1. 

Zakonodaja Unije na področju obveznega zavarovanja civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil je že dalj časa predmet številnih sporov. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki prihaja iz Madžarske, tokrat Sodišču dovoljuje, da preuči še neznan vidik te zakonodaje na podlagi vprašanja, ali so bile države članice v času veljavnosti direktiv, ki so veljale pred kodifikacijo direktive leta 2009 ( 2 ), zavezane določiti ukrepanje organa, ki izplača odškodnino oškodovancem v nesrečah, povzročenih z vozilom, za katerega je bila zavarovalna polica sklenjena pri insolventnemu zavarovatelju, ki ni zmožen izpolniti svoje obveznosti izplačila.

2.

Člen 3(1) Direktive Sveta z dne 24. aprila 1972 o približevanju zakonodaje držav članic o zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil in o izvajanju obveznosti zavarovanja takšne odgovornosti (72/166/EGS) ( 3 ) – prva direktiva na tem področju, ki je danes nadomeščena z Direktivo 2009/103 – je določal, da „[v]saka država članica ob upoštevanju člena 4 sprejme vse ustrezne ukrepe za zagotovitev, da je civilna odgovornost pri uporabi vozil, ki so običajno na njenem ozemlju, krita z zavarovanjem. Na podlagi teh ukrepov se določi kritje obveznosti in pogoji kritja“.

3.

Z Drugo direktivo Sveta z dne 30. decembra 1983 o približevanju zakonodaje držav članic o zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil (84/5/EGS) ( 4 ) (v nadaljevanju: Druga direktiva), ki jo je prav tako nadomestila Direktiva 2009/103, se je nadaljevalo usklajevanje na tem področju.

4.

V šesti uvodni izjavi Direktive 84/5 je bilo navedeno, da „[…] je treba pripraviti določbo za organ, ki bo jamčil, da oškodovanec ne bo ostal brez odškodnine, če bo nesrečo povzročilo nezavarovano ali neznano vozilo; [da] je pomembno, da se brez spreminjanja določb, ki jih uporabljajo države članice v zvezi z subsidiarno ali nesubsidiarno naravo odškodnine, ki jo plača ta organ, in pravil, ki se uporabljajo v zvezi s prenosom odškodninskih pravic, zagotovi, da se lahko oškodovanec take nesreče obrne neposredno na ta organ kot na prvo točko za stike; [da] je treba dati državam članicam možnost, da uporabijo določene omejene izjeme v zvezi z izplačilom odškodnin s strani tega organa in zagotovijo, da se lahko odškodnina za materialno škodo, ki jo povzroči neznano vozilo, omeji ali izključi zaradi nevarnosti goljufije“.

5.

Člen 1(1) Direktive 84/5 je določal, da „[z]avarovanje iz člena 3(1) Direktive 72/166/EGS obvezno krije oboje, materialno škodo in telesne poškodbe“.

6.

Člen 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5 je določal, da „[v]saka država članica ustanovi ali pooblasti organ z nalogo zagotavljanja odškodnine najmanj do mejnih vrednosti zavarovalne obveznosti za materialno škodo ali telesne poškodbe, ki jih povzroči neznano vozilo ali vozilo, ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti iz odstavka 1. Ta določba ne vpliva na pravico države članice v zvezi z odškodnino s strani tega organa kot subsidiarno ali nesubsidiarno in pravico, da pripravi določbo o poravnavi zahtevkov med tem organom in osebo ali osebami, odgovornimi za nesrečo in drugimi zavarovatelji ali organi socialne varnosti, ki so dolžni dati odškodnino oškodovancu v zvezi z isto nesrečo“.

7.

Člen 1(4), tretji pododstavek, Direktive 84/5 je določal, da „[v]endar […] države članice[lahko] izključijo plačilo odškodnine s strani tega organa osebam, ki so prostovoljno vstopile v vozilo, ki je povzročilo materialno škodo ali telesno poškodbo, če lahko organ dokaže, da so vedele, da je nezavarovano“.

8.

Člen 2 Tretje direktive Sveta z dne 14. maja 1990 o približevanju zakonodaje držav članic o zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil (90/232/EGS) ( 5 ) (v nadaljevanju: Tretja direktiva), ki je bila nadomeščena z Direktivo 2009/103, je določal, da „[d]ržave članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da vse police obveznega zavarovanja civilne odgovornosti pri uporabi vozil […] na podlagi ene same premije krijejo celotno ozemlje Skupnosti […]“.

9.

Člen 3 Direktive 90/232 je določil, da se v besedilu člena 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5 doda naslednji nov stavek:

„Vendar pa države članice ne smejo dovoliti organu, da plačilo odškodnine pogojuje s tem, da oškodovanec kakorkoli dokaže, da odgovorna oseba ni zmožna ali noče plačati“.

10.

V skladu s členoma 14 in 15 uredbe vlade št. 190/2004 o obveznem zavarovanju civilne odgovornosti lastnikov vozil (Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról, v nadaljevanju: uredba vlade št. 190/2004) Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (škodni sklad madžarskega združenja zavarovateljev) posreduje namesto povzročitelja škode le, če ta na dan nastanka nesreče nima sklenjenega obveznega zavarovanja za civilno odgovornost, če lastnik vozila, ki je povzročilo škodo, ni znan ali če je škodo povzročilo vozilo, ki ni bilo dano v promet ali je bilo iz prometa izločeno.

11.

Zakon št. LXII iz leta 2009 o obveznem zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil (2009. évi LXII törnévy a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról, v nadaljevanju: zakon o avtomobilskem zavarovanju), ki je začel veljati 1. januarja 2010, je razveljavil uredbo vlade.

12.

Člen 3, točka 21, zakona o avtomobilskem zavarovanju opredeljuje škodni sklad (Kártalanításí Alap), ki je ustanovljen kot „sklad, ki ga ustanovijo in financirajo zavarovatelji […], ki krije odškodnino za škodo, ki jo povzroči vozilo, katerega imetnik na dan nastanka nesreče razpolaga z zavarovalno polico, sklenjeno pri zavarovatelju, zoper katerega je bil uveden postopek zaradi insolventnosti“.

13.

Člen 29(3) zakona o avtomobilskem zavarovanju določa, da „[š]kodni sklad krije terjatev, ki jo ima oškodovanec proti zavarovatelju, ki je v postopku zaradi insolventnosti, ob upoštevanju pravil, ki jih zavarovalna polica in zakon določata za uveljavljanje odškodninskih zahtevkov“.

14.

MAV Àltalános Biztosító Egyesület (v nadaljevanju: MAV ali družba v postopku v glavni stvari) je zavarovalnica, ki je ustanovljena kot nepridobitno združenje in ki svojim članom ponuja izdelke po nižji ceni, s posebnostjo, da zavarovanci pri tej zavarovalnici prevzamejo tudi obveznosti kot člani združenja. Predvsem zaradi kaznivih dejanj se je premoženje družbe v postopku v glavni stvari razgubilo in družba je postala insolventna. Ker družba kljub petnajstim pozivom, ki jih je Pénzügyi Szervezetek Àllami Felügyelete (organ za nadzor finančnih subjektov) nanjo naslovil med letoma 2003 in 2008, ni uspela vzpostaviti delovanja v skladu z zakonskimi zahtevami na tem področju, je ta organ s 15. avgustom 2008 preklical dovoljenje družbi MAV.

15.

Iz spisa je razvidno, da so Gábor Csonka, Tibor Isztli, Dávid Juhász, János Kiss in Csaba Szontág, tožeče stranke v postopku v glavni stvari, med letoma 2006 in 2008 s svojimi vozili povzročili več škod različnim osebam. Vsi so zavarovanje civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil sklenili pri družbi MAV, ki je medtem postala insolventna.

16.

Čeprav madžarsko pravo od 1. januarja 2010 predvideva zaščito oškodovancev iz nesreč, ki jih povzročijo stranke zavarovalnic, ki so postale insolventne, v času nastanka nesreč, v katere so bile vpletene tožeče stranke v glavni stvari, to ni bilo tako. Iz tega naj bi izhajalo, da bi slednje morale z lastnim premoženjem odgovarjati za škodo, ki so jo povzročile, namesto njihove zavarovalnice ( 6 ).

17.

Ker so tožeče stranke v postopku v glavni stvari menile, da naj bi Madžarska država s tem, da pred 1. januarjem 2010 ni sprejela potrebnih ukrepov, da bi zagotovila ukrepanje organa, ki prevzame plačilo odškodnine v primeru, če je zavarovatelj oseb, ki so odgovorne za škodo, povzročeno z motornim vozilom, insolventen, kršila obveznosti iz prava Unije, natančneje člena 3 Direktive 72/166, so pri predložitvenemu sodišču vložile tožbo za ugotovitev odgovornosti države in za povračilo škode.

18.

V teh okoliščinah je Fővárosi Bíróság prekinilo odločanje in Sodišču na podlagi člena 267 PDEU s predložitveno odločbo, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 1. avgusta 2011, v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1.   Ali se lahko šteje, da je v času škodljivega ravnanja tožečih strank Madžarska država izpolnjevala obveznosti iz Direktive 72/166/EGS, zlasti ob upoštevanju obveznosti, določene v členu 3 te direktive in ali je torej treba šteti, da ima ta direktiva neposreden učinek glede tožečih strank?

2.   Ali lahko posameznik, ki so mu bile zaradi opustitve izvajanja Direktive 72/166/EGS kršene pravice, v skladu z veljavno zakonodajo [Unije] od države zahteva, da ta spoštuje določbe direktive, tako da se proti državi, ki ne izpolnjuje obveznosti, neposredno sklicuje na zakonodajo [Unije], da bi bil deležen jamstev, ki bi jih morala ta država nuditi?

3.   Ali lahko v skladu z veljavno zakonodajo [Unije] posameznik, ki so mu bile kršene pravice zaradi opustitve izvajanja Direktive 72/166/EGS, od države zahteva odškodnino?

4.   Ali je ob pritrdilnem odgovoru na prejšnje vprašanje Madžarska država odškodninsko odgovorna tako v razmerju do tožečih strank kot tudi v razmerju do oškodovancev iz prometnih nesreč, ki so jih povzročile tožeče stranke? […]

5.   Ali je država odškodninsko odgovorna za škodo, nastalo zaradi neusklajene zakonodaje?

6.   Ali je uredba vlade št. 190/2004 […], ki je veljala do 1. januarja 2010 […] v skladu z Direktivo 72/166/EGS ali pa Madžarska obveznosti iz te direktive ni prenesla v madžarsko pravo?“

19.

Madžarska vlada in Evropska komisija sta Sodišču predložili pisna stališča in na obravnavi 26. septembra 2012 ustno podali stališča.

20.

Vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, se v bistvu nanašajo na ugotovitev, (a) ali so bile države članice v času veljavnosti Direktive 72/166 zavezane določiti ukrepanje organa za izplačilo odškodnine oškodovancem v nesrečah, povzročenih z motornimi vozili, kadar je zavarovatelj za nesrečo odgovorne osebe insolventen, in (b) pogoje, pod katerimi lahko posamezniki, kadar je to primerno, zahtevajo vzpostavitev odgovornosti Madžarske države zaradi nepravilnega prenosa navedene direktive.

21.

Uvodoma pojasnjujem, da direktive 72/166, 84/5 in 90/232, čeprav jih je Direktiva 2009/103 razveljavila, glede na ocenjeni datum nastanka škod pomenijo upoštevni pravni okvir za ta spor.

22.

Glavno pravno vprašanje, ki ga izpostavlja ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, je ugotoviti, ali je bila v obveznost, ki jo državam članicam določa člen 3(1) Direktive 72/166, vključena vzpostavitev mehanizma, ki zagotavlja izplačilo odškodnin oškodovancem prometnih nesreč v posebnem primeru, ko je za škodo odgovorna oseba dejansko sklenila zavarovanje za civilno odgovornost pri uporabi motornih vozil, vendar pri insolventnem zavarovatelju. Natančneje, Sodišče je pozvano, naj ugotovi, ali je zakonodaja Unije, ki se uporablja za dejansko stanje spora o glavni stvari, nalagala državam članicam, da v takem primeru predvidijo ukrepanje jamstvenega organa, ki bi ga morale ustanoviti na podlagi člena 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5.

23.

Ta člen je določal, da je treba vzpostaviti organ z nalogo izplačevanja odškodnin za škode, ki jih povzroči „vozilo, ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti iz odstavka 1 [člena 1 Direktive 84/5]“. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari zatrjujejo, da je to formulacijo treba razlagati tako, kot da zajema tudi primer vozil, za katere je bilo zavarovanje civilne odgovornosti sklenjeno pri zavarovatelju, ki je postal insolventen. Na podlagi take razlage naj bi pravo Unije Madžarski nalagalo, da za tak primer med ustreznimi ukrepi, ki jih mora sprejeti v skladu s členom 3 Direktive 72/166, določi ukrepanje organa za izplačilo odškodnin oškodovancem, da bo z zavarovanjem krita civilna odgovornost pri uporabi motornih vozil.

24.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je ( 7 ).

25.

V zvezi s tem je treba takoj pojasniti, da čeprav besedilo vprašanj za predhodno odločanje napotuje le na člen 3 Direktive 72/166, je ta člen del obsežnejšega normativnega besedila, za katerega je značilno zaporedno sprejetje vrste direktiv, ki so postopno obogatila pomen navedenega člena 3.

26.

Prva na tem področju je bila sprejeta Direktiva 72/166. Njen prvotni cilj je bil okrepiti prost pretok vozil in oseb, ki so v njih, z odpravo mejnega preverjanja zavarovanj, z zagotovitvijo, da vozila, ki vozijo, dejansko imajo zavarovanje, da se zaščitijo interesi oseb, ki bi lahko bile oškodovanke nesreč, povzročenih s takimi vozili ( 8 ). V ta namen je na ravni Skupnosti določila obvezno zavarovanje, tako da morajo biti krita vsa vozila, ki so na ozemlju države članice Skupnosti. Prav to je smisel člena 3(1) Direktive 72/166, ki je oblikovan zelo splošno in ki – na kar opozarjam – zahteva le, da „[v]saka država članica […] sprejme vse ustrezne ukrepe za zagotovitev, da je civilna odgovornost pri uporabi vozil, ki so običajno na njenem ozemlju, krita z zavarovanjem“ ( 9 ). Iz besedila tega člena tako izhaja, da je njegov namen le zavezati države članice, da v svojem notranjem pravnem redu uvedejo splošno obveznost zavarovanja vozil, to pomeni da zagotovijo, da vsak lastnik ali imetnik vozila s pogodbo prenese lastno civilno odgovornost na zavarovalnico.

27.

Vendar je treba člen 3 Direktive 72/166 razlagati glede na pojasnila, ki so jih prinesle poznejše direktive, predvsem Direktiva 84/5, da se določijo obveznosti držav članic, kadar se od njih zahteva, da sprejmejo vse ustrezne ukrepe za zagotovitev, da je civilna odgovornost pri uporabi vozil, ki so običajno na njenem ozemlju, krita z zavarovanjem.

28.

Zakonodajalec Unije je namreč v okviru svoje dejavnosti približevanja zakonodaj, ki se – če ni določeno drugače – izvede na minimalni ravni in se lahko izvede postopoma, večkrat posredoval, da bi opredelil in natančneje določil ( 10 ) splošni sistem zavarovanja civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil. Nenehno je poudarjal pomen, ki ga je zakonodajalec priznaval položaju oškodovancev. Namen Direktive 84/5 je tako, med drugim, bil zagotoviti, da „oškodovanec ne bo ostal brez odškodnine, če bo nesrečo povzročilo nezavarovano ali neznano vozilo“ z zagotovitvijo ukrepanja organa ( 11 ). Ukrepanje tega organa ni bilo zasnovano kot samodejno – saj je bilo omejeno na dva primera – in zakonodajalec je želel v določeni meri in ob sočasnem zasledovanju cilja zaščite oškodovancev omejiti finančno breme ukrepanja, ki bi lahko prizadelo ta organ ( 12 ), ob tem pa državam članicam dopustiti možnost, da sprejmejo ugodnejše ukrepe, predvsem v zvezi s pogoji za ukrepanje navedenega organa ( 13 ).

29.

Iz tega izhaja, da je, če lahko iz člena 1 Direktive 84/5 izpeljemo, da je eden od teh primernih ukrepov iz člena 3 Direktive 72/166 ustanovitev organa „z nalogo zagotavljanja odškodnine […] za materialno škodo ali telesne poškodbe“ ( 14 ), ukrepanje tega organa izrecno omejeno na škode, „ki jih povzroči neznano vozilo ali vozilo, ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti iz odstavka 1“ ( 15 ) in to brez poseganja v pravico držav članic „v zvezi z odškodnino s strani tega organa kot subsidiarno ali nesubsidiarno“ ( 16 ).

30.

Prav tako je zanimiva preučitev pripravljalnih dokumentov Direktive 84/5. Iz teh dokumentov je razvidna določena volja zakonodajalca, da omeji primere obveznega ukrepanja organa, ki ga je treba ustanoviti v skladu s členom 1(4) Direktive 84/5, in da ohrani strogo razlago pojma „vozilo, ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti“. V prvotnem predlogu Direktive 84/5 je bila sicer predvidena izenačitev „nezavarovanega“ vozila ( 17 ) z vozilom, ki je povzročilo škodo, katere izplačilo je zavarovatelj smel zavrniti na podlagi zakona ali dopustne pogodbene določbe,vendar ta predlog nazadnje ni bil sprejet.

31.

Ta pomembni razvoj med besedilom predloga in končnim besedilom Direktive 84/5 dopušča dva niza ugotovitev. Najprej se mi zdi, da je bilo v skladu z namenom zakonodajalca vozilo, ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti ( 18 ), izenačeno z nezavarovanim vozilom ( 19 ), kar potrjuje tudi besedilo člena 1(4), peti pododstavek, Direktive 84/5 ( 20 ). Dalje je jasno razvidno, da je zakonodajalec Unije v končni različici Direktive 84/5 zavestno opisal primere ukrepanja organa, ki ga je treba ustanoviti, saj je poleg primera neznanega vozila izrecno določil le primer „vozila, ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti iz odstavka 1“, torej vozila, za katerega ni sklenjena zavarovalna pogodba. Ukrepanje zakonodajalca leta 1983 kaže, da člena 3 Direktive 72/166 ni zasnoval kot splošne klavzule, ki bi države članice zavezovala k vzpostavitvi jamstvenega mehanizma.

32.

Pomembno je navesti, da se zakonodajalec ni omejil na določitev, da mora organ ukrepati v primeru škode, ki jo povzročijo vozila, ki ne izpolnjujejo zavarovalne obveznosti na splošno, ampak je tudi menil, da je koristno določiti, da bi to moralo veljati le za škodo, ki jo povzročijo vozila, ki ne izpolnjujejo zavarovalne obveznosti iz odstavka 1 Direktive 84/5.

33.

To je mogoče pojasniti. Ker so v skladu s členom 3 Direktive 72/166 – na katerega napotuje člen 1(1) Direktive 84/5 – države članice resda zavezane „sprejeti vse ustrezne ukrepe za zagotovitev, da je civilna odgovornost pri uporabi vozil, ki so običajno na njenem ozemlju, krita z zavarovanjem“, zgolj dejstvo, da nezavarovano vozilo lahko povzroči kakršno koli škodo, pomeni izraz neuspeha države članice v zvezi z njeno nalogo zagotoviti, da bi vsako vozilo imelo sklenjeno zavarovanje ( 21 ). Lahko bi šteli, čeprav zelo posredno, da v takem primeru država članica ni uspela in prevzema del odgovornosti za položaj, v katerem se je znašel oškodovanec, ki mu je škodo povzročilo vozilo, ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti. Taka neizpolnitev s strani države je torej upravičila ukrepanje organa, zadolženega za izplačilo odškodnine oškodovancu.

34.

Povsem drugačen je položaj, ko je oseba, ki je odgovorna za škodo, dejansko sklenila zavarovanje pri insolventnemu zavarovatelju. Po vsebini obravnavana zadeva poudarja temeljno razliko med, na eni strani, splošnim sistemom zavarovanja civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil, kakor je bil postopno usklajen na ravni Evropske unije, in na drugi strani jamstvenim sistemom zavarovanja civilne odgovornosti, ki ga je treba, kot se mi zdi, še v veliki meri vzpostaviti ( 22 ).

35.

V teh okoliščinah težko pritrdim razlagi člena 3 Direktive 72/166 v smislu, ki ga zagovarjajo tožeče stranke v postopku v glavni stvari. Besedilo jasno nalaga državam članicam, da „sprejmejo vse ustrezne ukrepe […], da je civilna odgovornost […] krita z zavarovanjem“ in ne da sprejmejo vse ustrezne ukrepe za zagotovitev zavarovalnega kritja civilne odgovornosti ( 23 ). Razlika je velika in razlaga, ki jo zagovarjajo tožeče stranke v postopku v glavni stvari, se mi zdi preveč prisiljena in vodi vse do izkrivitve namena zakonodajalca Unije, medtem ko njegov molk glede primera insolventnega zavarovatelja kaže tudi na negotovost držav članic, ali bi določile precej širšo pravico do odškodnine s strani organa, ob upoštevanju finančnih posledic, ki bi nastale zanj in ki so tudi bile v ospredju pomislekov zakonodajalca.

36.

Po sprejetju Direktive 84/5 razvoj zakonodaje Unije na tem področju ni šel v drugo smer. Zakonodajalec Unije je s sprejetjem Direktive 90/232 znova potrdil cilj „oškodovancem iz prometnih nesreč zagotoviti primerljivo obravnavanje ne glede na to, kje v Skupnosti se nesreča zgodi“ ( 24 ). Tako je konkretno razširil zaščito na skupino oseb, ki jo sestavljajo potniki razen voznika ( 25 ), in z dodanim stavkom v členu 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5 prepovedal državam članicam, da plačilo odškodnine s strani organa pogojuje „s tem, da oškodovanec kakorkoli dokaže, da odgovorna oseba ni zmožna ali noče plačati“ ( 26 ). Ničesar ni navedeno v zvezi z vprašanjem insolventnega zavarovatelja.

37.

V besedilih različnih direktiv, ki tvorijo upoštevni pravni okvir v obravnavani zadevi, torej nikoli ni omenjen primer insolventnega zavarovatelja. Ni povsem nepomembno navesti, da tudi samo besedilo Direktive 2009/103, ki je bilo preoblikovano v enotno in konsolidirano besedilo in vsebinsko ni spremenilo določb iz prejšnjih direktiv v zvezi z zavarovanjem civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil, v tej točki ni natančno. Cilj te direktive ostaja cilj „jamčiti, da oškodovanec ne bo ostal brez odškodnine, če bo nesrečo povzročilo nezavarovano […] vozilo“ ( 27 ), pri tem pa državam članicam prepustiti možnost, da uporabijo določene omejene izjeme v zvezi s plačilom odškodnin s strani tega organa ( 28 ).

38.

Zato bi to, kar se je v trenutku sprejetja direktiv 72/166, 84/5 in 90/232 lahko kazalo kot pomanjkanje predvidevanja s strani zakonodajalca glede problematike insolventnosti, težko še naprej zaznavali kot tako v trenutku, ko je bila sprejeta Direktiva 2009/103. Zakonodajalec Unije je namreč v vmesnem času sprejel številne ukrepe, ki so na zelo različnih področjih izrecno urejali vprašanje insolventnosti izvajalca storitev ( 29 ). Ugotoviti je treba, da tega ni storil na področju zavarovanja civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil.

39.

Ugotovitev, do katere sem prišel na podlagi zgodovinske, jezikovne in teleološke razlage, ni v nasprotju z nekaterimi elementi razlage Sodišča, ki jih je mogoče uporabiti v obravnavani zadevi.

40.

Res je, da se Sodišče še nikoli ni neposredno izreklo o vprašanju razlage, ki je izpostavljeno v tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe. Vendar je velikokrat in v različnih okoliščinah razlagalo direktive o obveznem zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil. Pogosto je opozorilo, da „je namen zakonodaje Unije […] zagotoviti prosti pretok vozil, ki so običajno na ozemlju Unije, in prosto gibanje oseb, ki so v njih, ter zagotoviti, da bodo oškodovanci nesreč, ki jih povzročijo ta vozila, enako obravnavani ne glede na to, kje na ozemlju Unije se je nesreča zgodila“ ( 30 ), in tako z drugimi besedami parafrazira preambulo Direktive 72/166. Natančneje, člen 3 navedene direktive razlaga v smislu, da „državam članicam nalaga, da zagotovijo, da je civilna odgovornost pri uporabi vozil, ki so običajno na njenem ozemlju, krita z zavarovanjem, med drugim pa določa tudi vrste škod in tretje osebe, ki so oškodovan[ke] in morajo biti krite s tem zavarovanjem“ ( 31 ).

41.

Sodišče je v sodbi Evans ( 32 ) nakazalo začetek razlage člena 1(4) Direktive 84/5 in potrdilo, da se glede nezadostno zavarovanega vozila ( 33 )„tudi če oškodovanec lahko identificira osebo, zoper katero lahko vloži tožbo, […] taka tožba zelo pogosto lahko izkaže kot neuspešna, saj tožena stranka nima dovolj finančnih sredstev, potrebnih za izvršitev sodbe, ki je bila izdana v zvezi z njim“ ( 34 ), in Direktiva 84/5 naj bi prav zaradi reševanja tovrstnih položajev odredila vzpostavitev organa. Vendar ker postopek v glavni stvari zadeva pogoje za izplačilo škode, ki jo je povzročilo neznano vozilo, Sodišče ni nadaljevalo presoje primera vozila, „ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti“.

42.

Počakati je bilo treba na zgoraj navedeno sodbo Churchill Insurance Company in Evans, da je Sodišče podalo nov element razlage tega pojma. Tako je, sklicujoč se na sam kontekst te sodbe, navedlo, da „položaj, v katerem je vozilo, s katerim je bila povzročena materialna škoda ali telesne poškodbe, vozila oseba, ki […] ni bila zavarovana, medtem ko je bil drug voznik poleg tega zavarovan za vožnjo tega vozila, in položaj iz člena 1(4), tretji pododstavek, Direktive 84/5, v katerem vozilo, s katerim je bila povzročena nesreča, ni bilo zajeto z nobeno zavarovalno polico, nista niti podobna niti primerljiva“ ( 35 ). Dalje je ugotovilo, da „plačilo odškodnine s strani nacionalnega organa šteje za skrajni ukrep“, ki je določen le v dveh primerih ( 36 ), in potrdilo, da „je zakonodajalec […] kljub splošnemu cilju zaščite oškodovancev, ki mu sledi zakonodaja Unije, državam članicam dovolil, da izključijo ukrepanje tega organa v nekaterih omejenih primerih“ ( 37 ).

43.

Iz celotne analize izhaja, da na podlagi nobene izrecne navedbe v besedilu ni mogoče potrditi obveznosti ukrepanja organa v primeru, ko je zavarovatelj odgovorne osebe insolventen. Čeprav analiza normativnih besedil in njihov razvoj res pričata o stalni skrbi za zaščito oškodovancev, pa tudi izkazujeta, da se je stalno tehtalo med takim pomislekom in finančnim bremenom ukrepanja organa, kot je določen s členom 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5, tako da je navedeni organ trenutno dolžan ukrepati le v dveh posebnih primerih in imajo države članice še vedno možnost, da to ukrepanje omejijo.

44.

V zadnjem delu analize želim poudariti tudi pomembno razliko, ki po mojem mnenju obstaja med vozilom, ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti, kakor je opisana v členu 3 Direktive 72/166, in vozilom, ki je zavarovano pri insolventnemu zavarovatelju. Vozilo, ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti, je namreč nezavarovano vozilo. V primeru vozila, ki je zavarovano pri insolventnemu zavarovatelju, je dejansko izpolnjena obveznost zavarovanja civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil. Kritje tveganja je konkretno, vendar izplačilo odškodnine zamuja zaradi finančnega stanja zavarovatelja.

45.

To bistveno razliko je mogoče sledeče ponazoriti.

46.

V prvem primeru – nesklenjeno zavarovanje – je pravno razmerje dvostransko in neposredno med oškodovancem in odgovorno osebo. V tem posebnem položaju je zakonodajalec Unije izrecno določil ukrepanje organa, da se oškodovancu izplača odškodnina, predvsem zato, ker gre v takem primeru za dve „šibki“ stranki.

47.

V drugem primeru – sklenitev zavarovanja pri insolventnemu zavarovatelju – postane pravno razmerje tristransko in poleg odgovorne osebe in oškodovanca nastopi še gospodarski subjekt, katerega dejavnost, med drugim, spada v kompleksnejšo pravno ureditev, ki zlasti zahteva skrbno ureditev. Zato torej ni izključeno, da so za pridobitev odškodnine mogoča druga posebna pravna sredstva ( 38 ), zaradi katerih ukrepanje organa postane manj nujno.

48.

Nazadnje opozarjam, da taka razlaga zakonodaje Unije ne posega v možnost držav članic, da določijo ukrepe, ki so ugodnejši za oškodovance. Torej, kot je poudarila madžarska vlada, je Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) 8. novembra 2011 sprejelo odločbo ( 39 ), v kateri je ugotovilo, da madžarski zakonodajalec ni vzpostavil jamstev, nujnih za pravilno delovanje vzajemnih zavarovalnih družb – gre za obliko, v kateri je bila ustanovljena MAV – in da je kršil ustavo, ker ni sprejel ustreznih ukrepov za zagotovitev možnosti uveljavljanja pravic na podlagi zavarovalnih polic obveznega avtomobilskega zavarovanja, sklenjenih z zavarovateljem, zoper katerega je bil pred 1. januarjem 2010 uveden postopek zaradi insolventnosti.

49.

Iz vseh zgoraj navedenih razlogov predlagam Sodišču, naj odgovori, da člen 3(1) Direktive 72/166 in člen 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5 ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da organ, ki se na nacionalni ravni ustanovi na podlagi člena 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5, ni dolžan posredovati v primeru škode, ki jo povzroči vozilo, za katero je bila zavarovalna polica sklenjena pri insolventnemu zavarovatelju.

50.

Predložitveno sodišče prosi Sodišče, naj se izreče o tem, ali je uredba vlade št. 190/2004 v skladu z določbami Direktive 72/166.

51.

Opozoriti je treba na ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero Sodišče v postopku predhodnega odločanja ne presoja skladnosti določb nacionalnega prava s predpisi prava Unije, saj Sodišče svojo presojo omeji na razlago določb prava Unije, ki bo predložitvenemu sodišču, ki mora na koncu presoditi o skladnosti nacionalnih določb s pravom Unije, koristila pri rešitvi spora v postopku v glavni stvari ( 40 ).

52.

Ob upoštevanju razlage, ki jo predlagam Sodišču, menim, da ni treba odgovoriti na vprašanja predložitvenega sodišča o priznanju neposrednega učinka in o pogojih za vzpostavitev odgovornosti Madžarske države za nepravilen prenos Direktive 72/166. Zgolj podredno se bom na hitro lotil teh vprašanj.

53.

Uvodoma glede obveznosti ustanovitve organa za izplačilo škode, ki jo povzroči vozilo, ki ne izpolnjuje zavarovalne obveznosti iz člena 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5, menim, da je treba vprašanji o neposrednem učinku in o morebitni vzpostavitvi odgovornosti Madžarske države, kakor ju je postavilo predložitveno sodišče, preoblikovati v smislu, kot da se nanašata na Direktivo 84/5.

54.

Poleg tega bi lahko koristilo opozorilo, da je vprašanje o neposrednem učinku določbe iz direktive ločeno od vprašanja o pogojih, pod katerimi je mogoče pred nacionalnimi sodišči uveljavljati odgovornost države članice za kršitev prava Unije ( 41 ).

55.

Tako gre, na eni strani, za vprašanje, ali lahko posamezniki v okviru predloženega spora uveljavljajo proti državi ( 42 ) določbo direktive, ki ni bila prenesena ali pa ni bila pravilno prenesena, da se, glede na okoliščine primera, prepreči uporaba nasprotne nacionalne določbe, ki bi jo morala določba direktive nadomestiti. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da ima določba direktive neposredni učinek, „če se z vidika vsebine izkaže za nepogojno in dovolj natančno“ ( 43 ). Vprašanje je torej, ali člen 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5 v zadostni meri omogoča, da se opredelijo upravičenci obveznosti, ki jih ta določa, skupaj z obsegom funkcije organa, ki ga je treba ustanoviti. Navedeni člen vsebuje posredno napotilo na člen 3 Direktive 72/166, ki državam članicam prepušča določeno diskrecijsko pravico v zvezi z načinom organizacije sistema obveznega zavarovanja; vendar je ta diskrecijska pravica le postopkovne ali organizacijske narave ( 44 ) in ne zadeva niti same vsebine obveznega zavarovanja niti primerov obveznega ukrepanja organa ( 45 ). Zato tako napotilo samo po sebi ne ovira, da se zadevni določbi prizna neposredni učinek.

56.

Ker gre poleg tega za povrnitev povzročene škode, je namen člena 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5 zagotoviti pravice osebam, ki so utrpele to škodo in ki so torej upravičenke iz tega člena. Člen 1(4), drugi pododstavek, Direktive 84/5 to izrecno potrjuje z določbo, da „[se lahko] oškodovanec […] v vsakem primeru obrne neposredno na organ, ki mu je […] dolžan dati utemeljen odgovor v zvezi s plačilom odškodnine“.

57.

V teh okoliščinah lahko členu 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5 priznamo neposredni učinek.

58.

Na drugi strani se glede odgovornosti madžarske države zastavlja vprašanje, ali lahko zaradi neukrepanja ali neustreznega ukrepanja države članice pravico do uveljavljanja odškodnine pred nacionalnimi sodišči pridobijo posamezniki, ki jim je s tem odvzeto uveljavljanje pravic, ki jim jih podeljuje direktiva.

59.

V skladu z ustaljeno sodno prakso je načelo odgovornosti države članice za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Unije, za katere odgovarja država, vsebovano v sistemu pogodb, na katerih Unija temelji ( 46 ).

60.

V predlogu za sprejetje predhodne odločbe je omenjena nacionalna sodna praksa, v skladu s katero se posamezniki v okviru odškodninskih tožb ne morejo upravičeno sklicevati na neizpolnitev zakonodajalca, kadar je nastanek škode mogoče pripisati aktivnosti ali neukrepanju zakonodajalca ( 47 ). Zato je treba opozoriti, da načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Unije, za katere odgovarja država, „velja za vse primere, ko država članica krši pravo [Unije], in sicer ne glede na to, kateri je organ te države, ki je z ravnanjem ali opustitvijo povzročil neizpolnitev obveznosti. […] [D]ejstvo, da glede na nacionalne predpise za očitano neizpolnitev obveznosti odgovarja zakonodajalec, ne more vplivati na zahteve, ki so neločljiv del varstva pravic posameznikov, ki se sklicujejo na pravo [Unije], v tem primeru na pravico do odškodnine, ki je posledica neizpolnitve obveznosti, pred nacionalnimi sodišči“ ( 48 ).

61.

V zvezi s pogoji, pod katerimi mora država članica povrniti škodo, ki jo je posameznikom povzročila s kršitvijo prava Unije in za katero je odgovorna, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da gre za tri pogoje, „namreč da kršeno pravno pravilo podeljuje pravice posameznikom, da je kršitev dovolj resna in da obstaja neposredna vzročna zveza med kršitvijo obveznosti države in škodo, ki so jo utrpele oškodovane osebe“ ( 49 ).

62.

Člen 1(4), prvi pododstavek, Direktive 84/5 posameznikom priznava pravico, da zahtevajo ukrepanje organa v dveh primerih, ki sta v njem izrecno določena.

63.

Predložitveno sodišče bo moralo nato ugotoviti, ali je nepravilen prenos Direktive 84/5 s strani madžarske države tožečim strankam v postopku v glavni stvari povzročil škodo, ki je neposredno povezana s kršitvijo obveznosti pravila prava Unije. Predložitveno sodišče bo moralo pri presoji predvsem upoštevati dejstvo, da tožeče stranke v postopku v glavni stvari niso oškodovanci ampak povzročitelji škode, in se vprašati o vzroku škode, ki bi lahko bilo tudi goljufivo ravnanje zavarovatelja. Razjasniti bo moralo tudi vprašanje, ali so dejansko zavezane na podlagi madžarskega prava iz lastnega premoženja povrniti škodo, ki so jo povzročile in ki je zavarovatelj zaradi insolventnosti ne more kriti.

64.

Če bo predložitveno sodišče dokazalo obstoj škode, bo moralo ugotoviti še, ali ta kršitev pomeni dovolj resno kršitev prava Unije ( 50 ) v smislu sodne prakse Sodišča. V ta namen bo moralo upoštevati dejavnike, ki so značilni za položaj, med njimi so „stopnja jasnosti in natančnosti kršenega pravila, namernost ali nenamernost storjene neizpolnitve ali povzročene škode, opravičljivost ali neopravičljivost morebitne nepravilne uporabe prava, [in] okoliščina, da so lahko ravnanja institucije Skupnosti vplivala na sprejetje ali ohranitev nacionalnih ukrepov ali prakse, ki nasprotujejo pravu [Unije]“ ( 51 ).

65.

Nazadnje in brez poseganja v spoštovanje načel enakovrednosti in učinkovitosti, vsaka država članica v nacionalni pravni ureditvi določi obliko odškodnine pod pogojem, da je primerna in učinkovita ( 52 ). Sodišče je še navedlo, da lahko nacionalno sodišču pri ugotavljanju škode, ki jo je treba povrniti, preveri, ali je oškodovanec dokazal potrebno skrbnost, da bi se izognil škodi oziroma omejil njen obseg ( 53 ). Ta element presoje bi lahko koristil predložitvenemu sodišču ob upoštevanju posebne oblike, v kateri je bila ustanovljena zavarovalnica, ki je sporna v postopku v glavni stvari, in vloge, ki so jo zavarovanci imeli pri njenem upravljanju.

66.

Glede na vse zgoraj navedene razloge predlagam, naj Sodišče na vprašanja, ki jih je zastavilo Fővárosi Bíróság, odgovori tako: