—

za Agrargenossenschaft Neuzelle eG U. Karpenstein in C. Johann, odvetnika,

—

za grško vlado E. Leftheriotou in A. Vasilopoulou, agentki,

—

za Svet Evropske unije E. Sitbon in Z. Kupčová, agenta,

—

za Evropsko komisijo P. Rossi in B. Schima, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost člena 7(1) in (2) Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL L 30, str. 16).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Agrargenossenschaft Neuzelle eG (v nadaljevanju: Agrargenossenschaft Neuzelle) in Landrat des Landkreises Oder-Spree (v nadaljevanju: Landrat), ker so bila prvi na podlagi modulacije znižana neposredna plačila, ki so ji bila dodeljena za leto 2009.

3

V uvodnih izjavah 5, 21 in 22 Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 1009/2008 z dne 9. oktobra 2008 (UL L 276, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 1782/2003), je bilo navedeno:

[…]

4

Člen 10 Uredbe št. 1782/2003, naslovljen „Modulacija“, je v odstavkih 1 in 2 določal:

„1.   Vsi zneski neposrednih plačil, ki naj bi se odobrili v danem koledarskem letu kmetu v dani državi članici, se znižajo za vsako leto do leta 2012 za naslednje odstotke:

[…]

2.   Zneski, ki se ustvarijo zaradi uporabe znižanj iz odstavka 1, so po odbitku celotnih zneskov, predvidenih v Prilogi II, na razpolago kot dodatna podpora Skupnosti za ukrepe v okviru programiranja razvoja podeželja, ki se financira iz Jamstvenega oddelka EKUJS [(Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad)] v skladu z Uredbo (ES) št. 1257/1999.“

5

Člen 30 te uredbe, naslovljen „Pregled“, je določal:

„Sheme podpore iz Priloge I se uporabljajo brez vpliva na možnost pregleda v katerem koli trenutku glede na razvoj trga in proračunske razmere.“

6

V zvezi s tem je bil v Prilogi I k tej uredbi naveden „[s]eznam shem podpore, ki izpolnjujejo merila iz člena 1“.

7

Uredba št. 73/2009, ki se v skladu s svojim členom 149 uporablja od 1. januarja 2009, je v skladu s svojim členom 146 razveljavila Uredbo št. 1782/2003 in določila nov sistem obvezne modulacije.

8

V zvezi s tem je v uvodnih izjavah od 8 do 11 te uredbe navedeno:

9

V skladu s členom 1 Uredbe št. 73/2009 ta uredba med drugim določa „splošna pravila o neposrednih plačilih“.

10

Člen 2 navedene uredbe določa:

„V tej uredbi:

[…]

[…]

11

Člen 7 navedene uredbe, naslovljen „Modulacija“, v odstavkih 1 in 2 določa:

„1.   Kateri koli znesek neposrednih plačil, ki naj bi se kmetu odobril v danem koledarskem letu, ki presega 5000 EUR, se zniža za vsako leto do leta 2012 za naslednje odstotke:

2.   Znižanja iz odstavka 1 se povečajo za 4 odstotne točke za zneske, ki presegajo 300.000 EUR.“

12

Člen 9 Uredbe št. 73/2009, naslovljen „Zneski, ki so ustvarjeni zaradi uporabe modulacije“, v odstavku 1 določa:

„Zneski, ki se ustvarijo zaradi uporabe znižanj iz člena 7 te uredbe v kateri koli državi članici, razen v novih državah članicah, so na voljo kot dodatna podpora Skupnosti za ukrepe v okviru programov za razvoj podeželja, ki se financirajo iz EKSRP, kot je navedeno v Uredbi (ES) št. 1698/2005, v skladu s pogoji iz tega člena.“

13

Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je Agrargenossenschaft Neuzelle v skladu z lastnimi navedbami kmetijska zadruga nemškega prava, ki deluje na področju poljedelstva in živinoreje. Ima 119 članov in zaposluje 123 delavcev.

14

Na podlagi vloge te zadruge z dne 12. maja 2009 ji je Landrat z odločbo z dne 26. novembra 2009 kot kmetu v smislu člena 2(a) Uredbe št. 73/2009 v okviru sheme enotnega plačila za leto 2009 odobril znesek 1461037,51 EUR. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je Landrat na podlagi zadevne površine in povprečne vrednosti pravic do plačila, kot izhaja iz člena 7(1) in (2) navedene uredbe, znižal začasno odobreni znesek v višini 1627738,77 EUR za skupno 166701,26 EUR.

15

Landrat je z odločbo z dne 25. februarja 2010 zavrnil ugovor, ki ga je Agrargenossenschaft Neuzelle vložila zoper to odločbo o znižanju njenih pravic, pri čemer se je s tem ugovorom izpodbijala zgolj uporaba člena 7(1) in (2) Uredbe št. 73/2009.

16

Agrargenossenschaft Neuzelle je 22. marca 2010 vložila tožbo pri Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder), s katero je predlagala odobritev dodatnih 85564,33 EUR iz naslova sheme enotnega plačila za leto 2009.

17

Predložitveno sodišče meni, da je rešitev zadeve iz postopka v glavni stvari na prvem mestu odvisna od odgovora na vprašanje, ali je člen 7(1) Uredbe št. 73/2009 v delu, v katerem za leta od 2009 do 2012 določa višje odstotke znižanja neposrednih plačil kot člen 10(1) Uredbe št. 1782/2003, veljaven glede na načelo varstva legitimnih pričakovanj.

18

Ta rešitev naj bi bila na drugem mestu odvisna od veljavnosti člena 7(2) Uredbe št. 73/2009 glede na načelo prepovedi diskriminacije iz člena 40(2), drugi pododstavek, PDEU, ki določa, da skupna ureditev kmetijskih trgov izključuje vsakršno diskriminacijo med proizvajalci in potrošniki v Evropski uniji.

19

Člen 7(2) Uredbe št. 73/2009 naj bi namreč po eni strani lahko določal neupravičeno različno obravnavanje med kmeti, ki obdelujejo veliko kmetijsko površino, in kmeti, ki obdelujejo majhno kmetijsko površino. Po drugi strani naj bi bili zaradi te določbe v slabšem položaju kmetje, ki svojo kmetijsko dejavnost opravljajo v sodelovanju z drugimi kmeti, kot je to znotraj kmetijskih zadrug nemškega prava, ki so „združenja“ v smislu člena 2(a) navedene uredbe, v nasprotju s kmeti, ki zunaj struktur z vidika prava družb sodelujejo na podlagi manj intenzivnih sporazumov in so dosegli primerljive podjetniške sinergije. V teh zadrugah naj bi bilo namreč lažje doseči znesek neposrednih plačil iz člena 7(2), od katerega dalje se odstotki znižanj povečajo.

20

Poleg tega naj bi zakonodajalec Unije „groupements agricoles d’exploitation commune“ (v nadaljevanju: GAEC) francoskega prava izvzel iz uporabe člena 7(2) Uredbe št. 73/2009. Glede tega, kot v pisnih stališčih navaja Agrargenossenschaft Neuzelle, je bila ob sprejetju te uredbe v zapisnik Sveta vnesena „izjava Komisije o uporabi modulacije in finančne discipline pri [GAEC] (člen 12 z naslovom ‚Dodaten znesek pomoči‘ iz Uredbe […] št. 1782/2003)“ (dokument Sveta 5263/09 ADD 1 z dne 15. januarja 2009), v kateri je navedeno:

„Komisija dalje opozarja na načela, na katerih temelji izjava, ki jo je podala ob sprejetju Uredbe (ES) št. 1782/2003 in v kateri meni, da se vsako kmetijsko gospodarstvo, ki je del GAEC. […] – t. j. kmetijskega gospodarstva, ustanovljenega po francoskem kmetijskem zakoniku (‚Code Rural‘) – zaradi uporabe dodatnega zneska pomoči, predvidenega pri modulaciji, in oprostitve v okviru mehanizma finančne discipline šteje za posameznega kmeta.“

21

Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

22

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je člen 7(1) Uredbe št. 73/2009 v delu, v katerem za leta od 2009 do 2012 določa dodatno znižanje neposrednih plačil v primerjavi zneski, določenimi v členu 10(1) Uredbe št. 1782/2003, veljaven glede na načelo varstva legitimnih pričakovanj.

23

Najprej je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča načelo varstva legitimnih pričakovanj spada med temeljna načela Unije (glej sodbe z dne 5. maja 1981 v zadevi Dürbeck, 112/80, Recueil, str. 1095, točka 48; z dne 24. marca 2011 v zadevi ISD Polska in drugi proti Komisiji, C-369/09 P, ZOdl., str. I-2011, točka 122, in z dne 26. junija 2012 v zadevi Poljska proti Komisiji, C-335/09 P, točka 180).

24

Pravico sklicevati se na to načelo ima vsaka zadevna oseba, pri kateri je institucija Unije ustvarila upravičena pričakovanja (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 1987 v zadevi Van den Bergh en Jurgens in Van Dijk Food Products (Lopik) proti EGS, 265/85, Recueil, str. I-1155, točka 44; zgoraj navedeno sodbo ISD Polska in drugi proti Komisiji, točka 123, in sodbo z dne 22. septembra 2011 v zadevi Bell & Ross proti UUNT, C-426/10 P, ZOdl., str. I-8849, točka 56).

25

Zagotovila, ki lahko – ne glede na obliko, v kateri so bila sporočena – vzbudijo taka pričakovanja, so natančne, brezpogojne in usklajene informacije pooblaščenih in zanesljivih virov. Nihče pa se ne more sklicevati na kršitev tega načela, kadar ni jasnih zagotovil, ki naj bi mu jih dala uprava (sodba z dne 17. marca 2011 v zadevi AJD Tuna, C-221/09, ZOdl., str. I-1655, točka 72 in navedena sodna praksa).

26

Tudi kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa Unije, ki lahko vpliva na njegove interese, se na načelo varstva legitimnih pričakovanj ne more sklicevati, če je ukrep sprejet (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Van den Bergh en Jurgens in Van Dijk Food Products (Lopik) proti EGS, točka 44, in AJD Tuna, točka 73).

27

V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je člen 10(1) Uredbe št. 1782/2003 določal, da se na podlagi modulacije zneski neposrednih plačil, ki naj bi se kmetu v dani državi članici odobrili v danem koledarskem letu, za vsako leto od leta 2009 do leta 2012 znižajo za 5 %.

28

Kot je bilo določeno v odstavku 2 tega člena 10, so zneski, ki se ustvarijo zaradi uporabe teh znižanj, na razpolago kot dodatna podpora Skupnosti za ukrepe v okviru programiranja razvoja podeželja.

29

Na podlagi Uredbe št. 73/2009, s katero je bila razveljavljena in nadomeščena Uredba št. 1782/2003, pa so se zneski neposrednih plačil, ki naj bi se kmetom odobrili v danem koledarskem letu in ki presegajo 5000 EUR, v primerjavi z odstotki v členu 10(1) Uredbe št. 1782/2003 dodatno znižali. Na podlagi člena 7(1) Uredbe št. 73/2009 so se odtlej zneski za leto 2009 znižali za 7 %, za leto 2010 za 8 %, za leto 2011 za 9 % in za leto 2012 za 10 %.

30

Čeprav je člen 10(1) Uredbe št. 1782/2003 vseboval nižje odstotke znižanja neposrednih plačil za leta od 2009 do 2012 od odstotkov, ki so določeni v členu 7(1) Uredbe št. 73/2009, se kmetje iz Unije vseeno ne morejo sklicevati na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj.

31

Člen 30 Uredbe št. 1782/2003 je namreč določal, da so se sheme podpore iz Priloge I „uporablja[le] brez vpliva na možnost pregleda v katerem koli trenutku glede na razvoj trga in proračunske razmere“.

32

Prav tako je bilo v uvodni izjavi 22 te uredbe navedeno, da je treba „[s]kupne sheme podpore […] prilagoditi razvojem, in sicer, kadar je potrebno, v kratkih rokih“, in da se zato „[p]rejemniki […] ne morejo zanašati na nespremenljivost pogojev za podporo in morajo biti pripravljeni na možen pregled shem glede na tržni razvoj“.

33

Zato je razumen in preudaren gospodarski subjekt lahko predvidel, da se bodo neposredna plačila iz naslova shem dohodkovne podpore po pregledu glede na razvoj trga in proračunske razmere lahko znižala.

34

Glede tega je bilo z Uredbo št. 73/2009 določeno dodatno znižanje neposrednih plačil iz razlogov, navedenih v uvodnih izjavah 9 in 10 te uredbe, zlasti ker, kot je navedeno v zadnjenavedeni uvodni izjavi, „finančna perspektiva za obdobje 2007–2013 ne zagotavlja finančnih sredstev za krepitev politike Skupnosti na področju razvoja podeželja“ in ker bi bilo treba „[v] teh okoliščinah […] sprostiti velik del potrebnih finančnih sredstev z zagotavljanjem postopnega večjega zniževanja neposrednih plačil z modulacijo“.

35

Poleg tega se predložitveno sodišče sklicuje na pripravljalna dela Uredbe št. 1782/2003. Opozarja, da je predlog uredbe Sveta o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o shemah podpor za proizvajalce poljščin, ki ga je Komisija predstavila 21. januarja 2003 (COM(2003) 23 final, v nadaljevanju: predlog uredbe), vseboval člen 10(2), ki je določal, da se odstotki iz odstavka 1 tega člena lahko „spremenijo v skladu s postopkom iz člena 82(2)“.

36

Vendar je iz tega člena 82(2) predloga uredbe razvidno, da je bilo izvrševanje izvedbenih pooblastil za spreminjanje odstotkov znižanja zneskov neposrednih plačil podeljeno Komisiji.

37

Kot pa je navedla Komisija v pisnih stališčih, je nevključitev člena 10(2) predloga uredbe v Uredbo št. 1782/2003 mogoče razlagati tako, da si je Svet na podlagi člena 30 te uredbe pridržal pravico, da sam spremeni te odstotke, ne da bi pristojnost za tako spremembo prenesel na Komisijo.

38

Zato, kot v pisnih stališčih pravilno menijo grška vlada, Svet in Komisija, se kmetje iz Unije ne morejo sklicevati na legitimna pričakovanja v zvezi s tem, da bodo za leta od 2009 do 2012 ohranjeni odstotki znižanja neposrednih plačil, kot so določeni v členu 10(1) Uredbe št. 1782/2003.

39

Na prvo vprašanje je treba torej odgovoriti, da se ob njegovi preučitvi niso pokazali nobeni elementi, ki bi lahko vplivali na veljavnost člena 7(1) Uredbe št. 73/2009 glede na načelo varstva legitimnih pričakovanj.

40

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je člen 7(2) Uredbe št. 73/2009, ki določa, da se znižanja iz odstavka 1 istega člena za zneske, ki presegajo 300.000 EUR, povečajo za 4 odstotne točke, veljaven glede na načelo prepovedi diskriminacije, pri čemer bi bilo treba obstoj diskriminacije presojati glede na velikost zadevnih kmetijskih gospodarstev in glede na pravno obliko, v kateri se kmetijska dejavnost izvaja.

41

V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da je načelo prepovedi diskriminacije eno od splošnih načel prava Unije in je na področju kmetijstva izraženo v členu 40(2), drugi pododstavek, PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 23. marca 2006 v zadevi Unitymark in North Sea Fishermen’s Organisation, C-535/03, ZOdl., str. I-2689, točka 53, in z dne 2. septembra 2010 v zadevi Karanikolas in drugi, C-453/08, ZOdl., str. I-7895, točka 49).

42

To načelo zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodba z dne 11. julija 2006 v zadevi Franz Egenberger, C-313/04, ZOdl., str. I-6331, točka 33 in navedena sodna praksa).

43

V zvezi z obsegom nadzora nad spoštovanjem tega načela je treba opozoriti, da ima zakonodajalec Unije na področju kmetijstva široko diskrecijsko pravico, ki ustreza političnim odgovornostim, ki mu jih podeljujejo členi od 40 PDEU do 43 PDEU. Zato mora biti nadzor sodišča omejen na preverjanje, ali je pri zadevnem ukrepu prišlo do očitne napake oziroma do zlorabe pooblastil in ali je zadevni organ očitno prekoračil meje svoje diskrecijske pravice (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo AJD Tuna, točka 80).

44

Sodišče mora zato preveriti, prvič, ali je različno obravnavanje med kmeti glede na velikost izkoriščane kmetijske površine, ki je določeno v členu 7(2) Uredbe št. 73/2009, mogoče upravičiti z objektivnimi razlogi, ki niso očitno neprimerni (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Poljska proti Komisiji, točka 128).

45

Glede tega je treba navesti, da je v uvodni izjavi 11 Uredbe št. 73/2009 Svet dodatna znižanja, določena v navedenem členu 7(2), upravičil s trditvijo, da veliki upravičenci ne potrebujejo enake ravni enotne podpore, da bi bil cilj dohodkovne podpore učinkovito dosežen, in da so se sposobni prilagajati trgu tudi ob nižjih ravneh enotne podpore. Po mnenju te institucije je zato pravično pričakovati, da bodo kmetje z visokimi zneski podpore posebej prispevali k financiranju ukrepov za razvoj podeželja, namenjenih spopadanju z novimi izzivi.

46

V okviru nadzora, ki ga izvaja Sodišče pod pogoji, na katere je bilo opozorjeno v točkah 43 in 44 te sodbe, ni mogoče ugotoviti, da so ti preudarki očitno neprimerni. Svet je namreč lahko menil, da je položaj velikih upravičencev zaradi posebnih okoliščin, ki veljajo zanje, drugačen od položaja drugih kmetov, na podlagi česar jih je v zvezi z modulacijo neposrednih plačil mogoče obravnavati drugače.

47

Poleg tega Sodišče v okviru tega nadzora ne sme podrobno preučiti trditev iz predložitvene odločbe, ki se med drugim nanašajo na to, da je pri velikih upravičencih na hektar redno zaposlenih več delavcev, ki so vključeni v obvezno socialno zavarovanje, na dejstvo, da ti upravičenci večinoma poslujejo s stalno zaposlenim osebjem, in na meje zmanjševanja stroškov za velika kmetijska gospodarstva, pa tudi na posebnost struktur kmetijskih gospodarstev v zveznih deželah nekdanje Nemške demokratične republike. Ti elementi, tudi če so resnični, so zgolj nekateri od elementov pri celotni presoji, ki jo mora opraviti Svet kot zakonodajalec Unije, pri čemer Sodišče z lastno presojo teh elementov ne more nadomestiti njegove presoje.

48

Drugič, predložitveno sodišče v zvezi s pravno obliko, v kateri se izvaja kmetijska dejavnost, poudarja, da so kmetijske zadruge nemškega prava „združenja“ v smislu člena 2(a) Uredbe št. 73/2009, v nasprotju s kmeti, ki sodelujejo na podlagi sporazumov, ki so pravno manj zavezujoči. Poleg tega naj bi zakonodajalec Unije GAEC izključil iz uporabe člena 7(2) Uredbe št. 73/2009.

49

Glede tega je treba navesti, da člen 7(2) Uredbe št. 73/2009 ne razlikuje med pravnimi oblikami, v katerih se izvaja kmetijska dejavnost.

50

Člen 2(a) Uredbe št. 73/2009 se nanaša na vsako „združenje fizičnih ali pravnih oseb ne glede na pravni status, ki je združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo“. Zato je treba kmete, ki svojo dejavnost opravljajo v okviru takega „združenja“, obravnavati kot enega samega „kmeta“ v smislu Uredbe št. 73/2009.

51

Natančneje, kar zadeva GAEC, zadošča ugotovitev, da niti v členu 7(2) Uredbe št. 73/2009 niti v kateri drugi določbi te uredbe niso omenjena taka združenja francoskega prava. Položaj teh združenj je omenjen zgolj v izjavi Komisije v zapisniku Sveta ob sprejetju Uredbe št. 73/2009, ki je bila navedena v točki 20 te sodbe. Komisija je v tej izjavi opozorila, da se po njenem mnenju vsako kmetijsko gospodarstvo, ki je del GAEC, med drugim zaradi uporabe dodatnega zneska pomoči, predvidenega pri modulaciji, v okviru mehanizma finančne discipline šteje za posameznega kmeta.

52

Vendar se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča taka izjava ne sme uporabiti za razlago sekundarnega prava, če, kot velja v tem primeru, njena vsebina ni omenjena v besedilu zadevne določbe in zato nima pravnega učinka (glej zlasti sodbi z dne 26. februarja 1991 v zadevi Antonissen, C-292/89, Recueil, str. I-745, točka 18, in z dne 19. decembra 2012 v zadevi Leno Merken, C-149/11, točka 46).

53

Glede na vse navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da se ob njegovi preučitvi niso pokazali nobeni elementi, ki bi lahko vplivali na veljavnost člena 7(2) Uredbe št. 73/2009 glede na načelo prepovedi diskriminacije.

54

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo: