1. 

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Italija) s predlogom za sprejetje predhodne odločbe v bistvu sprašuje Sodišče, ali pravo Unije nasprotuje deželni ureditvi, kot je ta v sporu o glavni stvari, ki ustanovitev novih optik pogojuje z omejitvama gostote prebivalstva in razdalje med optikami.

2. 

Vprašanja za predhodno odločanje so bila postavljena v okviru spora med družbo Ottica New Line di Accardi Vincenzo (v nadaljevanju: Ottica New Line) in občino Campobello di Mazara zaradi odločbe, s katero je ta občina družbi Fotottica Media Vision di Luppino Natale Fabrizio e C. S.n.c. (v nadaljevanju: Fotottica) dovolila trajno opravljanje optičnih dejavnosti na njenem ozemlju.

3. 

Ta zadeva se navezuje na sodno prakso o nacionalnih ukrepih, ki uresničevanje svobode ustanavljanja v okviru poklicev, ki so povezani z javnim zdravjem, pogojuje s sistemom dovoljenja, ki pomeni omejitev. ( 2 ) Pripomniti je treba, da so bile posebnosti optičnih dejavnosti že do sedaj predmet sodne prakse, iz katere izhaja, da se razlikujejo od storitev, ki v celoti spadajo na področje varovanja javnega zdravja. ( 3 ) V tej zadevi bo moralo Sodišče pojasniti, ali, in če da, v kakšnem obsegu, je mogoče načela, vzpostavljena v sodbi Blanco Pérez in Chao Gómez ( 4 ) v zvezi z odprtjem lekarn, uporabiti za odprtje optik.

4.

V uvodni izjavi 22 Direktive 2006/123/ES ( 5 ) je navedeno:

„Izključitev zdravstvenega varstva iz področja uporabe te direktive bi morala zajemati zdravstvene in farmacevtske storitve, ki jih izvajajo zdravstveni delavci, da bi ocenili, ohranili ali izboljšali zdravstveno stanje bolnikov, kadar so v državi članici, kjer se storitve izvajajo, navedene storitve pridržane za reguliran poklic s področja zdravstva.“

5.

Člen 1(1) navedene direktive določa:

„Ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev.“

6.

Člen 2(2)(f) Direktive 2006/123 določa:

„Ta direktiva se ne uporablja za naslednje subjekte:

[…]

7.

Člen 1 deželnega zakona Sicilije št. 12 z dne 9. julija 2004 o predpisih o opravljanju optičnih dejavnosti in o spremembi deželnega zakona št. 28 z dne 22. februarja 1999 (v nadaljevanju: deželni zakon št. 12/2004) določa:

„1.   Pristojni občinski organ ob izdaji dovoljenja za izvajanje optičnih dejavnosti, poleg vpisa v poseben specialni register iz člena 71 deželnega zakona št. 25 z dne 1. septembra 1993 upošteva razmerje med prebivalci in številom optik, da zagotovi razumno distribucijo ponudbe na ozemlju. To razmerje je ena optika na vsakih 8000 prebivalcev. Razdalja med eno in drugo optiko mora znašati vsaj 300 metrov. Navedeni omejitvi ne veljata za optike, katerih sedež se iz najema prenese na sedež v lasti ali ki so prisiljene k prenosu zaradi prisilne izselitve ali iz drugih razlogov višje sile. Izjema so dovoljenja, ki so bila že izdana na dan uveljavitve tega zakona.

2.   Kadar obstajajo dokazane teritorialne zahteve, pristojni občinski organ ne glede na določbe odstavka 1 in po pridobitvi obveznega mnenja pokrajinskega odbora pri gospodarski zbornici iz člena 8 pravilnika o izvajanju člena 71 deželnega zakona št. 15 z dne 1. septembra 1993, ki je bil izdan s predsedniško uredbo št. 64 z dne 1. junija 1995, izda dovoljenje ali prenese že obstoječe dovoljenje.

3.   V občinah z manj kot 8000 prebivalci pa lahko pristojni občinski organ, ne da bi pridobil mnenje odbora iz odstavka 2, izda največ dve dovoljenji. Izvzete so vloge, ki so bile vložene pred uveljavitvijo tega zakona.“

8.

Občina Campobello di Mazara je z odločbo z dne 18. decembra 2009 družbi Fotottica dovolila odprtje optike na svojem ozemlju. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je bila ta odločba z dne 18. decembra 2009 izdana v nasprotju s členom 1(1) deželnega zakona št. 12/2004, ker pri odprtju omenjene optike nista bila izpolnjena pogoja glede gostote prebivalstva in glede razdalje med optikami, ki ju je določala navedena določba.

9.

Družba Ottica New Line je navedeno odločbo z dne 18. decembra 2009 izpodbijala pri Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia. To sodišče je po zavrnitvi uporabe člena 1(1) deželnega zakona št. 12/2004, ki ga je ocenilo za neskladnega s pravom Unije, z odločbo z dne 18. marca 2010 zavrnilo njeno tožbo.

10.

Družba Ottica New Line je zoper to odločbo vložila pravno sredstvo pri predložitvenemu sodišču, ki sprašuje o tem, ali je mogoče za odprtje optike uporabiti načela, ki izhajajo iz zgoraj navedene sodbe Blanco Pérez in Chao Gómez. Po mnenju predložitvenega sodišča ni sporno, da za poklic optika, še bolj kot za poklic farmacevta, veljajo trgovinske značilnosti. Zato ni mogoče popolnoma izključiti, da obstaja zdravstveni interes za uvedbo in ohranitev posebnega sistema teritorialne distribucije navedenih storitev.

11.

V teh okoliščinah je Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

12.

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil v sodnem tajništvu Sodišča vpisan 21. oktobra 2011. Pisna stališča so predložile češka, španska in nizozemska vlada ter Evropska komisija.

13.

Najprej ugotavljam, da so vsi elementi spora, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, omejeni na ozemlje ene države članice, celo na ozemlje ene dežele. Ker vprašanje za predhodno odločanje ni čezmejne narave, bi ga torej lahko razglasili za nedopustnega.

14.

Ni namreč sporno, da se določbe Pogodbe DEU na področju svobode ustanavljanja ne uporabljajo za položaj, katerega elementi so združeni v eni državi članici. ( 6 )

15.

V skladu s sodno prakso Sodišča pa lahko odgovor na tako vprašanje vendarle koristi predložitvenemu sodišču, zlasti če bi nacionalno pravo zahtevalo, da bi državljan te države članice užival enake pravice, kot jih ima v enakem položaju na podlagi prava Unije državljan druge države članice. ( 7 )

16.

V tej zadevi se primer, omenjen v tej sodni praksi, v okviru postopka v glavni stvari nanaša na pravice, ki jih državljan države članice, ki ni Italijanska republika, lahko ima na podlagi prava Unije, če je v enakem položaju kot družba Fotottica, ki želi odpreti optiko in je zoper njo vložena tožba druge optike, ki temelji na deželni zakonodaji, ki vzpostavlja sistem predhodnega dovoljenja, za katerega izdajo veljajo posebej stroge zahteve, ki lahko ovirajo pravice, ki jih navedeni gospodarski subjekt uživa na podlagi Pogodbe.

17.

Ker tako ni očitno, da razlaga prava Unije ne bi koristila predložitvenemu sodišču pri odločitvi, je ta predlog treba šteti za dopustnega.

18.

S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe se v bistvu zastavlja vprašanje, ali so optične dejavnosti dovolj tesno povezane z varovanjem javnega zdravja, da bi bilo mogoče utemeljiti nacionalne ukrepe, ki omejujejo svobodo ustanavljanja, ki jo zagotavlja Pogodba. Zato bom najprej analiziral nekatere splošne vidike, ki so s tem povezani.

19.

Prvič, želim poudariti dejstvo, da je po mojem mnenju in ne glede na razlike, ki obstajajo na nacionalni ravni, ( 8 ) dejavnost, ki jo opravlja očesni optik, na splošno mešane narave. Tako je treba pri analizi zakonodaje, ki je sporna v postopku v glavni stvari in ki ureja izvajanje optičnih dejavnosti, razlikovati med dvema vidikoma.

20.

Po eni strani ni sporno, da se bolniki ali stranke z recepti od oftalmologov najpogosteje odpravijo v optiko z namenom, da bi kupili izdelke za korekcijo okvar vida, kot so očala ali kontaktne leče. Poleg tega, kadar sme očesni optik izvajati preglede vida, meritve ostrine vida, določati in nadzorovati potrebno korekcijo vida, ugotavljati motnje vida in zdraviti okvare vida z optičnimi instrumenti za korekcijo vida, o tem svetovati strankam in jih napotiti k oftalmologu, opravlja dejavnost, ki spada v pojem zdravstvenih storitev in ustreza skrbi javnega zdravja.

21.

Po drugi strani specializirano osebje v optiki opravlja različne dejavnosti tehnične narave, kot so montaža okvirjev, popravilo očal, menjava stekel in prilagajanje namestitve očal. Dalje trgovine z optičnimi pripomočki običajno prodajajo celotno zbirko optičnih izdelkov in dodatkov, kot so sončna očala, etuiji za očala, izdelki za vzdrževanje in optični instrumenti, kot so binokularne lupe, itd. V zvezi s tem ni mogoče šteti, da ta del optične dejavnosti, ki bi ga lahko opredelili za „paraoptični“, spada v pojem javnega zdravja in ima torej trgovinski značaj.

22.

Čeprav sta ta dva vidika najpogosteje tesno povezana, pa vendarle ni mogoče izključiti, da bi „paraoptični“ del prevladoval, oziroma bil celo izključen, če je to izbira nacionalnega zakonodajalca. Da bi se lahko izrekli o opredelitvi optične dejavnosti v posamezni državi članici, je torej treba v vsakem posameznem primeru preučiti področje njenih pristojnosti v skladu z veljavno nacionalno zakonodajo.

23.

V zvezi s tem želim opozoriti na nekaj elementov, ki izhajajo iz zgoraj navedene sodbe Ker-Optika in ki po mojem nakazujejo v prid predlaganega mešanega pristopa. Sodišče je namreč, potem ko je bilo pozvano, da se izreče o dopustnosti prepovedi spletne prodaje kontaktnih leč, presodilo, da lahko vzpostavitev stika med stranko in usposobljenim očesnim optikom in storitve, ki jih ponuja, zmanjšajo tveganja za javno zdravje. Sodišče je tako z ugotovitvijo, da zadevna ureditev ne izpolnjuje zahteve sorazmernosti pri zasledovanju cilja varovanja javnega zdravja, vendarle priznalo, da je nacionalna zakonodaja, ki prodajo kontaktnih leč dovoljuje samo prodajalnam z optičnimi pripomočki, primerna vsaj za uresničitev tega cilja. ( 9 )

24.

Podobno se mi zdi, da je pravilo, ki ga je Sodišče oblikovalo v sodni praksi po izdaji sodbe LPO ( 10 ), v skladu s katero lahko država članica zahteva, da kontaktne leče dobavi usposobljeno osebje, ob upoštevanju načela sorazmernosti mogoče razširiti na ves optični material, katerega uporaba lahko povzroči tveganje za zdravje bolnikov. Menim, da to pravilo sedaj izhaja tudi iz sodbe Mac Quen in drugi ( 11 ), v skladu s katero je pod določenimi pogoji zakonito, da iz razlogov javnega zdravja preglede v okviru korekcij popolnoma optičnih motenj vida opravlja le skupina strokovnjakov, kot so oftalmologi, izključeni pa so očesni optiki, ki niso zdravniki.

25.

Nasprotno pa je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Ker-Optika jasno priznalo, da sta predhodni posvet z zdravnikom, kar zahteva zdravniški pregled pacienta, in prodaja kontaktnih leč kot taka neločljivo povezana. Ker gre za dejanje, ki ga lahko opravi tudi oseba, ki ni specialist, ali pa ga izvede pod njegovim nadzorom, je Sodišče potrdilo, da se s tega vidika opravljanje optičnih dejavnosti jasno loči od elementov, ki spadajo na področje varovanja javnega zdravja.

26.

To stališče pomeni nadaljevanje zgodnejše sodne prakse v zvezi s pravilom o eni ordinaciji za opravljanje poklicev splošnega zdravnika in zobozdravnika ali veterinarja, ki po mnenju Sodišča pomeni omejitev svobode ustanavljanja, ki je ne morejo utemeljiti razlogi javnega zdravja, saj naj ne bi bilo nujno, da se zdravnik stalno nahaja v bližini bolnika ali stranke. ( 12 ) Generalni pravobranilec D. Ruiz-Jarabo je v sklepnih predlogih, ki jih je predstavil v zadevi Komisija proti Grčiji, ( 13 ) pravilno predlagal, naj se ta pristop razširi tudi na očesne optike. ( 14 ) Poleg tega je koristno omeniti analizo, ki je bila v teh sklepnih predlogih opravljena glede dvojnosti pravnih razmerij v okviru optičnih dejavnosti. ( 15 )

27.

Zato menim, da sodna praksa Sodišča glede optične dejavnosti priznava, da ta dejavnost v celoti ne spada na področje varovanja javnega zdravja v strogem smislu.

28.

Nazadnje, čeprav Direktiva 2006/123 ni izrecno omenjena v vprašanjih za predhodno odločanje, se nanjo sklicuje besedilo predložitvene odločbe. Ne da bi se spustil v izčrpno analizo o uporabljivosti te direktive v obravnavani zadevi, vsekakor ugotavljam, da se navedena direktiva uporablja za vse oblike storitev, kakor so opredeljene v njenem členu 4, točka 1, razen za izjeme, ki so naštete v njenih členih od 1 do 4. Vendar so v skladu s členom 2(2)(f) Direktive 2006/123, v povezavi z njeno uvodno izjavo 22, zdravstvene storitve izključene iz njenega področja uporabe pod nekaterimi pogoji. Po eni strani gre za storitve za ocenitev, ohranitev ali izboljšanje zdravstvenega stanja bolnikov. Po drugi strani morajo te storitve zagotavljati predstavniki zdravstvenega poklica, ki je reguliran v državi članici.

29.

Opozarjam še, da je v Italiji poklic očesnega optika reguliran poklic v smislu Direktive 2005/36/ES. ( 16 ) Poklic očesnega optika je določen v točki 1 Priloge II o programih usposabljanja za paramedicinske in vzgojnovarstvene poklice in je torej poklic, za katerega je potrebno usposabljanje v smislu člena 11(c)(ii) navedene direktive.

30.

Postavljena vprašanja za predhodno odločanje bom obravnaval glede na vse navedene ugotovitve.

31.

Najprej ugotavljam, da čeprav predložitveno sodišče Sodišču zastavlja tri ločena zaporedna vprašanja, se problematika, katere razlaga se išče, osredotoča na vprašanje, ali pravo Unije nasprotuje zakonodaji, kakršna je zadevna deželna zakonodaja. Zato predlagam, naj se vprašanja preoblikujejo v tem smislu in naj se nanje celostno odgovori.

32.

Spor o glavni stvari se poleg tega nanaša na trajno izvajanje optičnih dejavnosti, kar pomeni stalno in nepretrgano gospodarsko dejavnost, ki se v državi članici opravlja za nedoločen čas. Zato menim, da je treba – kljub relativno široki formulaciji vprašanj za predhodno odločanje v zvezi s svobodo ustanavljanja in svobodnim opravljanjem storitev – odgovor na to omejiti na problematiko svobode ustanavljanja.

33.

Predložitveno sodišče z vprašanji želi v bistvu izvedeti, ali pravo Unije nasprotuje ureditvi, kakršna je v deželi Siciliji, ki za odprtje optike določa pogoja o gostoti prebivalstva in o razdalji med optikami.

34.

Člen 49 PDEU v skladu z ustaljeno sodno prakso nalaga ukinitev omejitev svobode ustanavljanja. Za take omejitve je treba šteti vse ukrepe, ki prepovedujejo, ovirajo ali napravijo uveljavitev te svoboščine manj zanimivo. ( 17 )

35.

V to kategorijo spadajo predvsem predpisi, ki za ustanovitev podjetja v drugi državi članici določajo pridobitev dovoljenja, ker lahko ovirajo izvajanje svobode ustanavljanja tega podjetja s tem, da preprečujejo svobodno izvajanje njegovih dejavnosti prek stalne poslovne enote. To podjetje namreč po eni strani tvega, da bo imelo dodatne upravne in finančne stroške, ki jih prinaša vsaka izdaja takega dovoljenja. Po drugi strani sistem predhodnega dovoljenja prepoveduje izvajanje dejavnosti samozaposlene osebe gospodarskim subjektom, ki ne izpolnjujejo vnaprej določenih zahtev, katerih izpolnjevanje pogojuje izdajo tega dovoljenja. ( 18 )

36.

Nacionalni predpisi sicer pomenijo omejitev, če izvajanje dejavnosti pogojujejo z gospodarskimi ali socialnimi potrebami, ki jih mora ta dejavnost zadovoljiti, saj po navadi omejuje število izvajalcev storitev. ( 19 )

37.

Glede spora o glavni stvari je treba navesti, da, prvič, nacionalna ureditev za odprtje optike določa izdajo predhodnega dovoljenja pristojnega občinskega organa. Drugič, ta ureditev dovoljuje odprtje optike na vsakih 8000 prebivalcev v deželi. Tretjič, ta ureditev preprečuje očesnim optikom, da bi opravljali samostojno gospodarsko dejavnost v kraju, ki bi ga svobodno izbrali, saj morajo na splošno upoštevati, da morajo biti obstoječe prodajalne z optičnimi pripomočki med seboj oddaljene najmanj 300 metrov.

38.

Ta ureditev zato podjetja iz drugih držav članic, ki se ukvarjajo z optičnimi dejavnostmi, odvrača oziroma jim celo preprečuje izvajanje dejavnosti na Siciliji prek stalne enote.

39.

Poleg tega želim poudariti, da se mi zdi, da bi deželna zakonodaja, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, kljub svojemu nediskriminatornemu videzu lahko imela posredne diskriminatorne učinke v zvezi z narodnostjo zadevnih gospodarskih subjektov.

40.

Iz deželnega zakona št. 12/2004 je namreč razvidno, da omejitvi pri odprtju optike ne veljata v primeru prenosa sedeža iz najema na sedež v lasti optika ali v primeru prisilne selitve, ki zlasti sledi prisilni izselitvi. Povsem verjetno je, da bo taka izjema predvsem v korist prebivalcev Sicilije in ne v korist oseb, ki ne izvirajo iz tega otoka, zlasti državljanov drugih držav članic.

41.

Zato deželna ureditev, kakršna se obravnava v postopku v glavni stvari, pomeni omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU.

42.

Kot navaja predložitveno sodišče, gre za vprašanje, ali se lahko na področju, ki ga ureja zadevna deželna zakonodaja, ki omejuje odprtje optike, uporabi nujni razlog v splošnem interesu, ki je povezan z varovanjem javnega zdravja.

43.

V skladu s sodno prakso je mogoče vsak nacionalni ukrep, ki bi, tudi če se ga uporablja brez diskriminacije glede na državljanstvo, za državljana Unije lahko pomenil oviro pri izvajanju svobode ustanavljanja, zagotovljene s Pogodbo, ali to izvajanje napravil manj privlačno, upravičiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu, pod pogojem, da je primeren za zagotovitev uresničitve zasledovanega cilja in da ne prekorači okvirov, ki so potrebni za doseganje tega cilja. ( 20 )

44.

Ni sporno, da je varovanje javnega zdravja med nujnimi razlogi splošnega interesa, ki lahko na podlagi člena 46(1) ES utemeljijo omejitev svobode ustanavljanja. Natančneje, tako omejitev je mogoče utemeljiti s ciljem zagotavljanja zanesljive in kakovostne oskrbe prebivalstva z zdravili. Pomembnost navedenega splošnega cilja med drugim potrjuje člen 168(1) PDEU, na podlagi katerega se pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi. ( 21 )

45.

V zvezi s tem predložitveno sodišče priznava, da je optična dejavnost povezana s kolektivnim interesom varovanja javnega zdravja tako, da bi v tem primeru obstajal nujni razlog, ki bi lahko utemeljil zgoraj navedeno omejitev svobode ustanavljanja.

46.

V predložitveni odločbi je glede tega navedeno, da očesni optik po italijanski zakonodaji opravlja pomožno zdravstveno dejavnost, ker dobavlja, nadzoruje in prilagaja pripomočke za korekcijo motenj vida: korekcijska stekla, okvirje, kontaktne leče, pripomočke za vid za slabovidne. V skladu s to zakonodajo sme opravljati enostavne preglede meritev vida. Poleg tega sme optometrist, če je pridobil diplomo, zdraviti okvare vida, pri čemer uporablja optične instrumente za korekcijo vida. Optometrist s posebnimi napravami meri kakovost vida in ugotavlja njegove okvare; ukvarja se torej z izbiro, predpisovanjem in dobavo najprimernejših korekcijskih pripomočkov, pri tem pa se prilagaja zahtevam pacienta. Dalje opravlja tudi dejavnost preprečevanja motenj vida. Nazadnje, temeljna storitev optičnih dejavnosti je prodaja očal in kontaktnih leč, ki se opravi na podlagi zdravniškega recepta.

47.

Vendar ugotavljam, da ta opis predložitvenega sodišča temelji na besedilu kraljeve uredbe št. 1265 z dne 27. julija 1934 in ne na sporni sicilski ureditvi. Predložitveno sodišče pa ne pojasni razmerja, ki bi lahko obstajalo med tema viroma.

48.

Glede na moje uvodne ugotovitve se vendarle nagibam k ugotovitvi, da je mogoče na podlagi koncepta poklica očesnega optika, ki izhaja iz nacionalne zakonodaje, priznati, da se lahko deželno ureditev iz postopka v glavni stvari načeloma utemelji z nujnim razlogom, povezanim z javnim zdravjem.

49.

Vendar pa je tudi nujno, da omenjena zakonodaja dejansko sledi navedenemu cilju, kar bi moralo biti jasno razvidno iz normativnih besedil, ki veljajo za opravljanje poklica očesnega optika na Siciliji. Ker se namreč splošni cilj varovanja zdravja kaže na različne načine, menim, da omejitev utemeljuje obstoj močne in sorazmerne povezave med ciljem, ki mu sledi sporna ureditev, in zadevnim nujnim razlogom v splošnem interesu.

50.

V zvezi s tem najprej obžalujem, da italijanska vlada ni predložila stališč, ki bi lahko zagotovila koristna pojasnila v zvezi z ratiom in namenom navedene sicilske ureditve. Zadevna država članica pa je tista, ki mora dokazati, da je nacionalni ali lokalni ukrep, ki lahko pomeni omejitev, povsem utemeljen.

51.

Poleg tega ob upoštevanju po eni strani mešane narave optičnih dejavnosti, na katero sem opozoril v uvodnih ugotovitvah, in po drugi strani dejstva, da imajo ukrepi načrtovanja razporeditve optik, morebiti posebej omejevalno naravo, menim, da mora biti raven nujnosti, od katere je mogoče šteti, da je nacionalni ukrep, ki ureja odprtje optike, utemeljen s ciljem varovanja javnega zdravja, višja kot v primerih, kjer se regulirana dejavnost jasno, v celoti ali v prevladujoči meri navezuje na zagotavljanje zdravstvenih storitev (zdravstvene in bolnišnične storitve, lekarne).

52.

V obravnavani zadevi omejitev svobode ustanavljanja v skladu z deželnim zakonom št. 12/2004 izhaja na eni strani iz demografske na drugi pa iz teritorialne omejitve.

53.

Glede demografske omejitve menim, da bi tak ukrep lahko sledil cilju varovanja javnega zdravja, ker med drugim želi zagotoviti pravično oskrbo prebivalstva z optičnimi pripomočki in uravnoteženo distribucijo optik na ozemlju Sicilije. Kot je Sodišče že navedlo, se lahko države članice odločijo, da so zdravstvene ustanove in infrastruktura predmet načrtovanja, da se zagotovi dostop do zdravstvenih storitev na manj zanimivih območjih z določitvijo minimalnega praga števila prebivalcev, za katere se izvaja tovrstna dejavnost. ( 22 ) Zato bi lahko taka distribucija optičnih storitev prispevala k temu, da se vsaki optiki zagotovi zadostno število strank.

54.

Nasprotno pa glede teritorialne omejitve, čeprav je načeloma dopolnilna tej glede števila prebivalstva, ( 23 ) v tej zadevi ne ugotavljam nobene povezave s ciljem varovanja javnega zdravja. Taka omejitev namreč le omejuje konkurenco, saj je njen učinek preprečevati prekomerno koncentracijo optik na določenem območju (v bližini ali v samem trgovskem središču). Tak cilj pa se mi ne zdi povezan z varovanjem javnega zdravja.

55.

Vseeno menim, da bi bila taka teritorialna omejitev lahko utemeljena z navedenim ciljem pod pogojem, da je zasnovana dovolj široko, da ustreza istemu cilju kot demografska omejitev. ( 24 ) Splošneje, teritorialna omejitev je lahko del cilja varovanja javnega zdravja le, če temelji na upoštevnih merilih. Tako lahko na primer omejitev teritorialne narave v urbanem okolju prispeva k zagotavljanju uravnotežene oskrbe z medicinskimi proizvodi in optičnimi pripomočki, medtem ko bi v ruralnem ali predmestnem okolju lahko, nasprotno, imela le protikonkurenčni učinek.

56.

Upoštevajoč vse podatke iz spisa se mi na prvi pogled ne zdi dokazano, da sicilska ureditev v celoti sledi cilju varovanja javnega zdravja. Opozarjam, da sodna praksa Sodišča v zvezi s poklicem očesnega optika tega poklica ne enači z zdravstvenimi poklici v strogem smislu.

57.

Vendar, ker lahko dejavnost očesnega optika vključuje tako vidik javnega zdravja kot vidik „paraoptičnih“ storitev, je treba v vsakem posameznem primeru preučiti uravnoteženost med tema vidikoma, ki je pripeljala do sprejetja normativnega besedila, ki pomeni omejitev svobode ustanavljanja. Nujno je, da predložitveno sodišče glede na omenjene elemente ugotovi, kakšen je resnični namen sicilske ureditve, da bi lahko zanesljivo odgovorilo na vprašanje, ali je morebiti utemeljena.

58.

Če bi Sodišče vseeno, glede na podatke iz spisa, menilo, da je sicilskega zakonodajalca pri določitvi omejitev o gostoti prebivalstva in o razdalji, ki jo je treba upoštevati med optikami, vodil cilj varovanja javnega zdravja, je podrejeno treba preučiti dodatna merila za utemeljitev, ki jih je določila sodna praksa.

59.

Ne glede na obstoj legitimnega cilja z vidika prava Unije je omejitev temeljnih svoboščin, ki so zagotovljene s Pogodbo, utemeljena le, če je zadevni ukrep primeren za zagotavljanje uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne presega tega, kar je nujno potrebno za dosego tega cilja. ( 25 ) Poleg tega je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično. ( 26 )

60.

Predložitveno sodišče se v predložitveni odločbi v zvezi s tem sprašuje, ali je v tem primeru mogoče prenesti rešitev, ki izhaja iz zgoraj navedene sodbe Blanco Pérez in Chao Gómez, v kateri je Sodišče presodilo, da pravo Unije načeloma ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za odprtje novih lekarn določa omejitvi glede gostote prebivalstva in razdalje med lekarnami, če taki omejitvi lahko uravnoteženo porazdelita lekarne po nacionalnem ozemlju, če se vsem prebivalcem zagotovi ustrezen dostop do lekarniških storitev in če se s tem povečata zanesljivost in kakovost oskrbe prebivalstva z zdravili.

61.

Ta sklep je temeljil na sodni praksi, ki priznava, da so zdravstvene ustanove in infrastruktura predmet načrtovanja. Načrtovanje lahko vključuje predhodno dovoljenje za ustanovitev novih ponudnikov zdravljenja, kadar se izkaže za nujno potrebno za zapolnitev morebitnih praznin pri dostopu do zdravstvenih storitev in za preprečitev ustvarjanja subjektov, zaradi katerih nastaja dvojno zaposlovanje, tako da zagotavlja zdravstveno oskrbo, ki se prilagaja potrebam prebivalstva, pokriva celotno ozemlje in ki upošteva geografske regije, ki so izolirane oziroma imajo kako drugače manj ugodnosti. ( 27 )

62.

Vendar nisem prepričan, da bi ta sklep lahko popolnoma in neposredno prenesli na storitve, ki jih zagotavljajo očesni optiki.

63.

Res je, da predložitveno sodišče podrobno navaja, da ni mogoče popolnoma izključiti, da obstaja zdravstveni interes za uvedbo in ohranitev posebnega sistema teritorialne distribucije optične dejavnosti. Po mnenju tega sodišča bi bilo mogoče sklepati, da bi se optike, če ne bi bilo nikakršnih predpisov, osredotočile le na tiste lokacije, ki so primernejše s tržnega vidika, tako da ostale tržno manj privlačne lokacije ne bi imele zadostnega število optikov.

64.

Vseeno se mi zdi, da obstaja znatna razlika, v smislu javnega zdravja, med nalogami, ki jih je mogoče zaupati lekarnam, in nalogami, ki jih opravljajo optike.

65.

Prvič, ta razlika se kaže predvsem z vidika merila nujnosti, ki opredeljuje dostop do farmacevtskih izdelkov v primerjavi z optičnimi pripomočki.

66.

Kot je Sodišče že pojasnilo, je namreč pri vzpostavitvi normativnega okvira, ki velja za lekarne, nujno, da se prebivalcem zagotovi ustrezen dostop do lekarniških storitev in s tem poveča zanesljivost in kakovost oskrbe prebivalstva z zdravili. ( 28 )

67.

Zato nacionalne ureditve pogosto določajo ne le pravila o demografski ali teritorialni distribuciji, ampak določajo tudi obveznosti farmacevtov, s katerimi bi zagotovili stalni dostop do zdravil. Gre lahko, na primer, za dnevne izmene ali obveznost izdaje zdravil na podlagi zdravniškega recepta v določenem roku.

68.

Nasprotno pa storitev, ki jo zagotavljajo optiki, tudi kadar izpolnjujejo zahteve javnega zdravja, ni nikoli nujna.

69.

Drugič, sodna praksa Sodišča je že obravnavala nekatere vidike razlikovanja, ki ga je treba uporabiti med lekarnami, optikami in laboratoriji za biomedicinske analize z vidika tveganja, ki nastane za bolnike v primeru napačne ali neustrezne izdaje zdravila, glede na tveganje, ki nastane v primeru napake med izdajo optičnih pripomočkov. Tako „[lahko] v nasprotju z optičnimi pripomočki […] zdravila, ki so predpisana ali uporabljena iz terapevtskih razlogov, kljub temu resno škodujejo zdravju, če se uživajo brez potrebe ali nepravilno, ne da bi se potrošnik tega lahko zavedal, ko jih jemlje. Poleg tega zdravstveno neutemeljena prodaja zdravil povzroča nerazumljivo zapravljanje javnih finančnih virov, ki je neprimerljivo s tistim, ki izhaja iz neutemeljene prodaje optičnih pripomočkov“. ( 29 )

70.

Sodišče je tudi pojasnilo, da tveganje, ki izhaja iz neustrezne izdaje optičnih pripomočkov, ni primerljivo s tveganjem, ki nastane v primeru napačnega opravljanja biomedicinskih analiz, čeprav ima lahko negativne posledice za bolnika. ( 30 )

71.

Nazadnje, ne glede na vprašanje, kako bi bilo mogoče optične dejavnosti izenačiti z dejavnostmi lekarnarjev za namene analize omejitev svobode ustanavljanja, je treba vsekakor preučiti, ali je zakonodaja dežele Sicilije primerna za zagotovitev cilja varovanja javnega zdravja in ne presega tistega, kar je potrebno za njegovo dosego.

72.

Ob upoštevanju splošnosti predložitvene odločbe v tem delu bo moralo nacionalno sodišče preveriti, ali na Siciliji obstaja resnična politika načrtovanja razporeditve optik in ki temelji na ugotovitvah v zvezi z varovanjem javnega zdravja. Predvsem bi bilo treba zahtevati, da pripravljalni dokumenti zadevne ureditve vključujejo primerjalno preučitev meril, na katerih temelji deželni zakon št. 12/2004, in utemeljitev njihove izbire.

73.

Čeprav se zdijo pogoji, ki jih določa navedeni deželni zakon, zelo strogi, ne izključujem, da se lahko zadevna ureditev optičnih dejavnosti brez poseganja v take prilagoditvene ukrepe, kot so določeni v sodni praksi, ( 31 ) izkaže kot primerna.

74.

Sodišče je namreč presodilo, da sta zdravje in življenje ljudi najpomembnejša med dobrinami in interesi, varovanimi s Pogodbo, in da države članice določijo raven, na kateri želijo zagotoviti varovanje javnega zdravja, in kako naj se ta raven doseže. ( 32 )

75.

V zvezi s tem deželni zakon št. 12/2004 določa možnost, da se zgoraj omenjeni merili za dovoljenje prilagodita, „kadar obstajajo dokazane teritorialne zahteve“ in „po pridobitvi obveznega mnenja pokrajinskega odbora pri gospodarski zbornici […]“. Poleg tega navedeni zakon dopušča, da se v občinah, ki imajo manj kot 8000 prebivalcev, izdata največ dve dovoljenji brez posvetovanja tega odbora.

76.

V obravnavani zadevi se mi zdi, da ta metoda prilagoditve ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz sodne prakse, v skladu s katero „mora namreč sistem predhodnega upravnega dovoljenja, da bi bil utemeljen – čeprav krši temeljno svoboščino – temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, ki določajo meje diskrecijske pravice organov, da se ta ne bi uporabljala arbitrarno […] Tak sistem predhodnega upravnega dovoljenja mora temeljiti tudi na taki ureditvi postopka, ki je enostavno dostopen in ki prizadetim lahko zagotovi, da se bo njihove zahteve obravnavalo objektivno in nepristransko v razumnem roku, za morebitne zavrnitve dovoljenja pa mora biti predvideno pravno varstvo v obliki sodnega nadzora“. ( 33 )

77.

Besedna zveza „kadar obstajajo dokazane teritorialne zahteve“, ki jo vsebuje deželni zakon št. 12/2004, pa ni dovolj natančna, da bi se lahko razmejila stopnja diskrecije deželne uprave.

78.

Poleg tega, kot pravilno poudarja Komisija, je vprašljiva sestava pokrajinskega odbora, čigar mnenje se obvezno upošteva pri dovolitvi odprtja optike z odstopanjem od splošnih pravil. ( 34 ) Ker namreč navedeni odbor sestavljajo štirje predstavniki poklicnega združenja očesnih optikov, se zdi, da je ta odbor v nasprotju z načelom sodne prakse, v skladu s katerim ukrepanje organizacij, ki jih sestavljajo konkurenčni gospodarski subjekti, ki so že prisotni na zadevnem ozemlju, v postopku dovoljenja pomeni omejitev svobodnega opravljanja storitev ali svobode ustanavljanja. ( 35 )

79.

Na koncu ugotavljam, da je v zgoraj navedeni zadevi Pérez Blanco in Chao Gómez deželna zakonodaja določala spodbujevalne ukrepe za vzpostavitev lekarn na nefavoriziranih ali manj donosnih območjih, ta dejavnik pa v tej zadevi nedvomno manjka. ( 36 )

80.

Ob upoštevanju zgoraj navedenih argumentov se mi porajajo resni dvomi o primernosti meril za odprtje optike, ki jih določa deželni zakon št. 12/2004.

81.

Še bolj podredno bi bilo treba preučiti, ali omejitev, ki jo je vzpostavil deželni zakon št. 12/2004, ne presega tistega, kar je potrebno za dosego zastavljenega cilja.

82.

Tako kot izhaja iz predložitvene odločbe, imajo številne sicilske občine med 8000 in 16.000 prebivalci, vendar se zdi deželna ureditev manj omejevalna v primeru občin, katerih število prebivalcev ne presega 8000. Zdi se mi torej, da je v teh demografskih okoliščinah učinek sicilskega zakona pretirana omejitev dostopa do storitev, ki jih zagotavljajo očesni optiki, v primerih, ko je število prebivalcev nekje na sredi med številoma prebivalstva, ki sta določena z deželnim zakonom št. 12/2004.

83.

Glede na vse navedene ugotovitve, se mi sicilska ureditev, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, zdi pretirana, neskladna in neprimerna za dosego zastavljenega cilja.

84.

Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, odgovori tako:

Člen 49 PDEU je treba razlagati tako, da ureditev nacionalnega prava, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki določa omejitvi glede gostote prebivalstva in glede obvezne najkrajše možne razdalje med optikami, omejuje svobodo ustanavljanja. V okoliščinah, kakršne so v postopku v glavni stvari, se zdi, da te omejitve ne utemeljuje cilj varovanja javnega zdravja, razen če zadevna ureditev ne izhaja iz usklajene politike za zagotovitev uravnotežene oskrbe zdravstvenih storitev, kar pa bo moralo predložitveno sodišče preveriti. V obravnavani zadevi zahteve po najkrajši razdalji med optikami nikakor ni mogoče utemeljiti z nujnim razlogom v splošnem interesu varovanja javnega zdravja.