1. 

Sodišče prvič odloča o tem, ali načeli učinkovitosti in enakovrednosti ter člen 47, prvi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) nasprotujejo nacionalni procesni določbi, ki ima za posledico centralizacijo reševanja sporov v zvezi z odločbami nacionalnih organov, pristojnih za izplačilo kmetijskih pomoči v okviru skupne kmetijske politike (v nadaljevanju: SKP), pri enem sodišču.

2. 

Administrativen sad Sofija-grad (Bolgarija) meni, da bi tovrstna specializacija v okviru teh sporov lahko odvrnila ali celo ovirala zadevne posameznike, to je kmete, pri dostopu do sodnega varstva, kar bi kršilo njihovo pravico do učinkovitega pravnega sredstva.

3. 

V teh sklepnih predlogih bom navedel razloge, zaradi katerih menim, da je treba člen 47, prvi odstavek, Listine razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni procesni določbi, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki ima za posledico centralizacijo reševanja sporov v zvezi z odločbami nacionalnih organov, pristojnih za izplačilo kmetijske pomoči v okviru SKP, pri Administrativen sad Sofija-grad, pod pogojem, da ta določba zadevnih posameznikov ne ovira pretirano pri dostopu do sodnega varstva, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

4.

Evropska komisija je 30. novembra 2009 sprejela Uredbo (ES) št. 1122/2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina. ( 2 )

5.

Člen 58 Uredbe št. 1122/2009 določa:

„Če je v zvezi s skupino posevkov površina, prijavljena za namene shem pomoči na površino, razen tistih za škrobni krompir in semena, kakor je določeno v oddelkih 2 in 5 poglavja 1 naslova IV Uredbe (ES) št. 73/2009, večja od površine, ugotovljene v skladu s členom 57 te uredbe, se pomoč izračuna na podlagi ugotovljene površine, znižane za dvakratno ugotovljeno razliko, če je ta razlika več kakor 3 % ali dva hektarja, vendar ne več kakor 20 % ugotovljene površine.

Če je razlika več kakor 20 % ugotovljene površine, se ne dodeli nobena pomoč na površino za zadevno skupino posevkov.

Če je razlika več kakor 50 %, se kmet ponovno izključi iz prejemanja pomoči do višine zneska, enakega znesku, ki ustreza razliki med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 57 te uredbe. Navedeni znesek se izravna v skladu s členom 5b Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006. Če se znesek v skladu z navedenim členom v treh koledarskih letih po koledarskem letu ugotovitve ne izravna v celoti, se neporavnani saldo odpiše.“

6.

Na podlagi člena 1(6) zakona o podpiranju kmetov (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli) slednji določa izvajanje sheme enotnega plačila na površino v skladu s SKP Evropske unije.

7.

V skladu s členom 128 zakona o upravnem postopku (Administrativnoprotsesualen kodeks, v nadaljevanju: APK) so upravna sodišča pristojna za vse postopke o zahtevkih za izdajo, spremembo, razveljavitev ali razglasitev ničnosti upravnih aktov.

8.

Člen 133(1) APK določa, da zadevo obravnava Administrativen sad (upravno sodišče), na katerega sodnem območju je sedež organa, ki je izpodbijani upravni akt izdal.

9.

Edini organ, ki je v Bolgariji pristojen za odobritev ali zavrnitev zahtevkov za pomoč v okviru shem SKP, je Izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelie“ (izvršni direktor državnega kmetijskega sklada, v nadaljevanju: direktor) s sedežem v Sofiji.

10.

Člen 19 prehodnih in končnih določb zakona o spremembi in dopolnitvi APK določa, da se posamične upravne akte, izdane na podlagi Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi (zakon o lastništvu in rabi kmetijskih zemljišč) in njegove izvedbene uredbe, in zavrnitve izdaje takih aktov – razen aktov, ki jih izda Ministar na zemedelieto i hranite (minister za kmetijstvo in prehrano) – lahko izpodbija pred Rajonen sad (okrajnim sodiščem) kraja, kjer je zemljišče.

11.

ET Agrokonsulting-04-Velko Stojanov (v nadaljevanju: Agrokonsulting) je od 23. marca 2007 registriran kot kmet. Dne 11. maja 2010 je vložil zahtevek za pomoč v okviru shem pomoči SKP za enotno plačilo na površino na eni strani in za nacionalna doplačila na hektar kmetijskega zemljišča na drugi strani. Zadevna kmetijska zemljišča so v regiji Veliko Tarnovo (Bolgarija), približno 250 kilometrov od Sofije.

12.

Direktor je z dopisom z dne 2. oktobra 2011 zavrnil zahtevek, ki ga je vložil Agrokonsulting, ker površine, ki jih je slednji navedel, ne izpolnjujejo zahtev iz Uredbe št. 1122/2009.

13.

Agrokonsulting je zoper to odločbo vložil tožbo pri Administrativen sad-Burgas (Bolgarija). To sodišče je 16. novembra 2011 ugotovilo, da obstaja spor o pristojnosti, prekinilo postopek in zadevo odstopilo Administrativen sad Sofija-grad, da bi to odločilo o vprašanju svoje pristojnosti, ker je bilo na podlagi člena 133 APK za obravnavanje spora pristojno upravno sodišče, na katerega sodnem območju je sedež direktorja, namreč Sofija.

14.

Administrativen sad Sofija-grad meni, da je treba spor o pristojnosti predložiti v odločanje Varhoven administrativen sad. Vendar je Administrativen sad Sofija-grad v dvomih glede razlage in obsega, ki ju je treba pripisati načelom procesne avtonomije, učinkovitosti in enakovrednosti. Zato je prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo naslednji vprašanji.

15.

Predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe postavlja Sodišču ti vprašanji:

16.

Predložitveno sodišče se v vprašanjih za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba načeli enakovrednosti in učinkovitosti ter člen 47 Listine razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni procesni določbi, kot je ta iz člena 133(1) APK, ki ima za posledico centralizacijo reševanja sporov v zvezi z odločbami nacionalnih organov, pristojnih za izplačilo pomoči za kmete v okviru SKP, pri Administrativen sad Sofija-grad.

17.

Nemška vlada se v pisnih stališčih sklicuje na nepristojnost Sodišča za odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje v delu, v katerem se nanaša na člen 47 Listine. Meni, da se določba, ki je sporna v postopku v glavni stvari, ne nanaša na izvajanje prava Unije.

18.

Menim, da ni tako.

19.

Člen 51(1) Listine določa, da se njene določbe uporabljajo za države članice samo, ko izvajajo pravo Unije. Listina v skladu s členom 51(2) niti ne razširja področja uporabe prava Unije preko pristojnosti Unije, niti ne ustvarja nikakršnih novih pristojnosti ali nalog Unije, niti ne spreminja pristojnosti in nalog, opredeljenih v Pogodbah.

20.

Odstavka 1 in 2 navedene določbe sta tesno povezana. Odstavek 1 določa svoje področje uporabe, odstavek 2 pa ga potrdi z navedbo, da ta Listina ne ustvarja nikakršnih novih pristojnosti ali nalog Unije, opredeljenih v Pogodbah. Gre za izrecno navedbo logičnih posledic, ki izhajajo iz načela subsidiarnosti in dejstva, da ima Unija samo dodeljene pristojnosti. ( 3 )

21.

V obravnavani zadevi je treba opozoriti na pravni okvir, v katerega spada ta zadeva. Člen 133(1) APK vsebuje pravilo o sodni pristojnosti zlasti glede sporov v zvezi s plačilom kmetijskih pomoči na podlagi Uredbe št. 1122/2009. Ni sporno, da namen tega pravila ni prenos te uredbe. Vendar močno vpliva na pravo Unije, zlasti pa na pravice posameznikov, ki izhajajo iz Uredbe, kadar – če se izkaže, da Uredba krši pravico do učinkovitega pravnega sredstva – bi bile te pravice bistveno zmanjšane ali celo popolnoma zanikane.

22.

Zato Republika Bolgarija s tem, ko sprejme takšno pravilo glede pristojnosti, dejansko ukrepa znotraj področja uporabe prava Unije. ( 4 )

23.

Če bi v tem primeru pritrdili, da ne gre za vprašanje izvajanja prava Unije v smislu člena 51(1) Listine, ker je zadevna določba nacionalna procesna določba, bi pomenilo, da se izključi vsakršna možnost preizkusa združljivosti te določbe s temeljnimi pravicami, ki so zagotovljene z Listino.

24.

Poleg tega ni razvidno, kako bi preizkus vprašanja za predhodno odločanje ob upoštevanju člena 47 Listine razširil področje uporabe prava Unije preko njenih pristojnosti in ustvaril nove pristojnosti ali naloge Unije oziroma spremenil pristojnosti in naloge, opredeljene v Pogodbah, v smislu člena 51(2) Listine.

25.

V tej zadevi ima predložitveno sodišče dvome glede vprašanja, ali dodelitev izključne pristojnosti v korist Administrativen sad Sofija-grad v konkretnem sporu, namreč v sporu v zvezi z odločbami nacionalnega organa, pristojnega za izplačilo kmetijskih pomoči v okviru SKP, lahko zadevne osebe, v tem primeru kmete, prikrajša za dostop do učinkovitega dostopa do sodišča.

26.

V zvezi s tem naj opozorim, da sta v skladu z ustaljeno sodno prakso zaradi pomanjkanja ureditve prava Unije na tem področju določanje pristojnih sodišč in oblikovanje postopka za pritožbe, ki naj bi zagotovila zaščito pravic, ki za državljana izhajajo iz prava Unije, predmet nacionalnega pravnega reda posameznih držav članic. ( 5 )

27.

Gre za izraz načela procesne avtonomije držav članic. Kljub temu pa ta procesna pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti oziroma pretirano otežiti uveljavljanja pravic, ki jih določa pravni red Unije (načelo učinkovitosti). ( 6 )

28.

Ob upoštevanju teh načel in pravice do učinkovitega pravnega sredstva, izraženega v členu 47 Listine, predložitveno sodišče Sodišču predlaga, naj odloči, ali slednja nasprotujejo nacionalni zakonodaji, na podlagi katere je Administrativen sad Sofija-grad izključno pristojno za odločanje v sporih glede izplačil kmetijskih pomoči na področju SKP.

29.

Vendar je po mojem mnenju to primerno preučiti le z vidika člena 47 Listine.

30.

Zahtevi po enakovrednosti in učinkovitosti izražata splošno obveznost držav članic, da zagotovijo sodno varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije. ( 7 )

31.

Načelo učinkovitega sodnega varstva, ki je temeljna pravica, vključuje pravico do učinkovitega pravnega sredstva. ( 8 ) Ta pravica je izražena v členu 47, prvi odstavek, Listine, ki potrjuje, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem.

32.

Zato ob upoštevanju teh dejstev menim, da se to vprašanje lahko preuči le z vidika te določbe. ( 9 )

33.

Natančneje gre za vprašanje, ali je prosilec za kmetijsko pomoč na podlagi SKP oviran pri uveljavljanju pravic, ki izhajajo iz prava Unije, zgolj zaradi dejstva, da je reševanje sporov glede izplačila pomoči centralizirano pri Administrativen sad Sofija-grad. Predložitveno sodišče meni, da bi geografska razdalja med krajem stalnega prebivališča prosilca in krajem, kjer je sodišče, v določenih primerih, kot je ta v postopku v glavni stvari, lahko pomenila oviro za uresničevanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj naj bi ovirala „fizični“ dostop do sodišča oziroma tega prosilca vsaj odvračala od udeležbe v postopku. Torej naj bi šlo za kršitev člena 47, prvi odstavek, Listine.

34.

Dejansko je glavno vprašanje v obravnavanem primeru vprašanje specializacije Administrativen sad Sofija-grad. Ali posamezniku dejansko preprečuje fizičen dostop do sodišča oziroma ga vsaj odvrača od tega?

35.

Države članice se pri izvrševanju svojih suverenih pristojnosti pogosto odločijo, da v pravosodni sistem vključijo specializirana sodišča, bodisi zato, ker so zadevni spori tehnične narave, bodisi zato, ker so specializirani, kot so na primer spori v zvezi s patenti, mladoletniki ali terorizmom. ( 10 )

36.

Ta specializacija se lahko odraža v več oblikah kot koncentracija sporov pri sodišču ali v obliki ustanovitve specializiranih senatov pri istem sodišču.

37.

Država članica mora zato pri geografski ureditvi pravosodnega sistema upoštevati več dejavnikov, zlasti dostopnost prevoznih sredstev za zagotavljanje učinkovitega fizičnega dostopa do sodišča. Preučitev nacionalnih organov je odvisna od posebnosti vsakega področja.

38.

Zato kljub temu, da splošna obveznost držav članic, da zagotovijo sodno varstvo pravic, ki jih imajo stranke na podlagi prava Unije, velja enako pri določitvi sodišč, pristojnih za odločanje o tožbah, ki temeljijo na tem pravu, ( 11 ) Sodišče s svojo presojo ne more nadomestiti presoje držav članic glede najbolj ustreznih politik, ki jih je treba sprejeti na področju klasifikacije sporov in geografske ureditve pravosodnega sistema na njihovem ozemlju. ( 12 ) Država članica najlažje presoja, saj edina razpolaga z ustreznim znanjem za takšno presojo.

39.

Po mojem mnenju mora torej Sodišče zgolj obvestiti nacionalno sodišče, kateri dejavniki se upoštevajo pri preučitvi, ali koncentracija reševanja sporov pri sodišču pomeni pretirano oviro za dostop do sodišča in zato krši pravico do učinkovitega pravnega sredstva.

40.

V zvezi s tem je Sodišče zgoraj v točki 40 navedene sodbe DEB, ki se nanaša na odobritev pravne pomoči, ob tem, da je povzelo tudi sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice, navedlo, da pravica do dostopa do sodišč ni neomejena. Zato je Sodišče navedlo, da mora nacionalno sodišče v zvezi s tem preveriti, ali predpostavke za odobritev pravne pomoči pomenijo omejitev pravice do dostopa do sodišč, s katero bi bila ta pravica kršena v svojem bistvu, ali se je z navedenimi predpostavkami uresničeval legitimni cilj in ali med uporabljenimi sredstvi in uresničevanim ciljem obstaja razumna sorazmernost. ( 13 )

41.

To velja tudi v obravnavanem primeru.

42.

Zlasti zato, da se ugotovi, ali pravilo o sodni pristojnosti iz postopka v glavni stvari omejuje pravico do dostopa do sodišč, kot je navedla Komisija v svojih stališčih, je treba najprej primerjati razdaljo, ki jo bo moral prosilec prepotovati z obstoječimi prevoznimi sredstvi, da prispe v Sofijo. V tem primeru je iz dejanskega stanja spora razvidno, da je sedež Agrokonsulting v Burgasu, oddaljenem približno 370 kilometrov od Sofije. Predložitveno sodišče mora upoštevati obstoj avtocestnega omrežja, vendar tudi vlakovnih in letalskih povezav.

43.

V zvezi s tem je direktor na obravnavi navedel, da potovanje po avtocesti med obema krajema traja približno tri ure. Čeprav se z vidika najbolj izpostavljenih posameznikov ta razdalja zdi bistvena, menim, da ne gre za fizično razdaljo, ki bi pretirano omejevala dostop do Administrativen sad Sofija-grad.

44.

V vsakem primeru bo predložitveno sodišče moralo preučiti, ali so obstoječa prevozna sredstva strankam enostavno dostopna in ali potovalni stroški, ki bi lahko nastali, niso nedopustno visoki, da bi jih odvrnili od vložitve tožbe zoper odločbo direktorja, s katero se zavrne njihova prošnja za kmetijsko pomoč. Predložitveno sodišče bi na primer lahko ocenilo stroške ob upoštevanju zneska, ki bi lahko bil dodeljen s pravno pomočjo.

45.

Te dejavnike bo ravno tako treba pretehtati glede na cilj, ki mu sledi nacionalno pravilo o sodni pristojnosti. V tem primeru se specializacija Administrativen sad Sofija-grad v sporu glede izplačila kmetijskih pomoči pojasni s specifično naravo teh sporov.

46.

Na to specifično naravo so se v stališčih, predloženih Sodišču na obravnavi, sklicevale vse stranke. Dokaz za izpolnjevanje pogojev za kmetijske pomoči v okviru SKP so podali izvedenci, ki jih je imenovalo sodišče. Direktor je navedel, da slednji praktično nikoli ne gredo na zadevni kraj, ker uporabljajo zračno fotografijo, to je letalske ali satelitske posnetke, ki se preučijo v integralnem nadzornem sistemu v Sofiji. V tovrstnem sporu se neposredni in osebni stik s prosilcem zdi veliko manj potreben, kot pa na primer v sporih s področja kazenskega ali družinskega prava.

47.

Nazadnje se ne sme pozabiti na to, da koncentracija reševanja sporov pri enem sodišču slednjemu omogoča, da pridobi določeno strokovno znanje, katerega posledica je zlasti skrajšanje trajanja postopka. V tem primeru je bolgarska vlada na obravnavi navedla, da postopki pred Administrativen sad Sofija-grad trajajo od šest do osem mesecev v primerjavi z dvanajst ali osemnajst meseci, kot je to na splošno. Pravica posameznika, da se v njegovi zadevi odloča v razumnem roku, je tudi bistveni vidik pravice do učinkovitega pravnega sredstva. ( 14 )

48.

Specializacija sodišča lahko torej v interesu strank pripomore k učinkovitemu sodnemu varstvu in učinkovitemu reševanju sporov. V zvezi s tem je Komisija na obravnavi navedla nekaj, kar se mi v tej zadevi zdi še posebej relevantno. V okviru izplačil na podlagi SKP v skladu s členom 9 Uredbe (ES) št. 883/2006 ( 15 ) se vsa izplačila za knjižene izdatke zmanjšajo za izdatke, ki nastanejo po dogovorjenih rokih. Kmetje, ki jim je bila iz tega naslova kmetijska pomoč zavrnjena, imajo torej interes za to, da se glede njihove tožbe hitro odloči, ker bi se dodeljeni znesek sicer zmanjšal.

49.

Glede na navedeno menim, da je treba člen 47, prvi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni procesni določbi, kot je ta v členu 133(1) zakona o upravnem postopku, ki ima za posledico centralizacijo reševanja sporov v zvezi z odločbami nacionalnih organov, pristojnih za izplačilo kmetijskih pomoči v okviru skupne kmetijske politike, pri Administrativen sad Sofija-grad, pod pogojem, da ta določba pretirano ne ovira dostopa do sodišča, kar pa mora preučiti nacionalno sodišče.

50.

Na podlagi zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj Administrativen sad Sofija-grad (Bolgarija) odgovori tako:

Člen 47, prvi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni procesni določbi, kot je ta v členu 133(1) zakona o upravnem postopku, ki ima za posledico centralizacijo reševanja sporov v zvezi z odločbami nacionalnih organov, pristojnih za izplačilo kmetijskih pomoči v okviru skupne kmetijske politike, pri Administrativen sad Sofija-grad, pod pogojem, da ta določba pretirano ne ovira dostopa do sodišča, kar pa mora preučiti nacionalno sodišče.