1. 

Y. S., M. in S. so državljani tretje države, ki so vložili prošnjo za zakonito prebivanje na Nizozemskem. Prošnja Y. S. je bila zavrnjena. Prošnjama M. in S. je bilo ugodeno. Vsi se sklicujejo na pravo EU, da bi lahko vpogledali v dokument („osnutek“) ( 2 ), ki ga je pripravil uslužbenec zadevnega organa in ki vsebuje pravno analizo v obliki notranjega mnenja, ali naj se izda dovoljenje za prebivanje. Navajajo, da gre pri pravni analizi za osebni podatek in da imajo na podlagi prava EU pravico do vpogleda v osnutek.

2.

V skladu s členom 16(1) PDEU ima „[v]sakdo […] pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanašajo nanj“.

3.

Člen 8 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) z naslovom „Varstvo osebnih podatkov“ določa:

„1.   Vsakdo ima pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanj nanašajo.

2.   Osebni podatki se morajo obdelovati pošteno, za določene namene in na podlagi privolitve prizadete osebe ali na drugi legitimni podlagi, določeni z zakonom. Vsakdo ima pravico dostopa do podatkov, zbranih o njem, in pravico zahtevati, da se ti podatki popravijo.

3.   Spoštovanje teh pravil nadzira neodvisen organ.“

4.

Člen 41 se nanaša na „Pravico do dobrega upravljanja“:

„1.   Vsakdo ima pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku.

2.   Ta pravica vključuje predvsem:

[…]

[…]“

5.

V skladu s členom 47(1) ima „[v]sakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, […] pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu“.

6.

Člen 51(1) določa: „Določbe te listine se uporabljajo za institucije, organe, urade in agencije Unije ob spoštovanju načela subsidiarnosti, za države članice pa samo, ko izvajajo pravo Unije. […]“

7.

V skladu s členom 1(1) Direktive 95/46 ( 3 )„države članice varujejo temeljne pravice in svoboščine fizičnih oseb in predvsem njihovo pravico do zasebnosti pri obdelavi osebnih podatkov“. ( 4 )

8.

Člen 2(a) opredeljuje „osebne podatke“ kot „katero koli informacijo, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo (‚posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki‘)“ ( 5 ), „določljivo osebo“ pa kot „tist[o], ki se lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali socialno identiteto“.

9.

„Obdelava osebnih podatkov“ oziroma na kratko „obdelava“ je v členu 2(b) opredeljena kot „kakršen koli postopek ali niz postopkov, ki se izvajajo v zvezi z osebnimi podatki z avtomatskimi sredstvi ali brez njih, kakršno je zbiranje, beleženje, urejanje, shranjevanje, prilagajanje ali predelava, iskanje, posvetovanje, uporaba, posredovanje s prenosom, širjenje ali drugo razpolaganje, prilagajanje ali kombiniranje, blokiranje, izbris ali uničenje“. V skladu s členom 2(c) pomeni „zbirka osebnih podatkov“ oziroma „zbirka“„vsak strukturiran niz osebnih podatkov, ki je dostopen v skladu s posebnimi merili, bodisi da je centraliziran, decentraliziran ali razpršen na funkcionalni ali geografski podlagi“.

10.

V skladu s členom 3(1) se Direktiva 95/46 uporablja „za obdelavo osebnih podatkov v celoti ali delno z avtomatskimi sredstvi“ na eni strani in „za drugačno obdelavo kakor z avtomatskimi sredstvi za osebne podatke, ki sestavljajo del zbirke ali so namenjeni sestavljanju dela zbirke“ na drugi strani. ( 6 ) Člen 3(2) izključuje nekatere vrste obdelave s področja uporabe Direktive 95/46, člen 7 pa določa merila, s katerimi se opredeli, ali države članice lahko obdelujejo osebne podatke.

11.

Člen 12 z naslovom „Pravica do dostopa“ določa: ( 7 )

„Države članice jamčijo vsakemu posamezniku, na katerega se osebni podatki nanašajo, pravico, da pridobi od upravljavca:

12.

Izjeme in omejitve, med drugim, pravice do dostopa so opisane v členu 13(1): ( 8 )

„Države članice lahko sprejmejo predpise za omejitev obsega obveznosti in pravic, opredeljenih v členih 6(1), 10, 11(1), 12 in 21, kadar taka omejitev predstavlja potrebni ukrep za zaščito:

[…]

[…]

13.

Uredba št. 45/2001 ( 9 ) se nanaša na varstvo posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah EU. „Osebne podatke“ in „obdelavo osebnih podatkov“ opredeljuje v bistvu z istimi besedami kot Direktiva 95/46. ( 10 ) Prav tako določa pravico dostopa zlasti do podatkov, ki se obdelujejo, in vseh razpoložljivih informacij v zvezi z njihovim virom v razumljivi obliki. ( 11 )

14.

Akti EU, ki omogočajo dostop do dokumentov, na primer Uredba št. 1049/2001 ( 12 ) in odločba o dostopu javnosti do dokumentov Sodišča ( 13 ), vsebujejo izjeme zaradi varstva „zasebnost[i] in integritet[e] posameznika, zlasti v skladu z zakonodajo [EU] s področja varstva osebnih podatkov“ ( 14 ) ter so podlaga za zavrnitev dostopa, če bi ta oslabil varstvo „sodnih postopkov in pravnih nasvetov“. ( 15 )

15.

V Wet bescherming persoonsgegevens (zakon o varstvu osebnih podatkov, v nadaljevanju: Wbp) so osebni podatki ( 16 ), področje uporabe navedenega zakona ( 17 ) in pravica dostopa ( 18 ) opredeljeni s podobnimi besedami kot v Direktivi 95/46. Tožeče stranke se na navedeni zakon sklicujejo, da bi lahko vpogledale v osnutek, ki je bil uporabljen za odločanje o njihovi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi Vreemdelingenwet (zakon o tujcih) iz leta 2000.

16.

Tako prošnjo, ki se vloži pri Immigratie- en Naturalisatiedienst (Služba za priseljevanje in naturalizacijo), najprej obravnava referent, ki pripravi predlog odločbe in še en dokument, „osnutek“ ( 19 ), v katerem je med drugim pravna analiza, ki je podlaga za predlog odločbe. Če referent nima pooblastila za podpis predloga odločbe, predlog skupaj z osnutkom pošlje v presojo resumptor (višji referent). Ta lahko pravno analizo iz osnutka potrdi ali zavrne. Ne glede na to, ali je referent pristojen za podpis odločbe, pa osnutek ni del končne odločbe v zvezi z dovoljenjem za prebivanje.

17.

Osnutek po navadi vsebuje: ime in priimek, telefon in številko pisarne referenta; okvirčke za začetnice ter imena in priimke višjega(-ih) referenta(-ov); ime in priimek, datum rojstva, državljanstvo, spol, etnično pripadnost, versko pripadnost in jezik vlagatelja prošnje; podatke o poteku postopka; podatke o izjavah vlagatelja prošnje in predloženih dokumentih; veljavne zakonske določbe in presojo upoštevnih podatkov glede na pravo, ki se uporabi (pravna analiza). Raad van State navaja, da je lahko pravna analiza dolga od nekaj stavkov do nekaj strani. Nizozemska vlada je na obravnavi potrdila, da vzorec za pripravo osnutka ne obstaja. Če je pravna analiza obsežna, lahko osnutek vsebuje navedbe v zvezi s presojo verodostojnosti podanih izjav, razloge, zakaj vlagatelj prošnje izpolnjuje pogoje za pridobitev dovoljenja za prebivanje (ali pa ne) in na kateri podlagi. Na podlagi bolj jedrnate analize lahko nastane osnutek, v katerem je navedena samo uporabljena politika.

18.

Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe v zadevi C‑372/12 prav tako izhaja, da je Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (v nadaljevanju: minister za priseljevanje, integracijo in azil ali minister) pojasnil, da je osnutek del spisa vlagatelja prošnje, ki je organiziran glede na „v-številko“, dodeljeno vsakemu vlagatelju prošnje. Brez te številke v ta spis ni mogoče vpogledati niti ga ni mogoče iskati.

19.

Do 14. julija 2009 je veljala politika, da se je vpogled v osnutek (vključno s pravno analizo) odobril na zahtevo. Takih zahtev je bilo veliko. Po navedbah ministra je ta politika povzročila precejšnjo delovno obremenitev in pogosto napačne razlage pravne analize. Druga posledica je bila, da se pravna analiza za določeno zadevo v osnutek ni več zapisala ali pa je bil zapis o tem krajši. V skladu z navodilom za delo IND 2009/11 je bila ta politika opuščena, vpogled v osnutek (vključno s pravno analizo) pa se odtlej zavrača.

20.

Minister je z odločbo z dne 9. junija 2009 zavrnil prošnjo Y. S. za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje „asiel“. Ta odločba je bila preklicana, vendar je bila prošnja 6. julija 2010 zopet zavrnjena. Zahteva Y. S. za vpogled v osnutek, pripravljen za odločbo z dne 6. julija 2010, je bila zavrnjena z odločbo z dne 24. septembra 2010 z obrazložitvijo, da osnutek poleg osebnih podatkov vsebuje pravno analizo. Minister je v zadevni odločbi navedel, kolikor je bilo potrebno, pregled podatkov, vsebovanih v osnutku, njihov vir in organe, ki so imeli dostop do njih.

21.

Ugovor Y. S. zoper odločbo z dne 24. septembra 2010 je bil razglašen za neutemeljen z odločbo z dne 22. marca 2011. Y. S. je zoper zadnjenavedeno odločbo na predložitveno sodišče vložil tožbo in to je predložilo ta vprašanja:

22.

M. je po tem, ko mu je bilo izdano dovoljenje za začasno prebivanje „asiel“, 30. oktobra 2009 zahteval vpogled v osnutek za zadevno odločbo. Tudi S. je 19. februarja 2010 zahteval vpogled v osnutek za odločbo, s katero mu je bilo izdano dovoljenje za začasno prebivanje „regulier“. Navedeni zahtevi sta bili zavrnjeni 4. novembra 2009 in 31. marca 2010. Minister je 3. decembra 2010 in 21. oktobra 2010 kot neutemeljena zavrnil ugovora, ki sta ju M. in S. vložila zoper navedeni odločbi.

23.

M. je zoper ministrovo odločbo vložil tožbo pri Rechtbank Middelburg, ki je s sodbo z dne 16. junija 2011 odločilo, da je tožba utemeljena, razglasilo odločbo za nično in odredilo ministru, naj sprejme novo odločbo ob upoštevanju njegove sodbe. S. je zoper ministrovo odločbo vložil tožbo pri Rechtbank Amsterdam. Odločitev v sodbi tega sodišča z dne 4. avgusta 2011 je bila podobna kot v sodbi Rechtbank Middelburg.

24.

Minister se je zoper obe sodbi pritožil na Raad van State, to pa je predložilo ta vprašanja:

25.

V zadevi C‑141/12 so pisna stališča predložili Y. S., avstrijska, češka, grška in nizozemska vlada ter Komisija. V zadevi C‑372/12 so pisna stališča predložili M. in S., francoska, nizozemska in portugalska vlada ter Komisija.

26.

Sodišče je s sklepom z dne 30. aprila 2013 združilo ti zadevi za ustni postopek in izdajo sodbe.

27.

Na obravnavi 3. julija 2013 so Y. S., M. in S., francoska in nizozemska vlada ter Komisija podali ustne navedbe.

28.

Ni sporno, da je osnutek dokument, ki vsebuje osebne podatke, in da je bil Y. S., M. in S. odobren dostop do teh osebnih podatkov (razen do pravne analize), da so bili obveščeni o viru teh podatkov in organih, ki so jih prejeli. Oba primera se v bistvu nanašata na vpogled (oziroma njegovo obliko) v drugi del vsebine osnutka, in sicer v pravno analizo.

29.

Najprej bom obravnavala vprašanja, ki se nanašajo na razlago Direktive 95/46, nato pa se bom lotila vprašanj v zvezi z Listino. Vprašanja z isto vsebino v obeh predlogih bom obravnavala skupaj.

30.

Na obravnavi se je izkazalo, da želijo tožeče stranke razumeti razloge za posamezne odločbe v zvezi s svojimi dovoljenji za prebivanje. Odločba, ki vpliva na Y. S., je bila očitno obrazložena, odločbi, ki se nanašata na M. in S., pa ne.

31.

Po mojem mnenju ni sporno, da imajo tožeče stranke veljaven razlog, da zahtevajo dostop do podatkov, do katerega so po lastnih besedah upravičene. Poleg tega dejstvo, da zahtevajo vpogled v osnutek, kaže na to, da so jim bili po njihovem mnenju dani na voljo nepopolni podatki in da so zato v ranljivem položaju.

32.

Vendar razširjanje pomena pravil, ki urejajo varstvo osebnih podatkov, ali razširjanje njihovega obsega, tako da bi zajemala mnenja in druge ukrepe, ki se sprejmejo med pripravo in preiskavo pred sprejetjem končne odločbe, ne more biti sredstvo za odpravo morebitne kršitve načela, da je odločbo treba obrazložiti zaradi varstva pravice do učinkovitega sodnega nadzora.

33.

Nasprotno, dejstvo, da je odločba ustrezno obrazložena, s čimer se vlagatelju prošnje omogoči, da se v celoti seznani s preudarki, na katerih temelji odločba, ter da učinkovito uporabi razpoložljiva pravna sredstva, ni zadostna podlaga za sklep, da vpogled v celotno pravno analizo, če zanjo veljajo pravila o varstvu osebnih podatkov, ni potreben.

34.

Nobeno od predložitvenih sodišč ne sprašuje Sodišča po smernicah glede obveznosti obrazložitve končnih odločb izvršnih organov v zvezi z dovoljenji za prebivanje, ki je urejena bodisi v členu 47 Listine bodisi v sekundarni zakonodaji, glede pravice do izjave ali pravice do vpogleda v spis, katerega del je lahko notranji dokument, kot je osnutek. Tudi nobena tožeča stranka (kolikor sem se lahko prepričala) se ni oprla na katero od teh podlag pred predložitvenima sodiščema.

35.

Res je, da dejstvo, da sta predložitveni sodišči omejili vprašanja na pravo EU o varstvu osebnih podatkov, ne preprečuje Sodišču, da bi obravnavalo vse elemente prava EU, ki jima lahko pomagajo pri razsojanju v teh sporih. ( 20 ) Vendar menim, da Sodišče tu ne more razširiti obsega svojega odgovora. Obveznost obrazložitve in pravica do vpogleda v spis pred Sodiščem nista bili primerno obravnavani. Poleg tega ni nobena tožeča stranka uveljavljala obveznosti obrazložitve odločbe o azilu, ki izhaja iz prava EU, ( 21 ) čeprav so pokazale, da jo poznajo.

36.

Nizozemska vlada je v zadevi C‑372/12 na obravnavi navedla, da je obrazložitev pozitivne odločbe mogoče dobiti na zahtevo. Dejstvo pa je, da M. in S. očitno nista bila obveščena o razlogih za izdajo dovoljenja za prebivanje. Ne morem sprejeti navedbe nizozemske vlade, da vlagatelji prošenj pogosto niso zainteresirani za pridobitev obrazložitve. Kot je poudaril odvetnik M. in S. na obravnavi, se lahko okoliščine, ki so podlaga za pozitivno odločbo, spremenijo in lahko pozneje povzročijo drugačno odločbo. ( 22 ) Zato je poznavanje natančnih okoliščin, ki so bile pomembne za sprejeto odločbo, veljaven interes. Ta interes pokrivajo splošna načela prava EU, kot je načelo učinkovitega sodnega varstva (zdaj izraženo v členu 47 Listine). ( 23 ) , ( 24 ) Nasprotno pa ga pravo EU o varstvu osebnih podatkov ne pokriva. Ima druge cilje. ( 25 )

37.

Kakor koli že, tudi če bi se omogočil vpogled v pravno analizo v osnutku na podlagi tega, da gre za osebne podatke, to ne bi odpravilo napake organa, ker ni obrazložil končne odločbe oziroma obrazložitve ni dal drugače na voljo. Kot razumem, ( 26 ) osnutek, ko je pripravljen v obliki mnenja za višjega referenta, lahko ne vsebuje vseh (če sploh katere) razlogov, na katerih temelji končna odločba, ki jo sprejme pristojni organ. Prav tako se zdi, da je lahko pravna analiza včasih izražena zgolj v nekaj stavkih. V takih okoliščinah ni nujno, da bi pravna analiza predstavljala zadostno obrazložitev, tudi če se je višji referent strinjal z mnenjem.

38.

Nazadnje, nobeno predložitveno sodišče ni vprašalo Sodišča, ali se s pravom EU od držav članic zahteva, naj za zagotovitev preglednosti postopka odločanja pristojnih organov in dostop do informacij, uporabljenih v tem postopku, in/ali varstvo pravice do dobrega upravljanja, omogočijo vpogled v spis v postopkih, kot so ti, v katerih so stranke Y. S., M. in S. (ali da v spis vložijo dokumente, kot so osnutki, ki vsebujejo pravno analizo), ali da zaslišijo vlagatelje prošenj v zvezi z notranjimi postopki pred sprejetjem končne odločbe o dovoljenju za prebivanje. Navedena vprašanja se niso obravnavala niti v pisnem niti v ustnem postopku.

39.

Analizo bom torej omejila na dostop do osebnih podatkov.

40.

Direktiva 95/46 se uporablja za obdelavo osebnih podatkov v celoti ali delno z avtomatskimi sredstvi in za drugačno obdelavo kakor z avtomatskimi sredstvi za osebne podatke, ki sestavljajo del zbirke ali so namenjeni sestavljanju dela zbirke. ( 27 ) Pokriti in varovani sta samo ti vrsti obdelave. ( 28 ) Pravica do dostopa v skladu s členom 12 se zato uporablja samo za osebne podatke, ki so ali bi lahko bili tako obdelani ali zbrani. Ta pravica v najpreprostejši obliki se lahko uporabi za to, da se zahteva sporočilo o podatkih, „ki so v obdelavi“, in informacijah glede njihovega vira. ( 29 ) Vendar je prav tako podlaga za pridobitev potrditve tega, ali se podatki obdelujejo, ter podrobnosti v zvezi s to obdelavo, informacij o logiki, zajeti v vse avtomatske obdelave podatkov, popravke, izbris ali blokiranje podatkov (če njihova obdelava ni v skladu z Direktivo) in uradno obvestilo tretjim osebam, kadar je to potrebno.

41.

Ali imajo Y. S., M. in S. v skladu z Direktivo 95/46 pravico do vpogleda v pravno analizo, ki jo vsebuje osnutek, je torej odvisno od tega, ali je analiza „osebni podatek“, oziroma če ni, ali je vrsta obdelave ali zbiranja, ki je zajeta z navedeno direktivo.

42.

Menim, da Rechtbank Middelburg s prvim vprašanjem v zadevi C‑141/12 sprašuje, ali so dejstva v osnutku v zvezi s posameznikom, na katerega se nanašajo osebni podatki (ki se razlikujejo od podatkov v zvezi z, na primer, referentom in/ali višjim referentom), „osebni podatki“ v smislu člena 2(a) Direktive 95/46. Z drugim vprašanjem (ki je enako petemu vprašanju v zadevi C‑372/12) sprašuje enako v zvezi s pravno analizo, ki jo vsebuje osnutek.

43.

Odgovor na prvo vprašanje je brez dvoma pritrdilen.

44.

„Osebni podatki“ so na splošno širok pojem. ( 30 ) Sodišče je razsodilo, da izraz zajema na primer „ime zadevne osebe skupaj z njenimi telefonskimi podatki ali informacijami v zvezi z njenimi delovnimi razmerami oziroma preživljanjem prostega časa“ ( 31 ), njen naslov, ( 32 ) dnevni delovni čas, počitek in ustrezajoča odmor in čas, ki v delavnik nista vključena, ( 33 ) denar, ki ga plačujejo določeni organi in prejemniki, ( 34 ) dohodke od dela in iz kapitala ter premoženje te osebe. ( 35 )

45.

Dejanska vsebina zadevnih informacij ni pomembna, dokler se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo. Mogoče jo je razumeti tako, da se nanaša na vsa dejstva v zvezi z zasebnim življenjem zadevne osebe in po možnosti, če je upoštevno, v zvezi z njenim poklicnim življenjem (ki lahko obsega bolj javen vidik zasebnega življenja). ( 36 ) Lahko je na voljo v pisni obliki ali pa jo vsebuje, na primer, zvok ali slika. ( 37 )

46.

Torej so informacije, ki jih vsebuje osnutek, v zvezi z dejstvi, kot so ime in priimek, datum rojstva, državljanstvo, spol, etnična pripadnost, verska pripadnost in jezik vlagatelja prošnje, „osebni podatki“ v smislu člena 2(a) Direktive 95/46.

47.

Kar zadeva drugo vprašanje, pa menim, da pravna analiza ni osebni podatek.

48.

Ni prvič, da je bilo Sodišču postavljeno vprašanje o dostopu do pravne analize ali pravnega mnenja. ( 38 ) Vendar se je v tistih zadevah dostop zahteval na drugih podlagah. ( 39 ) Sodišče ni bilo zaprošeno, naj preuči, ali in zakaj se dokument, ki vsebuje pravno analizo ali pravno mnenje, razlikuje od dokumenta z drugačno vsebino.

49.

Medtem ko se Sodišče tej obravnavi tu ne more izogniti, menim, da ni treba podati izčrpne opredelitve „osebnih podatkov“, „pravne analize“ ali katere koli druge oblike analize. ( 40 ) Zadostuje, če se osredotočimo na to, ali je pravna analiza, ki jo vsebuje osnutek, osebni podatek.

50.

Po mojem mnenju to ni podano.

51.

Mogoče je razlikovati med tremi vrstami pravne analize, od katerih se samo ena zdi tista, ki jo vsebuje osnutek.

52.

Prva vrsta je popolnoma abstraktna: nanaša se na razlago in uporabo prava, ne da bi se uporabile informacije v zvezi z določljivo ali določeno osebo ali druge vrste dejstev. Direktiva 95/46 se torej ne uporablja za pravno analizo pomena pojma „osebni podatki“ v navedeni direktivi, saj se taka analiza ne nanaša na določeno ali določljivo osebo.

53.

Druga vrsta je manj abstraktna, ker uporablja ponazoritvena dejstva. Vendar ta niso povezana s posebno določeno ali določljivo osebo ali dogodkom. Ta vrsta pravne analize torej prav tako ne spada na področje uporabe Direktive 95/46.

54.

Tretja vrsta obsega pravno opredelitev dejstev v zvezi z določeno ali določljivo osebo (ali dogodkom, v katerega so vpletene take osebe) in njihovo presojo glede na pravo, ki se uporabi. Pravna analiza, za vpogled v katero so zaprosili Y. S., M. in S., se uvršča v to tretjo vrsto.

55.

Nisem prepričana, da je treba izraz „katero koli informacijo, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo“ v Direktivi 95/46 razumeti tako široko, da zajema vso vsebino, ki jo je mogoče sporočiti, in v kateri so zajeti dejanski elementi v zvezi s posameznikom, na katerega se nanašajo osebni podatki.

56.

Menim, da so lahko osebni podatki samo informacije v zvezi z dejstvi o posamezniku. Razen tega, da obstaja, pravna analiza ni tako dejstvo. Zato je na primer naslov osebe osebni podatek, analiza njegovega prebivališča v pravne namene pa ne.

57.

Glede na to se mi razlikovanje med „objektivnimi“ dejstvi in „subjektivno“ analizo ne zdi koristno. Dejstva je mogoče izraziti v različnih oblikah, med katerimi bodo nekatera izhajala iz presoje česa, kar je določljivo. Na primer, težo osebe je mogoče izraziti objektivno v kilogramih ali subjektivno z besedami, kot so „prelahek“ in „zelo debel“. Zato ne izključujem možnosti, da je presoje in mnenja včasih mogoče opredeliti kot podatke.

58.

Vendar stopnje razlogovanja, na podlagi katerih se sklene, da je oseba „prelahka“ ali „zelo debela“, niso dejstva, tako kot ni dejstvo pravna analiza.

59.

Pravna analiza je razlogovanje, na katerem temelji rešitev pravnega vprašanja. Rešitev sama ima lahko obliko nasveta, mnenja ali odločbe (in je torej lahko pravno zavezujoča ali pa ne). Ta analiza poleg dejstev, na katerih temelji (od katerih so lahko nekatera osebni podatki), vsebuje obrazložitev rešitve. Sama razlaga ni informacija v zvezi z določeno ali določljivo osebo. V najboljšem primeru jo je mogoče uvrstiti med informacije o razlagi in uporabi upoštevnega prava, glede na katero se presoja in (morda) odloča o pravnem položaju posameznika. Osebni podatki in drugi dejanski elementi so sicer vsekakor lahko vhodni podatki v postopku, ki da odgovor na to vprašanje; vendar pa sama pravna analiza zato še ni osebni podatek.

60.

Poleg tega lahko oseba upravičeno dostopa do svojih osebnih podatkov, ker ima interes za varstvo svojih temeljih pravic in svoboščin, zlasti pravice do zasebnosti, kadar države članice obdelujejo informacije, ki se nanašajo nanjo. ( 41 ) Zaradi zavrnitve dostopa do obdelanih podatkov ali informacij o tem procesu bi bili drugi deli Direktive 95/46 brez učinka. Morda ne bi bilo mogoče preveriti, na primer, ali se osebni podatki obdelujejo samo, če je to potrebno zaradi opravljanja naloge pri izvrševanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu, ( 42 ) ali pa zato, da se doseže popravek ali izbris zadevnih podatkov. ( 43 ) Nasprotno, pravna analiza kot taka ne spada na področje posameznikove pravice do zasebnosti. Torej ne obstaja razlog za domnevo, da ima edinole zadevni posameznik pravico, da jo preveri in popravi ter zahteva, naj se izbriše ali blokira. ( 44 ) Neodvisni sodni organ je namreč tisti, ki preizkusi odločbo, za katero je bila pripravljena pravna analiza.

61.

Zato menim, da se z Direktivo 95/46 ne zahteva od držav članic, naj omogočijo vpogled v tako pravno analizo, če je del notranjega dokumenta, kot je osnutek, ki vsebuje osebne podatke, saj taka pravna analiza sama ni osebni podatek.

62.

Ali je pravna analiza oblika obdelave ali zbiranja, ki jo pokriva Direktiva 95/46?

63.

Menim, da ne. Nasprotno, je proces, ki ga v celoti nadzira individualno človekovo ravnanje, s katerim se osebni podatki (če so upoštevni za pravno analizo) presojajo, pravno opredelijo in se zanje uporabi pravo ter na podlagi katerega se sprejme odločitev v zvezi s pravnim vprašanjem. Poleg tega ni ta proces niti avtomatski niti usmerjen v zbiranje podatkov. ( 45 )

64.

Obdelava zajema „kakršen koli postopek ali niz postopkov“ v zvezi s podatki, ki ga izvaja subjekt, opredeljen v Direktivi 95/46. Uporaba besed „kakršno je“ v členu 2(b) kaže na to, da je seznam postopkov neizčrpen; ( 46 ) kaže pa tudi na vrsto postopka, ki bo pomenil „obdelavo“. Sodišče je na primer menilo, da je zajeto tudi vnašanje osebnih podatkov na spletno stran. ( 47 ) Seznam vključuje tudi „prilagajanje“ in „uporabo“ osebnih podatkov, ne da bi bil namen teh dejanj natančneje opredeljen (čeprav se zdijo nekatere izjeme od področja uporabe Direktive 95/46 opredeljene s sklicevanjem na namen obdelave). ( 48 ) Obdelava lahko zajema tudi zajetje, prenos, spreminjanje, zbiranje, shranjevanje ali sporočanje zvočnih in slikovnih podatkov. ( 49 )

65.

Kakor razumem, zajemajo vsi ti postopki dejanje v zvezi z osebnimi podatki, ne da bi se ti podatki presojali, kar pa je pri pravni analizi neizogibno. Enako velja za pojem zbiranja.

66.

Tudi če bi se pravna analiza štela za vrsto obdelave, ni niti avtomatična niti pri njej ne gre za ročno zbirko. Dodati moram, da člen 12 Direktive 95/46 vsekakor ponuja osnovo za dostop do osebnih podatkov kot takih, vendar pa ne do njihove obdelave ali njihove obdelane oblike.

67.

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v zadevi C‑141/12 sprašuje, ali je treba v skladu s členom 12 Direktive 95/46 in členom 8(2) Listine ( 50 ) dovoliti dostop do „podatkov, opisanih zgoraj“, če bi Sodišče potrdilo, da gre za osebne podatke.

68.

Menim, da je mogoč le pritrdilni odgovor, če tak dostop ni omejen ali izvzet v skladu s členom 13 Direktive 95/46.

69.

Obe predložitveni sodišči sprašujeta, ali je treba v skladu z Direktivo 95/46 dati posameznikom, ki zahtevajo vpogled v osnutek, njegovo kopijo.

70.

Predložitveno sodišče v zadevi C‑372/12 v tem kontekstu navaja tudi člen 8(2) Listine. Čeprav je bil člen 8 Listine oblikovan glede na, med drugim, Direktivo 95/46, pa določa ločeno pravico do varstva osebnih podatkov. ( 51 ) Vendar ne določa ločenega standarda glede oblike, v kateri mora biti omogočen vpogled. Če člen 8(2) Listine obravnavam skupaj z načeloma sorazmernosti in pravne varnosti, ga razlagam tako, da v skladu z njim ni nujno, da dostop presega to, kar je potrebno, da se dosežejo njegovi cilji in da se posamezniku, na katerega se osebni podatki nanašajo, zagotovi popolna seznanitev z osebnimi podatki, ki jih ta določba varuje. Zahteva, določena v členu 12 Direktive 95/46, ustreza tema načeloma. Zato menim, da ločena preučitev oblike dostopa v skladu s členom 8 Listine ni potrebna.

71.

Z Direktivo 95/46 ni določena pravica do vpogleda v kateri koli ali vsak dokument ali spis, v katerem so navedeni ali uporabljeni osebni podatki. Tudi fizična oblika, v kateri morajo biti na voljo osebni podatki, do katerih se s to direktivo zagotavlja dostop, se ne omejuje.

72.

Določa pa, da morajo biti podatki, ki so v obdelavi, in vse razpoložljive informacije glede njihovega vira „v razumljivi obliki“ sporočene posamezniku, na katerega se osebni podatki nanašajo. ( 52 )

73.

Odvisno od okoliščin kopija lahko ni ne potrebna niti ne zadostna.

74.

Z Direktivo 95/46 se ne zahteva, naj se osebni podatki, za katere velja pravica do dostopa, dajo na voljo v fizični obliki, v kateri obstajajo ali so bili prvotno zabeleženi. V tem pogledu menim, da ima država članica široko polje proste presoje, da določi ( 53 ) – glede na posamezne okoliščine primera – obliko, v kateri omogoči dostop do osebnih podatkov.

75.

Pri tej presoji mora upoštevati zlasti: (i) fizično obliko ali oblike, v katerih ta informacija obstaja in je lahko dana na voljo posamezniku, na katerega se osebni podatki nanašajo, (ii) vrsto osebnih podatkov in (iii) namene pravice do dostopa.

76.

Prvič, osebni podatki obstajajo v različnih oblikah. Na primer, podatki, zabeleženi med razgovorom in nato shranjeni, lahko obstajajo kot avdiokaseta, elektronska datoteka, ki vsebuje posnetek, ali prepis. Če torej osebni podatki izvirajo iz razgovora, člen 12 Direktive 95/46 ne določa, ali jih je treba dati na voljo v obliki avdiokasete, datoteke, ki vsebuje posnetek, prepisa ali drugega sredstva. Ne glede na to, katera oblika se izbere, pa morajo biti osebni podatki dani na voljo v trajni fizični obliki, na kateri je mogoče predstaviti vse osebne podatke.

77.

Drugič, s členom 12 Direktive 95/46 se zagotavlja posamezniku, na katerega se osebni podatki nanašajo, dostop do njegovih osebnih podatkov, ki se obdelujejo, ne pa do drugih informacij, vključno z informacijami v zvezi z drugim posameznikom, na katerega se osebni podatki nanašajo. Zato morata biti tako zbir osebnih podatkov, navedenih (na primer) v posebnem dokumentu, kot kopija osnutka, v katerem se vsa vsebina, ki ne spada med osebne podatke, izbriše ali se onemogoči dostop do nje, veljavni obliki zagotavljanja dostopa. Vendar pa bi bilo morda treba omogočiti dostop do dokumenta, v katerem so navedeni samo datumi in čas telefonskih klicev, ki so bili opravljeni s posameznikove številke prenosnega telefona, v celoti, saj druge oblike predstavitve te informacije ne bi bile praktične ali predstavljive.

78.

Tretjič, sporočeni podatki morajo posamezniku, na katerega se osebni podatki nanašajo, omogočiti, da se seznani z njihovo vsebino in jo razume, in če je potrebno, uresničuje pravice, določene v členu 12(b) in (c) Direktive 95/46, in, na primer, pravico, da ugovarja obdelavi svojih osebnih podatkov (člen 14), ter pravico do pravnega sredstva, če mu je nastala škoda (člena 22 in 23). ( 54 ) Torej morajo biti podatki v obliki, ki posamezniku, na katerega se osebni podatki nanašajo, omogoča, na primer, da vpogleda vanje ter jih razume, preveri njihovo točnost in zakonitost obdelave, zahteva popravke in morda ugovarja (nadaljnji) obdelavi. ( 55 ) Oblika dostopa je torej tudi odvisna od pravic, ki jih posameznik, na katerega se osebni podatki nanašajo, skuša uresničevati.

79.

Torej dejstvo, da dokument, kot je osnutek, vsebuje osebne podatke, ne pomeni, da ima posameznik, na katerega se osebni podatki nanašajo, avtomatično pravico do te fizične oblike, torej do kopije ali izvlečka zadevnega dokumenta.

80.

Zavzela sem stališče, da Direktiva 95/46 ne zagotavlja podlage za uveljavljanje dostopa do pravne analize, ki jo vsebuje osnutek. Torej ni treba utemeljiti zavrnitve dostopa na podlagi člena 13 navedene direktive.

81.

Če se Sodišče ne bi strinjalo in bi menilo, da se Direktiva 95/46 (in zlasti člen 12) uporablja, ali interes zagotavljanja nemotene izmenjave mnenj v organu spada na področje uporabe stavka „zaščito […] pravic in svoboščin drugih“ v členu 13(1)(g)? Podredno, ali lahko ta interes spada na področje uporabe člena 13(1)(d) ali (f)?

82.

Menim, da je odgovor na obe vprašanji nikalen.

83.

Člen 13(1) vsebuje izčrpen seznam podlag, ki lahko utemeljijo zakonodajni ukrep, s katerim se omeji obseg obveznosti in pravic, določenih v omejenem sklopu določb Direktive 95/46, vključno s členom 12. Utemeljitve morajo temeljiti na javnem interesu ali iskanju ustreznega ravnotežja med pravicami in svoboščinami posameznika, na katerega se osebni podatki nanašajo, in drugih oseb.

84.

Glede na pododstavek (g) varstva pravic in svoboščin drugih (torej tistih, ki niso posameznik, na katerega se osebni podatki nanašajo) ni mogoče razumeti, kot da vključuje pravice in svoboščine organa, ki obdeluje osebne podatke. Če naj se pravna analiza opredeli kot osebni podatek, mora to biti zato, ker je povezana z zasebnimi interesi določene ali določljive osebe. Medtem ko lahko javni interes za varstvo notranjih mnenj zaradi varstva zmožnosti uprave, da izvaja svoje naloge, dejansko tekmuje z interesom javnosti za preglednost, dostopa do takega mnenja ni mogoče omejiti na podlagi prvoomenjenega interesa, saj dostop pokriva samo tisto, kar spada v zasebni interes.

85.

Glede člena 13(1)(d) in (f) po mojem mnenju ni razloga, da se ne bi strinjali z nizozemsko vlado, da ni nobene povezave med omejitvijo dostopa v skladu s tem členom in tam varovanimi interesi.

86.

Listina se v skladu s svojim členom 51(1) uporablja za države članice samo, ko izvajajo pravo Unije. Povedano drugače, če se uporabi pravo EU, se uporabi tudi Listina. ( 56 ) Ta omejitev velja ne glede na druge omejitve, ki jih vsebuje posamezna določba Listine.

87.

V obravnavanih zadevah se Listina uporabi, saj so bile zadevne odločbe sprejete po tem, ko je 1. decembra 2009 začela veljati, in – kot je nizozemska vlada potrdila na obravnavi – v skladu z nacionalnim pravom, s katerim je bilo izvajano pravo EU.

88.

Kljub temu sklepu menim, da člena 41 Listine ni mogoče uporabiti v okviru obravnavanih zadev, saj določa pravice, ki se uveljavljajo zoper institucije EU (in se torej nanaša na ustrezne obveznosti institucij EU), medtem ko se obravnavani zadevi nanašata na osebne podatke in druge informacije, ki jih ima država članica.

89.

Sodišče je v sodbi Cicala potrdilo to razlago glede člena 41(2)(c) Listine, ki določa obveznost obrazložitve. ( 57 ) Medtem ko v členu 41(2) institucije EU niso izrecno omenjene, so naslovniki v njem določenih obveznosti opredeljeni v uvodnem stavku „[t]a pravica vključuje“. Navedeni stavek vsebuje nedvoumno napotitev na pravico v členu 41(1), na katero se je treba sklicevati v razmerju do „institucij, organov, uradov in agencij Unije“.

90.

Izjava Sodišča v sodbi M. M. ( 58 ), da se člen 41(2) uporablja splošno, ne nasprotuje sodbi Cicala. Točke od 82 do 84 sodbe M. M., če se obravnavajo skupaj, po mojem mnenju namreč kažejo na to, da se je Sodišče osredotočilo na vsebino pravice do izjave in na to, kdo se lahko nanjo sklicuje; ( 59 ) s tem je Sodišče poudarilo tako zelo širok obseg navedene pravice kot tudi položaj, ki ga ima ta v pravnem redu EU že dolgo.

91.

Odgovor na tretje vprašanje v zadevi C‑372/12 mora torej biti nikalen; na četrto vprašanje v tej zadevi zato ni treba odgovoriti.

92.

Nazadnje, pojasnila sem že, zakaj menim, da ne bi bilo primerno, če bi Sodišče razširilo obseg tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, da bi odgovorilo na vprašanja v zvezi s pravico do vpogleda v spis in obveznostjo obrazložitve, pri čemer bi se lahko uporabila sekundarna zakonodaja in druge določbe Listine, zlasti člen 47. Taka vprašanja bi bila lahko pomembna za položaje, kot so tisti, zaradi katerih sta bila predložena ta predloga za sprejetje predhodne odločbe, ali pa tudi ne. Ker ni nobene navedbe, da je bila ta problematika primerno predstavljena pred nacionalnim sodiščem, in ker ni bila navajana pred tem Sodiščem, je nujno, da se odgovori Sodišča omejijo na problematiko dostopa do osebnih podatkov. ( 60 )

93.

Glede na vse zgornje ugotovitve menim, da bi moralo Sodišče na vprašanja, ki sta jih zastavili Rechtbank Middelburg in Raad van State, odgovoriti tako: