Zadeva C-505/09 P
Evropska komisija
proti
Republiki Estoniji
„Pritožba — Okolje — Direktiva 2003/87/ES — Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov — Nacionalni načrt razdelitve pravic do emisije za Republiko Estonijo za obdobje od leta 2008 do leta 2012 — Pristojnosti Komisije in držav članic — Člena 9(1) in (3) ter 11(2) Direktive 2003/87 — Enako obravnavanje — Načelo dobrega upravljanja“
Povzetek sodbe
Okolje — Onesnaževanje zraka — Direktiva 2003/87 — Nacionalni načrt razdelitve pravic do emisije toplogrednih plinov (NNR) — Razdelitev pristojnosti med Komisijo in državami članicami — Pristojnosti držav članic
(člen 226 ES; Direktiva 2003/87 Evropskega parlamenta in Sveta, členi 9(1) in (3), 10 in 11(2) ter Priloga III)
Okolje — Onesnaževanje zraka — Direktiva 2003/87 — Nacionalni načrt razdelitve pravic do emisije toplogrednih plinov (NNR) — Razdelitev pristojnosti med Komisijo in državami članicami — Pristojnosti držav članic
(Direktiva 2003/87 Evropskega parlamenta in Sveta, členi 9(1) in (3), 10 in 11(2) ter Priloga III)
Okolje — Onesnaževanje zraka — Direktiva 2003/87 — Cilj — Zmanjšanje emisij toplogrednih plinov — Pooblastilo Komisije za nadzor
(člen 5 ES; Direktiva 2003/87 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodne izjave 2, 5 in 7, členi 1, 9 in 11 ter Priloga III)
Iz člena 11(2) Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61 jasno izhaja, da je le država članica pristojna po eni strani za pripravo nacionalnega načrta razdelitve, ki ga priglasi Komisiji in s katerim predlaga dosego ciljev, ki so opredeljeni v tej direktivi glede emisij toplogrednih plinov, ter po drugi strani za sprejetje končnih odločitev, s katerimi določi skupno količino pravic, ki jih bo dodelila za vsako petletno obdobje, in razdelitev te količine med gospodarske subjekte. Nasprotno pa iz člena 9(3) te direktive nedvoumno izhaja, da je vloga Komisije omejena na nadzor skladnosti nacionalnega načrta razdelitve države članice z merili iz Priloge III k navedeni direktivi in s členom 10 te direktive. Komisija je pristojna, da preveri to skladnost in da nacionalni načrt razdelitve z obrazloženo odločbo zavrne, če ni skladen s temi merili ali določbami. Če Komisija zavrne njen načrt, lahko država članica sprejme odločitev na podlagi člena 11(2) navedene direktive le, če je Komisija sprejela spremembe načrta, ki jih je država članica predlagala.
Čeprav lahko sicer obstajajo velike razlike glede vrste obveznosti, ki jih direktive nalagajo državam članicam, ter glede rezultatov, ki jih te morajo doseči, in čeprav prav tako ni sporno, da določbe direktiv, ki se nanašajo le na razmerje med državo članico in Komisijo, ne zahtevajo nujno ukrepov za prenos, pa ni mogoče zanikati, da člena 9 in 11 Direktive 2003/87 urejata vlogo Komisije in držav članic pri postopku sprejetja nacionalnih načrtov razdelitve, in sicer vprašanje razdelitve pristojnosti med njimi. Na podlagi teh določb je mogoče ugotoviti, ali imajo države članice pri oblikovanju svojega načrta manevrski prostor, in če je tako, koliko manevrskega prostora.
Prav tako ni mogoče zanikati, da Direktiva 2003/87 ne določa posebne metode za oblikovanje nacionalnega načrta razdelitve in za določitev skupne količine pravic do emisije toplogrednih plinov, ki se dodelijo. Ravno nasprotno, v Prilogi III, točka 1, k navedeni direktivi je izrecno določeno, da morajo države članice skupno količino pravic, ki se dodelijo, določiti ob upoštevanju zlasti nacionalnih energetskih politik in nacionalnega programa o spremembi podnebja.
Države članice imajo torej manevrski prostor pri izbiri ukrepov, za katere menijo, da so najprimernejši za dosego z navedeno direktivo določenega cilja v specifičnem kontekstu nacionalnega energetskega trga.
V zvezi z dejstvom, da nacionalne načrte razdelitve v skladu s členom 9 te direktive presoja Komisija pri nadzoru ex ante, je treba navesti, da se ta pristojnost za nadzor sicer v več pogledih razlikuje od nadzora ex post, določenega v členu 226 ES. To pa ne pomeni, da mora nadzor ex ante presegati nadzor zakonitosti.
(Glej točke 49 in od 51 do 54.)
Potreba po spoštovanju načela enakega obravnavanja naj ne bi spremenila razdelitve pristojnosti med državami članicami in Komisijo, kot je predvidena v določbi Unije, kakršna je ta iz člena 9(3) Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61, ki Komisiji podeljuje le pristojnost za nadzor zakonitosti nacionalnih načrtov razdelitve, na podlagi katerega lahko zavrne načrt, ki ni skladen z merili iz Priloge III k tej direktivi ali z določbami člena 10 te direktive.
Kar zadeva stopnjo tega nadzora, države članice ostanejo svobodne, da uporabijo podatke in metode presoje po svoji izbiri, če ti ne pripeljejo do rezultatov, ki ne bi bili skladni s temi merili ali temi določbami. Komisija mora pri izvajanju svoje pristojnosti za nadzor na podlagi člena 9(3) te direktive spoštovati manevrski prostor, ki ga imajo države članice. Komisija tako ne more zavrniti nacionalnega načrta razdelitve le zato, ker v njem vpisani podatki niso skladni s podatki, ki jim daje prednost.
Morebitne razlike v podatkih in metodah presoje, ki jih izberejo države članice, so izraz njihovega manevrskega prostora, ki ga mora Komisija pri nadzoru skladnosti upoštevati.
V tem kontekstu lahko Komisija primerno zagotovi enako obravnavanje držav članic tako, da predstavljeni načrt vsake od njih preizkusi z enako mero skrbnosti. Izbere lahko skupno podlago za primerjavo načrtov, ki jih je pripravila vsaka od teh držav. Zato lahko na podlagi podatkov, ki jih izbere sama, zlasti pripravi lastni ekonomski in ekološki model in ga uporabi kot podlago za primerjavo pri preverjanju, ali so nacionalni načrti razdelitve v skladu z merili iz Priloge III k Direktivi 2003/87 ali z določbami člena 10 te direktive.
(Glej točke 65, 66, 68 in 69.)
Glavni navedeni cilj Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61 je bistveno zmanjšati emisije toplogrednih plinov zaradi spoštovanja obveznosti Unije in držav članic iz Kjotskega protokola. Ta cilj je treba doseči ob spoštovanju vrste podciljev in z določenimi sredstvi. Glavno sredstvo za to je sistem Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov, kakor izhaja iz člena 1 Direktive 2003/87 in uvodne izjave 2 te direktive. Navedeni člen tako določa, da ta sistem pospešuje zmanjšanje omenjenih emisij na stroškovno in ekonomsko učinkovit način. Med drugimi podcilji, ki jim mora slediti ta sistem, je zlasti – kot je navedeno v uvodnih izjavah 5 in 7 te direktive – ohranitev gospodarskega razvoja in zaposlovanja ter celovitosti notranjega trga in pogojev konkurence.
V zvezi s tem, tudi če bi pristop, ki ga zagovarja Komisija in ki zajema določitev posebne količine pravic, katere vsaka prekoračitev šteje za nezdružljivo z merili, določenimi z Direktivo 2003/87, lahko izboljšal delovanje sistema Unije za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov in bi tako omogočal učinkoviteje doseči cilj, ki je bistveno zmanjšati emisije toplogrednih plinov, ta okoliščina ne more spremeniti razdelitve pristojnosti med državami članicami in Komisijo, kot jo določata člena 9 in 11 navedene direktive.
Na področju deljenih pristojnosti, kakršno je področje varstva okolja, je namreč dolžnost zakonodajalca Unije, da določi ukrepe, ki jih šteje za potrebne za dosego zastavljenih ciljev, pri čemer mora spoštovati načeli subsidiarnosti in sorazmernosti iz člena 5 ES.
Volja zakonodajalca Unije, da Komisiji podeli samo pristojnost nadzora skladnosti nacionalnih načrtov razdelitve z merili iz Priloge III k Direktivi 2003/87 in s členom 10 te direktive, ne pa pristojnosti za nadomestitev ali poenotenje, ki bi zajemala pristojnost določitve največje količine pravic do emisije toplogrednih plinov, ki se dodelijo, izhaja iz člena 9(3) Direktive 2003/87 in iz pripravljalnega gradiva za to direktivo. Tako bi razumevanje, da lahko Komisija določi tako največjo količino, prekoračilo meje teleološke razlage te direktive in bi pomenilo, da se tej instituciji podelijo pristojnosti, ki nimajo nikakršne pravne podlage.
Vseeno pa Komisija ne preseže svoje pristojnosti, če v izreku določbe o zavrnitvi načrta določi – ne da bi zavezujoče določila največjo količino pravic, ki jih lahko dodeli zadevna država članica – da ne bo zavrnila sprememb tega načrta, če se bodo te ujemale s predlogi in priporočili iz te odločbe o zavrnitvi. Tako ravnanje je v skladu z načelom lojalnega sodelovanja med državami članicami in Komisijo in ravno tako ustreza ciljem ekonomičnosti postopka.
(Glej točke od 79 do 82 in 86.)
Zadeva C-505/09 P
Evropska komisija
proti
Republiki Estoniji
„Pritožba — Okolje — Direktiva 2003/87/ES — Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov — Nacionalni načrt razdelitve pravic do emisije za Republiko Estonijo za obdobje od leta 2008 do leta 2012 — Pristojnosti Komisije in držav članic — Člena 9(1) in (3) ter 11(2) Direktive 2003/87 — Enako obravnavanje — Načelo dobrega upravljanja“
Povzetek sodbe
Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Nacionalni načrt razdelitve pravic do emisije toplogrednih plinov (NNR) – Razdelitev pristojnosti med Komisijo in državami članicami – Pristojnosti držav članic
(člen 226 ES; Direktiva 2003/87 Evropskega parlamenta in Sveta, členi 9(1) in (3), 10 in 11(2) ter Priloga III)
Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Nacionalni načrt razdelitve pravic do emisije toplogrednih plinov (NNR) – Razdelitev pristojnosti med Komisijo in državami članicami – Pristojnosti držav članic
(Direktiva 2003/87 Evropskega parlamenta in Sveta, členi 9(1) in (3), 10 in 11(2) ter Priloga III)
Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87 – Cilj – Zmanjšanje emisij toplogrednih plinov – Pooblastilo Komisije za nadzor
(člen 5 ES; Direktiva 2003/87 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodne izjave 2, 5 in 7, členi 1, 9 in 11 ter Priloga III)
Iz člena 11(2) Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61 jasno izhaja, da je le država članica pristojna po eni strani za pripravo nacionalnega načrta razdelitve, ki ga priglasi Komisiji in s katerim predlaga dosego ciljev, ki so opredeljeni v tej direktivi glede emisij toplogrednih plinov, ter po drugi strani za sprejetje končnih odločitev, s katerimi določi skupno količino pravic, ki jih bo dodelila za vsako petletno obdobje, in razdelitev te količine med gospodarske subjekte. Nasprotno pa iz člena 9(3) te direktive nedvoumno izhaja, da je vloga Komisije omejena na nadzor skladnosti nacionalnega načrta razdelitve države članice z merili iz Priloge III k navedeni direktivi in s členom 10 te direktive. Komisija je pristojna, da preveri to skladnost in da nacionalni načrt razdelitve z obrazloženo odločbo zavrne, če ni skladen s temi merili ali določbami. Če Komisija zavrne njen načrt, lahko država članica sprejme odločitev na podlagi člena 11(2) navedene direktive le, če je Komisija sprejela spremembe načrta, ki jih je država članica predlagala.
Čeprav lahko sicer obstajajo velike razlike glede vrste obveznosti, ki jih direktive nalagajo državam članicam, ter glede rezultatov, ki jih te morajo doseči, in čeprav prav tako ni sporno, da določbe direktiv, ki se nanašajo le na razmerje med državo članico in Komisijo, ne zahtevajo nujno ukrepov za prenos, pa ni mogoče zanikati, da člena 9 in 11 Direktive 2003/87 urejata vlogo Komisije in držav članic pri postopku sprejetja nacionalnih načrtov razdelitve, in sicer vprašanje razdelitve pristojnosti med njimi. Na podlagi teh določb je mogoče ugotoviti, ali imajo države članice pri oblikovanju svojega načrta manevrski prostor, in če je tako, koliko manevrskega prostora.
Prav tako ni mogoče zanikati, da Direktiva 2003/87 ne določa posebne metode za oblikovanje nacionalnega načrta razdelitve in za določitev skupne količine pravic do emisije toplogrednih plinov, ki se dodelijo. Ravno nasprotno, v Prilogi III, točka 1, k navedeni direktivi je izrecno določeno, da morajo države članice skupno količino pravic, ki se dodelijo, določiti ob upoštevanju zlasti nacionalnih energetskih politik in nacionalnega programa o spremembi podnebja.
Države članice imajo torej manevrski prostor pri izbiri ukrepov, za katere menijo, da so najprimernejši za dosego z navedeno direktivo določenega cilja v specifičnem kontekstu nacionalnega energetskega trga.
V zvezi z dejstvom, da nacionalne načrte razdelitve v skladu s členom 9 te direktive presoja Komisija pri nadzoru ex ante, je treba navesti, da se ta pristojnost za nadzor sicer v več pogledih razlikuje od nadzora ex post, določenega v členu 226 ES. To pa ne pomeni, da mora nadzor ex ante presegati nadzor zakonitosti.
(Glej točke 49 in od 51 do 54.)
Potreba po spoštovanju načela enakega obravnavanja naj ne bi spremenila razdelitve pristojnosti med državami članicami in Komisijo, kot je predvidena v določbi Unije, kakršna je ta iz člena 9(3) Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61, ki Komisiji podeljuje le pristojnost za nadzor zakonitosti nacionalnih načrtov razdelitve, na podlagi katerega lahko zavrne načrt, ki ni skladen z merili iz Priloge III k tej direktivi ali z določbami člena 10 te direktive.
Kar zadeva stopnjo tega nadzora, države članice ostanejo svobodne, da uporabijo podatke in metode presoje po svoji izbiri, če ti ne pripeljejo do rezultatov, ki ne bi bili skladni s temi merili ali temi določbami. Komisija mora pri izvajanju svoje pristojnosti za nadzor na podlagi člena 9(3) te direktive spoštovati manevrski prostor, ki ga imajo države članice. Komisija tako ne more zavrniti nacionalnega načrta razdelitve le zato, ker v njem vpisani podatki niso skladni s podatki, ki jim daje prednost.
Morebitne razlike v podatkih in metodah presoje, ki jih izberejo države članice, so izraz njihovega manevrskega prostora, ki ga mora Komisija pri nadzoru skladnosti upoštevati.
V tem kontekstu lahko Komisija primerno zagotovi enako obravnavanje držav članic tako, da predstavljeni načrt vsake od njih preizkusi z enako mero skrbnosti. Izbere lahko skupno podlago za primerjavo načrtov, ki jih je pripravila vsaka od teh držav. Zato lahko na podlagi podatkov, ki jih izbere sama, zlasti pripravi lastni ekonomski in ekološki model in ga uporabi kot podlago za primerjavo pri preverjanju, ali so nacionalni načrti razdelitve v skladu z merili iz Priloge III k Direktivi 2003/87 ali z določbami člena 10 te direktive.
(Glej točke 65, 66, 68 in 69.)
Glavni navedeni cilj Direktive 2003/87 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61 je bistveno zmanjšati emisije toplogrednih plinov zaradi spoštovanja obveznosti Unije in držav članic iz Kjotskega protokola. Ta cilj je treba doseči ob spoštovanju vrste podciljev in z določenimi sredstvi. Glavno sredstvo za to je sistem Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov, kakor izhaja iz člena 1 Direktive 2003/87 in uvodne izjave 2 te direktive. Navedeni člen tako določa, da ta sistem pospešuje zmanjšanje omenjenih emisij na stroškovno in ekonomsko učinkovit način. Med drugimi podcilji, ki jim mora slediti ta sistem, je zlasti – kot je navedeno v uvodnih izjavah 5 in 7 te direktive – ohranitev gospodarskega razvoja in zaposlovanja ter celovitosti notranjega trga in pogojev konkurence.
V zvezi s tem, tudi če bi pristop, ki ga zagovarja Komisija in ki zajema določitev posebne količine pravic, katere vsaka prekoračitev šteje za nezdružljivo z merili, določenimi z Direktivo 2003/87, lahko izboljšal delovanje sistema Unije za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov in bi tako omogočal učinkoviteje doseči cilj, ki je bistveno zmanjšati emisije toplogrednih plinov, ta okoliščina ne more spremeniti razdelitve pristojnosti med državami članicami in Komisijo, kot jo določata člena 9 in 11 navedene direktive.
Na področju deljenih pristojnosti, kakršno je področje varstva okolja, je namreč dolžnost zakonodajalca Unije, da določi ukrepe, ki jih šteje za potrebne za dosego zastavljenih ciljev, pri čemer mora spoštovati načeli subsidiarnosti in sorazmernosti iz člena 5 ES.
Volja zakonodajalca Unije, da Komisiji podeli samo pristojnost nadzora skladnosti nacionalnih načrtov razdelitve z merili iz Priloge III k Direktivi 2003/87 in s členom 10 te direktive, ne pa pristojnosti za nadomestitev ali poenotenje, ki bi zajemala pristojnost določitve največje količine pravic do emisije toplogrednih plinov, ki se dodelijo, izhaja iz člena 9(3) Direktive 2003/87 in iz pripravljalnega gradiva za to direktivo. Tako bi razumevanje, da lahko Komisija določi tako največjo količino, prekoračilo meje teleološke razlage te direktive in bi pomenilo, da se tej instituciji podelijo pristojnosti, ki nimajo nikakršne pravne podlage.
Vseeno pa Komisija ne preseže svoje pristojnosti, če v izreku določbe o zavrnitvi načrta določi – ne da bi zavezujoče določila največjo količino pravic, ki jih lahko dodeli zadevna država članica – da ne bo zavrnila sprememb tega načrta, če se bodo te ujemale s predlogi in priporočili iz te odločbe o zavrnitvi. Tako ravnanje je v skladu z načelom lojalnega sodelovanja med državami članicami in Komisijo in ravno tako ustreza ciljem ekonomičnosti postopka.
(Glej točke od 79 do 82 in 86.)