1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL L 175, str. 40), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 97/11/ES z dne 3. marca 1997 (UL L 73, str. 5, v nadaljevanju: Direktiva 85/337).

2

Ta predlog je bil predložen v okviru spora med S. Aiello in drugimi ter Comune di Milano in drugimi v zvezi z gradnjo ceste, ki povezuje nekatere severne četrti Milana.

3

V členu 1(2) Direktive 85/337 je določeno:

„V tej direktivi:

[…]

4

V členu 1(4) Direktive 85/337 je določeno:

„Ta direktiva ne vključuje projektov za namene državne obrambe.“

5

V členu 1(5) Direktive 85/337 je navedeno:

„Ta direktiva ne velja za projekte, katerih podrobnosti so sprejete s posebnim zakonom nacionalne zakonodaje, ker se cilji te direktive, vključno z zagotavljanjem informacij, dosegajo z zakonodajnim postopkom.“

6

V členu 2(1) Direktive 85/337 je določeno:

„Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da so pred izdajo soglasja projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, predmet zahteve za izdajo soglasja za izvedbo in presojo njihovih vplivov. Ti projekti so opredeljeni v členu 4.“

7

V členu 2(3) Direktive 85/337 je določeno:

„Brez poseganja v člen 7 lahko države članice v izjemnih primerih določen projekt v celoti ali delno izvzamejo iz določb v tej direktivi.“

8

V členu 4 Direktive 85/337 je določeno:

„1.   Ob upoštevanju člena 2(3) se projekte, ki so našteti v Prilogi I, presoja skladno s členi 5 do 10.

2.   Ob upoštevanju člena 2(3) države članice za projekte, ki so našteti v Prilogi II, s:

ali

odločijo, ali se bo projekt presojal skladno s členi 5 do 10.

Države članice se lahko odločijo za uporabo obeh postopkov, navedenih v (a) in (b).

3.   Med preverjanjem za vsak primer posebej ali postavljanjem pragov ali meril za namen odstavka 2 se upoštevajo ustrezna izbirna merila, določena v Prilogi III.

4.   Države članice zagotovijo, da je odločitev pristojnih organov v skladu z odstavkom 2 na razpolago javnosti.“

9

V točki 7(c) priloge I k Direktivi 85/337 je navedeno:

„Gradnja nove ceste s štirimi ali več pasovi ali nova razvrstitev pasov na obstoječi cesti in/ali širitev obstoječe ceste z dvema pasovoma ali manj, da bo imela štiri ali več pasov, z dolžino take nove ceste ali dela ceste z novo razvrstitvijo pasov in/ali razširjenega dela ceste 10 km ali več neprekinjenega poteka.“

10

V točki 10(e) priloge II k Direktivi 85/337 je navedeno:

„Gradnja cest, […]“

11

V prilogi III k Direktivi 85/337 je navedeno:

„1. Značilnosti projektov

Upoštevati je treba značilnosti projektov, zlasti:

[…]

[…]“

12

Predsednik Sveta ministrov Italijanske republike je z odlokom z dne 15. novembra 2001 razglasil izredne razmere v mestu Milano zaradi onesnaženosti, ki je posledica avtomobilskega prometa in nezadostnosti obstoječega cestnega omrežja. Minister za notranje zadeve je s sklepom z dne 28. decembra 2001 imenoval župana Milana za komisarja, odgovornega za izvajanje ukrepov, potrebnih za reševanje eh razmer.

13

Župan mesta Milano je v okviru svojih nalog komisarja, pristojnega za vprašanja prometa in mobilnosti v Milanu, odobril program del, med katerimi je bil projekt gradnje ceste v dolžini 1600 m, ki povezuje nekatere severne četrti Milana. Končni projekt v zvezi s to cesto je odobril 29. oktobra 2002.

14

S. Aiello in drugi prebivalci zadevnega območja so to odločitev izpodbijali pred Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalno upravno sodišče v Lombardiji). Trdili so zlasti, da uporabljeni postopek ni v skladu s pravom Skupnosti, ker ni bila opravljena presoja vplivov projekta na okolje.

15

Sodišče, ki mu je bila zadeva predložena, je to tožbo zavrnilo kot neutemeljeno in S. Aiello in drugi so se zoper to sodbo pritožili pri Consiglio di Stato (vrhovno upravno sodišče).

16

Consiglio di Stato je odredilo pripravljalne ukrepe, iz katerih se je izkazalo, da čeprav je splošni urbanistični načrt za občino Milano iz leta 1953 predvideval gradnjo ceste, ki bi omogočala hitro povezavo med mestnimi četrtmi, ki so bile oddaljene več kot deset kilometrov, je bil ta cilj dokončno opuščen v korist drugačnega projekta, ki se je nanašal na gradnjo več različnih cest. Zgrajeni naj bi bili dve cesti, od katerih je prva predmet spora o glavni stvari, druga pa je cesta v dolžini 1300 m.

17

Consiglio di Stato zato meni, da projekt, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, ne spada v okvir gradnje ene same ceste v dolžini več kot deset kilometrov, ki naj bi spadala v prilogo I Direktive 85/337, v kateri so navedeni projekti, za katere je obvezna presoja vplivov na okolje, ampak v okvir gradnje ceste, ki spada v prilogo II k tej direktivi, ki ureja gradnjo cest na splošno.

18

Vendar pa se Consiglio di Stato sprašuje, ali ne bi bilo treba izpodbijanega projekta zavezati taki presoji zlasti na podlagi določb člena 4 v povezavi s prilogo II in prilogo III k Direktivi 85/337, ker je ta projekt del obsežnejšega prestrukturiranja vseh cest v zadevnih četrtih, tako da bi pristojni organ moral upoštevati „kumulacijo“ različnih projektov, tj. merilo, ki je izrecno določeno v navedeni prilogi III. V teh okoliščinah je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

19

Sodišče lahko v skladu s členom 104(3) svojega poslovnika po opredelitvi generalnega pravobranilca odloči z obrazloženim sklepom, zlasti če je iz obstoječe sodne prakse mogoče jasno sklepati, kakšen bo odgovor na postavljeno vprašanje, ali če odgovor na tako vprašanje ne dopušča utemeljenega dvoma.

20

Comune di Milano meni, da so vprašanja, ki jih je postavilo Consiglio di Stato, nedopustna, ker sta projekta gradnje cest, na katera se Consiglio di Stato sklicuje v predložitveni odločbi, dva različna projekta in poleg tega ne moreta imeti kumulativnega učinka na okolje.

21

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, vzpostavljenega s členom 234 ES, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za poznejšo sodno odločitev, pristojno, da glede na posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, ki mu bo omogočila izreči sodbo, in tudi ustreznost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato – če se postavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Skupnosti – je Sodišče načelno dolžno odločati (glej zlasti sodbo z dne 10. maja 2001 v združenih zadevah Agorà in Excelsior, C-223/99 in C-260/99, Recueil, str. I-3605, točka 18).

22

V obravnavanem primeru je predložitveno sodišče jasno navedlo, da nujno potrebuje razlago več določb Direktive 85/337, da bi določilo, ali bi moral biti projekt gradnje ceste, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, zavezan presoji vplivov na okolje.

23

Poleg tega se odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga je postavilo nacionalno sodišče, lahko zavrne le, če je očitno, da razlaga prava Skupnosti, ki jo je zahtevalo slednje, nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko koristno odgovorilo na postavljena vprašanja (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Agorà in Excelsior, točka 20).

24

V obravnavanem primeru ni izpolnjen nobeden od teh pogojev.

25

Iz tega sledi, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.

26

Ker je Sodišče menilo, da odgovor na postavljena tri vprašanja ne dopušča utemeljenega dvoma, je v skladu s členom 104(3), drugi pododstavek, svojega poslovnika obvestilo predložitveno sodišče, da namerava odločiti z obrazloženim sklepom, in pozvalo udeležence iz člena 23 Statuta Sodišča, naj predložijo morebitne pripombe v zvezi s tem.

27

Aiello in drugi ter Komisija Evropskih skupnosti so se odzvali na poziv Sodišča. Komisija je v svojem odgovoru navedla, da ne ugovarja temu, da Sodišče odloči z obrazloženim sklepom. Aiello in drugi so navedli podobne trditve kot v svojih pisnih stališčih in predlagali, naj se določi obravnava.Vendar ti elementi Sodišču ne zadostujejo, da bi se odpovedalo predvideni postopkovni poti.

28

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2(1) Direktive 85/337 razlagati tako, da je treba projekte, ki bi lahko pomembno vplivali na okolje, vendar niso navedeni v prilogah I in II k tej direktivi, kljub temu zavezati presoji njihovih vplivov na okolje v skladu s presojo, določeno v navedeni direktivi.

29

V členu 2(1) Direktive 85/337 je določeno, da so projekti, ki bi lahko pomembno vplivali na okolje, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, in ki morajo zato biti zavezani presoji v zvezi s temi vplivi, opredeljeni v členu 4 te direktive.

30

V odstavku 1 navedenega člena 4 je določeno, da morajo biti projekti iz priloge I k Direktivi 85/337 zavezani presoji vplivov na okolje, in v odstavku 2, da morajo za projekte iz priloge II k tej direktivi države članice določiti na podlagi nekaterih pragov ali nekaterih meril, ali jih je treba zavezati taki presoji.

31

Opozoriti je tudi treba, da je v tem členu za primera, navedena v prejšnji točki, določeno upoštevanje uporabe člena 2(3) Direktive 85/337, ki državam članicam dovoljuje, da se za določen projekt izjemoma v celoti ali delno ne zahteva presoja

32

Poleg tega je v odstavku 4 člena 1 Direktive 85/337 določeno, da ta direktiva ne vključuje projektov za namene državne obrambe, in v odstavku 5, da se ne uporablja za projekte, katerih podrobnosti so sprejete s posebnim zakonom nacionalne zakonodaje, ker se cilji te direktive štejejo za dosežene z zakonodajnim postopkom.

33

Vsekakor je treba opozoriti tudi na to, da je področje uporabe Direktive 85/337 obsežno in njen cilj zelo širok (glej sodbi z dne 24. oktobra 1996 v zadevi Kraaijeveld in drugi, C-72/95, Recueil, str. I-5403, točka 31, in z dne 16. septembra 2004 v zadevi Komisija proti Španiji, C-227/01, ZOdl., str. I-8253, točka 46) in da jo je treba izvajati v tem duhu.

34

Zato je treba glede na točke od 29 do 32 tega sklepa na prvo postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2(1) Direktive 85/337 razlagati tako, da ne zahteva, da se vsak projekt, ki bi lahko pomembno vplival na okolje, podvrže postopku presoje, določenem v tej direktivi, ampak da morajo biti temu postopku podvrženi samo projekti, ki so navedeni v prilogah I in II k navedeni direktivi, pod pogoji, določenimi v členu 4 te direktive, ter ob upoštevanju členov 1(4) in (5) ter 2(3) iste direktive.

35

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali so izbirna merila iz priloge III k Direktivi 85/337 obvezna za države članice, kadar te na podlagi člena 4(2) te direktive za projekte iz priloge II k tej direktivi določijo na podlagi preverjanja za vsak primer posebej ali na podlagi pragov ali meril, ki jih postavijo, ali je treba te projekte zavezati postopku presoje vplivov na okolje.

36

V zvezi s tem je Sodišče že odločilo, da čeprav imajo države članice možnost, da določijo merila in/ali pragove, ki omogočajo določitev, kateri projekti iz priloge II k Direktivi 85/337 v prvotni različici morajo biti predmet take presoje, je njihova diskrecijska pravica omejena z obveznostjo, določeno v členu 2(1) navedene direktive, da presoji vplivov zavežejo projekte, ki bi lahko pomembno vplivali na okolje, zlasti zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije (glej zlasti sodbo z dne 23. novembra 2006 v zadevi Komisija proti Italiji, C-486/04, ZOdl., str. I-11025, točka 53).

37

Na podlagi člena 4(2) Direktive 85/337 so države članice pristojne, da same določijo, v katerih primerih morajo biti projekti, navedeni v prilogi II k tej direktivi, zavezani presoji vplivov na okolje, medtem ko morajo biti projekti iz priloge I k tej direktivi vedno predmet takega postopka.

38

Ista določba dopušča državam članicam dve možnosti. Prva je, da za vsak primer posebej določijo, ali mora biti projekt iz navedene priloge II predmet te presoje. Druga je, da na splošno in abstraktno določijo na podlagi pragov ali meril projekte, navedene v tej prilogi, ki bodo obvezno predmet navedene presoje.

39

Iz samega člena 4(3) Direktive 85/337 izhaja, da ta v enem in drugem primeru državam članicam nalaga obveznost, da upoštevajo ustrezna izbirna merila, opredeljena v prilogi III k tej direktivi, to je tista od teh meril, ki jih je ob upoštevanju značilnosti zadevnega projekta treba uporabiti.

40

Zato je treba na drugo postavljeno vprašanje odgovoriti, da so ustrezna izbirna merila, navedena v prilogi III k Direktivi 85/337, obvezna za države članice, kadar za projekte iz priloge II k tej direktivi bodisi na podlagi preverjanja za vsak primer posebej bodisi na podlagi pragov ali meril, ki jih postavijo, določijo, ali mora biti zadevni projekt zavezan postopku presoje vplivov na okolje.

41

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu predlaga Sodišču, naj pojasni, ali italijanska zakonodaja, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, zagotavlja pravilen prenos člena 4 Direktive 85/337, čeprav v tej zakonodaji ni predvideno merilo kumulacije z drugimi projekti, navedeno v prilogi III k tej direktivi, kot izbirno merilo, ki ga je treba upoštevati, ko pristojni nacionalni organ določi, ali morajo biti projekti iz priloge II k navedeni direktivi zavezani presoji vplivov na okolje.

42

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče ni pristojno, da bi se v okviru postopka, sproženega na podlagi člena 234 ES, izreklo o združljivosti predpisov nacionalnega prava z določbami prava Skupnosti. Nasprotno pa je Sodišče pristojno, da predložitvenemu sodišču zagotovi vse napotke za razlago prava Skupnosti, ki mu omogočajo presojo združljivosti predpisov nacionalnega prava z zakonodajo Skupnosti (sodba z dne 6. marca 2007 v združenih zadevah Placanica in drugi, C-338/04, C-359/04 in C-360/04, ZOdl., str. I-1891, točka 36 in navedena sodna praksa).

43

V obravnavanem primeru iz predložitvene odločbe izhaja, da želi nacionalno sodišče izvedeti, ali morajo države članice, ko prenesejo Direktivo 85/337 v svoj notranji pravni red, sprejeti določbo, ki povzema obveznost upoštevanja merila kumulacije zadevnega projekta z drugimi projekti, navedenega v prilogi III k tej direktivi, kadar gre za presojo, ali mora biti projekt iz priloge II k tej direktivi zavezan presoji njegovih vplivov na okolje, ki je določena z navedeno direktivo.

44

V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da je obveznost vsake od držav članic, ki so naslovnice direktive, da v svojem nacionalnem pravu sprejme vse potrebne ukrepe za zagotovitev polnega učinka te direktive v skladu s ciljem, ki si ga prizadeva doseči (sodba z dne 30. novembra 2006 v zadevi Komisija proti Luksemburgu, C-32/05, ZOdl, str. I-11323, točka 32).

45

Sodišče je tudi odločilo, da je treba določbe direktive izvajati z nesporno zavezujočo močjo, z zahtevano specifičnostjo, natančnostjo in jasnostjo, da bi bila izpolnjena zahteva po pravni varnosti, na podlagi katere morajo biti upravičenci, če je ta direktiva namenjena podeljevanju pravic za posameznike, sposobni jasno določiti obseg svojih pravic (sodba z dne 4. decembra 1997 v zadevi Komisija proti Italiji, C-207/96, Recueil, str. I-6869, točka 26).

46

V obravnavanem primeru je treba člen 4 Direktive 85/337 razlagati tako, da pristojnemu organu nalaga, naj upošteva ustrezna izbirna merila, navedena v prilogi III k tej direktivi, kadar gre za presojo, ali mora biti projekt iz priloge II k tej direktivi zavezan presoji vplivov na okolje, bodisi kadar se ta presoja opravi za vsak primer posebej bodisi kadar se je zadevna država članica odločila za splošno ureditev.

47

Če se država članica odloči, da bo na splošno in abstraktno, kot ji to dovoljuje Direktiva 85/337, določila projekte iz priloge II k tej direktivi, ki bodo morali biti predmet presoje vplivov na okolje, mora izdelati seznam teh projektov in pri tem uporabiti, odvisno od primera, enega ali več ustreznih meril iz navedene priloge III. Merilo kumulacije se tako lahko, kjer je ustrezno, uporabi za to, da se vrsta projekta zaveže taki presoji, ob upoštevanju izvedbe tega projekta z drugimi projekti, po potrebi z upoštevanjem izvedbe vseh teh projektov v določenem obdobju.

48

Če se država članica nasprotno v celoti ali deloma odloči, da bo projekte iz priloge II k Direktivi 85/337, ki morajo biti zavezani presoji vplivov na okolje, določila za vsak primer posebej, mora poskrbeti, da pristojni nacionalni organi upoštevajo različna merila, navedena v prilogi III k tej direktivi, če so pomembna glede na značilnosti zadevnega projekta.

49

V zvezi s tem se ta država članica lahko prek nacionalne zakonodaje sklicuje na merila iz navedene priloge III. Ta merila lahko tudi vključi v svojo zakonodajo, tako da izrecno določi, da se bodo morali pristojni organi sklicevati nanje, da bi za vsak primer posebej določili, ali mora biti projekt iz priloge II k Direktivi 85/337 predmet presoje vplivov na okolje.

50

Vsekakor, če se država članica odloči za ta način, ne more, ne da bi kršila svoje skupnostne obveznosti, eksplicitno ali implicitno izključiti enega ali več meril iz priloge III k Direktivi 85/337, ker je lahko glede na projekt iz priloge II k tej direktivi, ki se obravnava, vsako od teh meril ustrezno za določitev, ali je treba izvesti postopek za presojo vplivov na okolje. Taka izključitev bi namreč lahko glede na značilnosti zadevnega nacionalnega pravnega reda bodisi odvrnila bodisi preprečila pristojnemu nacionalnemu organu, da upošteva zadevno merilo ali merila.

51

Zato je treba na tretje postavljeno vprašanje odgovoriti, da če se država članica odloči, da bo tiste projekte iz priloge II k Direktivi 85/337, ki morajo biti predmet presoje njihovih vplivov na okolje, določila za vsak primer posebej, mora bodisi s sklicevanjem v svojih nacionalnih pravilih na prilogo III k tej direktivi bodisi s povzemanjem meril, ki so navedena v tej prilogi, v svojih nacionalnih pravilih, poskrbeti za to, da se vsa ta merila lahko dejansko upoštevajo, kadar je eno ali drugo od teh meril ustrezno za zadevni projekt, ne da bi ga lahko eksplicitno ali implicitno izločila.

52

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo: