1.

Parlament s to ničnostno tožbo izpodbija izbiro pravne podlage za sprejetje Sklepa Sveta 2006/1016/ES z dne 19. decembra 2006 o odobritvi jamstva Skupnosti Evropski investicijski banki za izgube pri posojilih in jamstvih za projekte zunaj Skupnosti ( 2 )

2.

Svet je ta sklep oprl na pravno podlago za gospodarsko, finančno in tehnično sodelovanje s tretjimi državami (člen 181a ES). Po mnenju Parlamenta bi bilo treba Sklep opreti tudi na člen 179 ES, ki je pravna podlaga za razvojno sodelovanje. V utemeljitev se Parlament sklicuje na to, da so tretje države, ki jih zajema Sklep, večinoma države v razvoju.

3.

Naslov XX ES se imenuje „Razvojno sodelovanje“. V členu 177 ES so navedeni cilji politike Skupnosti na tem področju:

„(1)   Politika Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja, ki dopolnjuje politike držav članic, podpira:

(2)   […]“

4.

Člen 178 ES določa:

„Skupnost pri izvajanju politik, ki bi utegnile vplivati na države v razvoju, upošteva cilje iz člena 177.“

5.

Člen 179 ES pomeni pravno podlago za ukrepe razvojnega sodelovanja:

„(1)   Brez poseganja v druge določbe te pogodbe sprejme Svet v skladu s postopkom iz člena 251 ukrepe, ki so potrebni za uresničevanje ciljev iz člena 177. Takšni ukrepi so lahko v obliki večletnih programov.

(2)   Evropska investicijska banka prispeva k izvajanju ukrepov iz odstavka 1 v skladu s pogoji iz svojega statuta.

(3)   […]“

6.

Člen 181a ES je edina določba naslova XXI, ki se imenuje „Gospodarsko, finančno in tehnično sodelovanje s tretjimi državami“:

„(1)   Brez poseganja v druge določbe te pogodbe, zlasti tiste iz naslova XX, Skupnost v okviru svojih pristojnosti izvaja ukrepe, ki se nanašajo na gospodarsko, finančno in tehnično sodelovanje s tretjimi državami. Takšni ukrepi dopolnjujejo ukrepe, ki jih izvajajo države članice in so skladni z razvojno politiko Skupnosti.

Politika Skupnosti na tem področju prispeva k doseganju splošnega cilja razvijati in krepiti demokracijo in pravno državo ter cilja spoštovati človekove pravice in temeljne svoboščine.

(2)   Svet na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom s kvalificirano večino sprejme ukrepe, potrebne za izvajanje odstavka 1. […]

[…]“

7.

Tretja uvodna izjava preambule Sklepa se glasi:

„Glede podpore zunanjim ukrepom EU brez vplivanja na boniteto EIB bi bilo treba EIB ponuditi proračunsko jamstvo Skupnosti za dejavnosti zunaj Skupnosti. EIB bi bilo treba spodbuditi, da poveča obseg svojih dejavnosti zunaj Skupnosti brez opiranja na jamstvo Skupnosti, zlasti v predpristopnih in sredozemskih državah ter v državah iz drugih regij z dolgoročno bonitetno oceno, hkrati pa bi bilo treba pojasniti naravo jamstva Skupnosti, ki naj bi krilo politična ali deželna tveganja.“

8.

Tudi osma uvodna izjava Sklepa napotuje na zunanjo politiko Skupnosti:

„Financiranje EIB bi moralo biti v skladu z zunanjo politiko EU in jo podpirati, vključno z njenimi posebnimi regionalnimi cilji. V različnih regijah bi morale dopolnjevati ustrezno politiko pomoči Skupnosti ter njene programe in instrumente ter zagotavljati usklajenost z ukrepi EU. Varstvo okolja in energetska varnost držav članic pa bi morala biti v vseh upravičenih regijah del ciljev financiranja EIB. Financiranje EIB bi se moralo izvajati v državah, ki izpolnjujejo ustrezne pogoje iz sporazumov, ki jih sklene EU na visoki ravni, o političnih in makroekonomskih vidikih.“

9.

V členu 1(1) Sklepa je določeno:

„(1)   Skupnost odobri Evropski investicijski banki (‚EIB‘) splošno jamstvo (‚jamstvo Skupnosti‘) za plačila, ki jih EIB ne prejme, čeprav se ji dolgujejo, za posojila in posojilna jamstva za upravičene investicijske projekte EIB, ki se izvajajo v državah, ki jih zajema ta sklep, če je bilo financiranje s posojilom ali jamstvom odobreno v skladu s podpisanim sporazumom, ki ni niti potekel niti ni bil preklican (‚financiranje EIB‘), ter v skladu s predpisi in postopki EIB in v podporo ustreznim zunanjepolitičnim ciljem Evropske unije.

[…]“

10.

V členu 2(1) in (2) Sklepa, ki določa zemljepisno področje veljavnosti jamstva, je določeno:

„(1)   Seznam držav upravičenk ali možnih držav upravičenk do financiranja EIB na podlagi jamstva Skupnosti se nahaja v Prilogi I.

(2)   Glede držav, ki so v Prilogi I označene z ‚*‘, in glede držav, ki jih ni v Prilogi I, Svet odloči o upravičenosti teh držav za financiranje EIB na podlagi jamstva Skupnosti od primera do primera v skladu s postopkom, predvidenim v členu 181a(2) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti.“

11.

Člen 3 Sklepa se nanaša na skladnost dejavnosti EIB z zunanjepolitičnimi cilji Evropske unije. Odstavek 2 se glasi:

„(2)   Sodelovanje bo potekalo različno v različnih regijah, glede na vlogo EIB in politike Evropske unije v posameznih regijah.“

12.

Priloga I k izpodbijanemu sklepu vsebuje seznam držav, upravičenih do projektov, ki so zavarovani z jamstvom Skupnosti. Pod naslovi v nadaljevanju so naštete posamezne države:

„A. Predpristopne države

1. Države kandidatke

[…]

2. Možne države kandidatke

[…]

B. Sosedske in partnerske države

1. Sredozemske države

[…]

2. Vzhodna Evropa, Južni Kavkaz in Rusija

[…]

C. Azija in Latinska Amerika

1. Latinska Amerika

[…]

2. Azija

[…]

D. Južna Afrika“

13.

Komisija je 22. junija 2006 pripravila predlog Sklepa Sveta o odobritvi jamstva Skupnosti Evropski investicijski banki (v nadaljevanju: EIB) za izgube pri posojilih in jamstvih za projekte zunaj Skupnosti, pri čemer je ta predlog oprla na člen 181a ES. ( 3 )

14.

Parlament je v resoluciji z dne 30. novembra 2006 predstavil svoje mnenje glede tega predloga in Komisijo pozval, naj členu 181a ES kot pravno podlago doda člen 179 ES. ( 4 )

15.

Vendar Komisija svojega predloga v tej točki ni spremenila ( 5 ) in Svet je 19. decembra 2006 izpodbijani sklep sprejel na podlagi člena 181a ES kot na edini pravni podlagi.

16.

Parlament je 19. marca 2007 vložil tožbo pri Sodišču in predlagal, naj Sodišče:

17.

Svet predlaga, naj Sodišče:

18.

Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 10. oktobra 2007 Komisiji Evropskih skupnosti dovolil intervencijo v podporo predlogom Sveta.

19.

Vse stranke v postopku so podale stališča v pisnem postopku in na obravnavi 14. maja 2008.

20.

Parlament s tožbo uveljavlja en sam ničnostni razlog, in sicer izbiro napačne pravne podlage za sprejetje Sklepa. S tem očita kršitev Pogodbe ES v smislu člena 230(2) ES.

21.

Po mnenju Parlamenta bi moral biti Sklep 2006/1016 oprt ne samo na člen 181a ES, temveč tudi na člen 179 ES. Pri utemeljitvi se sklicuje na to, da – česar Svet ne izpodbija – na področje uporabe Sklepa spadajo večinoma tretje države, ki jih je treba opredeliti kot države v razvoju.

22.

Stranki se strinjata, da Sklep zadeva ukrep finančnega sodelovanja. Vendar je po mnenju Parlamenta člen 179 ES za finančno sodelovanje z državami v razvoju vseeno specialna pravna podlaga, ki naj bi glede tega izključevala področje uporabe člena 181a ES.

23.

Svet in Komisija menita, da pravnega akta ni treba dodatno opreti na člen 179 ES samo zato, ker zadeva države v razvoju. Na področje uporabe te pravne podlage naj bi se bilo mogoče sklicevati le, če bi bil namen zadevnega pravnega akta tudi uresničevanje ciljev politike razvojne pomoči, opredeljenih v členu 177 ES. Izpodbijani sklep naj bi posredno zadeval tudi države v razvoju, vendar naj njegov namen ne bi bilo uresničevanje ciljev razvojne pomoči.

24.

Skladno z ustaljeno sodno prakso mora izbira pravne podlage za pravni akt Skupnosti temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preveriti, med katere spadata zlasti cilj in vsebina akta. ( 6 )

25.

Če se pri preverjanju cilja in vsebine pravnega akta Skupnosti izkaže, da ima ta dvojni cilj, ali če ima dva sestavna dela, ki spadata na področje uporabe različnih pravnih podlag, pri čemer je en glavni ali prevladujoči, drugi pa stranski, mora pravni akt temeljiti samo na eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma sestavni del. ( 7 )

26.

Preden se posvetim vsebini in ciljem izpodbijanega sklepa, je treba najprej abstraktno ugotoviti področje uporabe členov 179 ES in 181a ES. Šele po tem, ko bo določeno posamezno področje uporabe teh pravnih podlag, je mogoče v naslednjem koraku preučiti, ali cilj in vsebina Sklepa dejansko spadata na področje uporabe obeh pravnih podlag in, po potrebi, katere posledice iz tega izhajajo.

27.

Člen 179 ES pomeni pravno podlago za ukrepe razvojnega sodelovanja, člen 181a ES pa pravno podlago za „ukrepe, ki se nanašajo na gospodarsko, finančno in tehnično sodelovanje s tretjimi državami“. V tem sporu gre v bistvu za vprašanje medsebojne razmejitve obeh pravnih podlag in morebitne uporabe ukrepov, navedenih v členu 181a ES, tudi za države v razvoju.

28.

Vnaprej je treba razjasniti, da vrsta ukrepa ni merilo razmejevanja. Le v členu 181a ES se izrecno omenja „gospodarsko, finančno in tehnično sodelovanje“, člen 179 ES pa govori le splošno o „ukrepih“. Gospodarsko, finančno in tehnično spodbujanje ali sodelovanje pa spada med klasične oblike razvojnega sodelovanja. ( 8 )

29.

Parlament meni, da le zemljepisno merilo razmejuje področje uporabe obeh predpisov. Člen 179 ES torej zadeva sodelovanje z državami v razvoju, člen 181a ES pa le sodelovanje s tistimi, ki niso države v razvoju.

30.

Parlament za utemeljitev svojega mnenja navaja zlasti zgodovinski razvoj naslovov XX in XXI. Naslov XX o razvojnem sodelovanju je bil v Pogodbo vključen z Maastrichtsko pogodbo. Pred tem so ukrepi za podporo državam v razvoju temeljili na členu 308 ES. Po uvedbi naslova XX so ukrepi za podporo tretjim državam, ki niso države v razvoju, še naprej temeljili na členu 308 ES, dokler ni bil s Pogodbo iz Nice uveden člen 181a ES. Iz tega naj bi izhajalo, da je zakonodajalec želel s členom 181a ES zapolniti praznino, ki je v Pogodbi obstajala glede sodelovanja s tretjimi državami, ki niso države v razvoju.

31.

Svet in Komisija nasprotno menita, da se za razmejitev ne sme uporabiti samo zemljepisno merilo. Dodati bi bilo treba tudi materialno merilo. Ukrep naj torej na področje člena 181a ES ne bi spadal le, če bi zadeval državo v razvoju in bi poleg tega sledil še ciljem člena 177 ES, kajti le takrat naj bi se kot pravna podlaga upošteval člen 179 ES. Ukrep za podporo državam v razvoju, katerega namen ni uresničevanje ciljev člena 177, bi torej lahko temeljil na členu 181a ES.

32.

Če upoštevamo samo besedilo, je pojem „tretja država“ dovolj širok, da zajema tudi države v razvoju.

33.

Pogled na sistematiko pogodbe pa vseeno dopušča dvom o takem razumevanju.

34.

Člen 181a ES namreč uvajajo besede „brez poseganja v druge določbe te pogodbe, zlasti tiste iz naslova XX“. S tem je jasno izraženo, da je naslov XX glede razvojnega sodelovanja poseben in ima prednost pred členom 181a ES.

35.

Svet se sklicuje na to, da se tudi člen 179 ES začenja z besedami „brez poseganja v druge določbe te pogodbe“. Vendar je treba, prvič, opozoriti na to, da je bil člen 179 ES oblikovan takrat, ko člena 181a ES – ki je bil v Pogodbo ES uveden šele s poznejšo spremembo Pogodbe – še ni bilo. Drugič, klavzula o pridržku iz člena 179 ES je precej manj posebna kot tista iz člena 181a ES, v kateri je izrecno omenjen naslov XX. Klavzula o pridržku iz člena 179 ES torej prevlada nad tisto iz člena 181a ES.

36.

Naslov XX in pravna podlaga člena 179 ES sta potemtakem specialni določbi glede sodelovanja z državami v razvoju.

37.

Vendar se postavlja vprašanje, kako daleč seže specialnost naslova XX. Ne morejo ukrepi, ki zadevajo države v razvoju, nikoli temeljiti na členu 181a ES? Ali pa ta specialnost sega samo do točke, do katere sega področje uporabe člena 179 ES, zaradi česar lahko ukrepi, ki ne spadajo na področje uporabe člena 179, temeljijo na členu 181a ES?

38.

Po mojem mnenju teleološka razlaga potrjuje, da člen 181a ES načeloma ne zajema ukrepov za podporo državam v razvoju. ( 9 )

39.

V drugačni razlagi je namreč nevarnost, da bi se prek člena 181a ES izognili besedilu in oceni iz naslova XX. ( 10 ) S členom 181a ES urejeni ukrepi, in sicer gospodarsko, finančno in tehnično sodelovanje, namreč spadajo med klasična sredstva razvojne pomoči. ( 11 ) Skladno s členom 179 ES so ukrepi za podporo državam v razvoju odvisni od pogoja, da se z njimi uresničujejo cilji iz člena 177 ES, s tem da spodbujajo trajnostni gospodarski in socialni razvoj držav v razvoju, njihovo skladno in postopno vključevanje v svetovno gospodarstvo in boj proti revščini. V nasprotju s tem v členu 181a ES sodelovanje ni vezano na uresničevanje razvojno-političnih in socialnih ciljev.

40.

Če bi zakonodajalec ukrepe sodelovanja z državami v razvoju, če ti ne bi služili ciljem iz člena 177 ES, lahko oprl na člen 181a ES, to nazadnje ne bi bilo nič drugega kot izogibanje obveznostim glede ciljev iz člena 177 ES. Zakonodajalec bi tedaj lahko gospodarsko sodelovanje z državami v razvoju oblikoval brez upoštevanja ciljev, ki so mu naloženi v členu 177 ES. ( 12 ) To pa je v nasprotju z zgoraj navedeno sistematiko Pogodbe. Če bi želeli preprečiti izogibanje členu 177 ES, veliko preudarkov podpira to, da ukrepi za podporo državam v razvoju ne bi smeli temeljiti na členu 181a ES. ( 13 )

41.

Za ta primer pa vprašanja, ali je treba člena 179 ES in 181a ES razmejiti samo glede na zemljepisno merilo ali pa je treba poleg njega upoštevati še materialno merilo, ni treba rešiti dokončno. To vprašanje bi bilo namreč pomembno le, če izpodbijani sklep ne bi bil namenjen uresničevanju ciljev iz člena 177 ES. Kot bo pokazala analiza vsebine in ciljev izpodbijanega sklepa, je ta, kolikor zadeva države v razvoju, namenjen uresničevanju ciljev razvojne politike v smislu člena 177 ES.

42.

V nadaljevanju bom najprej preverila, ali izpodbijani sklep glede na vsebino spada na področje uporabe člena 179 ES. Nato pa bom pojasnila, da je Sklep, kolikor zadeva države v razvoju, namenjen uresničevanju ciljev iz člena 177 ES.

43.

Vsebina Sklepa je v skladu z njegovim členom 1(1) odobritev jamstva iz proračuna Skupnosti za nekatere transakcije EIB. Iz člena 1(1) izhajajo tudi pogoji za področje uporabe jamstva. Skladno s tem jamstvo velja za plačila, ki jih EIB ne prejme, čeprav se ji dolgujejo, posojila in posojilna jamstva za upravičene investicijske projekte EIB (v nadaljevanju: financiranje EIB) v državah, ki jih zajema Sklep. Nadaljnji pogoj je, da je bilo financiranje EIB odobreno v skladu s predpisi in postopki EIB in v podporo ustreznim zunanjepolitičnim ciljem Evropske unije.

44.

Katere države spadajo na področje uporabe Sklepa in so torej upravičenke, izhaja iz priloge I k Sklepu. V njej so navedene štiri skupine držav, in sicer „predpristopne države“, „sosedske in partnerske države“, „Azija in Latinska Amerika“ ter „Južna Afrika“. Za vsako skupino so naštete posamezne države.

45.

Parlament je opozoril, da so tam navedene države večinoma države v razvoju. Pravo Skupnosti ne vsebuje opredelitve za državo v razvoju, zato se je Parlament v tej zvezi skliceval na opredelitev teh držav, kot sta jo izvedla OECD in Svetovna banka. Temu Svet ni nasprotoval. Glede tega je načeloma res, da imajo lahko opredelitve OECD in Svetovne banke za pravo Skupnosti zgolj učinek indica. Pojem države v razvoju v pravu Skupnosti je treba namreč določiti avtonomno, tako da lahko opredelitev v posameznem primeru odstopa. Take morebitne razlike pa za presojo seznama držav iz izpodbijanega sklepa niso pomembne.

46.

Gre pri jamstvu, predvidenem z izpodbijanim sklepom, za ukrep, ki glede na predmet spada na področje uporabe člena 179 ES?

47.

Kot je navedeno zgoraj ( 14 ), lahko tudi ukrep finančnega sodelovanja spada na področje uporabe člena 179 ES.

48.

Tudi to, da pri plačilih EIB projektnim partnerjem iz držav v razvoju ni šlo za nepovratno pomoč, temveč za posojila, ne more biti v nasprotju z oceno, da gre za ukrep razvojne pomoči.

49.

Kajti, prvič, projektni partnerji EIB, kot sta opozorila Parlament in Komisija, so na podlagi jamstva prejeli posojila po ugodnejših obrestnih merah, kar lahko pomeni ukrep pomoči. Drugič, v členu 179(2) ES je izrecno določeno, da EIB podpira politiko razvojne pomoči Skupnosti. Glede na to, da dejavnost EIB v osnovi pomeni dodeljevanje kreditov, dejstvo, da gre za kredite, in ne za pomoč, ne more biti v nasprotju z opredelitvijo, da gre za razvojno pomoč.

50.

Parlament meni, da je izpodbijani sklep, kolikor zadeva države v razvoju, namenjen uresničevanju ciljev iz člena 177 ES, zlasti spodbujanju trajnostnega gospodarskega in socialnega razvoja.

51.

Svet je temu nasprotoval, ne da bi pri tem navedel, kateremu cilju naj bi Sklep glede držav v razvoju sicer sledil. Omejil se je na ponavljajoče poudarjanje tega, da je cilj Sklepa 2006/1016 oblikovanje „ukrepa finančnega sodelovanja s tretjimi državami s finančnim instrumentom Skupnosti“. V nasprotju z mnenjem Sveta v zvezi s tem opisom ni toliko cilj ukrepa, temveč prej njegova vsebina. Kot izhaja iz Sklepa, dodelitev jamstva ni sama sebi namen, temveč sledi ciljem, ki to presegajo.

52.

Cilji, ki jim sledi Sklep, izhajajo zlasti iz prve in tretje uvodne izjave. Skladno s tem se jamstvo dodeli v podporo zunanji politiki EU brez vplivanja na boniteto EIB.

53.

Jamstvo naj bi torej omogočilo EIB, da izvaja financiranje v državah zunaj Skupnosti – ki lahko pogosto postane tvegano –, ne da bi pri tem ogrozila svojo ugodno oceno bonitete (kreditni „rating“).

54.

Zato bi lahko na prvi pogled dobili vtis, da pri izpodbijanem sklepu ne gre za zunanji ukrep zunanje politike, temveč za povsem notranji ukrep. Zdi se, da to posredno predlaga tudi Komisija, s tem da navaja, da besedilo izpodbijanega sklepa opisuje finančni instrument, ki se uporablja predvsem na notranji ravni Skupnosti. Komisija poleg tega opozarja, da izpodbijani sklep v nasprotju z drugimi finančnimi instrumenti na področju zunanjih odnosov ni sam po sebi pravna podlaga za finančne operacije EIB v tretjih državah; pravna podlaga za to je predvsem člen 18-1(2) Protokola o Statutu EIB. ( 15 ) Tretje države naj bi imele od izpodbijanega sklepa le posredno korist, s tem ko na podlagi jamstva prejmejo ugodnejša posojila. Neposredno korist pa naj bi tretje države imele od financiranja EIB. Svet je na obravnavi natančneje opredelil, da je zanj prav ta posredna povezava med jamstvom in državami v razvoju odločilen razlog za to, da izpodbijanega sklepa ni treba dodatno opreti na člen 179 ES.

55.

Ta vidik pa ni prepričljiv. Če bi namreč argumentacijo Komisije dosledno premislili do konca, bi morali ugotoviti, da kot pravno podlago za izpodbijani sklep ni mogoče upoštevati niti člena 179 ES niti člena 181a ES, in sicer ne glede na to, ali zadeva države v razvoju ali ne. Člen 181a ES namreč zagotavlja pravno podlago za finančno sodelovanje s tretjimi državami, ne pa za povsem notranje ukrepe.

56.

S Komisijo se je treba strinjati v tem, da jamstvo sprva neposredno učinkuje le znotraj Skupnosti, namreč med EIB in proračunom Skupnosti. Zaradi tega jamstva tudi ni mogoče opisati kot finančno sodelovanje s tretjimi državami. Bistveni cilj Sklepa je vendarle podpora zunanji politiki Skupnosti. Odobritev jamstva ni sama sebi namen, temveč je sredstvo za dosego dejanskega cilja Skupnosti, namreč podpore njeni zunanji politiki z omogočanjem finančnega sodelovanja s tretjimi državami ob pomoči EIB. Še zlasti jasno to postane ob tem, da skladno s členom 1(1) Sklepa jamstvo velja le za financiranje EIB, ki je bilo odobreno v podporo zunanjepolitičnim ciljem Evropske unije.

57.

To, da jamstva v državah v razvoju učinkujejo šele posredno prek EIB, torej ni v nasprotju z opredelitvijo ukrepa kot razvojne pomoči. Jamstvo je nujen pogoj za to, da EIB v tretjih državah izvede te ukrepe financiranja, ki jih glede na svojo boniteto (kreditni „rating“) drugače morda sploh ne bi izvedla ali bi jo izvedla po precej manj ugodnih pogojih za kreditojemalce EIB iz tretjih držav. Torej se z odobritvijo jamstva v bistvu omogoča in podpira prizadevanja EIB v državah v razvoju.

58.

Ker Skupnost s Sklepom ustvarja konkreten temeljni pogoj za dejavnosti pomoči od EIB, se v okviru vrednostne presoje, ki se zahteva v tem primeru, zagotavljanje bonitete EIB zdi le nujen vmesni člen za dosego bistvenega cilja, ki je podpiranje držav v razvoju.

59.

Ali je izpodbijani sklep, kolikor gre za države v razvoju, namenjen tudi uresničevanju ciljev iz člena 177 ES, torej trajnostnemu gospodarskemu in socialnemu razvoju, vključevanju držav v razvoju v svetovno gospodarstvo in boju proti revščini?

60.

V Sklepu je povsem na splošno navedeno, da je njegov cilj podpora zunanji politiki Skupnosti. K zunanjemu delovanju Skupnosti pa spada tudi politika razvojne pomoči Skupnosti. V osmi uvodni izjavi izpodbijanega sklepa je poudarjeno, da bi moralo biti financiranje EIB v skladu z zunanjo politiko EU in bi jo moralo podpirati, vključno z njenimi posebnimi regionalnimi cilji. Kar zadeva države v razvoju, je posebni regionalni cilj spodbujanje trajnostnega gospodarskega in socialnega razvoja. ( 16 ) Tudi v členu 3(2) Sklepa je izrecno določeno, da mora sodelovanje potekati različno v različnih regijah, glede na vlogo EIB in politike Evropske unije v posameznih regijah.

61.

V izpodbijanem sklepu so poleg tega izrecno navedeni instrumenti sodelovanja, katerim bi moralo biti namenjeno prizadevanje EIB, za katerega velja jamstvo. Ti instrumenti financiranja, razen ene izjeme, temeljijo vsaj še na členu 179 ES in so zato instrumenti razvojnega sodelovanja: Evropski instrument sosedstva in partnerstva ( 17 ) (ki temelji na členih 179 ES in 181a ES), instrument za razvojno sodelovanje ( 18 ) (ki temelji na členu 179 ES) in instrument za stabilnost ( 19 ) (ki temelji na členih 179 ES in 181a ES).

62.

Poleg tega so v preambuli Sklepa konkretne navedbe, katerim ciljem naj bi bilo namenjeno financiranje EIB v posameznih regijah. Za regije, med katere spadajo države v razvoju, so pri tem imenovani cilji, ki so značilni cilji razvojnega sodelovanja.

63.

V Aziji in Latinski Ameriki naj bi bil poudarek na okoljski trajnosti, projektih za energetsko varnost in na nadaljnji podpori prisotnosti EU v azijskih in latinskoameriških državah prek neposrednih tujih naložb ter prenosa tehnologije in znanja (dvanajsta uvodna izjava). V Srednji Aziji bi se morala EIB osredotočiti na pomembne projekte s področja energetske oskrbe in transporta energije s čezmejnimi posledicami (trinajsta uvodna izjava). V Južni Afriki bi se morala EIB osredotočiti na infrastrukturne projekte javnega interesa (vključno s komunalno infrastrukturo, oskrbo z električno energijo in vodo) in podporo zasebnega sektorja, vključno z malimi in srednje velikimi podjetji (štirinajsta uvodna izjava).

64.

Finančno sodelovanje s tretjimi državami, ki ga izpodbijani sklep omogoča z odobritvijo jamstva EIB, torej sledi, kolikor gre pri tem za države v razvoju, tudi socialnim in gospodarskim ciljem iz člena 177 ES, zlasti trajnostnemu gospodarskemu in socialnemu razvoju držav v razvoju.

65.

V delu, v katerem izpodbijani sklep zadeva države v razvoju, spada na področje uporabe člena 179 ES. V delu, v katerem zadeva države, ki niso v razvoju, spada na področje uporabe člena 181a ES. V nadaljevanju je treba torej preučiti, ali bi moral pravni akt zato temeljiti na obeh pravnih podlagah.

66.

Pravni akt mora načeloma temeljiti samo na eni pravni podlagi. Če se pri preverjanju pravnega akta Skupnosti izkaže, da ima dvojni cilj ali da ima dva sestavna dela, je treba pravni akt v skladu s tako imenovano sodno prakso Sodišča, ki zadeva težišče, opreti na tisto pravno podlago, ki jo zahteva glavni ali prevladujoči cilj ali sestavni del. ( 20 )

67.

Samo kadar je izjemoma ugotovljeno, da ima pravni akt sočasno več ciljev ali sestavnih delov, ki so med seboj neločljivo povezani, ne da bi bil eden v odnosu do drugega drugoten in posreden, je treba tak pravni akt izjemoma opreti na različne zadevne pravne podlage, če so njihovi postopki združljivi. ( 21 )

68.

Kakor je že bilo pojasnjeno, ima izpodbijani sklep dva sestavna dela: eden zadeva finančno sodelovanje z državami v razvoju in spada na področje uporabe člena 179 ES, drugi pa zadeva finančno sodelovanje s tretjimi državami in spada na področje uporabe člena 181a ES.

69.

Parlament meni, da se v tem primeru sodna praksa Sodišča, ki zadeva težišče, ne uporablja. Podredno, Parlament zatrjuje, da bi bila sestavna dela, tudi če bi se uporabilo merilo težišča, med seboj neločljivo povezana in nobeden ne bi bil le drugoten ali posreden.

70.

Ta položaj se od primerov, o katerih je bilo odločeno doslej, razlikuje z dveh vidikov.

71.

Prvič, obe pravni podlagi zadevata isti predmet, namreč sodelovanje s tretjimi državami. Vendar se, kot je bilo pojasnjeno zgoraj, medsebojno izključujeta glede naslovnika sodelovanja: člen 179 ES je glede na člen 181a ES specialna norma, ki zadnjenavedenega izpodrine. Če gre za države v razvoju, je pravilna pravna podlaga člen 179 ES, če pa gre za države, ki niso države v razvoju, je ustrezna pravna podlaga člen 181a ES.

72.

Drugič, težišča ni mogoče določiti na podlagi vsebinskega merila. Izpodbijani sklep namreč zadeva finančno sodelovanje z državami v razvoju in z državami, ki niso države v razvoju. Težišče bi bilo mogoče določiti kvečjemu povsem količinsko.

73.

To je tudi razlika glede na ribiški in trgovinski sporazum, ki ju je navedel Svet. ( 22 ) Ta sporazuma sta, čeprav zadevata države v razvoju, temeljila samo na vsakokratno stvarno zadevni pravni podlagi, in ne tudi na členu 179 ES. Tukaj je mogoče določiti vsebinsko težišče med politiko razvojne pomoči in ribiško oziroma trgovinsko politiko. Kadar gre glede na vsebinsko težišče za ribiško ali trgovinsko politiko, je treba zadevni pravni akt opreti samo na vsakokratne pravne podlage, ne pa tudi na člen 179 ES, čeprav pravni akt zadeva države v razvoju. Pri izpodbijanem sklepu pa gre vsebinsko za isto vrsto ukrepa, ki se razlikuje samo glede naslovnika.

74.

Pri ugotavljanju količinskega težišča je v tem primeru mogoče ugotoviti, da niti sestavni del, ki zadeva države, ki niso države v razvoju, niti sestavni del, ki zadeva države v razvoju, nista težišče.

75.

K državam, ki so države upravičenke ali možne države upravičenke v smislu Sklepa, po številu bolj spadajo države v razvoju kot države, ki niso države v razvoju. Če bi upoštevali samo število držav, bi Sklep morda celo moral temeljiti samo na členu 179 ES. Pri ugotavljanju količinskega težišča pa bi bilo treba upoštevati tudi največje zneske jamstva, ki so v Sklepu predvideni za posamezne regije. Pri tem je že pojavlja dvom, ali je mogoče natančno določiti višino te zgornje meje jamstva, ki odpade na države v razvoju oziroma na države, ki niso države v razvoju. Vsakokrat je namreč podan le skupni znesek za posamezne regije, in ne za posamezne države. V določeno regijo pa lahko spadajo države iz obeh kategorij. Parlament je na obravnavi navedel, da približno polovica skupnega zneska, ki je v Sklepu naveden kot najvišja vsota jamstva, odpade na države v razvoju. ( 23 )

76.

Iz teh ugotovitev nikakor ni mogoče skleniti, da Sklep v količinskem smislu v glavnem ali prevladujoče zadeva države, ki niso države v razvoju, samo v drugotnem in stranskem pomenu pa države v razvoju. Tudi pri uporabi teorije o težišču v tem primeru torej ugotovimo, da izpodbijani sklep ne bi smel temeljiti samo na členu 181a ES.

77.

Po mojem mnenju popolnoma količinsko merilo načeloma vseeno ni primerno za to, da bi v smislu sodne prakse Sodišča, ki zadeva težišče, ugotovili, ali pravni akt glede na težišče zadeva člen 179 ES ali člen 181a ES. Že tako ni jasno, na podlagi česa naj bi določili količinsko težišče. Naj bi pri tem upoštevali število zadevnih držav? Je treba pri tem upoštevati tudi velikost držav ali število njihovih prebivalcev, da bi lahko ugotovili, ali določen ukrep glede na težišče zadeva države v razvoju ali države, ki niso države v razvoju? Pravzaprav niti ne bi smeli upoštevati samo števila držav, temveč tudi višino zneskov, ki so v pravnem aktu dani na voljo v okviru sodelovanja.

78.

Ti dejavniki lahko glede na to, kako se z njimi postopa in kakšna teža se jim pripisuje, končno privedli do samovoljnih rezultatov. Zaradi načela pravne varnosti je torej sporno, da bi izbiro pravne podlage določali na taki podlagi. V primeru, kot je ta, po mojem mnenju torej že iz načelnih razlogov ni mogoče določiti težišča.

79.

Končno oba nazora vodita do istega rezultata: izpodbijani Sklep ne bi smel temeljiti samo na členu 181a ES.

80.

Iz tega sledi, da je mogoče takrat, kadar sta oba sestavna dela med seboj neločljivo povezana, pravni akt izjemoma opreti na obe zadevni pravni podlagi, če sta njuna postopka združljiva. ( 24 ) Zatorej moramo nazadnje še preveriti, ali sta postopka iz členov 179 ES in 181a ES združljiva.

81.

Sklicevanje na dvojno pravno podlago je izključeno, kadar so postopki, predvideni za obe pravni podlagi, medsebojno nezdružljivi in/ali kadar bi povezava pravnih podlag vplivala na pravice Parlamenta. ( 25 ) To je treba preveriti v nadaljevanju.

82.

Glede na pravila glasovanja v Svetu je združljivost pravnih podlag brez težav dosežena, saj Svet pri členih 179 ES in 181a ES odloča s kvalificirano večino.

83.

Razlike pri obeh postopkih pa obstajajo glede udeležbe Parlamenta. ( 26 ) Medtem ko je v členu 181a ES predvideno samo posvetovanje s Parlamentom, ima Parlament v okviru člena 179 ES zakonodajno funkcijo v postopku soodločanja skupaj s Svetom.

84.

Sodišče je bilo že pozvano, naj odloči, ali sta člen 133(4) ES, ki ne predvideva nikakršne pravice Parlamenta do formalne udeležbe, in člen 175(1) ES, ki predvideva soodločanje Parlamenta, glede na različne pravice Parlamenta do udeležbe združljiva. ( 27 ) Pri tem je izhajalo iz tega, da se za kombinirani postopek v celoti uporablja postopek soodločanja, tj. močnejša udeležba Parlamenta. Sodišče je pritrdilo združljivosti obeh postopkov z argumentom, da sklicevanje na ti pravni podlagi ni primerno za to, da bi vplivali na pravice Parlamenta, saj sklicevanje na člen 175 ES omogoča udeležbo tega organa pri sprejemanju pravnega akta v postopku soodločanja. Posledično torej Sodišče oba postopka šteje za združljiva.

85.

Za vprašanje združljivosti postopkov v zvezi z vsakokratno obliko udeležbe Parlamenta Sodišče v teh primerih torej upošteva samo pravice Parlamenta do udeležbe.

86.

Če izhajamo iz te utemeljitve, je treba tudi v tem primeru pritrditi združljivosti obeh postopkov. Če sta – kot je Sodišče že razsodilo – postopek, ki ne predvideva nikakršne udeležbe Parlamenta, in postopek soodločanja medsebojno združljiva, mora to še toliko bolj veljati za združljivost „posvetovanja“ in „soodločanja“, za kar gre v tem primeru. Člena 179 ES in 181a ES je torej mogoče uporabiti kot dvojno pravno podlago za pravni akt.

87.

Vendar je Sodišče ugotovilo, da dvojna pravna podlaga pomeni izjemo, ki se jo sme upoštevati le, kadar sta dva enakovredna cilja ali sestavna dela med seboj neločljivo povezana. ( 28 )

88.

To torej pomeni, da je treba, če je pravni akt deljiv, sprejeti ločena pravna akta, tako imenovana pravna akta dvojčka. Pravni akt, ki zadeva države v razvoju, je treba sprejeti na podlagi člena 179 ES, drugi akt, ki zadeva preostale tretje države, pa na podlagi člena 181a ES. Če pravni akt ni deljiv, ga je treba opreti na člena 179 ES in 181a ES. Glede vprašanja, ali je pravni akt deljiv, je treba zakonodajalcu priznati pravico do proste presoje. V tem primeru marsikaj potrjuje to, da pravni akt vsaj v sedanji obliki ni deljiv, saj so v njem kot najvišji zneski jamstva predvideni skupni zneski za posamezne regije, v katere lahko spadajo tako države v razvoju kot tudi države, ki niso države v razvoju. Ta metoda, po kateri so podani skupni zneski za posamezne regije, in ne najvišji zneski za vsako državo, omogoča EIB kar največjo prilagodljivost pri izvajanju njenih dejavnosti.

89.

Če pa bi za presojanje vprašanja združljivosti šteli za pomembne tudi pravice Parlamenta do udeležbe, kakor sem predlagala v sklepnih predlogih v zadevah Komisija proti Parlamentu in Svetu, ( 29 ) bi morali v tem primeru združljivost postopkov zanikati. Z razširitvijo postopka soodločanja na sodelovanje s tretjimi državami, za katero v Pogodbi ni predvideno soodločanje Parlamenta, bi bilo Svetu odvzeto izključno zakonodajno pooblastilo, ki ga ima na tem področju in ki bi ga moral deliti s Parlamentom. Tak rezultat bi bil v nasprotju s stališčem, ki so ga države članice zavestno sprejele glede zakonodajnega postopka. Sporni sklep torej s tega vidika ne bi mogel biti oprt obenem na razvojno sodelovanje in sodelovanje s tretjimi državami.

90.

V primeru nezdružljivosti postopkov mora biti pravni akt s tega vidika torej nazadnje oprt na eno pravno podlago, pri čemer je treba dati prednost tisti pravni podlagi, ki predvideva postopek soodločanja, kajti glede na zakonodajni postopek pravica Parlamenta do soodločanja pomeni običajno prakso. Poleg tega to ustreza načelu preglednosti (člen 1(2) EU) in načelu demokracije (člen 6(1) EU), skladno s katerima je treba med pravnima podlagama, ki sta enako upoštevni in sta enako zadevni, vendar sta medsebojno nezdružljivi, v dvomu izbrati tisto, katere izvajanje daje Parlamentu največje pravice do udeležbe.

91.

V svojih sklepnih predlogih v zadevah Komisija proti Parlamentu in Svetu ter Komisija proti Svetu sem zato menila, da mora pravni akt, ki sledi ciljem iz členov 133 ES in 175 ES, temeljiti samo na členu 175 ES. ( 30 ) Temu ustrezno bi moral izpodbijani sklep v tem primeru temeljiti samo na členu 179 ES, ki predvideva postopek soodločanja.

92.

Kot vmesni sklep je treba potrditi, da ne glede na to, ali izhajamo iz združljivosti postopkov iz členov 179 ES in 181a ES, izpodbijani sklep končno nikakor ne bi smel temeljiti na členu 181a ES kot edini pravni podlagi. Zato ga je treba zaradi izbire napačne pravne podlage razglasiti za ničnega.

93.

Parlament je predlagal, naj se učinki izpodbijanega sklepa v primeru njegove razglasitve ničnosti ohranijo do sprejetja novega sklepa. Svet in Komisija podpirata ta predlog Parlamenta.

94.

V skladu s členom 231(2) ES lahko Sodišče, kadar meni, da je to potrebno, določi tiste učinke uredbe, razglašene za nično, ki jih je treba šteti za dokončne. Ta določba sicer glede na besedilo velja le za uredbe, Sodišče pa jo po analogiji uporablja tudi za druge pravne akte. ( 31 )

95.

Izpodbijani sklep je v skladu s členom 10 Sklepa začel veljati tretji dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije z dne 30. decembra 2006. Od začetka njegove veljavnosti je EIB z zaupanjem v jamstvo sprejemala obveznosti. Če bi jamstvo za že sprejete dejavnosti financiranja EIB odpadlo, bi to pomenilo precejšnjo nevarnost za boniteto EIB. Kar zadeva že sprejete obveznosti, je treba učinke izpodbijanega sklepa torej ohraniti.

96.

Zastavlja se vprašanje, ali bi morali učinki Sklepa še naprej veljati tudi za še nesprejete projekte. To bi lahko utemeljevali s tem, da bi lahko EIB boniteto ohranjala tako, da bi se izogibala financiranju tveganih projektov. To bi privedlo do neprimernega hromljenja dejavnosti EIB in s tem tudi uresničevanja zunanjih ciljev Skupnosti.

97.

Veljavnost jamstva je torej treba ohraniti tudi še za nesklenjeno financiranje EIB, in sicer za tisto, ki bo sklenjeno do sprejetja novega sklepa, najpozneje pa do roka, ki je primeren ( 32 ) za sprejetje novega sklepa. Za sprejetje izpodbijanega sklepa je zakonodajalec potreboval manj kot šest mesecev. Torej bi moral biti rok dvanajstih mesecev od izreka te sodbe primeren za sprejetje novega sklepa.

98.

V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Parlament predlagal, naj se Svetu naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojim predlogom ni uspel, se Svetu naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4) Poslovnika Komisija nosi svoje stroške.

99.

Sodišču zato predlagam, naj razsodi: