogoča uporabo tega pravnega sredstva tudi v zvezi s predpisi, ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov in se neposredno nanašajo na tožečo stranko (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013 v zadevi Inuit Tapiriit Kanatami in drugi proti Parlamentu in Svetu, C‑583/11 P, točka 57).

31

Člen 263, četrti odstavek, PDEU tako določa dva primera, v katerih se fizični ali pravni osebi prizna procesno upravičenje za vložitev tožbe zoper akt, ki ni naslovljen nanjo. Prvič, tako tožbo je mogoče vložiti, če se ta akt nanjo neposredno in posamično nanaša. Drugič, taka oseba lahko vloži tožbo zoper predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, če se nanjo neposredno nanaša (sodba z dne 19. decembra 2013 v zadevi Telefónica proti Komisiji, C‑274/12 P, točka 19).

32

V teh okoliščinah je treba opozoriti, da merilo, po katerem je tožba, ki jo fizična ali pravna oseba vloži zoper odločbo, ki ni naslovljena nanjo, dopustna le pod pogoji dopustnosti iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, pomeni absolutno procesno predpostavko, ki jo lahko sodišča Unije vedno preizkusijo, in to tudi po uradni dolžnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 23. aprila 2009 v zadevi Markku Sahlstedt in drugi proti Komisiji, C-362/06 P, ZOdl., str. I-2903, točka 22).

33

Splošno sodišče pa se je za razglasitev tožbe pritožnic za nedopustno v smislu drugega dela stavka člena 263, četrti odstavek, PDEU, v izpodbijanem sklepu omejilo na preizkus pogoja posamičnega nanašanja na pritožnice, pri čemer ni preučilo dopustnosti navedene tožbe z vidika preostalih pogojev iz tretjega dela stavka člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki so manj strogi in katerih preizkus ni bil nikakor vnaprej odločen zaradi ugotovitve, da ni posamičnega nanašanja.

34

Splošno sodišče je zato napačno uporabilo pravo.

35

Vendar bi bila taka napačna uporaba brezpredmetna, če bi se izkazalo, da pritožnice ne izpolnjujejo pogojev dopustnosti, določenih v členu 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.

36

Na podlagi zgoraj navedene določbe se lahko ničnostna tožba med drugim vloži zoper predpise, ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov in se na tožečo stranko neposredno nanašajo.

37

Sodišče je v zvezi s tem že razsodilo, da se je treba za presojo tega, ali predpis potrebuje izvedbene ukrepe, navezati na stališče osebe, ki se sklicuje na pravico do tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU (zgoraj navedena sodba Telefónica proti Komisiji, točka 30).

38

Poleg tega se je treba za preizkus, ali izpodbijani akt potrebuje izvedbene ukrepe, omejiti izključno na predmet tožbe (zgoraj navedena sodba Telefónica proti Komisiji, točka 31).

39

Prvič, v obravnavanem primeru pritožnice s tožbo predlagajo razglasitev ničnosti sporne odločbe, s katero Komisija po zavezah, ki so jih sprejeli nizozemski organi, s čimer so spremenili shemo pomoči, do katere so bile upravičene pritožnice, potrjuje združljivost pomoči E 2/2005 s skupnim trgom. Iz točke 41 obrazložitve sporne odločbe je razvidno, da bodo te zaveze izvedene z novo ministrsko uredbo in novim stanovanjskim zakonom.

40

Drugič, sporna odločba ne opredeljuje posebnih in konkretnih posledic izvedbe zavez nizozemskih organov v okviru pomoči E 2/2005 na dejavnosti pritožnic. Do teh posledic bo prišlo z akti za izvedbo ministrske uredbe in novega stanovanjskega zakona, ki so tako izvedbeni ukrepi, ki jih potrebuje sporna odločba, v smislu 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.

41

Zato je – neodvisno od tega, ali je sporna odločba „predpis“ v smislu navedene določbe – ker tožba pritožnic ne izpolnjuje pogojev dopustnosti, določenih v členu 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, to, da je Splošno sodišče v izpodbijanem sklepu, ko dopustnosti te tožbe ni preizkusilo tudi z vidika teh preostalih pogojev, napačno uporabilo pravo, brezpredmetno.

42

V nadaljevanju je treba preučiti pritožbena razloga pritožnic v utemeljitev pritožbe.

43

V zvezi s tem ni sporno, da je sporna odločba naslovljena samo na Kraljevino Nizozemsko.

44

Kot je na to opozorilo Splošno sodišče v točki 26 izpodbijanega sklepa, se lahko odločba, ki je naslovljena na drugo osebo, posamično nanaša na tretje, le če nanje vpliva zaradi nekaterih njihovih posebnih značilnosti ali dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikujejo od vseh drugih oseb, in jih torej individualizira podobno kot naslovnika te odločbe (sodbi Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197, točka 223, in z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji, C-298/00 P, Recueil, str. I-4087, točka 36, ter zgoraj navedeni sodbi Inuit Tapiriit Kanatami in drugi proti Parlamentu in Svetu, točka 72, in Telefónica proti Komisiji, točka 46).

45

Kot je poudarilo Splošno sodišče v točki 29 izpodbijanega sklepa, je v zvezi s tem sicer res, da možnost, da se bolj ali manj natančno opredeli število ali celo identiteta pravnih subjektov, za katere se ukrep uporablja, nikakor ne pomeni, da je treba za te subjekte šteti, da se ukrep posamično nanaša nanje, ker je ta uporaba izvedena na podlagi pravno ali dejansko objektivne situacije, ki je določena v zadevnem aktu (glej zgoraj navedeno sodbo Telefónica proti Komisiji, točka 47).

46

Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se lahko, kadar odločba zadeva skupino oseb, ki so bile prepoznane ali prepoznavne v času, ko je bil ta akt sprejet, in z merili, lastnimi članom te skupine, ta akt posamično nanaša na te osebe, ker so del omejenega kroga gospodarskih subjektov in da lahko gre za to predvsem takrat, kadar odločba posega v pravice, ki jih je posameznik pridobil pred njeno izdajo (glej v tem smislu sodbo z dne 13. marca 2008 Komisija proti Infront WM, C-125/06 P, ZOdl., str. I-1451, točki 71 in 72 ter navedena sodna praksa).

47

V obravnavani zadevi je treba poudariti, da sta bila, kot je ugotovilo Splošno sodišče v točki 47 izpodbijanega sklepa, število in identiteta zadrug wocos ob sprejetju sporne odločbe natančno določena, saj je bil status zadrug wocos dodeljen po sistemu potrjevanja s kraljevim odlokom.

48

Poleg tega ni sporno, da je posledica sporne odločbe, da se je s 1. januarjem 2011, torej datumom začetka veljavnosti novega stanovanjskega zakona, spremenila shema pomoči, do katere so bile do takrat upravičene potrjene zadruge wocos, in to tako, da so postali pogoji opravljanja njihovih dejavnosti manj ugodni, zlasti ob upoštevanju, da se je, kot so to pritožnice poudarile na obravnavi, v skladu s spremenjeno shemo manevrski prostor pri izbiri najemnikov, ki pridejo v poštev za stanovanja, s katerimi upravljajo zadruge wocos, zmanjšal in da ni več jamstvenega sklada za posojila, ki so ga koristile.

49

V teh okoliščinah je treba presoditi, da pritožnice spadajo v zaprt krog subjektov, kar jih individualizira glede te odločbe v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005.

50

Splošno sodišče je zato napačno uporabilo pravo, ko je presodilo, da se sporna odločba v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, na pritožnice posamično ni nanašala.

51

Iz teh preudarkov izhaja, da je treba izpodbijani sklep v delu, v katerem je bilo ugotovljeno, da se sporna odločba v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, posamično ne nanaša na pritožnice, razveljaviti.

52

V skladu s členom 61, prvi odstavek, drugi stavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko to v primeru razveljavitve odločitve Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje.

53

Čeprav Sodišče v tej fazi postopka ne more odločiti o utemeljenosti tožbe, vložene pri Splošnem sodišču, razpolaga z dokazi, potrebnimi za dokončno odločitev o dopustnosti navedene tožbe zoper sporno odločbo v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005.

54

V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da je ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna, le če ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti tega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist (glej v tem smislu sodbo z dne 17. septembra 2009 v zadevi Komisija proti Koninklijke FrieslandCampina NV, C-519/07 P, ZOdl., str. I-8495, točka 63).

55

Drugič, akt, za katerega pritožnice predlagajo razglasitev ničnosti, se mora v skladu s členom 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU nanje nanašati ne samo posamično, ampak tudi neposredno, tako da mora neposredno vplivati na pravni položaj teh strank in da organom, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je izvajanje samodejno in izhaja samo iz prava Unije, brez uporabe drugih vmesnih pravil (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Koninklijke FrieslandCampina, točki 48 in 49).

56

Ker je iz točke 54 te sodbe razvidno, da so s spremembami sheme pomoči E 2/2005 postali pogoji opravljanja dejavnosti zadrug wocos manj ugodni, bi bila v obravnavani zadevi na eni strani, kar zadeva navedeno shemo pomoči, posledica razglasitve ničnosti sporne odločbe ohranitev prejšnjih pogojev, ki so ugodnejši za potrjene zadruge wocos.

57

Zato je treba ugotoviti, da imajo pritožnice pravni interes za razglasitev ničnosti sporne odločbe v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005.

58

Na drugi strani je treba opozoriti, da je sporno odločbo Komisija sprejela, kot je to razvidno iz točke 74 obrazložitve te odločbe, v skladu s členom 19(1) Uredbe št. 659/1999.

59

Kot je v točkah od 43 do 45 sklepnih predlogov opozoril generalni pravobranilec, pa postanejo v okviru postopka iz člena 19(1) Uredbe št. 659/1999 predlogi države članice zavezujoči s sklepom Komisije, s katerim se navedeni predlogi potrdijo.

60

V zvezi s tem pa to, da so bile spremembe, potrjene s sporno odločbo, prenesene v nizozemsko zakonodajo, ne more omajati te ugotovitve. Kot je prav tako poudaril generalni pravobranilec v točkah 94 in 98 sklepnih predlogov, Kraljevina Nizozemska namreč pri izvajanju sporne odločbe nima diskrecijske pravice.

61

Zato je treba razsoditi, da ima sporna odločba v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, neposredne učinke na pravni položaj pritožnic.

62

Iz vsega navedenega izhaja, da je treba ničnostno tožbo, ki so jo pritožnice vložile pri Splošnem sodišču, razglasiti za dopustno v delu, glede katerega imajo pravni interes za izpodbijanje sporne odločbe v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, in v katerem se sporna odločba v delu, v katerem zadeva pomoč E 2/2005, nanje posamično in neposredno nanaša.

63

Ker se zadeva vrne Splošnemu sodišču, se odločitev o stroških tega pritožbenega postopka pridrži.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) sklenilo in razsodilo: