SODBA SODIŠČA (veliki senat)

z dne 15. novembra 2011(1)

„Državljanstvo Unije – Pravica do prebivanja državljanov tretjih držav, družinskih članov državljanov Unije – Zavrnitev na podlagi neuresničevanja pravice državljana do prostega gibanja – Morebitno drugačno obravnavanje v primerjavi z državljani Unije, ki so uresničevali pravico do prostega gibanja – Pridružitveni sporazum EGS-Turčija – Člen 13 Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta – Člen 41 Dodatnega protokola – Klavzule ‚standstill‘“

V zadevi C‑256/11,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija) z odločbo z dne 5. maja 2011, ki je prispela na Sodišče 25. maja 2011, v postopkih

Murat Dereci,

Vishaka Heiml,

Alban Kokollari,

Izunna Emmanuel Maduike,

Dragica Stevic

proti

Bundesministerium für Inneres,

SODIŠČE (veliki senat),

v sestavi V. Skouris, predsednik, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus, predsedniki senatov, R. Silva de Lapuerta (poročevalka), sodnica, M. Ilešič in E. Levits, sodnika,

generalni pravobranilec: P. Mengozzi,

sodni tajnik: K. Malacek, administrator,

na podlagi sklepa predsednika Sodišča z dne 9. septembra 2011, s katerim je odločil, da se za izdajo predhodne odločbe na podlagi člena 23a Statuta Sodišča Evropske unije in člena 104a, prvi odstavek, Poslovnika Sodišča uporabi hitri postopek,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 27. septembra 2011,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

– za M. Derecija H. Blum, odvetnik,

– za avstrijsko vlado G. Hesse, zastopnik,

– za dansko vlado C. Vang, zastopnik,

– za nemško vlado T. Henze in N. Graf Vitzthum, zastopnika,

– za Irsko D. O’Hagan, zastopnik, skupaj s P. McCannom, BL,

– za grško vlado T. Papadopoulou, zastopnica,

– za nizozemsko vlado C. Wissels in J. Langer, zastopnika,

– za poljsko vlado B. Majczyna, zastopnik,

– za vlado Združenega kraljestva S. Hathaway in S. Ossowski, zastopnika, skupaj s K. Bealom, barrister,

– za Evropsko komisijo D. Maidani, C. Tufvesson in B.-R. Killmann, zastopniki,

po opredelitvi generalnega pravobranilca

izreka naslednjo

Sodbo

1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago določb prava Unije v zvezi z državljanstvom Unije in Sklepa št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve, ki ga je izdal Pridružitveni svet, ustanovljen s Pridružitvenim sporazumom med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija na eni strani ter države članice EGS in Skupnost na drugi strani podpisale v Ankari 12. septembra 1963 in ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta z dne 23. decembra 1963 (64/732/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10; v nadaljevanju: Sklep št. 1/80 ali Pridružitveni sporazum) ter na razlago Dodatnega protokola, ki je bil podpisan 23. novembra 1970 v Bruslju in v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 41; v nadaljevanju: Dodatni protokol).

2 Ta predlog je bil vložen v okviru sporov med M. Derecijem, V. Heiml, A. Kokollarijem, I. E. Maduikejem in D. Stevic na eni strani in Bundesministerium für Inneres (ministrstvo za notranje zadeve) na drugi strani, zato ker je Bundesministerium für Inneres zavrnilo prošnje za dovoljenje za prebivanje, ki so jih vložile tožeče stranke v postopkih v glavni stvari, ob tem pa so bili v okviru štirih postopkov v glavni stvari izrečeni odredba o izgonu in ukrepi za odstranitev z avstrijskega ozemlja.

Pravni okvir

Mednarodno pravo

3 Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), v členu 8 z naslovom „Pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja“ določa:

„1. Vsakdo ima pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, svojega doma in dopisovanja.

2. Javna oblast se ne sme vmešavati v izvrševanje te pravice, razen če je to določeno z zakonom in nujno v demokratični družbi zaradi državne varnosti, javne varnosti ali ekonomske blaginje države, zato da se prepreči nered ali zločin, da se zavaruje zdravje ali morala ali da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi.“

Pravo Unije

Pridružitveni sporazum

4 V skladu s členom 2(1) Pridružitvenega sporazuma je njegov cilj spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama ob polnem upoštevanju nujnosti zagotavljanja pospešenega razvoja gospodarstva Turčije in dviga ravni zaposlenosti in življenjskih razmer turškega prebivalstva. Člen 12 Pridružitvenega sporazuma določa, da se „[p]ogodbenici […] dogovorita, da bosta upoštevali člene [39 ES], [40 ES] in [41 ES], zato da bi postopoma uresničili prosto gibanje delavcev med njima“, v skladu s členom 13 tega sporazuma pa se „dogovorita, da bosta upoštevali člene od [43 ES] do [46 ES] in člen [48 ES], zato da bi odpravili omejitve svobode ustanavljanja med njima“.

Sklep št. 1/80

5 Člen 13 Sklepa št. 1/80 določa:

„Države članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji dostopa do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, katerih prebivanje in zaposlitev na njihovem ozemlju sta zakonita.“

Dodatni protokol

6 Dodatni protokol in njegove priloge so, kot določa člen 62 Dodatnega protokola, sestavni del Pridružitvenega sporazuma.

7 Člen 41(1) Dodatnega protokola določa:

„Pogodbenici medsebojno ne uvajata nobenih novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.“

Direktiva 2003/86/ES

8 Člen 1 Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224) določa:

„Namen te direktive je določiti pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družin za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic.“

9 Člen 3(3) te direktive določa:

„Ta direktiva se ne uporablja za družinske člane državljana Unije.“

Direktiva 2004/38/ES

10 Poglavje I Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46), naslovljeno „Splošne določbe“, vsebuje člene od 1 do 3.

11 Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet“, določa:

„Ta direktiva določa:

(a) pogoje, ki urejujejo uresničevanje pravice državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic;

(b) pravico do stalnega prebivališča na ozemlju držav članic za državljane Unije in njihove družinske člane;

12 Člen 2 navedene direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:

„Za namene te direktive:

1. ‚Državljan Unije‘ pomeni vsako osebo, ki ima državljanstvo države članice;

2. ‚Družinski član‘ pomeni:

(a) zakonca;

(b) partnerja, s katerim je državljan Unije sklenil registrirano partnerstvo na podlagi zakonodaje države članice, če zakonodaja države članice gostiteljice obravnava registrirana partnerstva kot enakovredna zakonski zvezi in v skladu s pogoji, določenimi v ustrezni zakonodaji države članice gostiteljice;

(c) potomce v ravni črti, ki so mlajši od 21 let ali so vzdrževane osebe, in tiste zakonca ali partnerja, opredeljenega v točki (b);

(d) vzdrževane prednike v ravni črti in vzdrževane prednike v ravni črti zakonca ali partnerja, opredeljenega v točki (b);

3. ‚Država članica gostiteljica‘ pomeni državo članico, v katero se državljan Unije preseli z namenom uresničevanja svoje pravice do prostega gibanja in prebivanja.“

13 Člen 3(1) Direktive 2004/38, naslovljen „Upravičenci“, določa:

„Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot opredeljene v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.“

Nacionalno pravo

14 Zvezni zakon o naselitvi in prebivanju v Avstriji (Bundesgesetz über die Niederlassung und den Aufenthalt in Österreich, BGBl. I, 100/2005, v nadaljevanju: NAG) ureja naselitev in prebivanje v Avstriji, pri čemer razlikuje med pravicami na podlagi prava Unije in pravicami na podlagi avstrijskega prava.

15 Člen 11 NAG, naslovljen „Splošni pogoji pridobitve dovoljenja za prebivanje“, določa:

„[…]

(2) Dovoljenja za prebivanje se tujcu lahko izdajo le, če:

1. prebivanje tujca ni v nasprotju z javnimi interesi;

2. tujec dokaže, da ima pravico do nastanitve, ki je običajna za primerljivo veliko družino;

3. ima tujec zdravstveno zavarovanje, ki pokriva tveganja tudi v Avstriji;

4. prebivanje tujca ne more povzročiti finančnega bremena za javne organe v Avstriji;

[…]

(3) Dovoljenje za prebivanje pa se lahko izda kljub razlogu za zavrnitev iz odstavka 1, točke 3, 5 ali 6, ali če kak pogoj iz odstavka 2, točke od 1 do 6, ni izpolnjen, če to zahteva spoštovanje zasebnega in družinskega življenja v smislu člena 8 [EKČP]. Zasebno in družinsko življenje v smislu člena 8 [EKČP] se presoja zlasti ob upoštevanju:

1. dotedanje vrste in trajanja prebivanja državljana tretje države in vprašanja nezakonitosti ali zakonitosti dotedanjega prebivanja državljana tretje države dopolnil do takrat;

2. dejanskega obstoja družinskega življenja;

3. tega, ali je zasebno življenje upravičeno do varstva;

4. stopnje integracije;

5. vezi državljana tretje države z njegovo državo;

6. kazenske nekaznovanosti;

7. kršitev javnega reda, zlasti na področju azilnega prava, prava tujcev in prava imigracije;

8. vprašanja, ali se je zasebno in družinsko življenje državljana tretje države začelo takrat, ko so se zainteresirane osebe zavedle negotovega statusa svojega prebivanja;

(4) Prebivanje tujca je v nasprotju z javim interesom (odstavek 2, točka 1), če:

1. bi njegovo prebivanje ogrozilo javni red ali javno varnost

[…]

(5) Prebivanje tujca ne povzroči finančnega bremena za javne oblasti v Avstriji (odstavek 2, točka 4), če ima tujec določene in redne prihodke, ki mu omogočajo živeti, ne da bi pri javnih organih zaprosil za socialno pomoč, in je njihova višina ustrezna glede na cenzuse, določene v členu 293 zakona o splošni ureditvi socialnih zavarovanj [Allgemeines Sozialversicherungsgesetz] […]“.

16 Člen 21, naslovljen „Postopek za prvo prošnjo“, določa:

„(1) Prvo prošnjo je treba pred vstopom na zvezno ozemlje vložiti v tujini pri pristojnih lokalnih diplomatskih službah. Prosilec mora ostati v tujini, dokler ni odločeno o njegovi prošnji.

(2) Z odstopanjem od odstavka 1 lahko prošnjo v Avstriji vložijo:

1. Avstrijski družinski člani, državljani EGS in švicarski državljani, ki stalno prebivajo v Avstriji in ki po zakonitem vstopu in med zakonitim prebivanjem niso uresničevali pravice do prebivanja več kot tri mesece, ki jim je podeljena s pravom Skupnosti ali Sporazumom [med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Švicarsko konfederacijo na drugi strani o prostem gibanju oseb, podpisanim v Luxembourgu 21. junija 1999 (UL 2002, L 114, str. 6)];

[…]

(3) Z odstopanjem od odstavka 1 lahko organi na obrazloženo prošnjo dovolijo, da se prošnja vloži v Avstriji, če ni nobenega razloga za zavrnitev iz člena 11(1), točke 1, 2 ali 4, in če je dokazano, da tujec ne more zapustiti zveznega ozemlja, zato da bi vložil prošnjo, ali da tega od njega ni primerno zahtevati:

[…]

2. zaradi spoštovanja zasebnega in družinskega življenja v smislu člena 8 EKČP (člen 11(3)).

[…]

(6) Prošnja, vložena v Avstriji na podlagi odstavka 2, točke 1 in od 4 do 6, odstavka 3 in odstavka 5, ne ustvarja pravice ostati v Avstriji po izteku dovoljenega prebivanja, za katero se zahteva vizum ali za katero se vizum ne zahteva. Prav tako ni ovira za sprejetje in izvedbo ukrepov centra za tujce in torej nima odložilnega učinka v postopkih centra za tujce. “

17 Člen 47 NAG določa:

„(1) Osebe, ki si prizadevajo za združitev z družino v smislu odstavkov od 2 do 4, so Avstrijci ali državljani EGS ali Švicarji, ki stalno prebivajo v Avstriji in ki niso uresničevali pravice do prebivanja več kot tri mesece, ki jim je podeljena s pravom Skupnosti ali Sporazumom [navedenim v členu 21(2)].

(2) Državljanom tretjih držav, ki so družinski člani osebe, ki si prizadeva za združitev družine v smislu odstavka 1, se izda ‚dovoljenje za prebivanje za ožje družinske člane‘, če izpolnjujejo pogoje iz dela 1. Če so izpolnjeni pogoji iz dela 1, se to dovoljenje za prebivanje obnovi prvič po dvanajstih mesecih in nato vsakih 24 mesecev.

(3) Drugim družinskim članom osebe, ki si prizadeva za združitev družine v smislu odstavka 1, se na prošnjo lahko izda ‚dovoljenje za naselitev za druge družinske člane‘ brez kvote, če so izpolnjeni pogoji iz dela 1 in

1. so sorodniki osebe, ki si prizadeva za združitev družine, njenega zakonca ali njenega registriranega partnerja v ravni črti, pod pogojem, da jim ta dejansko plačuje preživnino;

2. so partnerji, ki dokažejo obstoj trajne zveze v državi izvora in se jim dejansko plačuje preživnina; ali

3. so drugi družinski člani,

a) ki so že v državi izvora od osebe, ki si prizadeva za združitev družine, prejemali preživnino;

b) ki so že v državi izvora živeli pod isto streho kot oseba, ki si prizadeva za združitev družine, ali

c) ki imajo hude zdravstvene težave, ki nujno zahtevajo osebno skrb osebe, ki si prizadeva za združitev družine.

[…]“

18 V skladu z NAG se za „ožje družinske člane“ štejejo le zakonci, registrirani parterji in mladoletni samski otroci, pri čemer morajo biti zakonci in registrirani partnerji poleg tega na dan vložitve prošnje stari 21 let. Drugi družinski člani, zlasti starši in polnoletni otroci, se štejejo za „druge družinske člane“.

19 Na podlagi člena 57 NAG državljani tretjih držav, ki so družinski člani avstrijskega državljana, pridobijo status, podeljen družinskim članom državljana države članice, ki ni Republika Avstrija, če je ta avstrijski državljan v tej državi članici ali v Švici uresničeval pravico do prebivanja več kot tri mesece in če se je po koncu tega prebivanja vrnil v Avstrijo. V vseh drugih primerih morajo navedeni državljani izpolnjevati enake pogoje kot drugi državljani tretjih držav, ki so se priselili v Avstrijo, to je pogoje, določene v členu 47 NAG.

20 Z NAG je bil 1. januarja 2006 razveljavljen zvezni zakon o vstopu, prebivanju in naselitvi tujcev (Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden, BGBl. I, 75/1997, v nadaljevanju: zakon iz leta 1997). Člen 49 zakona iz leta 1997 določa:

„(1) Družinski člani avstrijskih državljanov v skladu s členom 47(3), ki so državljani tretjih držav, uživajo svobodo naselitve; če v nadaljevanju ni drugače določeno, se zanje uporabljajo določbe za državljane tretjih držav, ki so upravičenci do sistema ugodnosti v skladu z oddelkom 1. Ti tujci lahko v Avstriji vložijo prošnjo za pridobitev dovoljenja za prvo naselitev. Trajanje veljavnosti dovoljenj za naselitev, ki sta jim izdani prvič in drugič, je eno leto.

(2) Tem državljanom tretjih držav je treba na prošnjo izdati dovoljenje za naselitev za nedoločen čas, če so izpolnjeni pogoji za izdajo dovoljenja za prebivanje (člen 8(1)) in če so tujci

1. vsaj dve leti poročeni z avstrijskim državljanom in si z njim delijo gospodinjstvo;

[…]“

21 Zakon iz leta 1997 je prav tako razveljavil zakon o prebivanju (Aufenthaltsgesetz, BGBl. 466/1992) in zakon o tujcih (Fremdengesetz, BGBl. 838/1992), ki sta veljala ob pristopu Republike Avstrije k Evropski uniji 1. januarja 1995.

Spori o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

22 Iz predložitvene odločbe je razvidno, da so vse tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari državljani tretjih držav, ki želijo živeti s svojimi družinskimi člani, državljani Unije s prebivališčem v Avstriji in državljanstvom te države članice. Poleg tega je treba navesti, da zadevni državljani Unije niso nikoli uresničevali pravice do prostega gibanja in da glede preživljanja niso odvisni od tožečih strank v postopkih v glavni stvari.

23 Po drugi strani pa je treba navesti, da se dejanska stanja v postopkih v glavni stvari razlikujejo, zlasti glede zakonitosti vstopa tožečih strank v postopkih v glavni stvari na avstrijsko ozemlje, kraja trenutnega prebivališča, narave družinske vezi z zadevnim državljanom Unije in morebitnega obstoja ekonomske odvisnosti od njega.

24 Tako je M. Dereci, turški državljan, nezakonito vstopil v Avstrijo in se poročil z avstrijsko državljanko, s katero ima tri otroke, ki imajo avstrijsko državljanstvo in so še mladoletni. M. Dereci z družino zdaj prebiva v Avstriji. I. E. Maduike, nigerijski državljan, je prav tako nezakonito vstopil v Avstrijo in se poročil z avstrijsko državljanko, s katero zdaj prebiva v tej državi članici.

25 V. Heiml, šrilanška državljanka, pa se je z avstrijskim državljanom poročila pred zakonitim vstopom v Avstrijo, kjer trenutno prebiva z možem, čeprav je njeno dovoljenje za prebivanje medtem poteklo.

26 A. Kokollari, ki je zakonito vstopil v Avstrijo pri starosti dveh let s starši, ki so imeli jugoslovansko državljanstvo, je star 29 let in trdi, da skrbi za mater, ki je postala avstrijska državljanka. Trenutno prebiva v Avstriji. D. Stevic, srbska državljanka, je stara 52 let in prosi za združitev družine s svojim očetom, ki v Avstriji prebiva že dolga leta in je pridobil avstrijsko državljanstvo leta 2007. Od očeta naj bi redno dobivala mesečno pomoč in zatrjuje, da bo skrbel za njeno preživljanje, ko bo prebivala v Avstriji. D. Stevic trenutno prebiva v Srbiji tako kot njen mož in njuni trije polnoletni otroci.

27 Vsem tožečim strankam v postopkih v glavni stvari so bile zavrnjene prošnje za prebivanje v Avstriji. Zoper V. Heiml, M. Derecija, A. Kokollarija in I. E. Maduikeja so bili poleg tega sprejeti odredbe o izgonu in ukrepi za odstranitev z avstrijskega ozemlja.

28 Zavrnilne odločbe Bundesministerium für Inneres temeljijo med drugim na več razlogih, in sicer na obstoju kršitev formalnih zahtev v prošnjah, na kršitvi obveznosti ostati zunaj avstrijskega ozemlja, dokler ni odločeno o tej prošnji, zaradi nezakonitega vstopa na avstrijsko ozemlje ali zaradi zakonitega vstopa, ki mu je sledilo prebivanje, daljše od prvotno dovoljenega prebivanja, na neobstoju zadostnih sredstev ali na kršitvi javnega reda.

29 Bundesministerium für Inneres je v vseh zadevah v postopkih v glavni stvari za tožeče stranke v postopkih v glavni stvari zavrnilo uporabo ureditve, podobne tisti, ki jo Direktiva 2004/38 določa za družinske člane državljana Unije, ker zadevni državljan ni uresničeval pravice do prostega gibanja. Navedeni organ je prav tako zavrnil, da se tem tožečim strankam podeli pravica do prebivanja na podlagi člena 8 EKČP, zlasti ker je bilo treba status njihovega prebivanja v Avstriji obravnavati kot negotov od začetka njihovega zasebnega in družinskega življenja.

30 Predložitveno sodišče obravnava zavrnitve pritožb, ki so jih tožeče stranke v postopkih v glavni stvari vložile zoper odločbe Bundesministerium für Inneres. Navedeno sodišče meni, da se je treba vprašati, ali se lahko ugotovitve Sodišča v sodbi z dne 8. marca 2011 v zadevi Ruiz Zambrano (C‑34/09, še neobjavljena v ZOdl.) uporabijo za eno ali več zadev v postopkih v glavni stvari.

31 V zvezi s tem predložitveno sodišče opozarja, da tako kot v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Ruiz Zambrano, državljani tretjih držav in njihovi družinski člani, državljani Unije, ki imajo avstrijsko državljanstvo in niso uresničevali pravice do prostega gibanja, želijo predvsem živeti skupaj.

32 Vendar pa v nasprotju z zadevo, v kateri je bila izdana navedena sodba, zadevni državljani Unije niso izpostavljeni tveganju, da bodo prikrajšani za sredstva za preživljanje.

33 Predložitveno sodišče se torej sprašuje, ali je treba zavrnitev Bundesministerium für Inneres, da tožečim strankam v postopkih v glavni stvari podeli pravico do prebivanja, razlagati tako, da za njihove družinske člane, državljane Unije, povzroči preprečitev dejanskega uživanja bistvene vsebine pravic, ki so jim podeljene zaradi statusa državljana Unije.

34 Če bi bil odgovor na to vprašanje nikalen, predložitveno sodišče opozarja, da M. Dereci ne želi prebivati v Avstriji le zato, da bi živel s svojimi družinskimi člani, ampak tudi zato, da bi se zaposlil ali opravljal samostojno pridobitno dejavnost. Ker so bile določbe zakona iz leta 1997 ugodnejše od določb NAG, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 in člen 41 Dodatnega protokola razlagati tako, da se v položaju, kakršen je položaj M. Derecija, zanj uporabijo ugodnejše določbe tega zakona.

35 V teh okoliščinah je Verwaltungsgerichtshof prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1. a) Ali je člen 20 PDEU treba razlagati tako, da državi članici prepoveduje, da državljanu tretje države, čigar zakonec in mladoletni otroci so državljani Unije, zavrne prebivanje v državi članici prebivališča zakonca in otrok, katere državljani so, in to tudi če ti državljani Unije glede preživljanja niso odvisni od državljana tretje države? (zadeva Dereci)

b) Ali je člen 20 PDEU treba razlagati tako, da državi članici prepoveduje, da državljanu tretje države, čigar zakonec je državljan Unije, zavrne prebivanje v državi članici prebivališča zakonca, katere državljan je, in to tudi če ta državljan Unije glede preživljanja ni odvisen od državljana tretje države? (zadevi Heiml in Maduike)

c) Ali je člen 20 PDEU treba razlagati tako, da državi članici prepoveduje, da polnoletnemu državljanu tretje države, čigar mati je državljanka Unije, zavrne prebivanje v državi članici prebivališča matere, katere državljanka je, in to tudi če sicer državljanka Unije glede preživljanja ni odvisna od državljana tretje države, državljan tretje države pa je glede preživljanja odvisen od državljanke Unije? (zadeva Kokollari)

d) Ali je člen 20 PDEU treba razlagati tako, da državi članici prepoveduje, da polnoletni državljanki tretje države, katere oče je državljan Unije, zavrne prebivanje v državi članici prebivališča očeta, katere državljan je, in to tudi če sicer državljan Unije glede preživljanja ni odvisen od državljanke tretje države, državljanka tretje države pa od državljana Unije prejema preživnino? (zadeva Stevic)

2. Če je odgovor na eno od vprašanj v točki 1 pritrdilen:

Ali gre pri dolžnosti držav članic, ki izhaja iz člena 20 PDEU, da državljanom tretje države odobrijo prebivanje, za pravico do prebivanja, ki izhaja neposredno iz prava Unije, ali pa zadošča, da država članica državljanu tretje države pravico do prebivanja prizna konstitutivno?

3. a) Če v skladu z odgovorom na vprašanje v točki 2 obstaja pravica do prebivanja na podlagi prava Unije:

Pod katerimi pogoji izjemoma ne obstaja pravica do prebivanja, ki izhaja iz prava Unije, oziroma pod katerimi pogoji se lahko državljanu tretje države odvzame pravica do prebivanja?

b) Če bi za vprašanje v točki 2 zadoščalo, da se državljanu tretje države konstitutivno prizna pravica do prebivanja:

Pod katerimi pogoji se lahko državljanu tretje države zavrne pravica do prebivanja kljub načelno obstoječi dolžnosti države članice, da mu omogoči prebivanje?

4. Če člen 20 PDEU ne nasprotuje temu, da se državljanu tretje države, ki je v položaju, v kakršnem je M. Dereci, zavrne pravica do prebivanja v državi članici:

Ali v primeru, kot je primer M. Derecija, člen 13 Sklepa […] št. 1/80 […] ali člen 41 Dodatnega protokola […], ki je v skladu s svojim členom 62 sestavni del Pridružitvenega sporazuma […], nasprotuje temu, da se za prvo priselitev turških državljanov uporabljajo strožja nacionalna pravila, kot pa so veljala že pred tem za prvo priselitev turških državljanov, čeprav so tisti nacionalni predpisi, ki so olajšali prvo priselitev, začeli veljati šele po tem, ko so za državo članico začele učinkovati navedene določbe, ki se nanašajo na pridruževanje Turčije?“

36 Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 9. septembra 2011 odločil, da se za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe uporabi hitri postopek, določen v členu 23a Statuta Sodišča Evropske unije in členu 104a, prvi odstavek, Poslovnika Sodišča.

Vprašanja za predhodno odločanje

Prvo vprašanje

37 Prvo vprašanje je treba razumeti tako, da se z njim v bistvu želi pridobiti pojasnilo, ali je treba pravo Unije in zlasti njegove določbe v zvezi z državljanstvom Unije razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica državljanu tretje države zavrne prebivanje na njenem ozemlju, kadar ta državljan tretje države želi prebivati z družinskim članom, ki je državljan Unije s prebivališčem v tej državi članici, katere državljan je, ki ni nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja in ki glede preživljanja ni odvisen od navedenega državljana tretje države.

Stališča, predložena Sodišču

38 Avstrijska, danska, nemška, irska, nizozemska, poljska vlada in vlada Združenega kraljestva ter Evropska komisija menijo, da določbe prava Unije, ki se nanašajo na državljanstvo Unije, ne nasprotujejo temu, da država članica državljanu tretje države zavrne pravico do prebivanja v položajih, kakršni so ti v postopkih v glavni stvari.

39 Po mnenju teh vlad in institucije se, prvič, Direktiva 2004/38 ne uporablja za spore v postopkih v glavni stvari, ker zadevni državljani Unije niso uresničevali pravice do prostega gibanja, in se, drugič, določbe Pogodbe PDEU v zvezi z državljanstvom Unije prav tako ne uporabljajo, ker gre za povsem notranje položaje brez naveznih elementov v pravu Unije.

40 Navedene vlade in institucija v bistvu menijo, da se načela, razvita v zgoraj navedeni sodbi Ruiz Zambrano, nanašajo na popolnoma izjemne položaje, v katerih bi uporaba nacionalnega ukrepa pripeljala do preprečitve dejanskega uživanja bistvene vsebine pravic, podeljenih zaradi statusa državljana Unije. V obravnavanem primeru naj bi se dejanska stanja v sporih v postopkih v glavni stvari bistveno razlikovala od dejanskega stanja, na podlagi katerega je bila izdana navedena sodba, ker pri zadevnih državljanih ni obstajalo tveganje, da bodo morali zapustiti ozemlje Unije in da jim bo tako preprečeno dejansko uživanje pravic, ki so jim podeljene s statusom državljana Unije. Komisija poleg tega meni, da ni niti ovir za uresničevanje pravice državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.

41 M. Dereci pa meni, da je treba pravo Unije razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica državljanu tretje države zavrne prebivanje na njenem ozemlju, kadar ta državljan tretje države želi prebivati s svojim zakoncem in svojimi tremi otroki, ki so državljani Unije s prebivališčem v tej državi članici, katere državljani so.

42 M. Dereci meni, da vprašanje, ali obstaja čezmejni položaj, ni upoštevno. Glede tega naj bi bilo treba člen 20 PDEU razlagati tako, da je element, ki ga je treba upoštevati, vprašanje, ali je bilo državljanu Unije zavrnjeno uživanje bistvene vsebine pravic, ki izhajajo iz njegovega statusa. Tak naj bi bil primer otrok M. Derecija, ker naj bi bili odvisni od njega z vidika svojega preživljanja, saj je učinkovitost tega preživljanja lahko ogrožena, če bi moral biti prisilno odstranjen z avstrijskega ozemlja.

43 Nazadnje, grška vlada meni, da razvoj sodne prakse Sodišča nalaga obveznost, da se določbe prava Unije, med drugim te iz Direktive 2004/38, razlagajo po analogiji in da se torej tožečim strankam v postopkih v glavni stvari odobri prebivanje, če so izpolnjeni ti pogoji, in sicer, prvič, da je položaj državljanov Unije, ki niso uresničevali pravice do prostega gibanja, podoben položaju državljanov Unije, ki so to pravico uresničevali, kar bi v obravnavanem primeru pomenilo, da morajo državljan in njegovi družinski člani izpolnjevati pogoje, določene s to direktivo, drugič, da nacionalni ukrepi bistveno posegajo v pravico do prostega gibanja in prebivanja, ter tretjič, da nacionalno pravo zainteresirani osebi ne zagotavlja vsaj enakovrednega varstva.

Odgovor Sodišča

– Uporaba direktiv 2003/86 in 2004/38

44 V uvodu je treba spomniti, da so tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari državljani tretjih držav, ki so zaprosili za pravico do prebivanja z družinskimi člani, ki so državljani Unije in niso nikoli uresničevali pravice do prostega gibanja na ozemlju držav članic.

45 Za odgovor na prvo vprašanje, kot ga je preoblikovalo Sodišče, je najprej treba analizirati, ali je direktivi 2003/86 in 2004/38 mogoče uporabiti za tožeče stranke v postopkih v glavni stvari.

46 Kar zadeva na prvem mestu Direktivo 2003/86, je treba ugotoviti, da je v skladu z njenim členom 1 namen te direktive določiti pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družine za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic.

47 Vendar se v skladu s členom 3(3) Direktive 2003/86 ta ne uporablja za družinske člane državljana Unije.

48 Ker so v okviru sporov o glavni stvari to državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, in njihovi družinski člani, državljani tretjih držav, ki želijo vstopiti in prebivati v tej državi članici, da bi ohranili družinsko skupnost z navedenim državljanom Unije, je treba ugotoviti, da se Direktiva 2003/86 za tožeče stranke v postopkih v glavni stvari ne uporablja.

49 Poleg tega – kot je pravilno opozorila Komisija – čeprav je Predlog direktive Sveta o pravici do združitve družine ((2000/C 116 E/15), COM(1999) 638 konč. – 1999/0258(CNS)), ki ga je Komisija predložila 11. januarja 2000 (UL C 116 E, str. 66), na področje uporabe vključeval državljane Unije, ki niso uresničevali pravice do prostega gibanja, pa je bila taka vključitev med zakonodajnim postopkom, ki je pripeljal do Direktive 2003/86, kljub temu izbrisana.

50 Na drugem mestu, v zvezi z Direktivo 2004/38 je Sodišče že razsodilo, da je njen namen olajšanje uresničevanja temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je s Pogodbo neposredno podeljena državljanom Unije, in zlasti krepitev te pravice (glej sodbi z dne 25. julija 2008 v zadevi Metock in drugi, C‑127/08, ZOdl., str. I‑6241, točki 82 in 59, in z dne 5. maja 2011 v zadevi McCarthy, C‑434/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 28).

51 Kot je razvidno iz točk od 24 do 26 te sodbe, so V. Heiml, M. Dereci in I. E. Maduike kot zakonci državljanov Unije zajeti s pojmom „družinski član“ iz člena 2, točka 2, Direktive 2004/38. Tudi A. Kokollari in D. Stevic kot potomca državljanov Unije v ravni črti, stara več kot 21 let, lahko spadata v navedeni pojem, če je izpolnjen pogoj iz člena 2, točka 2(c), te direktive, da ju ti državljani preživljajo.

52 Vendar se, kot je navedlo predložitveno sodišče, Direktiva 2004/38 ne uporablja v položajih, kakršen so ti v postopkih v glavni stvari.

53 V skladu s členom 3(1) Direktive 2004/38 se namreč ta uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici, razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot so opredeljeni v členu 2, točka 2, te direktive, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo (glej zgoraj navedeno sodbo Ruiz Zambrano, točka 39).

54 Sodišče je že ugotovilo, da v skladu z jezikovno, teleološko in sistematično razlago državljan Unije, ki ni nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja in je vedno prebival v državi članici, katere državljan je, ne spada v pojem „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38, tako da se ta zanj ne uporablja (zgoraj navedena sodba McCarthy, točki 31 in 39).

55 Prav tako je ugotovilo, da če državljan Unije ni „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38, to ne more biti niti njegov družinski član, ker pravice, ki jih ta direktiva podeljuje družinskim članom upravičenca iz te direktive, niso njim lastne pravice, ampak izvedene pravice, ki so jih pridobili na podlagi statusa družinskega člana upravičenca (glej v zvezi z zakoncem zgoraj navedeno sodbo McCarthy, točka 42 in navedena sodna praksa).

56 Na podlagi Direktive 2004/38 namreč pravic do vstopa in prebivanja v državi članici nimajo vsi državljani tretjih držav, temveč le tisti, ki so v smislu člena 2, točka 2, te direktive družinski člani državljana Unije, ki je s tem, da se je naselil v državi članici, ki ni država članica, katere državljan je, uresničeval pravico do prostega gibanja (zgoraj navedena sodba Metock, točka 73).

57 V obravnavanem primeru je zato, ker zadevni državljani Unije niso nikoli uresničevali pravice do prostega gibanja in so vedno prebivali v državi članici, katere državljani so, treba ugotoviti, da niso zajeti s pojmom „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38, tako da se ta ne uporablja niti zanje niti za njihove družinske člane.

58 Torej se direktivi 2003/86 in 2004/38 ne uporabljata za državljane tretjih držav, ki zaprosijo za pravico do prebivanja, da bi se pridružili družinskim članom, ki so državljani Unije in niso nikoli uresničevali pravice do prostega gibanja ter so vedno prebivali v državi članici, katere državljani so.

– Uporaba določb Pogodbe v zvezi z državljanstvom Unije

59 Ne glede na to, da se direktivi 2003/86 in 2004/38 ne uporabljata za zadeve v postopkih v glavni stvari, je treba preučiti, ali se zadevni državljani Unije v okviru teh zadev kljub temu lahko oprejo na določbe Pogodbe v zvezi z državljanstvom Unije.

60 Glede tega je treba spomniti, da se pravila Pogodbe na področju prostega gibanja oseb in akti, sprejeti za njihovo izvajanje, ne morejo uporabiti v položajih, v zvezi s katerimi ni podana nobena navezna okoliščina glede katerega od položajev, ki ga predvideva pravo Unije, in katerih vsi upoštevni elementi se umeščajo v samo eno državo članico (glej v tem smislu sodbo z dne 1. aprila 2008 v zadevi Vlada francoske skupnosti in valonska vlada, C‑212/06, ZOdl., str. I‑1683, točka 33, ter zgoraj navedeni sodbi Metock in drugi, točka 77, in McCarthy, točka 45).

61 Vseeno položaj državljana Unije, ki tako kot noben od državljanov, ki so družinski člani tožečih strank v postopkih v glavni stvari, ni uresničeval pravice do prostega gibanja, ne more biti le zaradi tega dejstva izenačen s povsem notranjim položajem (glej sodbo z dne 12. julija 2005 v zadevi Schempp, C‑403/03, ZOdl., str. I‑6421, točka 22, in zgoraj navedeno sodbo McCarthy, točka 46).

62 Sodišče je namreč večkrat poudarilo, da je status državljana Unije zasnovan kot temeljni status državljanov držav članic (glej zgoraj navedeno sodbo Ruiz Zambrano, točka 41 in navedena sodna praksa).

63 Kot državljani države članice imajo družinski člani tožečih strank v postopkih v glavni stvari na podlagi člena 20(1) PDEU status državljana Unije in torej lahko pravice, ki se nanašajo na tak status, uveljavljajo tudi proti državi članici, katere državljani so (glej zgoraj navedeno sodbo McCarthy, točka 48).

64 Na podlagi tega je Sodišče razsodilo, da člen 20 PDEU nasprotuje nacionalnim ukrepom, s katerimi je državljanom Unije preprečeno dejansko uživanje bistvene vsebine pravic, ki so jim podeljene zaradi tega statusa (glej zgoraj navedeno sodbo Ruiz Zambrano, točka 42).

65 V zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, se je namreč postavilo vprašanje, ali bi zavrnitev prebivanja osebi, ki je državljan tretje države, v državi članici, v kateri prebivajo njeni mladoletni otroci, ki so državljani navedene države članice in ki jih preživlja, ter izdaje delovnega dovoljenja taki osebi skladno s sodno prakso imela tak učinek. Sodišče je med drugim menilo, da bo taka zavrnitev prebivanja povzročila, da bodo navedeni otroci, državljani Unije, prisiljeni zapustiti ozemlje Unije zato, da bodo spremljali starše.V teh okoliščinah navedeni državljani Unije dejansko ne bi mogli uresničevati bistvene vsebine pravic, ki so jim podeljene zaradi njihovega statusa državljana Unije (glej zgoraj navedeno sodbo Ruiz Zambrano, točki 43 in 44).

66 Torej se merilo v zvezi s preprečitvijo dejanskega uživanja bistva pravic, podeljenih s statusom državljana Unije, nanaša na položaje, za katere je značilna okoliščina, da državljan Unije dejansko ni prisiljen zapustiti le ozemlja države članice, katere državljan je, ampak tudi ozemlje Unije kot celote.

67 To merilo je torej zelo posebno, zato ker se nanaša na položaje, v katerih pravice do prebivanja – čeprav ni mogoče uporabiti izvedene pravice v zvezi s pravico do prebivanja državljanov tretjih držav – izjemoma ni mogoče zavrniti državljanu tretje države, družinskemu članu državljana države članice, saj bi bil sicer s tem državljanstvu Unije zadnjega odvzet poln učinek.

68 Zato le dejstvo, da bi si državljan države članice iz ekonomskih razlogov ali zaradi ohranitve družinske skupnosti na ozemlju Unije lahko zaželel, da lahko njegovi družinski člani brez državljanstva države članice prebivajo z njim na ozemlju Unije, samo po sebi ne zadošča za ugotovitev, da bi bil državljan Unije prisiljen zapustiti ozemlje Unije, če taka pravica ni podeljena.

69 Navedeno pa gotovo ne posega v vprašanje, ali se pravica do prebivanja ne sme zavrniti na podlagi česa drugega, zlasti na podlagi pravice do varstva družinskega življenja. Vendar je treba to vprašanje obravnavati v okviru določb v zvezi z varstvom temeljnih pravic in glede na njihovo uporabo v posameznem primeru.

– Pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja

70 V uvodu je treba opozoriti, da člen 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) v zvezi s pravico do zasebnega in družinskega življenja vsebuje pravice, ki se ujemajo s tistimi, zagotovljenimi s členom 8(1) EKČP, in da je torej treba členu 7 Listine dati enak pomen in obseg kot členu 8(1) EKČP, kakor se razlaga v sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (sodba z dne 5. oktobra 2010 v zadevi McB., C‑400/10 PPU, ZOdl., str. I-8965, točka 53).

71 Vendar je treba opozoriti, da se določbe Listine v skladu z njenim členom 51(1) uporabljajo za države članice, samo kadar te izvajajo pravo Unije. Listina v skladu s členom 51(2) ne razširja področja uporabe prava Unije čez pristojnosti Unije ter ne ustvarja nikakršnih novih pristojnosti ali nalog Unije niti ne spreminja pristojnosti in nalog, opredeljenih v Pogodbah. Tako mora Sodišče ob upoštevanju Listine razlagati pravo Unije v mejah pristojnosti, ki so nanjo prenesene (glej zgoraj navedeno sodbo McB., točka 51, in sodbo z dne 15. septembra 2011 v združenih zadevah Gueye in Salmerón Sánchez, C-483/09 in C-1/10, še neobjavljena v ZOdl., točka 69).

72 Če bi tako v obravnavanem primeru predložitveno sodišče glede na okoliščine sporov v postopkih v glavni stvari menilo, da položaj tožečih strank v postopkih v glavni stvari spada na področje uporabe prava Unije, bo moralo preučiti, ali se z zavrnitvijo pravice do prebivanja tem osebam posega v pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, določeno v členu 7 Listine. Če pa bi menilo, da navedeni položaj ne spada na področje uporabe prava Unije, bo moralo tako preučitev opraviti glede na člen 8(1) EKČP.

73 Treba je namreč spomniti, da so vse države članice pogodbenice EKČP, ki v členu 8 opredeljuje pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja.

74 Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba pravo Unije, zlasti njegove določbe v zvezi z državljanstvom Unije, razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da država članica državljanu tretje države zavrne prebivanje na njenem ozemlju, kadar ta državljan tretje države želi prebivati z družinskim članom, ki je državljan Unije s prebivališčem v tej državi članici, katere državljan je, in ki ni nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja, če ni posledica take zavrnitve preprečitev dejanskega uživanja bistva pravic, podeljenih s statusom državljana Unije, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.

Drugo in tretje vprašanje

75 Ker sta bili drugo in tretje vprašanje postavljeni le, če bi bil odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, nanju ni treba odgovoriti.

Četrto vprašanje

76 Predložitveno sodišče želi s četrtim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali člen 13 Sklepa št. 1/80 ali člen 41(1) Dodatnega protokola nasprotujeta temu, da država članica za prvo priselitev turških državljanov uporablja strožja nacionalna pravila, kot so veljala že pred tem za prvo priselitev turških državljanov, čeprav so tisti nacionalni predpisi, ki so olajšali prvo priselitev, začeli veljati šele po tem, ko so za to državo članico po pristopu k Uniji začele učinkovati navedene določbe.

Stališča, predložena Sodišču

77 Avstrijska in nemška vlada ter vlada Združenega kraljestva menijo, da člen 13 Sklepa št. 1/80 ali člen 41(1) Dodatnega protokola nista ovira za to, da se za turške državljane, ki se želijo zaposliti ali opravljati samostojno pridobitno dejavnost v državi članici, uporabljajo strožja nacionalna pravila, kot so obstajala pred začetkom veljavnosti teh določb, ker se navedene določbe uporabljajo le za turške državljane, ki so v zakonitem položaju v državi članici gostiteljici, in se ne nanašajo na položaje, kakršen je položaj M. Derecija, ki je v Avstrijo vstopil nezakonito in se tam še vedno zadržuje nezakonito.

78 Nizozemska vlada in Evropska komisija pa menita, da take določbe nasprotujejo temu, da se v nacionalnih predpisih držav članic uvedejo kakršne koli nove omejitve pri uresničevanju prostega gibanja delavcev ali svobode ustanavljanja, skupaj s tistimi, ki se nanašajo na materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje na področju prvega sprejema na ozemlje držav članic.

79 M. Dereci navaja, da se je v Avstrijo priselil na podlagi prošnje za azil in da je to prošnjo umaknil zaradi poroke z avstrijsko državljanko. Taka poroka pa naj bi v skladu s takrat veljavnimi predpisi omogočala uživanje pravice do naselitve. Poleg tega naj bi bil od 1. julija 2002 do 30. junija 2003 zaposlen in nato od 1. oktobra 2003 do 31. avgusta 2008 samozaposlen, ker je prevzel bratov frizerski salon.

Odgovor Sodišča

80 Za uvod je treba spomniti, da se četrto vprašanje brez razlik nanaša na člen 13 Sklepa št. 1/80 in člen 41(1) Dodatnega protokola.

81 Po mnenju predložitvenega sodišča imata ti določbi sicer enak pomen, vendar pa imata vsaka svoje natančno določeno področje, tako da ju ni mogoče uporabiti skupaj (sodba z dne 21. oktobra 2003 v združenih zadevah Abatay in drugi, C‑317/01 in C‑369/01, Recueil, str. I‑12301, točka 86).

82 V zvezi s tem je treba opozoriti, da se je po mnenju predložitvenega sodišča M. Dereci 24. julija 2003 poročil z avstrijsko državljanko in je nato 24. junija 2004 vložil prvo prošnjo za dovoljenje za naselitev na podlagi zakona iz leta 1997. Poleg tega M. Dereci trdi, da je takrat od brata prevzel frizerski salon.

83 Torej se položaj M. Derecija nanaša na svobodo ustanavljanja in tako spada na področje uporabe člena 41(1) Dodatnega protokola.

84 Poleg tega je treba opozoriti, da sta zakon o prebivanju in zakon o tujcih, ki sta omenjena v točki 21 te sodbe, predpisa, ki sta se uporabljala za pogoje uresničevanja svobode ustanavljanja turških državljanov v Avstriji ob pristopu te države članice k Evropski uniji 1. januarja 1995 in torej ob začetku veljavnosti Dodatnega protokola na ozemlju te države članice.

85 Z zakonom iz leta 1997 sta bila sicer navedena zakona razveljavljena, vendar je bil zakon iz leta 1997 s 1. januarjem 2006 razveljavljen z NAG, ki je po mnenju predložitvenega sodišča v primerjavi z zakonom iz leta 1997 zaostril pogoje za uresničevanje svobode ustanavljanja turških državljanov.

86 Zato je treba četrto vprašanje razumeti tako, da se nanaša na vprašanje, ali je treba člen 41(1) Dodatnega protokola razlagati tako, da je treba sprejetje nove ureditve, ki je bolj omejevalna od predhodne, pri čemer je bila s to omiljena prejšnja ureditev v zvezi s pogoji za uresničevanje svobode ustanavljanja turških državljanov ob začetku veljavnosti tega protokola na ozemlju zadevne države članice, obravnavati kot „novo omejitev“ v smislu te določbe.

87 Glede tega je treba spomniti, da ima člen 41(1) Dodatnega protokola neposredni učinek v državah članicah, tako da se je mogoče na pravice, ki jih ta podeljuje turškim državljanom, za katere se uporablja, sklicevati pred nacionalnimi sodišči, zato da se prepreči uporaba pravil notranjega prava, ki so z njim v nasprotju. Ta določba namreč jasno, natančno in brezpogojno določa nedvoumno klavzulo „standstill“, ki vsebuje obveznost pogodbenic, ki pravno pomeni enako kot preprosta opustitev nadaljnjega ukrepanja (glej sodbo z dne 20. septembra 2007 v zadevi Tum in Dari, C‑16/05, ZOdl., str. I‑7415, točka 46 in navedena sodna praksa).

88 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da čeprav klavzula „standstill“ iz člena 41(1) Dodatnega protokola sama po sebi ni taka, da bi se z njo turškim državljanom le na podlagi zakonodaje Unije podelile pravica do ustanavljanja in z njo povezana pravica do prebivanja, pravica do svobodnega opravljanja storitev in pravica do vstopa na ozemlje države članice, pa ostane dejstvo, da taka klavzula na splošno prepoveduje uvedbo vseh novih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da za turškega državljana pri uresničevanju teh gospodarskih svoboščin na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je za zadevno državo članico začel veljati Dodatni protokol (glej sodbo z dne 19. februarja 2009 v zadevi Soysal in Savatli, C‑228/06, ZOdl., str. I‑1031, točka 47 in navedena sodna praksa).

89 Klavzula „standstill“, kot je navedena v členu 41(1) Dodatnega protokola, namreč ni materialnopravna določba, ki onemogoča uporabo upoštevnega materialnega prava tako, da ga nadomesti, ampak kvaziprocesnopravna določba, ki ratione temporis določa, glede na katere določbe ureditve države članice je treba presojati položaj turškega državljana, ki želi uveljaviti svobodo ustanavljanja v državi članici (glej zgoraj navedeno sodbo Tum in Dari, točka 55, in sodbo z dne 21. julija 2011 v zadevi Oguz, C‑186/10, še neobjavljena v ZOdl., točka 28).

90 V zvezi s tem je namen člena 41(1) Dodatnega protokola ustvariti ugodne pogoje za postopno uvedbo svobode ustanavljanja s tem, da se za nacionalne organe določi absolutna prepoved uvedbe kakršnih koli novih ovir za izvajanje te svoboščine s poslabšanjem pogojev, ki obstajajo na neki datum, zato da se ne otežijo pogoji za njeno postopno uvedbo med državami članicami in Republiko Turčijo. Navedena določba Dodatnega protokola je tako nujen korelat člena 13 Pridružitvenega sporazuma, pri čemer pomeni nujni pogoj za postopno odpravo nacionalnih omejitev svobode ustanavljanja (glej zgoraj navedeno sodbo Tum in Dari, točka 61 in navedena sodna praksa).

91 Zato je kljub temu, da se na prvi stopnji postopnega uvajanja navedene svoboščine prej obstoječe nacionalne omejitve na področju ustanavljanja lahko ohranijo, treba poskrbeti za to, da ne bodo uvedene nove ovire, ki bi še bolj ovirale postopno uvajanje take svoboščine (glej zgoraj navedeno sodbo Tum in Dari, točka 61 in navedena sodna praksa).

92 Sodišče je v zvezi z nacionalno določbo o pridobitvi dovoljenja za prebivanje s strani turških državljanov že ugotovilo, da je tako treba zagotoviti, da se države članice ne oddaljijo od sledenega cilja, ko spremenijo določbe, ki so jih sprejele v korist prostega gibanja turških delavcev po začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80 na njihovem ozemlju (sodba z dne 9. decembra 2010 v združenih zadevah Toprak in Oguz, C‑300/09 in C‑301/09, ZOdl., str. I-12845, točka 55).

93 Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da zaostritev določbe, ki je določala omilitev določbe, ki se je za izvajanje prostega gibanja turških delavcev uporabljala ob začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80 na ozemlju zadevne države članice, pomeni „novo omejitev“ v smislu tega člena, tudi če ta zaostritev ne poslabša navedenih pogojev v primerjavi s pogoji iz določbe, ki se je uporabljala ob začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80 na ozemlju te države članice (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Toprak in Oguz, točka 62).

94 Glede na konvergenco pri razlagi ciljev, ki jim sledita člen 41(1) Dodatnega protokola in člen 13 Sklepa št. 1/80, je treba ugotoviti, da se obseg obveznosti „standstill“ iz teh določb analogno nanaša na vsako novo oviro za izvajanje svobode ustanavljanja, svobode opravljanja storitev ali prostega gibanja delavcev s poslabšanjem pogojev, ki obstajajo na neki datum (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Toprak in Oguz, točka 54), tako da je treba zagotoviti, da se države članice ne oddaljijo od cilja, ki se mu sledi s klavzulami „standstill“, ko spremenijo določbe, ki so jih sprejele v korist svoboščin turških državljanov po začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80 ali Dodatnega protokola na njihovem ozemlju.

95 V obravnavanem primeru ni sporno, da je začetek veljavnosti NAG 1. januarja 2006 zaostril pogoje za uresničevanje svobode ustanavljanja turških državljanov v položajih, v kakršnem je M. Dereci.

96 V skladu s členom 21 NAG morajo namreč državljani tretjih držav, vključno s turškimi državljani v položaju, kakršen je položaj M. Derecija, na splošno vložiti prošnjo za prebivanje zunaj avstrijskega ozemlja in so zavezani ostati zunaj tega ozemlja, dokler ni o njihovi prošnji odločeno.

97 Nasprotno pa v skladu s členom 49 zakona iz leta 1997 turški državljani v položaju, kakršen je položaj M. Derecija, kot družinski člani avstrijskih državljanov uživajo svobodo ustanavljanja in lahko v Avstriji vložijo prošnjo za pridobitev dovoljenja za prvo naselitev.

98 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da NAG s tem, da je zaostril pogoje za uresničevanje svobode ustanavljanja turških državljanov v primerjavi s pogoji, ki so se zanje na podlagi določb, sprejetih po začetku veljavnosti Dodatnega protokola v Avstriji, uporabljali prej, pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 41(1) navedenega protokola.

99 Kar zadeva, nazadnje, trditev avstrijske in nemške vlade ter vlade Združenega kraljestva, da je M. Dereci v „nezakonitem položaju“ in da torej ni upravičen do uporabe člena 41(1) Dodatnega protokola, zadošča ugotovitev, da je iz predložitvene odločbe razvidno, da čeprav je M. Dereci novembra 2001 sicer res nezakonito vstopil na avstrijsko ozemlje, pa je dejstvo, da je ob vložitvi prošnje za naselitev imel na podlagi takrat veljavne nacionalne zakonodaje pravico do naselitve, ker je bil poročen z avstrijsko državljanko, in da je lahko v Avstriji vložil prošnjo v tem smislu, kar je tudi storil. Po mnenju predložitvenega sodišča je njegovo prvotno zakonito prebivanje postalo nezakonito šele ob začetku veljavnosti NAG, kar je povzročilo zavrnitev njegove prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje.

100 Torej njegovega položaja ni mogoče opredeliti kot nezakonitega, ker je taka nezakonitost nastala zaradi uporabe določbe, ki pomeni novo omejitev.

101 Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na četrto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 41(1) Dodatnega protokola razlagati tako, da je treba sprejetje nove ureditve, ki je bolj omejevalna od predhodne, pri čemer je bila s to omiljena prejšnja ureditev v zvezi s pogoji za uresničevanje svobode ustanavljanja turških državljanov, veljavna ob začetku veljavnosti tega protokola na ozemlju zadevne države članice, obravnavati kot „novo omejitev“ v smislu te določbe.

Stroški

102 Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1. Pravo Unije, zlasti njegove določbe v zvezi z državljanstvom Unije, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da država članica državljanu tretje države zavrne prebivanje na njenem ozemlju, kadar ta državljan tretje države želi prebivati z družinskim članom, ki je državljan Unije s prebivališčem v tej državi članici, katere državljan je, in ki ni nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja, če taka zavrnitev ne pripelje do preprečitve dejanskega uživanja bistva pravic, podeljenih s statusom državljana Unije, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.

2. Člen 41(1) Dodatnega protokola, ki je bil podpisan 23. novembra 1970 v Bruslju in je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972, je treba razlagati tako, da je treba sprejetje nove ureditve, ki je bolj omejevalna od predhodne, pri čemer je bila s to omiljena prejšnja ureditev v zvezi s pogoji za uresničevanje svobode ustanavljanja turških državljanov, veljavna ob začetku veljavnosti tega protokola na ozemlju zadevne države članice, obravnavati kot „novo omejitev“ v smislu te določbe.

Podpisi

1Jezik postopka: nemščina.