—

za Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP) J. Pacheco de Amorim in B. M. Soares, odvetnika,

—

za Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território M. Fonseca, odvetnica,

—

za portugalsko vlado L. Inez Fernandes, P. Pinheiro in G. Santos Machado, agenti,

—

za nizozemsko vlado C. Wissels in B. Koopman, agenta,

—

za Evropsko komisijo A. Caeiros in A. Steiblytė, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov od 174 PDEU do 176 PDEU in Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (UL L 210, str. 25, in popravki v UL 2008, L 333, str. 17).

2

Predlog je bil vložen v okviru spora med Grande Área Metropolitana do Porto (v nadaljevanju: GAMP), ki je združenje občin, na eni strani ter več nacionalnimi organi, ki jih zastopajo Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano (izvršilni odbor operativnega programa razvoja človeških virov), Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, zdaj Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (ministrstvo za okolje in prostorsko urejanje, zdaj ministrstvo za kmetijstvo, pomorstvo, okolje in okoljsko urejanje) in Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (ministrstvo za delo in družbeno solidarnost) na drugi strani v zvezi z uporabo sredstev Evropske unije.

3

V uvodni izjavi 1 Uredbe št. 1083/2006 je navedeno:

„Člen 158 [ES] določa, da si Skupnost z namenom krepitve ekonomske in socialne kohezije prizadeva zmanjšati neskladje med stopnjami razvitosti različnih regij in zaostalost najmanj razvitih regij ali otokov, vključno s podeželjem. Člen 159 [ES] določa, da se ta ukrep podpira preko strukturnih skladov, Evropske investicijske banke (EIB) in drugih obstoječih finančnih instrumentov.“

4

Člen 1 navedene uredbe določa, da ta uredba določa „splošna pravila, ki urejajo Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS) (v nadaljevanju ‚strukturni skladi‘) in Kohezijski sklad […]“ in opredeljuje med drugim „cilje, h katerim naj prispevajo strukturni skladi in Kohezijski sklad […], merila upravičenosti držav članic in regij do pomoči v okviru teh skladov, razpoložljiva finančna sredstva in merila za njihovo dodeljevanje“.

5

Člen 3(2) Uredbe št. 1083/2006 določa:

„[…] ESRR, ESS [in] Kohezijski sklad […] prispevajo k doseganju naslednjih treh ciljev:

6

Naslov I Uredbe št. 1083/2006 zajema poglavje III, naslovljeno „Geografska upravičenost“, ki vsebuje člene od 5 do 8 te uredbe, naslovljene „Konvergenca“, „Regionalna konkurenčnost in zaposlovanje“, „Evropsko teritorialno sodelovanje“ in „Prehodna podpora“.

7

Navedeni člen 5 določa:

„1.   Regije, upravičene do financiranja iz strukturnih skladov v okviru cilja ‚konvergenca‘ so regije, ki ustrezajo ravni 2 po nomenklaturi statističnih teritorialnih enot (v nadaljevanju ‚raven NUTS 2‘), v smislu Uredbe (ES) št. 1059/2003 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. maja 2003 o oblikovanju skupne klasifikacije statističnih teritorialnih enot (NUTS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 196)], katerih bruto domači proizvod (BDP) na prebivalca, izmerjen v paritetah kupne moči in izračunan na podlagi podatkov Skupnosti za obdobje 2000–2002, je nižji od 75 % povprečja BDP EU-25 za enako referenčno obdobje.

[…]

3.   Takoj, ko ta uredba stopi v veljavo, Komisija sprejme seznam regij, ki izpolnjujejo merila iz odstavka 1 […]. Ta seznam je veljaven od 1. januarja 2007 do 31. decembra 2013.

[…]“

8

Člen 22 Uredbe št. 1083/2006, naslovljen „Neprenosljivost sredstev“, določa:

„Skupna odobrena sredstva po državah članicah v okviru posameznega cilja skladov in njihovih delov, se med sabo ne smejo prenašati.

[…]“

9

Člen 32 navedene uredbe določa:

„1.   Dejavnosti v okviru skladov v državah članicah potekajo v obliki operativnih programov znotraj nacionalnega strateškega referenčnega okvira. Vsak operativni program zajema obdobje od 1. januarja 2007 do 31. decembra 2013. Operativni program zajema samo enega od treh ciljev iz člena 3, razen v primeru drugačnega dogovora med Komisijo in državo članico.

[…]

5.   Komisija čimprej sprejme vsak operativni program, vendar ne kasneje kot v štirih mesecih po uradni predložitvi programa s strani države članice […].“

10

Člen 34 iste uredbe, naslovljen „Posebni značaj skladov“, določa:

„1.   Operativni programi prejemajo sredstva samo iz enega sklada, […].

2.   Brez poseganja v odstopanja, ki so določena v posebnih določbah skladov, lahko ESRR in ESS dopolnitveno in ob upoštevanju 10 % omejitve financiranja Skupnosti za vsako razvojno prioriteto operativnega programa financirata ukrepe, ki spadajo v obseg pomoči drugega sklada, če so nujni za zadovoljivo izvajanje operacije in so z njo neposredno povezani.

[…]“

11

Člen 35 Uredbe št. 1083/2006, naslovljen „Geografski obseg“, določa:

„1.   Operativni programi, predloženi pod ciljem ‚konvergenca‘, se izdelajo na ustrezni geografski ravni in vsaj na ravni NUTS 2.

Operativni programi, predloženi v okviru cilja ‚konvergenca‘ s prispevkom iz Kohezijskega sklada, se izdelajo na nacionalni ravni.

[…]“

12

Člen 56 Uredbe št. 1083/2006, naslovljen „Upravičenost izdatkov“, v odstavku 4 določa:

„Pravila o upravičenosti se določijo na nacionalni ravni, ob upoštevanju izjem, ki jih določajo posebne uredbe za vsak sklad. Zajemajo celotne izdatke, prijavljene v okviru operativnega programa.“

13

Na podlagi člena 1 Odločbe Komisije 2006/595/ES z dne 4. avgusta 2006 o sestavi seznama regij, upravičenih do financiranja iz strukturnih skladov v okviru konvergenčnega cilja za obdobje 2007–2013 (UL L 243, str. 44) in Priloge I k tej odločbi so v smislu člena 5(1) Uredbe št. 1083/2006 upravičene regije na ravni NUTS 2 v Portugalski republiki regije Norte, Centro, Alentejo in Região Autónoma dos Açores.

14

Na podlagi člena 2 Odločbe 2006/595 in Priloge II k tej odločbi je regija Algarve v Portugalski republiki regija NUTS 2, ki je prav tako upravičena do financiranja iz strukturnih skladov v okviru cilja „konvergenca“, vendar le pod prehodnimi pogoji, določenimi v členu 8 Uredbe št. 1083/2006.

15

Regija Lizbona ni omenjena v Odločbi 2006/595 in zato ni upravičena do financiranja iz strukturnih skladov v okviru cilja „konvergenca“. Vendar pa je upravičena do financiranja v okviru regionalne konkurenčnosti in zaposlovanja.

16

Portugalska vlada je 28. junija 2007 potrdila „Nacionalni strateški referenčni okvir“ (v nadaljevanju: NSRO) v smislu člena 32(1) Uredbe št. 1083/2006.

17

Točka 6 priloge V k NSRO določa:

„Izdatki za operacije, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov in Kohezijskega sklada, so upravičeni do financiranja v okviru operativnih programov, če se izvedejo v regijah NUTS 2, ki so zajete z vsakim od teh [operativnih programov].

To splošno merilo geografske upravičenosti izdatkov se praviloma uporabi glede na kraj naložbe. Pri materialnih naložbah (kjer je mogoče kraj naložbe jasno opredeliti) se uporablja neposredno. Pri nematerialnih naložbah se merilo geografske upravičenosti uporablja glede na kraj upravičenca, ki je opredeljen kot kraj njegovega sedeža ali kraj njegove izpostave (ali poslovalnice), odgovorne za izvedbo operacije.

Izjeme od splošnega pravila geografske upravičenosti so izdatki:

18

Točka 7 priloge V k NSRO določa:

„Izjema od splošnega pravila geografske upravičenosti so izdatki za operacije, ki se izvedejo v regiji NUTS 2 Lizbona […], katerih učinki pa se razširjajo tudi na preostale celinske regije Portugalske in se štejejo za zelo pomembne za razvoj celinskih regij Portugalske v okviru cilja ‚konvergenca‘.

[Seznam kategorij naložb, ki spadajo med omenjene izjeme]

Navesti je treba, da so te kategorije ukrepov izjemni primeri, ki so ustrezno utemeljeni glede na naravo operacij in multiplikativni učinek, ki ga povzročijo v drugih regijah kot regiji, v kateri je naložba izvedena. Te kategorije praviloma pomenijo majhen odstotek finančnih dotacij iz strukturnih skladov v smislu načrtovanja. Usmeritve iz naslednjih točk, ki so bile izdelane v partnerstvu med Evropsko komisijo in portugalskimi organi, se lahko, če je treba, dodatno pojasnijo v okviru vsakega tematskega operativnega programa.“

19

Točka 8 priloge V k NSRO določa „posebne metode“ za določitev upravičenost izdatkov do financiranja glede na učinke prelitja zunaj regije Lizbona.

20

Med operativnimi programi, ki jih določa NSRO, je program „Razvoj človeških virov“ (v nadaljevanju: OP RČV). Ena od razvojnih prioritet (prioriteta 3) OP RČV je povezana s poklicnim izpopolnjevanjem in spada v kategorijo naložb, imenovano „Strateško usposabljanje za vodenje in inovacije v javni upravi“ (v nadaljevanju: usposabljanje za javno upravo).

21

Usposabljanje za javno upravo je v točki 7 priloge V k NSRO omenjeno med kategorijami naložb, ki spadajo med izjeme od pravila geografske upravičenosti. V zvezi s tem točka 8 iste priloge določa:

„Ob upoštevanju […], da zastavljeni cilji med drugim spodbujajo znižanje upravnih stroškov in izboljšanje nacionalne konkurenčnosti s povečanjem učinkovitosti uprave, je posebej pomembno opozoriti, da kljub občutni koncentraciji človeških virov v javni upravi v regiji Lizbona ukrepi, ki jih je treba izvesti, zaradi narave subjektov in služb, ki se izvajajo (nanašajoči se na vse državljane in/ali vse gospodarske subjekte), nujno negativno vplivajo na celotno državno ozemlje.

Navedena koncentracija služb v regiji glavnega mesta pojasnjuje, zakaj je znaten del naložb, ki jih je treba izvesti, zgoščen v tej regiji […].“

22

Navedena točka 8 kot „posebno metodo“ za to usposabljanje določa:

23

Komisija je 16. oktobra 2007 na podlagi člena 32(5) Uredbe št. 1083/2006 odobrila OP RČV kot „večciljni“ program, in sicer na eni strani v okviru cilja „konvergenca“ v regijah Norte, Centro, Alentejo in prehodno v regiji Algarve ter na drugi strani v okviru cilja „regionalna konkurenčnost in zaposlovanje“ v regiji Lizbona.

24

Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano je s sklepi z dne 15. in 26. septembra 2008 ter 15. oktobra, 4. novembra in 26. decembra 2008 potrdil kandidature, ki so jih Instituto Nacional de Administração (nacionalni institut za upravo), Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (državni sindikat tehničnega osebja), Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa (visoki inštitut za delo in podjetništvo), Ministério da Saúde (ministrstvo za zdravje) in Instituto do Desporto de Portugal (portugalski institut za šport) vložili za financiranje v okviru kategorije naložb OP RČV o usposabljanju v javni upravi.

25

Ker so vsi kandidati imeli sedež v regiji Lizbona, so bili navedeni sklepi v delu, v katerem se je predlagano financiranje nanašalo na cilj „konvergenca“ iz člena 5 Uredbe št. 1083/2006, sprejeti na podlagi izjeme iz točke 6(a) priloge V k NSRO.

26

Ker je GAMP menilo, da ta izjema ni v skladu s pravom Unije in da zato sklepi, ki jih je sprejel Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano, nezakonito zmanjšujejo sredstva, ki so na voljo zainteresiranim subjektom s sedežem v portugalskih regijah NUTS 2, ki so upravičene do financiranja v okviru cilja „konvergenca“, je pri tribunal administrativo e fiscal do Porto vložilo tožbo za razglasitev ničnosti teh sklepov.

27

To sodišče je s sklepom z dne 20. decembra 2010 razglasilo, da je tožba postala brezpredmetna, ker je bila vložena proti sklepu o odobritvi kandidature Ministério da Saúde.

28

Glede preostalih elementov spora je tribunal administrativo e fiscal do Porto s sklepom z dne 19. oktobra 2011 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

29

Predložitveno sodišče z vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali določbe primarnega prava Unije o ekonomski, socialni in teritorialni koheziji in Uredba št. 1083/2006 nasprotujejo temu, da se naložba, ki jo sofinancira Unija, izvede iz kraja, ki ni v upravičenih regijah, in da jo izvede subjekt, ki ima sedež v takem kraju.

30

V zvezi s tem je iz člena 174, drugi odstavek, PDEU v povezavi s členom 175, prvi odstavek, PDEU najprej razvidno, da je cilj strukturnih skladov in drugih finančnih instrumentov Unije, ki prispevajo k ekonomski, socialni in teritorialni koheziji, zlasti zmanjšanje neskladja med stopnjami razvitosti različnih regij in zaostalosti regij z najbolj omejenimi možnostmi. Ta cilj je naveden tudi v uvodni izjavi 1 Uredbe št. 1083/2006 in države članice ga morajo upoštevati pri izvajanju naložb, ki se sofinancirajo iz teh skladov in instrumentov (glej v zvezi z zadnjim vidikom sodbo z dne 3. septembra 2009 v zadevi Parlament proti Svetu, C-166/07, ZOdl., str. I-7135, točka 45).

31

Enako člen 3(2)(a) Uredbe št. 1083/2006 določa, da je prednostna naloga strukturnih in kohezijskih skladov pospeševanje konvergence najmanj razvitih držav članic in regij.

32

V skladu s tem ciljem je zakonodajalec Unije določil merila za opredelitev regij in območij, ki so upravičeni do financiranja. Glede cilja „konvergenca“ člen 5 Uredbe št. 1083/2006 določa, da so regije, upravičene do financiranja iz strukturnih skladov, regije NUTS 2, to so regije, „katerih bruto domači proizvod (BDP) na prebivalca, izmerjen v paritetah kupne moči in izračunan na podlagi podatkov Skupnosti za obdobje 2000–2002, je nižji od 75 % povprečja BDP EU-25 za enako referenčno obdobje“.

33

Ta cilj in merilo, s katerim se ta cilj uresničuje, torej nedvoumno kažeta, da je treba sredstva iz strukturnih skladov za uresničitev cilja „konvergenca“ nameniti regijam NUTS 2. Ta pogoj je poleg tega poudarjen tudi z izrazom „geografska upravičenost“ v naslovu poglavja, ki vsebuje člene od 5 do 8 Uredbe št. 1083/2006, in s členom 35(1), prvi pododstavek, te uredbe, v skladu s katerim se operativni programi, predloženi pod tem ciljem, izdelajo „na ustrezni geografski ravni in vsaj na ravni NUTS 2“.

34

Iz Uredbe št. 1083/2006 ali določb primarnega prava v zvezi z ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo pa ni mogoče sklepati, da mora subjekt, ki je pristojen za izvajanje naložbe, obvezno imeti sedež v regiji, ki ji je naložba namenjena. Poleg tega iz teh besedil ne izhaja, da je treba sredstva v vseh primerih fizično uporabiti v navedeni regiji.

35

Kot sta navedli portugalska vlada in Evropska komisija, je interesu regije, ki bi morala biti upravičena do sofinanciranja Unije, najbolj zadoščeno, kadar subjekt, pristojen za izvajanje, ponudi najboljša kakovostna in količinska jamstva za dobro izvedbo projekta. Kadar ima ta subjekt sedež zunaj navedene regije, to ne more biti ovira, da se mu projekt ne bi zaupal. V zvezi s tem je treba šteti, da čeprav je cilj strukturnih skladov in drugih finančnih instrumentov Unije, ki je naveden v točkah 30 in 31 te sodbe, pospeševanje konvergence najmanj razvitih regij, pa namen tega cilja ni to, da je opravljanje storitev, ki se izvedejo v okviru programov, ki jih sofinancira Unija, pridržano samo subjektom, ki imajo sedež v teh regijah. V skladu s tem ciljem morajo biti namreč do sofinanciranja Unije upravičene te regije, in ne subjekti, ki imajo sedež v teh regijah.

36

Podobno je, kot sta navedli portugalska in nizozemska vlada, interes upravičene regije včasih prav tako dobro ali celo bolje zaščiten, kadar se naložba izvaja iz kraja, ki ni na ozemlju te regije.

37

Glede na vse navedeno se s tem, da imajo subjekti iz postopka v glavni stvari, ki so pristojni za izvedbo naložbe, sedež v kraju, ki ni v zadevnih regijah NUTS 2, in ki iz tega kraja zagotavljajo usposabljanje uslužbencev v javni upravi, ki svoje naloge opravljajo za prebivalce teh regij, ne kršijo pravila o geografski upravičenosti iz Uredbe št. 1083/2006.

38

Vendar je očitno, da mora biti tako izvedena naložba, ker se sofinancira v okviru cilja „konvergenca“, ciljno in prepoznavno usmerjena v navedene regije NUTS 2. V postopku v glavni stvari bo predložitveno sodišče moralo preveriti, ali je ta pogoj izpolnjen. Zlasti bo moralo preveriti, ali je pravilo iz točke 8 priloge V k NSRO, po katerem je 68,5 % izdatkov, porabljenih v Lizboni, upravičenih do financiranja, ker so učinki, ki jih povzroči ta delež ustvarjenih izdatkov, nastali v regijah Norte, Centro in Alentejo, ustrezno utemeljeno.

39

Glede na navedeno je treba na postavljena vprašanja odgovoriti, da je treba določbe primarnega prava Unije v zvezi z ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo ter Uredbo št. 1083/2006 razlagati tako, da ne nasprotujejo temu, da se naložba, ki jo sofinancira Unija, izvede iz kraja, ki ni v regijah, upravičenih do financiranja, in da jo izvede subjekt, ki ima sedež v tem kraju, če je ta naložba ciljno in prepoznavno usmerjena v regije, upravičene do financiranja.

40

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

Določbe primarnega prava Unije v zvezi z ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo ter Uredbo Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo temu, da se naložba, ki jo sofinancira Unija, izvede iz kraja, ki ni v regijah, upravičenih do financiranja, in da jo izvede subjekt, ki ima sedež v tem kraju, če je ta naložba ciljno in prepoznavno usmerjena v regije, upravičene do financiranja.