1

Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj Uredbo (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov (UL L 190, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijana uredba) razglasi za nično, ker ne temelji na členih 175(1) ES in 133 ES, temveč samo na členu 175(1) ES.

2

V preambuli Konvencije o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov preko meja in njihovega odstranjevanja, podpisane v Baslu 22. marca 1989 in odobrene v imenu Skupnosti s Sklepom Sveta 93/98/EGS z dne (UL L 39, str. 1, v nadaljevanju: Baselska konvencija), je v uvodnih izjavah od osme do desete zapisano:

„prepričane, da bi morali nevarne odpadke in druge odpadke, če je to skladno z okolju varnim in učinkovitim ravnanjem, odstranjevati v državi, kjer so nastali,

zavedajoč se tudi, da bi moral biti prehod takšnih odpadkov prek meja iz države, kjer nastanejo, v katero koli drugo državo, dovoljen samo, če bi bil izpeljan po pogojih, ki ne ogrožajo zdravja ljudi in okolja, ter po pogojih, skladnih z določbami te konvencije,

upoštevajoč, da bo povečan nadzor prehoda nevarnih odpadkov in drugih odpadkov prek meja deloval kot spodbuda za okolju varno ravnanje z njimi in za zmanjšanje obsega takih prehodov prek meja“.

3

V členu 2, točka 4, navedene konvencije je pojem „odstranjevanje“ opredeljen kot „vsi postopki, opredeljeni v Prilogi IV k tej konvenciji“. Navedena priloga vsebuje seznam različnih vrst odstranjevanja, med katerimi je v oddelku B navedena kategorija „postopki, ki lahko vodijo do možne ponovne uporabe virov, recikliranja, obnavljanja, neposredne ponovne uporabe ali nadomestne uporabe“.

4

Z izpodbijano uredbo so se nadomestile in posodobile določbe Uredbe Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje (UL L 30, str. 1). Uredba št. 259/93, ki je temeljila na členu 130s Pogodbe EGS (postal člen 130s Pogodbe ES in po spremembi člen 175 ES), je bila sprejeta zlasti zaradi izvajanja obveznosti, ki izhajajo iz Baselske konvencije.

5

Iz uvodne izjave 5 izpodbijane uredbe je razvidno, da je njen namen tudi vključiti vsebino Sklepa Sveta Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj (OECD) C(2001)107/končen o spremembah Sklepa C(92)39/končen o nadzoru prehoda odpadkov za predelavo preko meja (v nadaljevanju: Sklep OECD) zaradi uskladitve seznama odpadkov z Baselsko konvencijo in pregleda nekaterih drugih zahtev. Ob tem je bilo tudi odločeno, da se več sprememb Uredbe št. 259/93, kot je razvidno iz uvodne izjave 2 izpodbijane uredbe, zaradi jasnosti zbere v enem besedilu.

6

V uvodni izjavi 1 izpodbijane uredbe je zapisano, da je „temeljni in poglavitni cilj ter sestavina te uredbe […] varovanje [varstvo] okolja, njeni učinki na mednarodno trgovino pa so zgolj slučajni“.

7

V uvodni izjavi 33 izpodbijane uredbe je zapisano, da je „treba […] sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da se […] med celotnim obdobjem pošiljanja, ter vključno z odstranjevanjem ali predelavo v ciljni državi, z odpadki, poslanimi znotraj Skupnosti, in odpadki, uvoženimi v Skupnost, ravna tako, da ni ogroženo zdravje ljudi in da se ne uporabljajo postopki ali metode, s katerimi bi se lahko škodovalo okolju. Glede izvoza iz Skupnosti, ki ni prepovedan, je treba zagotoviti, da se v celotnem obdobju pošiljanja, vključno z odstranjevanjem ali predelavo v tretji ciljni državi, z odpadki ravna na okolju varen način. […]“

8

Glede skladnosti navedene uredbe z načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti je v njeni uvodni izjavi 42 zapisano, da „ker cilja te uredbe, to je zagotoviti varovanje [varstvo] okolja pri pošiljanju odpadkov, ni mogoče v zadostni meri doseči na ravni držav članic in ga je zaradi njegovega obsega in učinkov lažje doseči na ravni Skupnosti, lahko Skupnost sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti […]. V skladu z načelom sorazmernosti […] ta uredba ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje tega cilja.“

9

V skladu s členom 1(1) izpodbijane uredbe ta „določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov, odvisno od porekla, cilja in poti pošiljke, vrste poslanih odpadkov in vrste obdelave, ki se uporablja za odpadke na njihovem cilju“.

10

Člen 1(2) izpodbijane uredbe določa:

„Navedena uredba se uporablja za pošiljke odpadkov:

11

V členu 2 izpodbijane uredbe so med drugimi te opredelitve:

12

Naslov II izpodbijane uredbe, ki vsebuje člene od 3 do 32, je namenjen pošiljkam odpadkov znotraj Skupnosti s tranzitom skozi tretje države ali brez njega. Ta naslov vsebuje osnovno ureditev uredbe, s katero se določajo podrobna pravila, ki se nanašajo na obveznost prijave, na postopek in kontrolo na področju pošiljk odpadkov. Na podlagi člena 3(1) navedene uredbe velja postopek predhodne pisne prijave in soglasja v skladu z določbami naslova II iste uredbe za pošiljke vseh odpadkov, ki so namenjeni za postopke odstranjevanja, ter med drugim za pošiljke odpadkov, ki so namenjeni za postopke predelave iz Priloge IV izpodbijane uredbe („oranžni seznam“). V to prilogo so vključeni tudi odpadki, navedeni v prilogah II in VIII Baselske konvencije.

13

Prijavitelj mora v okviru postopka predhodne pisne prijave in soglasja zlasti na podlagi členov 4, točka 4, in 5 izpodbijane uredbe predložiti dokazilo o obstoju sklenjene pogodbe med njim in prejemnikom za predelavo ali odstranjevanje prijavljenih odpadkov, ter na podlagi členov 4, točka 5, in 6 te uredbe dokazilo o vzpostavitvi finančne garancije ali enakovrednega zavarovanja, ki krije stroške prevoza, postopkov predelave ali odstranjevanja in skladiščenja zadevnih odpadkov. Kadar se predloži prijava za predvideno pošiljko odpadkov, lahko pristojni organi na podlagi razlogov, ki izhajajo zlasti iz varstva okolja in so našteti v členih 11 in 12 te uredbe, določijo pogoje v zvezi z njihovim soglasjem za navedeno pošiljko ali utemeljeno ugovarjajo taki pošiljki.

14

Členi od 22 do 25 izpodbijane uredbe nalagajo obveznost prevzema odpadkov nazaj, če pošiljanje ne more biti dokončano ali če je pošiljka nezakonita, in določajo pravila glede stroškov prevzema odpadkov nazaj. Posebna pravila, ki se nanašajo na pošiljke znotraj Skupnosti s tranzitom skozi tretje države, so določena v členih 31 in 32 navedene uredbe.

15

Postopek pisne predhodne prijave in soglasja ne velja za pošiljke nenevarnih odpadkov, ki so navedeni zlasti v Prilogi III izpodbijane uredbe („zeleni seznam“) in so namenjeni za predelavo. Na podlagi členov 3(2) in 18(1) te uredbe velja za take pošiljke le splošna zahteva po informacijah. Vendar mora v skladu s členom 18(2) navedene uredbe pogodba med osebo, ki organizira pošiljanje odpadkov in prejemnikom, ki te odpadke predela, učinkovati ob začetku pošiljanja in obstajati mora možnost, da se predloži dokazilo o obstoju take pogodbe.

16

Naslov III izpodbijane uredbe se nanaša na pošiljke odpadkov, ki so izključno opravljene znotraj držav članic. V skladu s členom 33(1) te uredbe „države članice vzpostavijo ustrezen sistem za nadzorovanje in kontrolo pošiljk odpadkov, ki so izključno v njihovi pristojnosti. Ta sistem upošteva potrebo po skladnosti s sistemom Skupnosti, vzpostavljenim z naslovoma II in VII.“

17

Naslov IV izpodbijane uredbe je namenjen ureditvi, ki se nanaša na izvoz odpadkov iz Skupnosti v tretje države. Na podlagi člena 34(1) in (2) te uredbe je izvoz odpadkov za odstranjevanje iz Skupnosti prepovedan, razen za izvoz odpadkov, namenjenih za odstranjevanje v državah članicah Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA), ki so tudi pogodbenice Baselske konvencije. V zadnjem primeru se v zvezi s postopkom predhodne pisne prijave in soglasja na podlagi člena 35 navedene uredbe smiselno uporabljajo določbe naslova II iste uredbe s prilagoditvami in dodatki. Prepovedan je tudi izvoz odpadkov iz Skupnosti, ki spadajo v kategorije, navedene v členu 36(1) izpodbijane uredbe, med katerimi so nevarni odpadki, namenjeni predelavi v državah, v katerih Sklep OECD ne velja. Člen 37 te uredbe glede izvoza nenevarnih odpadkov („zeleni seznam“), ki so namenjeni predelavi v zadnjih državah, določa, da mora Komisija pridobiti informacije o postopkih, ki se uporabljajo. V skladu s členom 38 navedene uredbe se glede izvoza nevarnih in nenevarnih odpadkov, ki so namenjeni predelavi v državah, v katerih ne velja Sklep OECD, smiselno uporabljajo določbe njenega naslova II s prilagoditvami in dodatki.

18

V okviru naslova V izpodbijane uredbe je urejen uvoz odpadkov v Skupnost iz tretjih držav. Na podlagi člena 41 te uredbe je uvoz odpadkov za odstranjevanje prepovedan, razen če so ti odpadki iz držav pogodbenic Baselske konvencije ali iz drugih držav, s katerimi ima Skupnost ali Skupnost in njene države članice sklenjene dvostranske ali večstranske sporazume, ki so združljivi z zakonodajo Skupnosti in v skladu s členom 11 te konvencije. V skladu s členoma 41(3) in 42 navedene uredbe se v teh primerih smiselno uporabljajo določbe njenega naslova II s prilagoditvami in dodatki. V skladu s členom 43(1) izpodbijane uredbe je prepovedan uvoz v Skupnost odpadkov za predelavo, razen uvoza iz držav, za katere se uporablja Sklep OECD, iz drugih držav, ki so pogodbenice Baselske konvencije, ali iz drugih držav, s katerimi ima Skupnost ali Skupnost in njene države članice sklenjene dvostranske ali večstranske sporazume, ki so združljivi z zakonodajo Skupnosti in v skladu s členom 11 Baselske konvencije. Na podlagi členov 43(3), 44(1) in 45 izpodbijane uredbe v povezavi z njenim členom 42 se v teh primerih smiselno uporabljajo določbe njenega naslova II s prilagoditvami in dodatki.

19

V okviru naslova VI izpodbijane uredbe so določena pravila, ki veljajo za tranzit odpadkov skozi Skupnost iz tretjih držav in v tretje države in ki so v skladu s členoma 47 in 48 navedene uredbe v povezavi z njenima členoma 42 in 44 tudi določena po zgledu naslova II iste uredbe.

20

V okviru naslova VII izpodbijane uredbe so dodatne določbe za njeno uporabo, ki se nanašajo zlasti na kazni, določitev pristojnih organov ter poročanje držav članic. Med temi določbami člen 49 določa splošne obveznosti, ki se nanašajo na okolju varno ravnanje:

„1.   Povzročitelj odpadkov, prijavitelj in druga podjetja, vključena v pošiljanje odpadkov in/ali njihove predelave ali odstranjevanja, sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se z odpadki, ki jih pošiljajo, ravna brez ogrožanja zdravja ljudi in na okolju varen način med celotnim obdobjem pošiljanja in med njihovo predelavo in odstranjevanjem. […]

2.   Pri izvozu iz Skupnosti pristojni organ države odpreme v Skupnosti:

[…]

3.   Pri uvozu v Skupnost pristojni organ ciljne države v Skupnosti:

21

Komisija predlaga Sodišču, naj:

22

Parlament predlaga Sodišču, naj:

23

Če bi bila tožba dopustna, Svet Sodišču predlaga, naj:

24

Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 27. februarja 2007 odobril intervencijo Francoske republike, Republike Avstrije in Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska v podporo predlogom Parlamenta in Sveta.

25

Po predlogu Parlamenta in Sveta, ki je bil vložen na podlagi člena 44(3), drugi pododstavek, Poslovnika Sodišča, je bila zadeva predložena velikemu senatu.

26

Svet podaja ugovor nedopustnosti, ki se nanaša na to, da Komisija v nasprotju z zahtevami iz člena 38(1)(c) Poslovnika v tožbi ni natančneje navedla, katere določbe izpodbijane uredbe bi po njenem morale temeljiti na členu 133 ES in katere na členu 175(1) ES in, če je potrebno, katere določbe bi morale temeljiti na obeh členih hkrati.

27

V skladu s členom 38(1)(c) Poslovnika je treba v vsaki tožbi navesti predmet spora in kratek povzetek tožbenih razlogov, na katere se sklicuje. Te navedbe morajo biti dovolj jasne in natančne, da toženi stranki omogočajo pripravo obrambe in Sodišču njen preizkus. Iz tega izhaja, da morajo biti temeljni elementi glede dejstev in prava, na katerih tožba temelji, skladno in razumljivo razvidni iz besedila same vloge (sodbi z dne 26. aprila 2007 v zadevi Komisija proti Finski, C-195/04, ZOdl., str. I-3351, točka 22, in z dne v zadevi Komisija proti Italiji, C-412/04, ZOdl., str. I-619, točka 103).

28

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Komisija s tem, da je v vlogi navedla, da bi morala izpodbijana uredba temeljiti na členih 133 ES in 175(1) ES, in s tem, da je pojasnila, zakaj meni, da so pogoji za uporabo take dvojne pravne podlage izpolnjeni, ugodila zahtevam, ki izhajajo iz člena 38(1)(c) Poslovnika. Očitno je namreč, da je navedena vloga toženim strankam in državam članicam intervenientkam omogočala, da ob poznavanju predmeta predložijo stališča. Ni nujno – v nasprotju s trditvami Sveta – da je v tožbi, s katero se pravna podlaga akta Skupnosti izpodbija, ker bi ta akt moral temeljiti na dvojni pravni podlagi, natančneje navedeno, kateri deli ali določbe izpodbijanega akta se sprejmejo na eni ali drugi zatrjevani pravni podlagi oziroma na obeh hkrati.

29

Zato je tožba Komisije dopustna.

30

Komisija navaja en tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev Pogodbe ES in ki izhaja iz tega, da sta Parlament in Svet za podlago izpodbijane uredbe izbrala le člen 175(1) ES, in ne členov 133 ES in 175(1) ES, kot je predlagala Komisija. Izbira dvojne pravne podlage naj bi bila nujna, ker ta uredba glede cilja in vsebine zajema dva neločljiva dela, pri čemer eden spada v skupno trgovinsko politiko in drugi v varstvo okolja, in nobenega ni mogoče šteti za drugotnega ali posrednega pomena glede na drugega.

31

Komisija opozarja, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso področje uporabe skupne trgovinske politike razlagati široko in da ukrep, s katerim se ureja trgovina s tretjimi državami, ne preneha biti ukrep skupne trgovinske politike le zato, ker ne služi samo ciljem s področja trgovine, ampak tudi ciljem z drugih področij, kakršen je varstvo okolja. V teh okoliščinah se sklicuje na člen 6 ES, na podlagi katerega je treba zahteve varstva okolja vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Skupnosti iz člena 3 ES.

32

Komisija glede povezave med izpodbijano uredbo in skupno trgovinsko politiko trdi, da iz besedila člena 1(2) te uredbe izhaja, da ni namenjena le urejanju pošiljk odpadkov v Skupnosti izključno zaradi varstva okolja, temveč zajema uvoz odpadkov v Skupnost iz tretjih držav, izvoz odpadkov iz Skupnosti v tretje države in tranzit odpadkov skozi Skupnost pri prevažanju iz tretjih držav in v tretje države. Ker so poleg tega odpadki za namene prostega pretoka blaga v Skupnosti „blago“, ni dvoma, da spadajo uvoz, izvoz in tranzit tega blaga – kar je zlasti urejeno v okviru naslovov od IV do VI navedene uredbe – v skupno trgovinsko politiko.

33

Ob zatrjevanju pomembnega vidika trgovinske politike v zvezi z Baselsko konvencijo, kar naj bi izhajalo iz dejstva, da se je upoštevala v okviru Svetovne trgovinske organizacije (STO), Komisija trdi – ker naj bi bila okoljevarstvena narava izpodbijane uredbe razvidna iz ciljev varstva okolja, ki jim sledi ta konvencija – da je področje uporabe te uredbe veliko večje od področja uporabe navedene konvencije. Ta konvencija naj bi se namreč uporabljala le za prehod nevarnih odpadkov, ki so namenjeni za odstranjevanje, medtem ko naj bi izpodbijana uredba zajemala vse odpadke, pa naj bodo to nevarni ali nenevarni odpadki, namenjeni za odstranjevanje ali predelavo.

34

Glede možnosti, da uredba temelji na dvojni pravni podlagi, sestavljeni iz členov 133 ES in 175(1) ES, Komisija poudarja, da je Sodišče v sodbi z dne 10. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Parlamentu in Svetu (C-178/03, ZOdl., str. I-107), ki se nanaša na pravno podlago Uredbe (ES) št. 304/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij (UL L 63, str. 1), potrdilo, da ta uredba pri ciljih in vsebini vsebuje trgovinske in okoljevarstvene dele, ki so tako neločljivo povezani, da je treba za sprejetje tega akta uporabiti to dvojno pravno podlago.

35

Komisija se v teh okoliščinah sklicuje na različne akte Skupnosti, ki so bili sprejeti na dvojni pravni podlagi, sestavljeni iz členov 113 (postal člen 113 Pogodbe ES in po spremembi člen 133 ES) in 130s Pogodbe EGS, in sicer zlasti na Uredbo Sveta (EGS) št. 3254/91 z dne 4. novembra 1991 o prepovedi uporabe stopalk v Skupnosti in vnosa v Skupnost kožuhov in izdelanega blaga iz nekaterih prosto živečih živalskih vrst, ki izvirajo iz držav, kjer jih lovijo s stopalkami ali z načini lova s pastmi, ki ne izpolnjujejo mednarodnih standardov humanega lova s pastmi (UL L 308, str. 1), na Sklep Sveta 98/392/ES z dne o sklenitvi Konvencije Združenih narodov o pomorskem pravu z dne in Sporazuma o izvajanju dela XI Konvencije z dne s strani Evropske skupnosti (UL L 179, str. 1) in na Uredbo Sveta (ES) št. 1420/1999 z dne o določitvi skupnih pravil in postopkov, ki se uporabljajo za pošiljke določenih vrst odpadkov v določene države nečlanice OECD (UL L 166, str. 6). Svet naj bi tako že priznal možnost sprejeti akte na zadevni dvojni pravni podlagi. Komisija meni – ker so v izpodbijani uredbi določena pravila, ki so podobna tistim iz Uredbe št. 1420/1999 – da če Svet ne bi sprejel, da mora celotna ureditev pošiljk za predelavo namenjenih odpadkov v države nečlanice OECD temeljiti na predlagani dvojni pravni podlagi, bi nasprotoval temu, kar je sam priznal s sprejetjem zadnje uredbe.

36

Člen 176 ES po mnenju Komisije ne ovira uporabe člena 133 ES v povezavi s členom 175 ES kot pravne podlage akta Skupnosti. Če bi namreč ta akt moral neko področje urediti podrobneje, bi bila možnost držav članic, da ohranijo ali uvedejo strožje varstvene ukrepe, nujno omejena. Poleg tega naj bi bilo iz drugega stavka člena 176 ES razvidno, da morajo biti taki ukrepi združljivi z drugimi določbami Pogodbe, vključno s členom 133 ES.

37

Komisija poudarja, da vprašanja pravne podlage ni mogoče šteti kot popolnoma formalnega pomena, saj izbira med členoma 133 ES in 175 ES pomembno vpliva na delitev pristojnosti med Skupnostjo in njenimi državami članicami, in sicer člen 133 ES podeljuje izključno pristojnost Skupnosti, člen 175 ES pa deljene pristojnosti. Izbira člena 175(1) ES kot edine pravne podlage izpodbijane uredbe bi pomenila, da so države članice pristojne za urejanje izvoza in uvoza odpadkov, in učinek tega bi gotovo bilo izkrivljanje konkurence med podjetji držav članic na zunanjih trgih in povzročanje motenj na notranjem trgu Skupnosti.

38

Parlament in Svet menita, da je iz analize zgradbe in vsebine izpodbijane uredbe jasno razvidno, da sledi glavnemu cilju, to je varstvu okolja. Medtem ko je v uvodnih izjavah 1 in 42 te uredbe ta cilj izrecno omenjen, pa druge uvodne izjave ne vsebujejo nikakršne navedbe o tem, da se sledi ciljem skupne trgovinske politike. Ti instituciji poudarjata, da ta uredba sledi istemu glavnemu cilju in prevzema enako osnovno zgradbo, kot ju ima Uredba št. 259/93, ki temelji le na členu 130s Pogodbe EGS. Okoljevarstvena naravnanost izpodbijane uredbe izhaja tudi iz tega, da je kot njena predhodnica, Uredba št. 259/93, namenjena izvajanju obveznosti iz Baselske konvencije, ki jo STO uvršča med večstranske sporazume na področju varstva okolja in ki je bila v imenu Skupnosti sklenjena s Sklepom 93/98, sprejetim na podlagi člena 130s Pogodbe EGS.

39

Parlament in Svet glede vsebine izpodbijane uredbe trdita, da se ureditev v okviru naslova II te uredbe, ki vsebuje temeljne določbe za urejanje pošiljk odpadkov, smiselno uporablja v okviru njenih naslovov od IV do VI, ki urejajo pošiljke odpadkov zunaj Skupnosti. Ti instituciji poudarjata, da lahko morebitni ugovori zoper pošiljke odpadkov temeljijo le na okoljevarstvenih razlogih. Poleg tega poudarjata pomembnost splošne obveznosti varstva okolja, ki je določena v členu 49 izpodbijane uredbe in ki velja tudi za uvoz in izvoz. Navedena uredba naj bi tako zaradi varstva okolja postavljala vrsto povezanih pravil, ki nikakor ne olajšujejo trgovine, ampak jo ovirajo.

40

Stališče Komisije – da je člen 175 ES pravilna pravna podlaga za pošiljke odpadkov znotraj Skupnosti, ki so urejene z naslovom II izpodbijane uredbe, medtem ko bi morale pošiljke odpadkov med Skupnostjo in tretjimi državami članicami, ki so urejene z naslovi od IV do VI te uredbe, temeljiti na členu 133 ES – naj ne bi bilo v skladu z odločitvijo, da se uporabi ista ureditev iz naslova II izpodbijane uredbe za pošiljke odpadkov znotraj Skupnosti in za pošiljke odpadkov zunaj Skupnosti. Poleg tega bi vsakič, ko bi bil mogoč vpliv na blago, to stališče politiki Skupnosti na področju okolja odvzelo vsako možnost za zunanje delovanje.

41

Parlament glede sklicevanja Komisije na zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu trdi, da iz nje ne izhaja, niti koliko je izpodbijana uredba primerljiva z Uredbo št. 304/2003, ki se je obravnavala v navedeni zadevi, niti da imajo cilji in vsebina teh uredb enake značilnosti, kar bi omogočilo podoben sklep glede njunih pravnih podlag.

42

Svet meni, da je iz navedene sodbe logično sklepati, da morajo deli izpodbijane uredbe o pošiljkah odpadkov med Skupnostjo in tretjimi državami članicami temeljiti na dvojni pravni podlagi, sestavljeni iz členov 133 ES in 175 ES, medtem ko morajo njeni drugi deli, nasprotno, temeljiti na eni pravni podlagi, in sicer na členu 175 ES. Tak rezultat pa bi bil težko združljiv s sodno prakso Sodišča, ki se nanaša na merilo prevladujočega cilja, ker je videti, da je Komisija sprejela, da so bili ti drugi deli izpodbijane uredbe veljavno sprejeti na podlagi člena 175 ES. Tudi če se sprejme, da deli te uredbe, ki se nanašajo na pošiljke odpadkov med Skupnostjo in tretjimi državami članicami, sledijo cilju, ki se navezuje na skupno trgovinsko politiko, je ta cilj glede na cilj in vsebino navedene uredbe, gledane „v celoti“, očitno drugotnega pomena glede na poglavitni cilj, ki mu sledi ta uredba.

43

Parlament in Svet resno dvomita o možnosti povezave členov 133 ES in 175 ES kot pravne podlage akta Skupnosti, saj je pristojnost Skupnosti na področju skupne trgovinske politike izključna, medtem ko je na področju okoljevarstvene politike deljena z državami članicami. Ti instituciji v teh okoliščinah težko razumeta, kako bi bilo mogoče v okviru akta, ki temelji hkrati na členu 133 ES in členu 175 ES, uporabiti člen 176 ES. Če bi bilo tako, bi bil očiten namen avtorjev pogodbe onemogočen.

44

Države članice intervenientke v bistvu navajajo trditve, podobne trditvam Parlamenta in Sveta.

45

Za uvod je treba opozoriti, da je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da mora izbira pravne podlage akta Skupnosti temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med temi pa sta zlasti cilj in vsebina akta (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu, točka 41, in sodbo z dne 6. novembra 2008 v zadevi Parlament proti Svetu, C-155/07, ZOdl., str. I-8103, točka 34).

46

Če se pri preizkusu akta Skupnosti izkaže, da ima ta dvojni cilj ali da ima dva dela, pri čemer je eden glaven ali prevladujoč, drugi pa zgolj stranski, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del (glej zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Parlamentu in Svetu, točka 42, in Parlament proti Svetu, točka 35).

47

Izjemoma, če se ugotovi nasprotno, da ima zadevni akt hkrati več ciljev ali delov, ki so neločljivo povezani, in da nobeden ni drugotnega in posrednega pomena glede na druge, mora tak akt temeljiti na več ustreznih pravnih podlagah (glej sodbo z dne 11. septembra 2003 v zadevi Komisija proti Svetu, C-211/01, Recueil, str. I-8913, točka 40, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu, točka 43).

48

V tej zadevi se ne izpodbija, da izpodbijana uredba sledi cilju varstva okolja in da zato vsaj deloma veljavno temelji na členu 175(1) ES. Spor se nanaša le na vprašanje, ali ta uredba sledi tudi cilju skupne trgovinske politike in vsebuje dele, ki spadajo v to politiko in so neločljivo povezani z deli, ki vključujejo varstvo okolja, kar pa je tako pomembno, da bi ta akt moral temeljiti na dvojni pravni podlagi, to je na členih 133 ES in 175(1) ES.

49

V teh okoliščinah je treba preučiti, ali je treba cilj in dele izpodbijane uredbe, ki se nanašajo na varstvo okolja, šteti za glavne oziroma prevladujoče.

50

Dejansko je tako.

51

Prvič, glede cilja izpodbijane uredbe je v njeni uvodni izjavi 1 poudarjeno, da je „temeljni in poglavitni cilj ter sestavina te uredbe […] varovanje [varstvo] okolja“. Ta navedba, čeprav jo Komisija izpodbija, se ponovi v uvodni izjavi 42 navedene uredbe, ki je bila v predlogu Komisije v zvezi z isto uredbo in v kateri je zapisano, da je cilj izpodbijane uredbe „zagotoviti varovanje [varstvo] okolja pri pošiljanju odpadkov“.

52

Preostale uvodne izjave izpodbijane uredbe potrjujejo njeno okoljevarstveno naravnanost. Kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 18 sklepnih predlogov, se razen v uvodnih izjavah 16 in 19 te uredbe, ki se nanašata na pravilno delovanje notranjega trga, v vseh bolj ali manj neposredno omenjajo okoljevarstveni interesi.

53

V uvodni izjavi 33 izpodbijane uredbe je na primer poudarjeno, da je treba glede pošiljk odpadkov v Skupnosti in odpadkov, uvoženih v Skupnost, sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da se med celotnim obdobjem pošiljanja, vključno z odstranjevanjem ali predelavo v ciljni državi, z odpadki ravna tako, „da ni ogroženo zdravje ljudi in da se ne uporabljajo postopki ali metode, s katerimi bi se lahko škodovalo okolju“, in da je treba glede izvoza iz Skupnosti „zagotoviti, da se v celotnem obdobju pošiljanja, vključno z odstranjevanjem ali predelavo v tretji ciljni državi, z odpadki ravna na okolju varen način“.

54

Nasprotno in kot sta opozorila Parlament in Svet, v preambuli izpodbijane uredbe ni nikjer omenjeno, da se sledi ciljem, ki spadajo v skupno trgovinsko politiko.

55

Drugič, glede vsebine izpodbijane uredbe je v njenem členu 1 zapisano, da ta uredba „določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov, odvisno od porekla, cilja in poti pošiljke, vrste poslanih odpadkov in vrste obdelave, ki se uporablja za odpadke na njihovem cilju“. Glavni instrument navedene uredbe – kot je razvidno iz povzetka njene vsebine v točkah od 12 do 19 te sodbe – je postopek predhodne pisne prijave in soglasja, pri čemer so podrobna pravila razložena v okviru njenega naslova II, ki se nanaša na pošiljke odpadkov znotraj Skupnosti. Na podlagi člena 3(1) izpodbijane uredbe velja ta postopek za pošiljke vseh odpadkov znotraj Skupnosti, ki so namenjeni za postopke odstranjevanja ter za pošiljke določenih kategorij odpadkov, ki so namenjeni za postopke predelave.

56

Za postopek predhodne pisne prijave in soglasja je značilnih več elementov, katerih namen je zagotoviti, da se pošiljke odpadkov opravijo ob upoštevanju varstva okolja. Tako na podlagi členov 4, točka 4, 5 in od 22 do 24 izpodbijane uredbe velja, da mora prijavitelj predložiti dokazilo o obstoju sklenjene pogodbe med njim in prejemnikom, v kateri je določena obveznost glede predelave ali odstranjevanja prijavljenih odpadkov, in da mora prevzeti odpadke nazaj, če pošiljanje ne more biti dokončano ali če je pošiljka nezakonita.

57

Poleg tega mora prijavitelj na podlagi členov 4, točka 5, in 6 izpodbijane uredbe poskrbeti za finančno garancijo ali enakovredno zavarovanje, ki krije stroške prevoza, postopkov predelave ali odstranjevanja in skladiščenja zadevnih odpadkov.

58

Pristojni organi se morajo glede izvedbe prijavljene pošiljke odpadkov – če uporabijo možnost iz členov od 9 do 12 izpodbijane uredbe, da določijo pogoje v zvezi z njihovim soglasjem za navedeno pošiljko ali utemeljeno ugovarjajo taki pošiljki – opreti v glavnem na razloge, ki se nanašajo na upoštevanje predpisov s področja varstva okolja.

59

Iz tega sledi, da je mogoče postopek predhodne pisne prijave in soglasja, ki je določen v izpodbijani uredbi tako kot postopek soglasja po predhodnem obveščanju, ki je določen v Kartagenskem protokolu o biološki varnosti, označiti za značilen instrument okoljevarstvene politike (glej v tem smislu mnenje 2/00 z dne 6. decembra 2001, Recueil, str. I-9713, točka 33).

60

Postopek predhodne pisne prijave in soglasja iz naslova II izpodbijane uredbe, ki se uporablja za pošiljke odpadkov znotraj Skupnosti, se poleg tega, kot je bilo opozorjeno v točkah 17 in 18 te sodbe, smiselno uporablja – s prilagoditvami in dodatki, določenimi v upoštevnih določbah te uredbe – za pošiljke odpadkov med Skupnostjo in tretjimi državami, če izvoz iz Skupnosti ali uvoz v Skupnost ni prepovedan na podlagi določb iz naslovov od IV do VI navedene uredbe. Na podlagi členov 35 in 42 iste uredbe je tako pri izvozu odpadkov za odstranjevanje iz Skupnosti v države EFTE, ki so pogodbenice Baselske konvencije, ter uvozu takih odpadkov v Skupnost iz držav pogodbenic te konvencije. Na podlagi členov 38 in 44 izpodbijane uredbe velja to tudi za izvoz in uvoz odpadkov, namenjenih za predelavo, med Skupnostjo in državami, v katerih velja Sklep OECD. Na podlagi členov 47 in 48 iz naslova VI te uredbe v povezavi z njenima členoma 42 in 44 velja podobna ureditev za pošiljke odpadkov pri tranzitu skozi Skupnost iz tretjih držav in v tretje države.

61

Poleg tega je treba posebej omeniti obveznost, ki je v členu 49 izpodbijane uredbe naložena povzročitelju odpadkov, prijavitelju in drugim podjetjem, vključenim v pošiljanje odpadkov in/ali njihove predelave ali odstranjevanja, da sprejmejo „potrebne ukrepe za zagotovitev, da se z odpadki, ki jih pošiljajo, ravna brez ogrožanja zdravja ljudi in na okolju varen način med celotnim obdobjem pošiljanja in med njihovo predelavo in odstranjevanjem“. Ta splošna obveznost velja za vse pošiljke odpadkov znotraj Skupnosti ter smiselno na podlagi navedenega člena 49(2) in (3) za vse pošiljke odpadkov med Skupnostjo in tretjimi državami.

62

Iz analize izpodbijane uredbe je zato razvidno, da je tako glede cilja kot vsebine njen glavni namen varstvo zdravja ljudi in okolja pred morebitnimi škodljivimi učinki čezmejnih pošiljk odpadkov.

63

Natančneje, ker postopek predhodne pisne prijave in soglasja jasno sledi cilju varstva okolja na področju pošiljk odpadkov med državami članicami in zato pravilno temelji na členu 175(1) ES, ne bi bilo dosledno šteti, da ima isti postopek – kadar velja za pošiljke odpadkov med državami članicami in tretjimi državami z istim ciljem varstva okolja, kar potrjuje uvodna izjava 33 izpodbijane uredbe – značilnosti instrumenta skupne trgovske politike in da mora zato temeljiti na členu 133 ES.

64

Analiza zakonodajnega okvira, v katerega spada izpodbijana uredba, potrjuje ta sklep.

65

Po eni strani je ta uredba nadomestila Uredbo št. 259/93, ki je bila sprejeta na podlagi člena 130s Pogodbe EGS in ki zlasti v naslovih od IV do VI določa ureditev, ki je podobna ureditvi iz naslovov IV do VI izpodbijane uredbe za uvoz in izvoz odpadkov med Skupnostjo in tretjimi državami ter za tranzit odpadkov, ki prihajajo iz tretjih držav, v Skupnosti. To izbiro pravne podlage je Sodišče v nasprotju s pravno podlago na členu 100a Pogodbe EGS (postal člen 100a ES in ta po spremembi člen 95 ES) potrdilo s sodbo z dne 28. junija 1994 v zadevi Parlament proti Svetu (C-187/93, Recueil, str. I-2857). Treba je dodati, da je Sodišče tudi ugotovilo, da namen kontrole in nadzora, uvedenih z Uredbo št. 259/93, ni le varstvo okolja v Skupnosti, ampak tudi v tretjih državah, v katere so odpadki iz Skupnosti izvoženi (glej sodbo z dne v zadevi Omni Metal Service, C-259/05, ZOdl., str. I-4945, točka 30).

66

Po drugi strani je namen izpodbijane uredbe, kakor je razvidno iz njene uvodne izjave 3, tako kot namen njene predhodnice, Uredbe št. 259/93, izvajanje obveznosti, ki izhajajo iz Baselske konvencije. Okoljevarstvena naravnanost te konvencije pa je jasno razvidna iz njene preambule, v kateri je zapisano, da „bi moral biti prehod [nevarnih in drugih odpadkov] prek meja iz države, kjer nastanejo, v katero koli drugo državo dovoljen samo, če bi bil izpeljan po pogojih, ki ne ogrožajo zdravja ljudi in okolja“, in v kateri je poudarjena potreba po „okolju varnem ravnanjem“. V skladu s temi cilji je Skupnost odobrila to konvencijo – ki jo je, kot sta poudarila Parlament in Svet, STO označila kot večstranski okoljevarstveni sporazum – s Sklepom 93/98, sprejetim le na podlagi člena 130s Pogodbe EGS.

67

Kar zadeva trditev Komisije, da ima izpodbijana uredba širše področje uporabe kot Baselska konvencija, ker se ta uredba uporablja za vse odpadke, ki so namenjeni za odstranjevanje in predelavo, medtem ko so v to konvencijo vključeni le nevarni odpadki, ki so namenjeni za odstranjevanje, pri čemer ta razlika razkriva trgovinskopolitično razsežnost te uredbe, je treba poudariti, da je iz člena 2, točka 4, te konvencije v povezavi z njeno Prilogo IV, oddelek B, razvidno, da izraz „odstranjevanje“, ki se uporablja v tej konvenciji, zajema „postopke, ki lahko vodijo do možne ponovne uporabe virov, recikliranja, obnavljanja, neposredne ponovne uporabe ali nadomestne uporabe“. Dejstvo, da se izpodbijana uredba uporablja tako za nenevarne odpadke kot tudi za odpadke, namenjene za predelavo, ji – kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 33 sklepnih predlogov – ne more dati trgovinske narave in zmanjšati njene okoljevarstvene razsežnosti, saj je lastnost škodljivosti za okolje neločljivo povezana s samimi odpadki, kakršni koli že so (glej v tem smislu sodbo z dne 18. aprila 2002 v zadevi Palin Granit in Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C-9/00, Recueil, str. I-3533, točke 36 in od 45 do 51).

68

Te analize ni mogoče ovreči z argumentom Komisije, da morajo naslovi od IV do VI izpodbijane uredbe, ki se nanašajo na izvoz, uvoz in tranzit odpadkov, temeljiti na členu 133 ES, ker so odpadki blago in so lahko predmet trgovinskih transakcij in ker je treba pojem skupne trgovinske politike razlagati široko, ker ta vključuje trgovinske ukrepe, ki sledijo tudi ciljem z drugih področij, vključno z varstvom okolja. Nanjo ne more vplivati niti to, da so pošiljke odpadkov med Skupnostjo in tretjimi državami v skladu s terminologijo, uporabljeno v členu 1(2) navedene uredbe, označene kot „uvoz“ in „izvoz“.

69

V zvezi s tem je treba poudariti, da velja postopek predhodne pisne prijave in soglasja za vse pošiljke odpadkov, neodvisno od morebitnih trgovinskih okoliščin, v katerih so te pošiljke opravljene. Izraz „pošiljka“ je v členu 2, točka 34, izpodbijane uredbe opredeljen nevtralno, kot „prevoz odpadkov, namenjenih odstranjevanju ali predelavi […]“. Izraz „prevoz“ pa je v členu 2, točka 33, te uredbe opredeljen kot „prevoz odpadkov po cesti, železnici, zraku, morju ali celinskih plovnih poteh“. Izraza „uvoz“ in „izvoz“ sta v členu 2, točki 30 in 31, navedene uredbe tudi opredeljena nevtralno, in sicer, kot da prvi „pomeni kateri koli vstop odpadkov v Skupnost […]“, drugi pa „dejanje, ko odpadki zapustijo Skupnost […]“. V izpodbijani uredbi je tako bolj poudarjen prevoz odpadkov zaradi njihove obdelave kot pa njihov prevoz za trgovinske namene. Tudi ob predpostavki, da so odpadki poslani v okviru trgovine, še vedno velja, da je namen postopka predhodne pisne prijave in soglasja izključno preprečiti tveganje za zdravje ljudi in za okolje, ki izhajajo iz takih pošiljk, in ne spodbujati, olajševati ali urejati trgovino (glej po analogiji zgoraj navedeno mnenje 2/00, točki 37 in 38).

70

Poleg tega široka razlaga pojma skupna trgovinska politika ni taka, da bi omajala trditev, da je izpodbijana uredba instrument, ki v glavnem spada k politiki varstva okolja. Akt Skupnosti, kot je Sodišče že razsodilo, lahko spada na to področje, tudi če je mogoče z ukrepi, ki so določeni v navedenem aktu, vplivati na trgovino (glej v tem smislu zgoraj navedeno mnenje 2/00, točka 40).

71

Akt Skupnosti namreč spada v izključno pristojnost na področju skupne trgovinske politike, določene v členu 133 Pogodbe, le če se posebej nanaša na mednarodno trgovino, tako da je v bistvenem namenjen spodbujanju, olajševanju ali urejanju mednarodne trgovine in ima neposreden in takojšen učinek na trgovino z zadevnimi proizvodi (glej sodbo z dne 12. maja 2005 v zadevi Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in ERSA, C-347/03, ZOdl., str. I-3785, točka 75 in navedena sodna praksa).

72

Očitno v obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Cilj izpodbijane uredbe tako kot njene predhodnice namreč ni opredeliti značilnosti, ki jih morajo imeti odpadki za prosti pretok na notranjem trgu ali v okviru trgovine s tretjimi državami, ampak dati na razpolago usklajen sistem postopkov, s katerimi je mogoče omejiti pretok odpadkov, da bi se zagotovilo varstvo okolja (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Parlament proti Svetu z dne 28. junija 1994, točka 26).

73

Glede trditve Komisije, da bi moralo Sodišče v obravnavani zadevi uporabiti rešitev, ki je bila sprejeta v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Parlamentu in Svetu, je treba poudariti, da Uredba št. 304/2003, ki se je obravnavala v navedeni zadevi in ki se nanaša na izvoz in uvoz nevarnih kemikalij, ni primerljiva z izpodbijano uredbo.

74

Glavni cilj Uredbe št. 304/2003 je izvajati Rotterdamsko konvencijo o postopku soglasja po predhodnem obveščanju za nekatere nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini in Evropska skupnost je to konvencijo odobrila s Sklepom Sveta z dne 19. decembra 2002 (2003/106/ES) (UL 2003, L 63, str. 27, v nadaljevanju: Rotterdamska konvencija). Sodišče pa je glede na očitno sovpadanje, ki je obstajalo med določbami te konvencije in določbami uredbe, s katero se ta konvencija izvaja na ravni Skupnosti, menilo, da je identičnost pravnih podlag sklepa o odobritvi te konvencije in izpodbijane uredbe potrebna (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu, točki 45 in 47).

75

Sodišče je v zvezi s tem v sodbi z dne 10. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Svetu (C-94/03, ZOdl., str. I-1, točka 43) na podlagi podrobne analize Rotterdamske konvencije ugotovilo, da je njen cilj tudi pospeševati skupno odgovornost in skupna prizadevanja v mednarodni trgovini določenih nevarnih kemikalij in da torej pogodbenice te konvencije želijo s sprejetjem ukrepov trgovinske narave, ki se nanašajo na trgovino z določenimi nevarnimi kemikalijami ali pesticidi, doseči cilj varstva zdravja ljudi in okolja. Sodišče je sklenilo, da trgovinske dele navedene konvencije ni mogoče šteti zgolj za stranske glede na cilj varstva okolja, ki mu ta konvencija sledi (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne , točki 37 in 42), in da sta dela, ki spadata v skupno trgovinsko politiko in varstvo zdravja ljudi in okolja in ki ju vsebuje ta konvencija, neločljivo povezana dela, pri čemer nobeden ni drugotnega ali posrednega pomena glede na drugega. Sklep o odobritvi te konvencije v imenu Skupnosti bi torej moral temeljiti na členih 133 ES in 175(1) ES v povezavi z ustreznimi določbami člena 300 ES (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne , točka 51). Sodišče je tudi razsodilo, da bi morala Uredba št. 304/2003, s katero se izvaja Rotterdamska konvencija, temeljiti na členih 133 ES in 175(1) ES (zgoraj navedena sodba Komisija proti Parlamentu in Svetu).

76

Izpodbijana uredba, kot je razvidno iz analize v točkah od 51 do 67 te sodbe, ne vsebuje takih delov trgovinske politike, zaradi katerih bi bilo treba uporabiti dvojno pravno podlago. Komisija se zato ne more opreti na zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu, da bi utemeljila nasprotni sklep.

77

Poleg tega ni mogoče sprejeti argumentacije Komisije, s katero želi s sklicevanjem na akte Skupnosti, navedene v točki 35 te sodbe, dokazati obstoj prakse sprejemanja aktov na dvojni pravni podlagi, sestavljeni iz členov 133 ES in 175(1) ES. Pravno podlago akta je treba namreč določiti ob upoštevanju njegovega cilja in vsebine, in ne glede na pravno podlago za sprejetje drugih aktov Skupnosti, ki imajo v nekaterih primerih podobne značilnosti (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Parlamentu in Svetu, točka 55 in navedena sodna praksa).

78

Ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev je treba tožbo Komisije zavrniti.

79

V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili priglašeni. Parlament in Svet sta predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. Na podlagi člena 69(4), prvi pododstavek, Poslovnika intervenientke v tem sporu nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: