Zadeva C-367/09
Belgisch Interventie- en Restitutiebureau
proti
SGS Belgium NV in drugim
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo hof van beroep te Antwerpen)
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Škodovanje finančnim interesom Evropske unije – Uredba (ES, Euratom) št. 2988/95 – Členi 1, 3(1), tretji pododstavek, 5 in 7 – Uredba (EGS) št. 3665/87 – Člena 11 in 18(2)(c) – Pojem ‚gospodarski subjekt‘ – Subjekti, udeleženi pri storitvi nepravilnosti – Subjekti, ki morajo prevzeti odgovornost za nepravilnosti oziroma zagotoviti, da nepravilnosti niso storjene – Upravna kazen – Neposredni učinek – Zastaranje pregona – Pretrganje“
Povzetek sodbe
1. Lastna sredstva Evropske unije – Uredba o zaščiti finančnih interesov Unije – Upravne kazni – Pogoji uporabe – Nezmožnost za izrek takih kazni zgolj na podlagi členov 5 in 7 navedene uredbe
(Uredba Sveta št. 2988/95, člena 5 in 7)
2. Lastna sredstva Evropske unije – Uredba o zaščiti finančnih interesov Unije – Upravne kazni – Pogoji uporabe – Mednarodna družba za pregled in nadzor, ki je izdala napačno potrdilo
(Uredba Sveta št. 2988/95, člen 7)
3. Lastna sredstva Evropske unije – Uredba o zaščiti finančnih interesov Unije – Pregon nepravilnosti – Zastaralni rok
(Uredba Sveta št. 2988/95, člena 1(2) in 3(1), tretji pododstavek)
1. Člena 5 in 7 Uredbe št. 2988/95 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti se ne uporabljata tako, da bi bilo mogoče upravno kazen izreči na podlagi zgolj teh določb, ker v kontekstu zaščite finančnih interesov Unije uporaba upravne kazni za neko kategorijo oseb zahteva, da je pred storitvijo zadevne nepravilnosti zakonodajalec Unije sprejel sektorske predpise, ki določajo tako kazen in pogoje za njeno uporabo za to kategorijo oseb, ali pa, kjer je to primerno, če takšni predpisi še niso bili sprejeti na ravni Unije, da je pravo države članice, v kateri je bila storjena ta nepravilnost, predpisovalo naložitev upravne kazni za navedeno kategorijo oseb.
Čeprav se namreč določbe uredbe zaradi svoje narave in vloge v sistemu virov prava Unije v nacionalnih pravnih redih praviloma uporabljajo neposredno, ne da bi morali nacionalni organi sprejeti ukrepe za uporabo in ne da bi moral zakonodajalec Unije sprejeti dodatne predpise, morajo države članice ali zakonodajalec Unije za izvajanje nekaterih določb navedenih uredb vseeno sprejeti ukrepe za uporabo.
To velja v kontekstu zaščite finančnih interesov Unije v zvezi z upravnimi kaznimi, naloženimi različnim subjektom iz Uredbe št. 2988/95. Za tak primer gre zlasti pri kaznih iz členov 5 in 7 navedene uredbe, ker ti določbi določata le splošna pravila nadzorovanja in sankcioniranja za zaščito finančnih interesov Unije in ker zlasti ne določata natančno, katero od kazni, navedenih v tem členu 5, bi bilo treba uporabiti v primeru nepravilnosti, ki škodujejo finančnim interesom Unije, in katera kategorija subjektov bi morala biti v takem primeru predmet take kazni.
(Glej točke od 32 do 34, 36 in 43 ter točko 1 izreka.)
2. V okoliščinah, v katerih sektorski predpisi Unije še ne predpisujejo obveznosti držav članic, da določijo učinkovite kazni, kadar mednarodna družba za pregled in nadzor, ki jo je odobrila država članica, izda napačno potrdilo, člen 7 Uredbe št. 2988/95 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti ne preprečuje, da države članice naložijo kazen tej družbi kot osebi, ki je „bila udeležena pri nepravilnosti“, ali osebi, za katero je mogoče šteti, da „mora prevzeti odgovornost“ za to nepravilnost v smislu te določbe, vendar pod pogojem, da ima taka kazen jasno in nedvoumno zakonito podlago, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče.
(Glej točko 62 in točko 2 izreka.)
3. Dopis o poročilu o preiskavi, ki je bil poslan mednarodni družbi za pregled in nadzor, ki je izdala potrdilo o sprostitvi v prosti promet za izvozni posel, in s katerim je izpostavljena nepravilnost v zvezi z določenim poslom, poziv tej družbi za predložitev dopolnilnih dokumentov, namenjen preverjanju tega, ali je res prišlo do sprostitve v prosti promet, in poslan priporočen dopis o izrečeni kazni navedeni družbi zaradi sodelovanja pri storitvi nepravilnosti v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti, pomenijo dovolj jasna dejanja, o katerih je zadevna oseba obveščena in ki se nanašajo na preiskavo ali sodni postopek glede nepravilnosti, in zato pretrgajo zastaranje pregona v smislu člena 3(1), tretji pododstavek, navedene uredbe.
(Glej točko 70 in točko 3 izreka.)
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 28. oktobra 2010(*)
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Škodovanje finančnim interesom Evropske unije – Uredba (ES, Euratom) št. 2988/95 – Členi 1, 3(1), tretji pododstavek, 5 in 7 – Uredba (EGS) št. 3665/87 – Člena 11 in 18(2)(c) – Pojem ‚gospodarski subjekt‘ – Subjekti, udeleženi pri storitvi nepravilnosti – Subjekti, ki morajo prevzeti odgovornost za nepravilnosti oziroma zagotoviti, da nepravilnosti niso storjene – Upravna kazen – Neposredni učinek – Zastaranje pregona – Pretrganje“
V zadevi C‑367/09,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo hof van beroep te Antwerpen (Belgija) z odločbo z dne 8. septembra 2009, ki je prispela na Sodišče 14. septembra 2009, v postopku
Belgisch Interventie- en Restitutiebureau
proti
SGS Belgium NV,
Firme Derwa NV,
Centraal Beheer Achmea NV,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi J.‑C. Bonichot, predsednik senata, K. Schiemann, L. Bay Larsen, sodnika, C. Toader (poročevalka) in A. Prechal, sodnici,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 17. junija 2010,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za SGS Belgium NV M. Storme, odvetnik,
– za Firme Derwa NV L. Wysen in J. Gevers, odvetnika,
– za belgijsko vlado J.C. Halleux, zastopnik, skupaj s P. Bernaertsom in E. Vervaekejem, odvetnikoma,
– za avstrijsko vlado E. Riedl, zastopnik,
– za Evropsko komisijo A. Bouquet in F. Wilman, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 15. julija 2010,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 3(1), tretji pododstavek, 5 in 7 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL L 312, str. 1).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (belgijski urad za intervencije in nadomestila, v nadaljevanju: BIRB) in SGS Belgium NV (v nadaljevanju: SGS Belgium), družbo za pregled in nadzor, Derwa NV (v nadaljevanju: Derwa), izvozno družbo, in Centraal Beheer Achmea NV, zavarovalniško družbo, glede naložitve kazni družbi SGS Belgium, ker je družbi Derwa dovolila, da je neupravičeno prejela izvozno nadomestilo.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 2988/95
3 V drugi do peti, sedmi, osmi, deseti in trinajsti uvodni izjavi Uredbe št. 2988/95 je navedeno:
„ker se več kakor polovica odhodkov Skupnosti izplača upravičencem posredno prek držav članic;
ker so podrobna pravila za razpršeno upravljanje in nadzor porabe odvisna od raznih podrobnih predpisov glede na zadevno politiko Skupnosti; ker je treba na vseh področjih preprečevati dejanja, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti;
ker je za učinkovit boj proti goljufijam, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti, treba sprejeti skupne predpise za vsa področja, ki jih zajemajo politike Skupnosti;
ker so v skladu s to uredbo nepravilno ravnanje ter upravni ukrepi in kazni za takšno ravnanje zajeti v sektorskih predpisih;
[…]
ker morajo upravne kazni Skupnosti zagotavljati ustrezno zaščito omenjenih interesov; ker je zato treba določiti splošna pravila za te kazni;
ker je zakonodaja Skupnosti v okviru skupne kmetijske politike določila upravne kazni Skupnosti; ker je treba kazni določiti tudi za druga področja;
[…]
ker je treba sprejeti ustrezne predpise ne samo v skladu s splošnim načelom pravičnosti in načelom sorazmernosti, ampak tudi v skladu z načelom ne bis in idem ob upoštevanju acquis communautaire in določb posebnih predpisov Skupnosti, ki so obstajali ob začetku veljavnosti te uredbe, da bi preprečili podvajanje finančnih kazni Skupnosti in nacionalnih kazenskih sankcij, izrečenih istim osebam za ista dejanja;
[…]
ker zakonodaja Skupnosti zavezuje Komisijo in države članice, da nadzorujejo namensko uporabo proračunskih sredstev Skupnosti; ker je treba sprejeti skupna pravila kot dopolnilo obstoječih predpisov“.
4 Člen 1 te uredbe določa:
„1. Za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Skupnosti.
2. ‚Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.“
5 Člen 2 navedene uredbe določa:
„1. Upravni pregledi, ukrepi in kazni se uvedejo, če je to potrebno zaradi zagotovitve pravilne uporabe zakonodaje Skupnosti. Biti morajo učinkoviti, sorazmerni in odvračilni, da zagotovijo ustrezno zaščito finančnih interesov Skupnosti.
2. Za nepravilnost ni mogoče izreči upravne kazni, če kazen ni bila prej določena v aktu Skupnosti. Če so se določbe o upravnih kaznih v predpisih Skupnosti pozneje spremenile, se za nazaj uporabljajo milejše določbe.
3. Zakonodaja Skupnosti določi vrsto in obseg upravnih ukrepov in kazni, ki so potrebni za pravilno uporabo omenjenih predpisov, ob upoštevanju narave in teže nepravilnosti, podeljenih ali pridobljenih koristi in stopnje odgovornosti.
4. Postopke za uporabo pregledov, ukrepov in kazni Skupnosti ureja zakonodaja držav članic ob upoštevanju veljavne zakonodaje Skupnosti.“
6 Člen 3(1) iste uredbe določa:
Pregon zastara v štirih letih od storitve nepravilnosti iz člena 1(1). Sektorski predpisi pa lahko določijo krajši zastaralni rok, ki ne sme biti krajši od treh let.
[…]
Katero koli dejanje pristojnega organa v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, ki se nanaša na nepravilnost in o katerem je organ obvestil zadevno osebo, pretrga zastaranje. Po vsakem dejanju, ki pomeni pretrganje zastaranja, začne zastaralni rok teči znova.
[…]“
7 Člen 4 Uredbe št. 2988/95 v naslovu II, „Upravni ukrepi in kazni“, določa:
„1. Praviloma se za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi:
– z obveznostjo plačila ali vračila dolgovanega ali neupravičeno prejetega zneska,
– z izgubo celotne ali dela garancije, ki je bila dana za zavarovanje odobrene koristi ali ob prejemu predplačila.
2. Uporaba ukrepov iz odstavka 1 je omejena na odvzem pridobljene koristi in, če je tako predvideno, obresti, katerih višina se lahko določi pavšalno.
3. Če se ugotovi, da so bili v nasprotju s cilji veljavne zakonodaje Skupnosti zaradi pridobitve neke koristi zahtevani pogoji za pridobitev koristi ustvarjeni umetno, se zato korist ne odobri ali pa se odvzame.
4. Ukrepi iz tega člena se ne štejejo za kazen.“
8 Člen 5(1) in (2) navedene uredbe določa:
„1. Za namerno nepravilnost ali nepravilnost iz malomarnosti so predvidene naslednje upravne kazni:
(a) plačilo upravne denarne kazni;
(b) plačilo večjega zneska od neupravičeno prejetega ali utajenega zneska in, kjer je primerno, obresti; znesek se določi v skladu z odstotkom, ki se določi s posebnimi predpisi, in ne sme presegati nujno potrebne ravni, ki še ima odvračilni učinek;
(c) odvzem celotne ali dela koristi, prejete po predpisih Skupnosti, tudi če se je subjekt neupravičeno okoristil samo iz dela te koristi;
[…]
(g) druge kazni, ki so po vrsti in obsegu enakovredne ter izključno gospodarske narave, predvidene v sektorskih predpisih, ki jih je sprejel Svet v skladu s posebnimi zahtevami zadevnih sektorjev in v skladu z izvedbenimi pristojnostmi, ki jih na Komisijo prenese Svet.
2. Ne glede na določbe sektorskih predpisov, ki obstajajo ob začetku veljavnosti te uredbe, se lahko za druge nepravilnosti določi samo kazni, ki niso enakovredne kazenskim sankcijam iz odstavka 1, če so takšne kazni nujno potrebne za zagotovitev pravilne uporabe pravil.“
9 Člen 7 iste uredbe določa:
„Upravni ukrepi in kazni Skupnosti se lahko uporabljajo za gospodarske subjekte iz člena 1, to je za fizične in pravne osebe ter druge subjekte, ki imajo v skladu z nacionalno zakonodajo pravno sposobnost in so storili nepravilnost. Uporabljajo se tudi za subjekte, ki so bili udeleženi pri storitvi nepravilnosti, in za tiste, ki so dolžni prevzeti odgovornost za nepravilnosti oziroma imajo dolžnost zagotavljati, da nepravilnosti niso storjene.“
Uredba (EGS) št. 3665/87
10 Člen 11(1) in (3) Uredbe Komisije (EGS) št. 3665/87 z dne 27. novembra 1987 o skupnih podrobnih pravilih za uporabo sistema izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode (UL L 351, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 495/97 z dne 18. marca 1997 (UL L 77, str. 12, v nadaljevanju: Uredba št. 3665/87), določa:
„1. Če se ugotovi, da je izvoznik z namenom pridobitve izvoznega nadomestila zaprosil za višje izvozno nadomestilo, kot mu pripada, se za izvoz proizvodov plača nadomestilo, ki velja za dejansko izvožene proizvode, ki se zmanjša za:
(a) polovico razlike med zaprošenim nadomestilom in nadomestilom, ki velja za dejanski izvoz;
(b) dvakratno razliko med zaprošenim nadomestilom in veljavnim nadomestilom, če je izvoznik namenoma navedel napačne podatke.
[…]
Kazni se uporabijo brez poseganja v morebitne druge kazni, ki jih določajo nacionalni predpisi.
[…]
3. Brez poseganja v obveznost plačila negativnega zneska iz odstavka 1, četrti pododstavek, mora upravičenec v primeru neupravičenega izplačila nadomestila vrniti neupravičeno prejete zneske, vključno z vsemi kaznimi, ki se uporabijo v skladu z odstavkom 1, prvi pododstavek […]“
11 Člen 18 Uredbe št. 3665/87 določa:
„1. Izvoznik lahko kot dokazilo o opravljenih carinskih formalnostih za sprostitev v prosti promet predloži enega od teh dokumentov:
(a) carinski dokument […];
(b) potrdilo o razkladanju in sprostitvi v prosti promet, ki ga izda mednarodna družba za pregled in nadzor, ki jo je odobrila država članica. V potrdilu morata biti navedena datum in številka carinskega dokumenta o sprostitvi v prosti promet.
2. Če izvoznik ne more pridobiti dokumenta, za katerega se je odločil v skladu s točkama (a) ali (b) odstavka 1, potem ko je storil vse potrebno za pridobitev tega dokumenta ali če obstajajo dvomi o verodostojnosti izdanega dokumenta, se lahko kot dokazilo o opravljenih carinskih formalnostih za sprostitev v prosti promet predloži en ali več naslednjih dokumentov:
[…]
(c) potrdilo o razkladanju, ki ga izda mednarodna družba za pregled in nadzor, ki jo je odobrila država članica, ki tudi potrjuje, da je bil proizvod odpremljen iz pristanišča ali vsaj, da po njenih podatkih proizvod ni bil naložen za ponovni izvoz;
[…]“
Nacionalno pravo
12 Člen 1 kraljeve uredbe z dne 4. januarja 1985 o določitvi pogojev za odobritev družb za izdajo potrdil o razkladanju v namembnih državah za blago, izvoženo v okviru skupne kmetijske politike (Moniteur belge z dne 21. februarja 1985, str. 1937), določa:
„Pristojni organi za namene skupne kmetijske politike ne morejo sprejeti potrdil, ki potrjujejo, da je bilo izvoženo blago razloženo v namembni državi, če teh potrdil ni izdala mednarodna družba za pregled in nadzor, ki sta jo s tem namenom odobrili uredbi ministrstev, pristojnih za gospodarske zadeve in kmetijstvo.“
13 Člen 2(2) te kraljeve uredbe določa:
„Družba se zavezuje:
1. da bo z drugimi subjekti, ki sodelujejo pri izvoznih poslih ali so vanje vključeni, solidarno odgovarjala za finančne posledice potrdil, ki jih izda;
2. da bo kadarkoli dovolila dostop v svoje prostore uradnikom […] in da bo uradnikom dovolila pregled vseh dokumentov, ki se nanašajo na izdana potrdila;
[…]“
14 Navedena kraljeva uredba je bila razveljavljena s kraljevo uredbo z dne 28. februarja 1999 o določitvi pogojev za odobritev družb za izdajo potrdil o razkladanju in sprostitvi v prosti promet ali potrdil o razkladanju v namembnih državah za blago, izvoženo v okviru skupne kmetijske politike (Moniteur belge z dne 22. junija 1999, str. 23534).
15 V skladu s členom 2(1)(2)(a) te kraljeve uredbe se „družba zavezuje: (a) da bo z drugimi subjekti, ki sodelujejo pri izvoznih poslih ali so vanje vključeni, solidarno odgovarjala za finančne posledice potrdil, ki jih izda“.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16 Družba Derwa je 6. junija 1997 prodala pošiljko 741.144 kilogramov govejega mesa za izvoz v Egipt in je zato od BIRB zahtevala izvozna nadomestila. Ta izvoznik je tako proti predložitvi varščine v okviru postopka predfinanciranja prejel nakazilo 1.407.268,90 EUR.
17 Da bi dokončno prejela celoten znesek nadomestila, je morala družba Derwa predložiti dokazilo o uvozu pošiljke zadevnega mesa v Egipt. Ladja, ki je prevažala tovor mesa, je v namembni kraj prispela 19. junija 1997. Družba Derwa je 10. februarja 1998 BIRB predložila potrdilo, ki ga je 4. novembra 1997 izdala družba SGS Belgium in s katerim je potrdila, da so egiptovski carinski organi sprostili blago v prosti promet.
18 BIRB je 5. junija 1998 sprostil varščino družbe Derwa, ki je dokončno prejela zadevna izvozna nadomestila.
19 Na podlagi preiskave, ki jo je izvedla gospodarska inšpekcija belgijskega ministrstva za gospodarske zadeve, se je izkazalo, da je družba SGS Egypt Ltd s telefaksom z dne 24. septembra 1997 družbo SGS Belgium obvestila, da zadevnega blaga ni bilo mogoče uvoziti v Egipt zaradi prepovedi uvoza, ki jo je ta država uvedla za goveje meso belgijskega izvora.
20 BIRB je družbi SGS Belgium poročila o tej preiskavi posredoval v sporočilih z dne 13. avgusta ter 9. in 14. oktobra 1998. Z dopisom z dne 21. aprila 1999 je BIRB to družbo še pozval, naj mu predloži carinske dokumente, na podlagi katerih je navedena družba izdala potrdilo z dne 4. novembra 1997.
21 BIRB je po tem, ko je ugotovil, da družba SGS Belgium ni ravnala v skladu z njegovo zahtevo, v dopisu z dne 5. februarja 2002, naslovljenim na to družbo, ugotovil, da blago ni bilo uvoženo v Egipt za sprostitev v prosti promet, zaradi česar je odločil, da se družbi SGS Belgium na podlagi člena 11 Uredbe št. 3665/87 naloži upravna kazen v višini 200 % zneska 1.407.268,90 EUR, ki ga je družba Derwa neupravičeno prejela zaradi potrdila, ki ga je izdala ta družba za pregled. Poleg tega je družbo SGS Belgium pozval, naj poravna znesek navedenega nadomestila in dodatka, tako da je od te družbe zahteval skupni znesek 4.503.260,74 EUR.
22 Družba SGS Belgium je z dopisom z dne 29. aprila 2002 obvestila BIRB, da se na podlagi notranje preiskave zdi, da je bilo blago v Egipt uvoženo zgolj začasno in da je bilo nazadnje izvoženo v Južno Afriko. Vendar je družba SGS Belgium v dopisu z dne 27. maja 2002 poudarila, da ni namerno posredovala napačnih podatkov.
23 BIRB je s tožbo pred Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (sodišče prve stopnje v Antwerpnu), ki je na sodišče prispela 16. septembra 2003, proti družbi SGS Belgium sprožil postopek, na podlagi katerega naj bi se ji izrekla navedena upravna kazen. Ta družba je tako predlagala, naj se postopek razširi na družbi Derwa in Centraal Beheer Achmea NV, ki naj se ju obsodi, zoper njo pa naj se postopek ustavi.
24 To sodišče je s sodbo z dne 13. januarja 2006 kot neutemeljeno zavrnilo tožbo BIRB in predlog družbe SGS Belgium za razširitev postopka na zgoraj navedeni družbi. Navedeno sodišče je najprej ugotovilo, da zastaralni rok štirih let iz člena 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 ni potekel, ker ga je v smislu pododstavka 3 te določbe pretrgal dopis BIRB z dne 5. februarja 2002, s katerim je ta družbi SGS Belgium naložil upravno kazen.
25 Kljub temu je Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen ocenilo, da člena 5 in 7 Uredbe št. 2988/95 ne pomenita zadostne pravne podlage za naložitev upravne kazni družbi, kot je družba SGS Belgium. Po mnenju tega sodišča namreč ti določbi v nasprotju s členom 3 Uredbe št. 2988/95 državam članicam dajeta diskrecijsko pravico in ne vsebujeta obveznosti za izrek kazni. Tako bi morali zakonodajalec Unije in nacionalni zakonodajalci v sektorskih predpisih določiti, da so poleg izvoznika, ki je upravičen do nadomestil, tudi drugi subjekti zavezani k plačilu kazni. Razen tega bi morali tudi določiti take kazni. Poleg tega naj Uredba št. 3665/87 ne bi vsebovala nikakršne določbe, ki omogoča kaznovanje udeleženih pri izvoznem poslu za nepravilnosti, ki jih je storil izvoznik.
26 BIRB je pri pritožbenem sodišču vložil pritožbo zoper to sodbo in zlasti navajal, da je na podlagi kraljeve uredbe z dne 4. januarja 1985 družba SGS Belgium skupaj z izvoznikom solidarno odgovorna za finančne posledice potrdil, ki jih izda. BIRB je menil, da če je ta družba umetno ustvarila pogoje, ki so izvozniku omogočili, da se je neupravičeno okoristil z izvoznim nadomestilom, in če ta izvoznik, družba Derwa, ni vedel za napačnost predloženega potrdila in ni ravnal malomarno, od njega ni treba izterjati nadomestila niti mu izreči upravne kazni. BIRB je pravzaprav navajal, da čeprav se člen 11(1), prvi pododstavek, točka (b), Uredbe št. 3665/87 v bistvu nanaša le na izvoznika, bi bilo zaradi pravila o soodgovornosti družbe za pregled in nadzor, določenega v nacionalnem pravu, na podlagi člena 7 Uredbe št. 2988/95 mogoče izreči to kazen tej družbi kot osebi, ki je dolžna prevzeti odgovornost za nepravilnost v smislu te določbe. BIRB je tudi navedel, da bi morala biti družba SGS Belgium, če ne bi bil ugotovljen goljufiv namen, obsojena vsaj na plačilo kazni iz člena 11(1), prvi pododstavek, točka (a), Uredbe št. 3665/87.
27 Družba SGS Belgium je trdila zlasti, da čeprav bi jo bilo mogoče šteti za odgovorno, bi moralo iti za solidarno odgovornost z izvoznikom in zavarovalnico, ker zahtevane zneske dolguje izvoznik in ker člen 7 Uredbe št. 2988/95 in člen 2(2), točka 1, kraljeve uredbe z dne 4. januarja 1985 določata solidarno odgovornost akterjev, ki sodelujejo pri izvoznem poslu.
28 V teh okoliščinah je hof van beroep te Antwerpen (pritožbeno sodišče v Antwerpnu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali imajo določbe členov 5 in 7 Uredbe […] št. 2988/95 […] v nacionalnih pravnih redih držav članic neposreden učinek, ne da bi države članice imele kakršno koli diskrecijsko pravico in ne da bi nacionalni organi morali sprejeti izvedbene ukrepe?
2. Ali je lahko mednarodno družbo za pregled in nadzor, ki jo je odobrila država članica, v kateri je bila sprejeta izvozna deklaracija (v tem primeru [Kraljevina] Belgija), in ki je izdala nepravilno potrdilo o raztovarjanju v smislu člena 18(2)(c) Uredbe št. 3665/87 […], mogoče obravnavati kot gospodarski subjekt v smislu člena 1 Uredbe št. 2988/95 […] ali kot subjekt v smislu člena 7 te uredbe, ki je bil udeležen pri storitvi nepravilnosti, ali kot osebo, ki je dolžna prevzeti odgovornost za nepravilnosti oziroma ima dolžnost zagotavljati, da nepravilnosti niso storjene?
3. Ali se lahko dopis s poročilom o preiskavi gospodarske inšpekcije ali dopis s pozivom za predložitev dopolnilnih dokumentov za dokazovanje sprostitve v prosti promet ali priporočen dopis, s katerim je bila naložena kazen, šteje za preiskavo ali sodni postopek v smislu člena 3(1), tretji pododstavek, Uredbe […] št. 2988/95 […]?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
29 Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem dejansko izvedeti, ali se člena 5 in 7 Uredbe št. 2988/95 uporabljata tako, da je upravne kazni v smislu te uredbe mogoče izreči na podlagi zgolj teh določb.
30 Družbi SGS Belgium in Derwa ter avstrijska vlada v bistvu navajajo, da člena 5 in 7 Uredbe št. 2988/95 nimata neposrednega učinka, če v procesu pregleda pravilnosti in zakonitosti plačil, prejetih iz proračuna Unije, upravnih kazni ni mogoče naložiti različnim kategorijam subjektov, razen če sektorski predpisi Unije, ki določajo vrsto kazni in kategorije zadevnih subjektov, niso veljali v trenutku storitve nepravilnosti. V zvezi s tem navajajo, da v postopku v glavni stvari takšni sektorski predpisi glede družb za pregled in nadzor v času izvoza niso obstajali.
31 Nasprotno pa belgijska vlada in Evropska komisija menita, da se – kadar za neko kategorijo subjektov še ne veljajo sektorski predpisi Unije, kot je Uredba št. 3665/87 – takrat, ko gre za povračila, ki so jih neupravičeno prijeli izvozniki, člena 5 in 7 Uredbe št. 2988/95 v delu, v katerem določata splošno pravilo, da je mogoče upravne kazni uporabiti za druge subjekte, ne le za upravičenca do izvoznih nadomestil, neposredno uporabljata na podlagi člena 288(2) PDEU.
32 V tem smislu se določbe uredbe zaradi svoje narave in vloge v sistemu virov prava Unije v nacionalnih pravnih redih praviloma uporabljajo neposredno, ne da bi morali nacionalni organi sprejeti ukrepe za uporabo (glej sodbi z dne 17. maja 1972 v zadevi Leonesio, 93/71, Recueil, str. 287, točka 5, in z dne 24. junija 2004 v zadevi Handlbauer, C‑278/02, ZOdl., str. I‑6171, točka 25) ali ne da bi moral zakonodajalec Unije sprejeti dodatne predpise.
33 Vendar bi morale države članice ali zakonodajalec Unije za izvajanje nekaterih določb navedenih uredb vseeno sprejeti ukrepe za uporabo (glej v tem smislu sodbo z dne 11. januarja 2001 v zadevi Monte Arcosu, C‑403/98, Recueil, str. I‑103, točka 26).
34 To velja v kontekstu zaščite finančnih interesov Unije v zvezi z upravnimi kaznimi, naloženimi različnim subjektom iz Uredbe št. 2988/95.
35 V zvezi z namernimi nepravilnostmi ali nepravilnostmi iz malomarnosti namreč člen 5 te uredbe določa le, da so zanje „predvidene“ nekatere od upravnih kazni, navedenih v tem členu, medtem ko v primeru kategorij subjektov, ki jim je mogoče naložiti te kazni, člen 7 navedene uredbe določa, da se navedene kazni „lahko uporabijo“ ne samo za gospodarske subjekte, ki so storili nepravilnost, ampak tudi za subjekte, ki so bili udeleženi pri storitvi nepravilnosti, in za tiste, ki so dolžni prevzeti odgovornost za nepravilnosti oziroma imajo dolžnost zagotavljati, da nepravilnosti niso storjene.
36 Ugotoviti je torej treba, da te določbe določajo le splošna pravila nadzorovanja in sankcioniranja za zaščito finančnih interesov Unije (glej sodbo z dne 13. marca 2008 v združenih zadevah Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, od C‑383/06 do C‑385/06, ZOdl., str. I‑1561, točka 39). Navedene določbe zlasti ne določajo natančno, katero od kazni, navedenih v členu 5 Uredbe št. 2988/95, bi bilo treba uporabiti v primeru nepravilnosti, ki škodujejo finančnim interesom Unije, in katera kategorija subjektov bi morala biti v takšnem primeru predmet take kazni.
37 V zvezi s tem je po eni strani treba dodati, da iz člena 2 Uredbe št. 2988/95, zlasti pa iz njegovega odstavka 3 v povezavi s peto in osmo uvodno izjavo te uredbe, izhaja, da mora zakonodajalec Unije določiti sektorske predpise, ki uvajajo upravne kazni, kot so tiste, ki so obstajale že ob sprejetju navedene uredbe v okviru skupne kmetijske politike. Poleg tega pa želi ta uredba, kakor je razvidno iz njene sedme uvodne izjave, vzpostaviti splošna pravila za take sektorske predpise.
38 Po drugi strani je iz člena 2(4) Uredbe št. 2988/95 razvidno, da so postopki za uporabo pregledov, ukrepov in upravnih kazni iz te uredbe ob upoštevanju veljavne zakonodaje Unije urejeni z zakonodajo držav članic.
39 Poleg tega je treba opozoriti še, da člen 2(2) Uredbe št. 2988/95 v skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu določa, da za nepravilnost ni mogoče izreči upravne kazni, če kazen ni bila prej določena v aktu Unije.
40 Kljub temu, kot je to razvidno iz člena 325 PDEU, morajo države članice za preprečevanje goljufij, ki škodujejo finančnim interesom Unije, sprejeti enake ukrepe kot za preprečevanje goljufij, ki škodujejo njihovim lastnim interesom. Zato imajo – ob upoštevanju ciljev Uredbe št. 2988/95 – ker zakonodajalec Unije ni sprejel sektorskih predpisov za zaščito finančnih interesov Unije zoper ravnanje določenih subjektov, države članice pravico, da ohranijo ali sprejmejo določbe na tem področju in proti navedenim subjektom, če se te določbe izkažejo za potrebne v boju proti goljufijam in če upoštevajo splošna načela prava Unije, zlasti načelo sorazmernosti, ter splošna pravila iz navedene uredbe in morebitnih sektorskih predpisov Unije, ki se nanašajo na druge subjekte.
41 Treba je namreč poudariti, da če zakonodaja Unije ne vsebuje nobenega posebnega predpisa, ki bi določal kazen v primeru kršitve določbe, oziroma če ta zakonodaja določa, da je mogoče nekatere kazni uporabiti v primeru kršitve prava Unije, vendar ne navaja izčrpno kazni, ki jih države članice lahko izrečejo, člen 4(3) PEU državam članicam nalaga dolžnost, da sprejmejo vse potrebne učinkovite ukrepe za sankcioniranje ravnanja, ki škoduje finančnim interesom Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 21. septembra 1989 v zadevi Komisija proti Grčiji, 68/88, Recueil, str. 2965, točka 23, in z dne 8. julija 1999 v zadevi Nunes in de Matos, C‑186/98, Recueil, str. I‑4883, točki 12 in 14).
42 Poleg tega ne bi bilo v skladu s cilji iz člena 325 PDEU, ki Uniji in državam članicam nalaga dolžnost preprečevanja goljufij in nepravilnosti, ki škodujejo finančnim interesom Unije, da bi omejili ukrepe držav članic glede kategorij subjektov, za katere sprejeti sektorski predpisi na ravni Unije še ne veljajo. Za učinkovitost zaščite finančnih interesov Unije je namreč nujno, da se odvračanje in boj proti goljufijam in drugim nepravilnostim izvajata na vseh ravneh, na katerih bi taki pojavi lahko škodovali tem interesom, zlasti zato, ker so v pojave, proti katerim poteka boj, pogosto hkrati vpleteni subjekti z različnih ravni (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2003 v zadevi Komisija proti EIB, C‑15/00, Recueil, str. I‑7281, točka 135). Poleg tega je treba opozoriti, da je to tudi vloga, ki jo imajo družbe za pregled in nadzor pri pravilnosti plačil izvoznih nadomestil.
43 Glede na navedeno je na prvo vprašanje treba odgovoriti, da se člena 5 in 7 Uredbe št. 2988/95 ne uporabljata tako, da bi bilo mogoče upravno kazen izreči na podlagi zgolj teh določb, ker v kontekstu zaščite finančnih interesov Unije uporaba upravne kazni za neko kategorijo oseb zahteva, da je zakonodajalec Unije pred storitvijo zadevne nepravilnosti sprejel sektorske predpise, ki določajo tako kazen in pogoje za njeno uporabo za to kategorijo oseb, ali pa, kjer je to primerno, če taki predpisi še niso bili sprejeti na ravni Unije, da je bila v pravu države članice, kjer je bila storjena nepravilnost, določena naložitev upravne kazni za navedeno kategorijo oseb.
Drugo vprašanje
44 Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali v okoliščinah, kakršne so v postopku v glavni stvari, ko sektorski predpisi Unije še ne določajo obveznosti držav članic, da določijo učinkovite kazni v primeru, ko mednarodna družba za pregled in nadzor, ki jo je odobrila država članica, izda napačno potrdilo, člen 7 Uredbe št. 2988/95 preprečuje, da države članice na podlagi nacionalnih ukrepov naložijo kazen tej družbi kot osebi, ki je „bila udeležena pri nepravilnosti“, ali osebi, za katero je mogoče šteti, da „mora prevzeti odgovornost“ za to nepravilnost, ali osebi, ki bi morala „zagotoviti, da nepravilnosti niso storjene“ v smislu te določbe.
45 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je mogoče mednarodno družbo za pregled in nadzor, ki jo je odobrila država članica, če izda napačno potrdilo o razkladanju in sprostitvi v prosti promet v smislu člena 18 Uredbe št. 3665/87, torej potrdilo, ki izvozniku omogoči, da se neupravičeno okoristi z izvoznim nadomestilom, šteti za subjekt, ki je „bil udeležena pri storitvi nepravilnosti“ v smislu člena 7 Uredbe št. 2988/95 in za katerega je zato mogoče uporabiti ukrepe in upravne kazni v smislu te uredbe. Tako družbo je tudi mogoče šteti za subjekt, ki mora prevzeti odgovornost za nepravilnost v smislu te določbe, kadar nacionalno pravo določa odgovornost te družbe za finančne posledice, ki so razvidne iz potrdil, ki jih je izdala.
46 Kljub temu je, kot je bilo ugotovljeno v točki 43 te sodbe, za uporabo takšne kazni nujno, da so sektorski predpisi Unije ali – če takšni predpisi niso bili sprejeti – nacionalni predpisi določili uporabo upravne kazni za to kategorijo subjektov.
47 Pravo Unije pri zadevnem uvozu v postopku v glavni stvari ni vsebovalo sektorskih predpisov v smislu Uredbe št. 2988/95 o kaznih, ki jih je treba določiti za škodovanje finančnim interesov Unije, ki je posledica izdaje napačnih potrdil o razkladanju in uvozu s strani takih družb za pregled in nadzor.
48 Šele od sprejetja Uredbe Komisije (ES) št. 1253/2002 z dne 11. julija 2002 o spremembi Uredbe (ES) št. 800/1999 o določitvi skupnih podrobnih pravil za uporabo sistema izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode (UL L 183, str. 12) namreč novi člen 16c zadnje uredbe določa, da „[d]ržava članica, ki je odobrila [družbo za nadzor], zagotovi učinkovit sistem [kazni] za primere, kadar odobrena [družba za nadzor] izda napačno potrdilo“.
49 Nasprotno pa je člen 11 Uredbe št. 3665/87 določal natančna pravila o vračilu neupravičeno prejetih izvoznih nadomestil od izvoznika, z dodatno možnostjo naložitve kazni, zlasti kadar je izvoznik neupravičeno korist pridobil tako, da je namenoma navedel napačne podatke, kot tudi dodatnih kazni, ki jih lahko določa nacionalno pravo. Zato se v postopku v glavni stvari postavlja vprašanje, ali se nacionalni organi lahko odpovejo temu, da jim izvoznik vrne nadomestilo, in zoper njega uporabijo upravne kazni ter se raje obrnejo na družbo za pregled in nadzor, ki je solidarno odgovorna na podlagi nacionalnega prava, ker finančne posledice izhajajo iz potrdil, ki jih je izdala.
50 Ker gre za pomoči, ki so zagotovljene iz proračuna Unije v okviru strukturnih skladov in skupne kmetijske politike, je Sodišče že razsodilo, da je kakršno koli diskrecijsko presojanje države članice, ali bo zahtevala vračilo neupravičeno ali nezakonito dodeljenih pomoči, nezdružljivo z obveznostmi, ki jih predpisi Unije, ki se uporabljajo v teh sektorjih, nalagajo nacionalnim organom (glej v tem smislu sodbo z dne 21. septembra 1983 v združenih zadevah Deutsche Milchkontor in drugi, od 205/82 do 215/82, Recueil, str. 2633, točka 22, in zgoraj navedeno sodbo Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, točka 38).
51 Enako načeloma velja, kadar gre za obveznost držav članic glede vračila nadomestil od izvoznikov, ki so jih ti neupravičeno prejeli, torej za obveznost iz člena 11 Uredbe št. 3665/87, ki jo spremlja kazen iz odstavka 1, prvi pododstavek, točka (a) ali (b), tega člena in morebitne dodatne kazni, ki jih določa nacionalno pravo.
52 Državam članicam v primerih, kadar je izvoznik neupravičeno prejel nadomestila, pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 1253/2002 ni bilo treba določiti kazni zoper družbo za pregled in nadzor, ki je izdala napačno potrdilo. Vendar ta okoliščina ne preprečuje, da države članice, kot je bilo ugotovljeno v točki 40 te sodbe, v kontekstu zaščite finančnih interesov Unije ohranijo ali sprejmejo nacionalne določbe, ki določajo uporabo upravnih kazni zoper to kategorijo subjektov, ki jim je zakonodajalec Unije zaupal sodelovanje pri preverjanju pravilnosti izvoznih poslov, ki so upravičeni do nadomestil, zagotovljenih iz proračuna Unije. Sicer pa so taki ukrepi zgolj napovedovali obveznost, ki je državam članicam odslej naložena v členu 16c Uredbe Komisije (ES) št. 800/1999 z dne 15. aprila 1999 o skupnih podrobnih pravilih za uporabo sistema izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode (UL L 102, str. 11), kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1253/2002.
53 Iz tega sledi, da lahko države članice v okoliščinah, kakršne so v postopku v glavni stvari, ob upoštevanju, da je predložitveno sodišče ugotovilo, da je bila uporabljena kraljeva uredba z dne 4. januarja 1985, kar je navedeno v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, in ob neobstoju sektorskih predpisov Unije, ki bi jih bilo mogoče ratione temporis uporabiti za družbe za pregled in nadzor, določijo solidarno odgovornost tovrstnih družb in izvoznika kot osebe, ki je bila udeležena pri storitvi nepravilnosti, ali osebe, ki je dolžna prevzeti odgovornost za to nepravilnost, za finančne posledice, ki izhajajo iz tega, da so te družbe izdale potrdila o razkladanju in sprostitvi v prosti promet, ki so omogočila izvozniku, da se je neupravičeno okoristil z izvoznimi nadomestili v škodo proračuna Unije.
54 Vendar se zdi, da želijo v postopku v glavni stvari nacionalni organi po eni strani od družbe SGS Belgium dobiti vrnjen znesek neupravičeno prejetega nadomestila in po drugi strani zoper to družbo za pregled in nadzor uporabiti upravne kazni iz člena 11(1), prvi pododstavek, točka (b), Uredbe št. 3665/87, ki se običajno uporabljajo za izvoznika, in to ob sklicevanju na neposredni učinek člena 7 Uredbe št. 2988/95 in na obstoj solidarne odgovornosti take družbe in izvoznika v nacionalnem pravu. BIRB zlasti meni, da dejstvo, da je družba za pregled in nadzor v postopku v glavni stvari namenoma predložila napačno potrdilo pomeni, da je izpolnjen pogoj za uporabo kazni iz člena 11(1), prvi pododstavek, točka (b), Uredbe št. 3665/87. Vendar BIRB pred predložitvenim sodiščem podredno navaja tudi, da če ne bi bil ugotovljen goljufiv namen, bi morala biti družba SGS obsojena na plačilo kazni iz člena 11(1), prvi pododstavek, točka (a), te uredbe.
55 Neupravičeno prejeto nadomestilo mora, kot je bilo ugotovljeno v točki 51 te sodbe, vrniti izvoznik, ki se je neupravičeno okoristil s takim nadomestilom.
56 V zvezi z uporabo kazni iz člena 11(1), prvi pododstavek, točka (b), navedene uredbe je treba opozoriti, da te kazni ni mogoče uporabiti, kadar „je izvoznik namenoma navedel napačne podatke“. Zato je zakonodajalec Unije izrecno določil, da mora biti ta pogoj za uporabo izpolnjen le s strani izvoznika.
57 V teh okoliščinah, če je iz postopka v glavni stvari razvidno, da je izvoznik spregledal napačnost potrdila o sprostitvi v prosti promet, ki naj bi ga družba za pregled in nadzor namenoma predložila, kar mora preveriti predložitveno sodišče, ne bi bilo mogoče šteti, da je ta izvoznik namenoma predložil napačne podatke v smislu člena 11(1), prvi pododstavek, točka (b), Uredbe št. 3665/87, tako da se kazen iz te določbe ne bi mogla uporabiti zoper izvoznika in na podlagi nacionalne določbe o solidarni odgovornosti niti zoper navedeno družbo za pregled in nadzor.
58 Nasprotno pa bi bilo mogoče v taki situaciji uporabiti kazen, določeno v členu 11(1), prvi pododstavek, točka (a), Uredbe 3665/87. To je namreč mogoče uporabiti tudi, kadar ni podana izvoznikova krivda (glej sodbo z dne 24. aprila 2008 v zadevi AOB Reuter, C‑143/07, ZOdl., str. I‑3171, točka 17).
59 V zvezi s tem je mogoče, po eni strani, takšno kazen načeloma izreči le subjektom, ki so zaprosili za izvozno nadomestilo, če se izkaže, da podatki, ki so jih ti subjekti navedli v utemeljitev svojega zahtevka, niso pravilni. Po drugi strani, če obstaja resna nevarnost, da bi se lahko izvoznik, ki je najpogosteje zadnji člen v pogodbeni verigi nakupov in nadaljnjih prodaj, izognil odgovornosti za nepravilnost deklaracije zaradi morebitne napake, malomarnosti ali goljufije na začetku te verige, je na podlagi člena 11 Uredbe št. 3665/87 pod grožnjo kazni zavezan k odgovornosti za pravilnost njegove deklaracije (glej v tem smislu sodbo z dne 11. julija 2002 v zadevi Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Recueil, str. I‑6453, točke 42, 61 in 62). Izvoznik je namreč prost pri izbiri svojih sopogodbenikov in mora sprejeti ustrezne preventivne ukrepe, s tem da vključi klavzule v zvezi s tem v pogodbe, ki jih sklene, ali sklene posebno zavarovanje (zgoraj navedena sodba AOB Reuter, točka 36).
60 Vendar v primeru, ko izvoznik pridobi izvozno nadomestilo s pomočjo potrdila o sprostitvi v prosti promet, za katerega zakonodaja Unije zahteva, da ga izda mednarodna družba za pregled in nadzor, in ko je očitno, da je ta družba brez vednosti izvoznika izdala napačno potrdilo, ki omogoča zavarovalnici, ki krije tveganja, ki so sestavni del izvoznega posla, da ne povrne škode, ki izvira iz tega, da posel ni bil izveden, člen 11 Uredbe št. 3665/87 ne nasprotuje temu, da se pri uporabi nacionalne določbe, ki določa solidarno odgovornost mednarodne družbe za pregled in nadzor za finančne posledice, ki izhajajo iz potrdil, ki jih je izdala, nacionalni organ odloči, da bo od te družbe izterjal zneske, ki izvirajo iz tega, da je bila zoper izvoznika uporabljena kazen iz odstavka 1, prvi pododstavek, točka (a), tega člena.
61 Vendar je treba opozoriti, da je mogoče kazen, tudi če nima kazenskopravnega značaja, naložiti le, če ima jasno in nedvoumno zakonito podlago (glej sodbo z dne 14. decembra 2000 v zadevi Emsland-Stärke, C‑110/99, Recueil, str. I‑11569, točka 56; zgoraj navedeno sodbo Käserei Champignon Hofmeister, točka 52, in sodbo z dne 6. aprila 2006 v zadevi ED & F Man Sugar, C‑274/04, ZOdl., str. I‑3269, točka 15).
62 Glede na navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, v katerih sektorski predpisi Unije še ne določajo obveznosti držav članic, da določijo učinkovite kazni, kadar mednarodna družba za pregled in nadzor, ki jo je odobrila država članica, izda napačno potrdilo, člen 7 Uredbe št. 2988/95 ne preprečuje, da države članice naložijo kazen tej družbi kot subjektu, ki je „bil udeležen pri storitvi nepravilnosti“ ali subjektu, za katerega je mogoče šteti, da „mora prevzeti odgovornost“ za to nepravilnost v smislu te določbe, vendar pod pogojem, da ima taka kazen jasno in nedvoumno zakonito podlago, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
Tretje vprašanje
63 Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje, ali pomenijo dopis o poročilu o preiskavi, ki je bil poslan mednarodni družbi za pregled in nadzor, ki je izdala potrdilo o sprostitvi v prosti promet za izvozni posel, in v katerem je opozorjeno na nepravilnost v zvezi s tem poslom, poziv tej družbi za predložitev dopolnilnih dokumentov, namenjen preverjanju tega, ali je res prišlo do sprostitve v prosti promet, in poslan priporočen dopis o naloženi kazni navedeni družbi zaradi sodelovanja pri storitvi nepravilnosti, dejanja, o katerih je obveščena zadevna oseba in se nanašajo na preiskavo ali sodni postopek glede nepravilnosti v smislu člena 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 2988/95.
64 V okoliščinah postopka v glavni stvari je treba opozoriti, da je ob neobstoju sektorskih predpisov Unije, ki predpisujejo uporabo kazni zoper mednarodne družbe za pregled in nadzor, ki so sodelovale pri storitvi nepravilnosti, ki škodujejo finančnim interesom Unije, uporaba kazni iz člena 11(1), prvi pododstavek, točka (a), Uredbe št. 3665/87 zoper tako družbo – ker v nacionalnem pravu obstaja solidarna odgovornost take družbe in izvoznika – odvisna od izbire in pristojnosti držav članic v okviru njihove politike boja proti goljufijam. Vendar morajo v takem primeru države članice upoštevati splošna načela prava Unije ter splošna pravila iz Uredbe št. 2988/95 in sektorskih predpisov Unije, ki so morda uporabna za druge subjekte.
65 Zato je treba ugotoviti, da nacionalni organ, kadar se odloči za uporabo take kazni zoper družbo za pregled in nadzor, ker v nacionalnem pravu obstaja solidarna odgovornost take družbe in izvoznika, ravna v skladu z Uredbo št. 2988/95.
66 Ker Uredba št. 3665/87 ne določa pravil o zastaranju tožbenega zahtevka za izterjavo neupravičeno prejetih izvoznih nadomestil, se je treba sklicevati na člen 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 (sodba z dne 15. januarja 2009 v zadevi Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C‑281/07, ZOdl., str. I‑91, točka 16), ker se ta določba neposredno uporablja v državah članicah tudi na področju izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode, ob neobstoju sektorskih predpisov Unije, ki določajo krajši rok, ki pa ni krajši od treh let, ali nacionalne ureditve, ki določa daljši zastaralni rok (zgoraj navedena sodba Handlbauer, točka 35).
67 V skladu s členom 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 2988/95, zastaranje pregona pretrga katero koli dejanje pristojnega organa v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, ki se nanaša na nepravilnost. Poleg tega po vsakem dejanju, ki pomeni pretrganje zastaranja, začne zastaralni rok teči znova.
68 Namen zastaralnih rokov na splošno je zagotoviti pravno varnost. Tak namen ne bi bil dosežen, če bi bilo mogoče zastaralni rok iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 pretrgati z vsemi splošnimi pregledi nacionalnih organov, ki niso povezani s sumom o nepravilnostih, ki se nanašajo na dovolj natančno določena dejanja (glej zgoraj navedeno sodbo Handlbauer, točka 40).
69 Vendar kadar nacionalni organi osebi posredujejo poročila, v katerih je opozorjeno na nepravilnost, h kateri je ta oseba prispevala v povezavi s točno določenim izvoznim poslom, od nje zahtevajo dodatne podatke o tem poslu ali ji v povezavi z navedenim poslom celo naložijo kazen, izvršujejo dovolj jasna dejanja, ki merijo na preiskavo ali sodni postopek v smislu člena 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 2988/95.
70 Zato je na tretje vprašanje treba odgovoriti, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, pomenijo obvestilo o poročilu o preiskavi, ki je bilo poslano mednarodni družbi za pregled in nadzor, ki je izdala potrdilo o sprostitvi v prosti promet za izvozni posel, in v katerem je bilo opozorjeno na nepravilnost glede določenega posla, poziv tej družbi za predložitev dopolnilnih dokumentov, namenjen preverjanju tega, ali je res prišlo do sprostitve v prosti promet, in poslan priporočen dopis o kazni, naloženi navedeni družbi zaradi udeležbe pri storitvi nepravilnosti v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95, dovolj jasna dejanja, o katerih je zadevna oseba obveščena in ki se nanašajo na preiskavo ali sodni postopek glede nepravilnosti, in zato pretrgajo zastaranje pregona v smislu člena 3(1), tretji pododstavek, navedene uredbe.
Stroški
71 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1. Člena 5 in 7 Uredbe Sveta št. 2988/95 (ES, Euratom) z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti se ne uporabljata tako, da bi bilo mogoče upravno kazen izreči na podlagi zgolj teh določb, ker v kontekstu zaščite finančnih interesov Unije uporaba upravne kazni za neko kategorijo oseb zahteva, da je pred storitvijo zadevne nepravilnosti zakonodajalec Unije sprejel sektorske predpise, ki določajo takšno kazen in pogoje za njeno uporabo za to kategorijo oseb, ali pa, kjer je to primerno, če takšni predpisi še niso bili sprejeti na ravni Unije, da je pravo države članice, kjer je bila storjena nepravilnost, predpisovalo naložitev upravne kazni za navedeno kategorijo oseb.
2. V okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, ko sektorski predpisi Unije še ne določajo obveznosti držav članic, da določijo učinkovite kazni v primeru, ko mednarodna družba za pregled in nadzor, ki jo je odobrila država članica, izda napačno potrdilo, člen 7 Uredbe št. 2988/95 ne preprečuje, da države članice naložijo kazen tej družbi kot osebi, ki je „bila udeležena pri nepravilnosti“, ali osebi, za katero je mogoče šteti, da „mora prevzeti odgovornost“ za to nepravilnost v smislu te določbe, vendar pod pogojem, da ima taka kazen jasno in nedvoumno zakonito podlago, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
3. V okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, pomenijo dopis o poročilu o preiskavi, ki je bil poslan mednarodni družbi za pregled in nadzor, ki je izdala potrdilo o sprostitvi v prosti promet za izvozni posel, in s katerim je izpostavljena nepravilnost v zvezi z določenim poslom, poziv tej družbi za predložitev dopolnilnih dokumentov, namenjen preverjanju tega, ali je res prišlo do sprostitve v prosti promet, in poslan priporočen dopis o izrečeni kazni navedeni družbi zaradi sodelovanja pri storitvi nepravilnosti v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95, dovolj jasna dejanja, o katerih je zadevna oseba obveščena in ki se nanašajo na preiskavo ali sodni postopek glede nepravilnosti, in zato pretrgajo zastaranje pregona v smislu člena 3(1), tretji pododstavek, navedene uredbe.
Podpisi
* Jezik postopka: nizozemščina.