1.

Obravnavana zadeva je priložnost za nadaljnjo natančno pojasnitev obsega člena 18(1) ES: ali se lahko državljan Unije na to določbo vedno sklicuje že, če je izkoristil pravico prostega gibanja, ali je potrebna širša navezna točka na pravo Skupnosti? In kakšno polje proste presoje dopušča pravica prostega gibanja državljanom Unije oziroma državam članicam pri oblikovanju socialnih prejemkov, ki niso urejeni s pravom Skupnosti? To sta v bistvu pravni vprašanji, s katerima se mora ukvarjati Sodišče na predlog nizozemskega Centrale Raad van Beroep (v nadaljevanju tudi: predložitveno sodišče).

2.

Dva nizozemska državljana, ki jima je priznan status civilnih žrtev vojne, sta pri pristojnem nizozemskem organu vložila zahtevek za odškodnino, predvideno v takih primerih. Njun zahtevek je bil zavrnjen samo zato, ker na datum vložitve zahtevka nista imela stalnega prebivališča na Nizozemskem, temveč v Španiji.

3.

V členu 17 ES je določeno:

„(1)   S to pogodbo se uvede državljanstvo Unije. Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije dopolnjuje in ne nadomešča nacionalnega državljanstva.

(2)   Za državljane Unije veljajo pravice in dolžnosti po tej pogodbi.“

4.

Pravica prostega gibanja državljanov Unije je v členu 18(1) ES določena kot:

„Vsak državljan Unije ima pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s to pogodbo in ukrepi, ki so bili sprejeti za njeno uveljavitev.“

5.

Poleg tega je v členu 12(1) ES določena naslednja prepoved diskriminacije:

„Kjer se uporablja ta pogodba in ne da bi to vplivalo na njene posebne določbe, je prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo.“

6.

Predložitveno sodišče je v zvezi z nizozemskim pravom, ki se uporablja, sporočilo zlasti:

7.

V skladu z zakonom z dne 10. marca 1984 o prejemkih, ki se izplačajo civilnim žrtvam vojne 1940–1945 ( 2 ) (v nadaljevanju: WUBO), lahko civilne žrtve vojne ( 3 ) oziroma njihovi bližnji sorodniki zahtevajo zlasti periodični prejemek (člen 7 in naslednji členi WUBO) in dodatek za izboljšanje življenjskih razmer civilnih žrtev vojne (člen 19 WUBO). Namen periodičnega prejemka je v razumnih mejah nadomestiti izpad dohodka, ki je posledica invalidnosti zaradi poškodbe med vojno.

8.

V skladu s členom 3 se WUBO uporablja samo za civilne žrtve vojne, ki imajo nizozemsko državljanstvo in so na datum vložitve zahtevka za prejemke bivale na Nizozemskem (člen 3 WUBO). To merilo državljanstva in teritorialnosti temelji na zamisli, da obseg posebne obveznosti solidarnosti nizozemskega naroda do civilnih žrtev vojne omejujeta njihovo državljanstvo in država njihovega bivališča.

9.

Ko je prejemek ali dodatek na podlagi WUBO enkrat dodeljen, zainteresirana oseba načeloma ohrani priznane pravice, tudi če živi v tujini. Za preprečitev tega, da bi se osebe, ki živijo v tujini, na Nizozemskem naselile samo za kratek čas, da bi pridobile pravico do prejemkov na podlagi WUBO, je za osebe, ki se na Nizozemskem za stalno naselijo šele po datumu začetka veljavnosti WUBO in se po tem ponovno naselijo v tujini pred iztekom obdobja petih let po priselitvi, predvidena izguba pridobljenih pravic (člen 3(3) WUBO).

10.

WUBO izvaja Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad (zbornica sveta – svet za pokojnine in dajatve, v nadaljevanju: PUR).

11.

Zakonodajalec je za primere očitne krivice PUR pooblastil, da WUBO uporablja tudi za civilne žrtve vojne, ki ne izpolnjujejo merila državljanstva ali teritorialnosti (člen 3(6) WUBO). Vendar gre pri tej pravičnostni klavzuli za klavzulo, na podlagi katere se odloča po prosti presoji.

12.

Temeljni pogoj za uporabo pravičnostne klavzule v upravni praksi PUR je, da je obstajala povezava civilne žrtve vojne z nizozemsko družbo med vojno in ob vložitvi zahtevka za prejemek. ( 4 ) Če je ta pogoj izpolnjen, se v vsakem posameznem primeru presoja, ali gre za očitno krivico. Splošno merilo uporabe na tem področju temelji na tem, da mora biti naselitev zunaj Nizozemske posledica okoliščin, ki so objektivno zunaj neposrednega vpliva zainteresirane osebe, tako da od nje ni bilo mogoče razumno pričakovati, da se bo za stalno naselila na Nizozemskem. Pri tem so mišljeni zlasti spreminjanje meja ali zdravstveni razlogi. Če pa je naselitev v tujini posledica poroke ali gospodarskih razlogov, se pravičnostna klavzula po mnenju PUR ne sme uporabljati. Lahko pa se uporablja v primerih, v katerih je zainteresirana oseba ob nesreči živela na Nizozemskem in v tej državi ostala neprekinjeno do vložitve zahtevka, vendar nikoli ni imela nizozemskega državljanstva.

13.

PUR je 1. julija 2004 prilagodil prakso glede uporabe pravičnostne klavzule. Odslej lahko nizozemski državljani, ki živijo v tujini, za prejemek na podlagi WUBO pridejo v poštev tudi, če imajo na datum vložitve zahtevka nizozemsko državljanstvo, so nekaj časa živeli na Nizozemskem in (skupaj s partnerjem) prejemajo mesečni bruto dohodek, nižji od 1741,56 EUR.

14.

K. Tas-Hagen, rojena leta 1943 v nekdanji Nizozemski Indiji, je na Nizozemsko prišla leta 1954. Leta 1961 je dobila nizozemsko državljanstvo. Leta 1986 je zaradi nezmožnosti za delo prenehala delati kot tajnica direkcije pri Gemeentelijke Dienst Verpleging en Verzorging (občinska služba za nego in oskrbo) v Den Haagu.

15.

Decembra 1986, ko je še živela na Nizozemskem, je K. Tas-Hagen na podlagi WUBO vložila prvi zahtevek za periodični prejemek in odškodnino. Ta zahtevek je bil zavrnjen, ker naj ne bi utrpela nikakršne poškodbe, ki bi lahko privedla do trajne invalidnosti, tako da naj je ne bi bilo mogoče šteti za civilno žrtev vojne v smislu WUBO.

16.

K. Tas-Hagen se je leta 1987 naselila v Španiji. Leta 1999 je vložila nov zahtevek, da bi pridobila priznanje statusa civilne žrtve vojne ter pravico zlasti do periodičnega prejemka in dodatka za kritje stroškov za izboljšanje življenjskih razmer na podlagi WUBO. Z odločbo z dne 29. decembra 2000 je bil tudi ta zahtevek zavrnjen. Sicer ji je PUR priznal status civilne žrtve vojne. Vendar je K. Tas-Hagen na datum vložitve zahtevka prebivala v Španiji, tako da pogoj teritorialnosti, ki ga določa WUBO, ni bil izpolnjen. PUR je odločil še, da v njenem primeru niso izpolnjeni pogoji za uporabo pravičnostne klavzule. PUR je z odločbo z dne 28. decembra 2001 zavrnil tudi ugovor, ki ga je K. Tas-Hagen vložila proti njegovi odločbi z dne 29. decembra 2000.

17.

R. A. Tas, rojen leta 1931 v Nizozemski Indiji, je na Nizozemsko prišel leta 1947. Od leta 1951 do leta 1971 je imel indonezijsko državljanstvo. Leta 1971 je prevzel nizozemsko državljanstvo. Leta 1983 je prenehal delati kot uslužbenec občine Den Haag in je bil iz psihičnih razlogov spoznan za popolno nezmožnega za delo. Leta 1987 se je preselil v Španijo.

18.

Aprila 1999 je R. A. Tas na podlagi WUBO vložil zahtevek zlasti za dodelitev periodičnega prejemka in za dodatek za izboljšanje svojih življenjskih razmer. PUR je z odločbo z dne 28. decembra 2000 ta zahtevek zavrnil. Navedel je, da naj bi R. A. Tas sicer imel status civilne žrtve vojne, vendar naj ne bi izpolnjeval pogoja teritorialnosti, določenega v WUBO, ker naj bi na datum vložitve zahtevka prebival v Španiji. PUR je obenem presodil, da naj tudi okoliščine ne bi bile dovolj posebne, da bi bila upravičena uporaba pravičnostne klavzule. PUR je z odločbo z dne 28. decembra 2001 zaradi neutemeljenosti zavrnil tudi ugovor, ki ga je R. A. Tas vložil proti njegovi odločbi z dne 28. decembra 2000.

19.

K. Tas-Hagen in R. A. Tas sta zoper navedeni zavrnilni odločbi vložila tožbo. Pred sodiščem zatrjujeta zlasti, da naj bi bil pogoj teritorialnosti na podlagi člena 3 WUBO v nasprotju z določbami o državljanstvu Unije.

20.

Centrale Raad van Beroep je s sklepom z dne 22. aprila 2005 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

Ali pravo Skupnosti, zlasti člen 18 ES, nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki v okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, zavrača odobritev prejemka za civilne žrtve vojne izključno zato, ker zainteresirana oseba, ki ima državljanstvo zadevne države članice, ob oddaji zahtevka ne živi na ozemlju te države članice, temveč v drugi državi članici?

21.

Pri Sodišču so pisne izjave predložile nizozemska vlada, vlada Združenega kraljestva, litovska vlada in Komisija Evropskih skupnosti. PUR kot tožena stranka v sporu o glavni stvari je napotil na pisne izjave nizozemske vlade. Na obravnavi z dne 16. februarja 2006 so stališče o tej zadevi predložile nizozemska vlada, vlada Združenega kraljestva in Komisija.

22.

Predložitveno sodišče želi s predlogom za sprejetje predhodne odločbe v bistvu izvedeti, ali člen 18(1) ES nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero država članica svojemu državljanu zavrne odobritev prejemka za civilne žrtve vojne izključno zaradi tega, ker zainteresirana oseba ob vložitvi zahtevka ni imela stalnega prebivališča na ozemlju te države članice, temveč v drugi državi članici.

23.

V skladu z ustaljeno sodno prakso se pravica prostega gibanja iz člena 18(1) ES uporablja samo, če se ne uporabljajo druge posebne pravice, ki izhajajo iz členov 39 ES, 43 ES in 49 ES. ( 5 )

24.

Tak je položaj v tej zadevi: na podlagi dejanskega stanja postopka v glavni stvari ni mogoče sklepati, da bi K. Tas-Hagen in R. A. Tas v Španiji opravljala gospodarsko dejavnost in bi se zato za njiju lahko uporabljala ena od bolj posebnih svoboščin prostega gibanja oseb. K. Tas-Hagen in R. A. Tas v Španiji tudi ne izkoriščata storitev v skladu s členom 49 ES, ker se v tej državi članici ne zadržujeta samo začasno, temveč sta se tja preselila za stalno. ( 6 )

25.

Nizozemski državljani, kot sta K. Tas-Hagen in R. A. Tas, so državljani Unije v smislu člena 17(1) ES in zato uživajo pravico prostega gibanja, določeno v členu 18(1) ES.

26.

Na to pravico prostega gibanja se lahko K. Tas-Hagen in R. A. Tas sklicujeta tudi nasproti Kraljevini Nizozemski, katere državljana sta. Sicer državljanstvo Unije ni namenjeno razširjanju stvarnega področja uporabe Pogodbe na povsem notranje položaje, ki nimajo nobene zveze s pravom Skupnosti. ( 7 ) Notranji položaj v obravnavani zadevi pa ima čezmejni element, ker sta K. Tas-Hagen in R. A. Tas ob vložitvi zahtevka za prejemke za civilne žrtve vojne živela in izvrševala pravico prostega gibanja na podlagi člena 18(1) ES v Španiji. Zato obstaja zveza s pravom Skupnosti.

27.

Sporno pa je, ali se lahko državljan Unije vedno sklicuje na člen 18(1) ES že, če je izvršil pravico prostega gibanja, ali mora iti poleg tega tudi za stvarno področje, o katerem pravo Skupnosti vsebuje predpise, tudi če so to samo cilji.

28.

V skladu s stališčem, ki ga je zavzela zlasti vlada Združenega kraljestva, je pogoj za sklicevanje na člen 18(1) ES, da se dejstva v glavni stvari, zunaj preprostega izvajanja pravice prostega gibanja, nanašajo na področje, ki ga ureja pravo Skupnosti, in se to tudi v tem smislu lahko uporablja po načelu ratione materiae. K. Tas-Hagen in R. A. Tas po tej razlagi v obravnavanem postopku ne bi mogla uveljavljati nikakršne kršitve člena 18(1) ES. Kajti socialni prejemki za civilne žrtve vojne, ki se zahtevajo v tem primeru, niso obravnavani niti v primarni niti v sekundarni zakonodaji Skupnosti. ( 8 ) Prejemki za žrtve vojne so iz področja uporabe Uredbe št. 1408/71 ( 9 ) (glej njen člen 4(4)) in Uredbe št. 883/2004 ( 10 ) (glej člen 4(5)) celo izključno izvzete.

29.

Sodišče je v številnih zadevah o pravici prostega gibanja državljanov Unije svoje razlogovanje res utemeljilo ne le s členom 18 ES (prej člen 8a Pogodbe ES), ampak tudi z napotilom na druge določbe prava Skupnosti. Ugotovilo je zlasti, da socialni prejemki iz omenjenih primerov spadajo na področje uporabe zakonodaje Skupnosti. ( 11 )

30.

Ne glede na to pa Sodišče vedno predvideva, da gre za „položaj, ki spada v stvarno področje uporabe prava Skupnosti“ že, če državljan Unije izkoristi pravico prostega gibanja na podlagi člena 18(1) ES:

„K tem položajem spadajo tudi tisti, ki se nanašajo na izvrševanje temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba, in tisti, ki se nanašajo na izvrševanje svoboščine, ki jo zagotavlja člen 18 ES glede pravice prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.“ ( 12 )

31.

Sodišče to domneva celo v primerih, v katerih sta izvrševanje pravice prostega gibanja ali status zainteresirane osebe kot državljana Unije edini navezni točki na pravo Skupnosti. ( 13 )

32.

Zato je lahko dejstvo, da sta tudi zadevno stvarno področje ali zahtevani socialni prejemek urejena s pravom Skupnosti ali služita ciljem Skupnosti, kvečjemu dodatni vidik pri presoji konkretnega primera. ( 14 ) Taki preudarki so navedeni zlasti v sodbah o prostem gibanju študentov. ( 15 ) Vendar se je moralo Sodišče v njih spoprijeti s svojo preteklo sodno prakso iz obdobja, v katerem niti državljanstvo Unije niti novejše določbe Pogodbe o izobraževalni politiki ( 16 ) niso ponujali navezne točke za uporabo prava Skupnosti pri zadevnih dejanskih stanjih.

33.

Taki dodatni preudarki pa niso nujni pogoj za uporabo člena 18(1) ES. ( 17 ) Nasprotno, državljani Unije se lahko na pravico prostega gibanja sklicujejo tudi, če zadevno stvarno področje ali zahtevani prejemek sama po sebi nista urejena s pravom Skupnosti. ( 18 )

34.

V tem je izražena narava pravice prostega gibanja državljanov Unije, ki je temeljna svoboščina ( 19 ). Člen 18(1) ES se kot temeljna svoboščina neposredno priznava vsakemu državljanu Unije ( 20 ) in ga je treba razlagati široko ( 21 ). Področje uporabe tega predpisa in klasičnih temeljnih svoboščin notranjega trga ( 22 ) zlasti ni omejeno na posamezna stvarna področja.

35.

Klasične temeljne svoboščine tako veljajo tudi za stvarna področja, za katera Pogodba Skupnosti državam članicam ne priznava lastnih pristojnosti ali glede katerih Pogodba ne vsebuje pravil. Če bi namreč taka področja, ki jih ne ureja pravo Skupnosti, izključili iz področja uporabe temeljnih svoboščin, ne bi mogli smiselno uresničiti ene od temeljnih nalog Skupnosti, in sicer izoblikovanja notranjega trga brez ovir za prosti pretok blaga, oseb, storitev in kapitala (člen 3(1)(c) ES). Notranji trg potem ne bi več zajemal območja brez notranjih meja (člen 14(2) ES), temveč bi bil samo še fragmentaren, ker bi se zožil na posamezne izdelke in dejavnosti, za katere v pravu Skupnosti obstajajo konkretna pravila.

36.

Še toliko manj se lahko področje uporabe temeljnih svoboščin omeji samo na tista stvarna področja, na katerih je Skupnost že izvedla svoje pristojnosti, zlasti s sprejetjem usklajevalnih ukrepov ( 23 ): nasprotno, smisel in namen temeljnih svoboščin in že kar izraz njihove neposredne uporabnosti je, da imajo učinek lahko predvsem na področjih, ki niso ali še niso usklajena. Če bi bila uporaba temeljne svoboščine odvisna od obstoja usklajevalnega ukrepa, bi ji s tem ne nazadnje odvzeli neposredni učinek.

37.

Ustrezno v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča velja, da je treba temeljne svoboščine upoštevati celo na področjih, za katera pravo Skupnosti (še) ne določa pravil in za katera so ostale pristojne države članice. Tako se ravna na primer na področju neposrednih davkov ( 24 ), kazenskega in kazenskega procesnega prava ( 25 ) ter pri urejanju sistemov socialne varnosti ( 26 ). Sodišče je podobno ravnalo v zadevi o pravilih, ki urejajo priimek osebe ( 27 ).

38.

V nasprotju s konceptom državljanstva Unije kot temeljnim statusom vseh državljanov Unije ( 28 ), do katerega imajo pravico, ne glede na to, ali izvajajo gospodarsko dejavnost ( 29 ), bi bilo tudi, če državam članicam ne bi bilo treba upoštevati pravice prostega gibanja državljanov Unije, določene v členu 18(1) ES, na vseh stvarnih področjih, temveč samo na posameznih področjih, za katera jim Pogodba Skupnosti priznava lastne pristojnosti ali za katera sicer obstajajo pravila prava Skupnosti.

39.

Temu ne nasprotuje dejstvo, da imajo državljani Unije pravico prostega gibanja v skladu s členom 18(1) ES samo „ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s to pogodbo in ukrepi, ki so bili sprejeti za njeno uveljavitev“. Iz te določbe namreč ne izhaja na primer omejitev stvarnega področja uporabe te temeljne svoboščine na nekatera področja. Ta določba v nasprotju s členoma 39(4) ES in 45 ES ravno ne vsebuje izrecnih sektorskih izjem. Nasprotno, gre samo za pridržek omejitev, ki se najde tudi pri vseh drugih temeljnih svoboščinah v tej ali podobni obliki, tako zlasti v členih 30 ES, 39(3) ES, 46(1) ES in 58 ES.

40.

Sodišče je dosledno, na primer na področjih neposrednih davkov ( 30 ) in urejanja sistemov socialne varnosti ( 31 ), pritrdilo uporabnosti člena 18(1) ES, enako kot uporabnosti drugih temeljnih svoboščin. ( 32 ) Enako velja na primer za pravila, ki urejajo priimek osebe: tudi če, glede na sedanje stanje prava Skupnosti, to stvarno področje spada v pristojnost držav članic in ni urejeno s pravom Skupnosti, morajo te vendarle svoje pristojnosti na tem področju izvrševati v skladu s pravom Skupnosti, še posebej s pravico prostega gibanja iz člena 18(1) ES. ( 33 ) To določbo je treba iz enakega razloga nazadnje upoštevati tudi, kadar je treba zaradi ukrepov izvršbe po nacionalnem pravu izračunati dohodek državljana Unije, ki ga je mogoče zarubiti. ( 34 )

41.

Zato je treba člen 18(1) ES uporabljati tudi v primeru, v katerem državljan Unije, ki je svoje stalno prebivališče prenesel v drugo državo članico, ki ni država članica, katere državljan je, pri pristojnih organih države članice, katere državljan je, vloži zahtevek za prejemke za civilne žrtve vojne. Posledica dejstva, da taki socialni prejemki niso urejeni s pravom Skupnosti, je skladno z naravo stvari seveda, da imajo države članice pri oblikovanju sistema takih prejemkov široko polje proste presoje. ( 35 )

42.

Tudi sodba Baldinger ( 36 ), v kateri se je moralo Sodišče pred kratkim ukvarjati z avstrijskim predpisom o odškodninah za nekdanje vojne ujetnike, ne nasprotuje uporabi člena 18(1) ES. Sodišče se je v tej sodbi namreč omejilo na ugotovitev, da prejemki za žrtve vojne ne spadajo v področje uporabe Uredbe št. 1408/71, da niso delovne razmere delavcev migrantov v smislu člena 39(2) ES in da tudi ne spadajo k socialnim ugodnostim, ki pripadajo delavcem migrantom v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 1612/68.

43.

Sodišče v zadevi Baldinger ni zavzelo stališča glede uporabnosti člena 18(1) ES. Tega mu tudi ni bilo nujno treba storiti, saj predložitveno sodišče ni vprašalo po razlagi te določbe. ( 37 ) Vendar je generalni pravobranilec Ruiz-Jarabo Colomer v sklepnih predlogih v zadevi Baldinger sprejel izčrpno stališče o uporabnosti člena 18(1) ES in ji pritrdil. ( 38 ) Vsekakor Sodišče samo v zadevi Baldinger glede tega vprašanja ni izrecno razsodilo nasprotno. Zaradi siceršnje sodne prakse Sodišča o pravici prostega gibanja državljanov Unije ( 39 ) ni razloga, da bi že samo njegovo molčanje v sodbi Baldinger razlagali kot nujen pokazatelj proti uporabnosti člena 18(1) ES.

44.

Samo zaradi popolnosti je treba pripomniti, da tudi v časovnem smislu nič ne nasprotuje uporabi člena 18(1) ES. K. Tas-Hagen in R. A. Tas sta stalno prebivališče sicer v Španijo prenesla že leta 1987, torej pred začetkom veljavnosti določb o državljanstvu Unije, uvedenih z Maastrichtsko pogodbo. ( 40 ) Vendar je treba te določbe v vsakem primeru uporabiti za sedanje učinke situacij, ki so nastale pred tem. ( 41 ) Torej jih je mogoče uporabiti tudi, kadar je treba presoditi učinke selitve K. Tas-Hagen in R. A. Tas v Španijo, ki se je zgodila že prej, na njuna današnja zahtevka za prejemke za civilne žrtve vojne v skladu z WUBO.

45.

Zdaj je treba glede na pravico prostega gibanja državljanov Unije v skladu s členom 18(1) ES presoditi pogoj stalnega prebivališča, kot je bil uporabljen kot nasprotni argument proti K. Tas-Hagen in R. A. Tas.

46.

Kot je bilo že navedeno, ( 42 ) je namen statusa državljana Unije v skladu z ustaljeno sodno prakso, „da postane temeljni status državljanov držav članic, ki omogoča tistim državljanom, ki so v enakem položaju, da so neodvisno od njihovega državljanstva in brez poseganja v izjeme, ki so izrecno predvidene v zvezi s tem, enako pravno obravnavani“ ( 43 ).

47.

Državljan Unije, ki je izkoristil pravico prostega gibanja v skladu s členom 18(1) ES, se giblje na področju uporabe Pogodbe in se zato lahko sklicuje na splošno prepoved diskriminacije iz člena 12(1) ES, na podlagi katerega je prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo. ( 44 )

48.

Vendar državljani Unije, kot sta K. Tas-Hagen in R. A. Tas, niso diskriminirani glede na državljanstvo. Neposredna diskriminacija ni mogoča že zato, ker imajo pravico do zadevnih prejemkov za civilne žrtve vojne tako in tako samo nizozemski državljani in imata tožeči stranki ravno to državljanstvo. Tudi posredna diskriminacija glede na državljanstvo v obravnavanem primeru zato ne pride v poštev. Sicer je navezna točka za posredno različno obravnavanje zaradi državljanstva pogosto lahko, da je predpis povezan z bivališčem zainteresirane osebe. Vendar se s pogojem stalnega prebivališča iz člena 3 WUBO razlikuje izključno med nizozemskimi državljani. V primeru, kot je obravnavani, ta predpis zato ne more povzročiti niti neposredne niti posredne diskriminacije zainteresirane osebe v smislu člena 12(1) ES.

49.

Vendar državljan Unije, ki je izkoristil pravico prostega gibanja iz člena 18(1) ES, nikakor ne uživa samo varstva pred diskriminacijo glede na državljanstvo v skladu s členom 12(1) ES. Nasprotno, glede na člen 18(1) ES mora biti mogoče presojati tudi pravila, ki povzročijo, da je državljan Unije ob uveljavljanju pravice prostega gibanja manj ugodno obravnavan, kot če te pravice ne bi izkoristil. To velja celo v takih primerih, v katerih različno obravnavanje izhaja iz države članice, katere državljan je državljan Unije. ( 45 )

50.

Sodišče je pri klasičnih temeljnih svoboščinah ustrezna različna obravnavanja dejanskih stanj s čezmejnim elementom in povsem nacionalna dejanska stanja večinoma obravnavalo kot primer omejitve. ( 46 ) Kot je bilo že navedeno, je splošna pravica prostega gibanja državljanov Unije prav tako temeljna svoboščina. ( 47 ) Veliko govori zato v prid temu, da je treba slabše obravnavanje čezmejnih dejanskih stanj brez hkratne diskriminacije glede na državljanstvo kot omejitev obravnavati tudi, če spada v področje uporabe člena 18(1) ES. ( 48 ) Torej je treba glede na člen 18(1) ES presojati vse ukrepe, ki ovirajo pravico državljana Unije, da se v drugi državi članici prosto giblje in tam prebiva ( 49 ), ali ki sicer pomenijo oviro, ki bi državljana Unije lahko odvrnila od uporabe te splošne pravice prostega gibanja ( 50 ).

51.

V vsakem primeru pa je jasno, da države članice svojih državljanov ne smejo ovirati pri izvrševanju pravice prostega gibanja, ki jim je zagotovljena s členom 18(1) ES, s tem da jo povežejo z neugodnimi posledicami, ki jih ne bi bilo, če bi državljani ostali na nacionalnem ozemlju. ( 51 )

52.

Pogoj stalnega prebivališča, kot je določen v členu 3 WUBO, državljane Unije, kot sta K. Has-Tagen in R. A. Has, odvrača od tega, da bi uveljavili pravico prostega gibanja in stalno prebivališče iz Nizozemske prenesli v drugo državo članico. ( 52 ) V tem primeru ne bi več mogli uspešno vložiti zahtevka za prejemke za civilne žrtve vojne v skladu z WUBO. Prav tako ta pogoj zainteresirane osebe odvrača od tega, da bi ohranile stalno prebivališče, preneseno v tujino, v tujini, saj lahko zahtevek za prejemke v skladu z WUBO vložijo samo, če imajo stalno prebivališče na Nizozemskem. ( 53 )

53.

Zato tak pogoj stalnega prebivališča pomeni omejitev splošne pravice prostega gibanja v skladu s členom 18(1) ES.

54.

Vendar je treba preizkusiti še, ali je ta omejitev pravice prostega gibanja državljanov Unije upravičena.

55.

Pokazateljev za utemeljitev na podlagi „omejitev in pogojev, določenih [s Pogodbo ES] in [z] ukrepi, ki so bili sprejeti za njeno uveljavitev“ za izvrševanje pravice prostega gibanja (člen 18(1) ES) v obravnavani zadevi ni.

56.

Poleg tega pa se omejitev pravice prostega gibanja državljanov Unije lahko upraviči tudi, če temelji na objektivnem preudarku in je sorazmerna zakonitemu cilju. ( 54 )

57.

Pogoj stalnega prebivališča na Nizozemskem, določen v členu 3 WUBO, temelji – kot sicer tudi pogoj nizozemskega državljanstva – na zamisli, da ima obveznost solidarnosti nizozemskega naroda v zvezi s civilnimi žrtvami vojne – odvisno od stopnje njihove vključitve v nizozemsko družbo – različen obseg. Kot sta pojasnila predložitveno sodišče in nizozemska vlada, so socialni prejemki, ki se dodelijo civilnim žrtvam vojne v skladu z WUBO, izraz posebne solidarnosti nizozemskega naroda z osebami, ki so posebno povezane z nizozemsko družbo.

58.

Nizozemski zakonodajalec, s tem ko želi prejemke za civilne žrtve vojne v skladu z WUBO omejiti na osebe, ki so posebno povezane z nizozemsko družbo, zasleduje zakonit cilj.

59.

Prvič, v zvezi s tem je treba spomniti, da so odškodnine nekdanjim vojnim ujetnikom, ki dokažejo, da so preživeli dolgo obdobje ujetništva, zagotovljene kot dokaz nacionalne hvaležnosti za pretrpljene stiske in se torej plačajo v zameno za služenje, ki so ga med vojno opravili za državo. ( 55 ) Te misli sicer ni mogoče neposredno prenesti na odškodnine za civilne žrtve vojne, ker njihove pretrpljene stiske niso povezane s storitvami, opravljenimi med vojno, ali z vojaško službo za svojo državo. Kljub temu se zdi legitimno, da država članica tudi civilistom, s katerimi je med vojno in tudi pozneje posebej povezana, kot izraz nacionalne solidarnosti prizna nekatere socialne prejemke za premoženjsko in nepremoženjsko škodo, ki so jo utrpeli med vojno.

60.

Drugič, Sodišče tudi sicer dopušča, da država članica nekatere socialne prejemke – na primer pomoči za kritje stroškov študentov za vzdrževanje – dodeli le tistim študentom, ki so izkazali določeno stopnjo vključitve v družbo te države. ( 56 ) Ta preudarek je mogoče prenesti tudi na obravnavano zadevo, saj imajo nizozemski prejemki za civilne žrtve vojne v skladu z WUBO naravo pomoči za kritje stroškov za vzdrževanje (ki ni odvisna od vplačanih prispevkov): namenjeni so izboljšanju življenjskih razmer civilnih žrtev vojne in naj bi pomagali izravnati izpad dohodka, ki je posledica invalidnosti zaradi vojne.

61.

Tako kot lahko država članica na splošno prosto določi pogoje za dodelitev socialnih prejemkov, ki niso urejeni s pravom Skupnosti, ima tudi široko polje ocene in proste presoje glede stopnje vključitve, ki jo mora dokazati zainteresirana oseba.

62.

Kot merilo za povezavo z družbo države članice, ki dodeljuje prejemek, se lahko načeloma upošteva stalno prebivališče zainteresirane osebe. Torej se lahko šteje, da je vključitev v zadevno družbo dokazana z ugotovitvijo, da je zainteresirana oseba v določenem obdobju prebivala v tej državi članici. ( 57 )

63.

Pri tem lahko pristojna država članica načeloma določi, koliko časa je morala zainteresirana oseba sploh živeti na njenem ozemlju, da lahko vloži zahtevek za določen socialni prejemek. In če pravo Skupnosti v usklajevalnih ukrepih ne določa drugače, ( 58 ) lahko ta država članica poleg tega zahteva, da vključitev zainteresirane osebe v njeno družbo traja tudi ob začetku prejemanja dajatev in po potrebi še ves čas prejemanja ter da jo zainteresirana oseba še naprej dokazuje z ohranitvijo stalnega prebivališča na nacionalnem ozemlju. S takim trajnim pogojem stalnega prebivališča se lahko torej praviloma prepreči prenos (izplačevanje) prejemkov socialne pomoči v tujino. ( 59 )

64.

Zadevna država članica pa mora kljub širokemu polju ocene in proste presoje, ki ga ima glede določitve potrebne stopnje vključitve, vsaj oblikovati pogoj stalnega prebivališča tako, da pravilno odseva želeno stopnjo vključitve. Merilo stalnega prebivališča mora biti torej konkretno oblikovano tako, da je ustrezno in nujno za dosego zasledovanega zakonitega cilja ( 60 ), in sicer da pravico do socialnih prejemkov prizna samo osebam, ki so v želeni stopnji vključene v družbo. Merilo stalnega prebivališča ne sme biti na primer „preveč splošno in izključujoče“ ( 61 ).

65.

Nizozemski zakonodajalec s členom 3 WUBO v obravnavani zadevi ne določa izrecnega pogoja, da morajo zainteresirane osebe ves čas prejemanja prejemkov za civilne žrtve vojne prebivati na Nizozemskem. Kot je na obravnavi izrecno potrdila tudi nizozemska vlada, poznejša sprememba stalnega prebivališča ne izključuje prenosa (izplačevanja) že dodeljenih prejemkov v tujino. ( 62 ) Od zainteresirane osebe se zahteva samo, da na datum vložitve zahtevka za prejemke prebiva na Nizozemskem. Merilo stalnega prebivališča, določeno v členu 3 WUBO, je s to izključno usmeritvijo k datumu vložitve zahtevka podobno pravilu referenčnega datuma.

66.

Primernosti tovrstnega merila stalnega prebivališča za dokazovanje vključitve zainteresirane osebe v zadevno družbo nasprotuje dvoje.

67.

Prvič, s takim merilom ni mogoče zadostno zajeti vseh oseb, ki so v preteklosti daljše obdobje prebivale in delale v zadevni državi članici in zdaj v drugi državi članici želijo preživeti le pokoj. Tudi če so zahtevek vložile le kratek čas pred selitvijo v tujino, ohranijo pravico do prejemkov v skladu z WUBO in se jim dodeljeni prejemki lahko izplačujejo v tujino. Če pa so zahtevek vložile le kratek čas po selitvi v tujino, se jim prejemki ne dodelijo. Merilo stalnega prebivališča lahko torej pri osebah, ki lahko za preteklost dokažejo primerljivo stopnjo vključenosti v nizozemsko družbo in so se odločile za selitev v tujino, na datum vložitve zahtevka privede do sorazmerno naključnih rezultatov. ( 63 )

68.

Drugič, obstaja nevarnost, da tako merilo prizna pravice osebam, ki so se šele kratek čas pred vložitvijo zahtevka preselile v zadevno državo članico in je njihova vključitev v družbo te države članice zato mogoče precej manjša od vključitve prvonavedene skupine oseb. Te osebe sicer spet izgubijo pravice v skladu s členom 3(3) WUBO, če na Nizozemskem ne bivajo vsaj pet let. Vendar tak predpis spodbuja kvečjemu prihodnjo vključitev zainteresiranih oseb v nizozemsko družbo. Ne dopušča pa ugotovitve glede stopnje njihove vključitve na referenčni datum vložitve zahtevka, upošteven v obravnavani zadevi.

69.

Tudi nizozemska vlada na poizvedovanje Sodišča ni mogla dati podrobnejših podatkov glede tega, koliko ravno stalno prebivališče zainteresirane osebe na datum vložitve zahtevka lahko opredeli stopnjo njene vključitve v nizozemsko družbo.

70.

Stalno prebivališče zainteresirane osebe na nacionalnem ozemlju gotovo lahko pristojnemu organu olajša preverjanje upravičenosti, predvsem v zadevah, kot je ta, v katerih se dokazuje invalidnost zaradi vojne. Vendar tudi v tem primeru samo stalno prebivališče na nacionalnem ozemlju na referenčni datum vložitve zahtevka ni ustrezno za dosego želenega cilja. Kajti invalidnost zaradi vojne je kot v obravnavani zadevi tako in tako že ugotovljena ali pa je v vsakem primeru ne bo mogoče dokončno ugotoviti neposredno na datum vložitve zahtevka, temveč šele nekaj časa po tem.

71.

Objektivne upravičenosti pogoja stalnega prebivališča, kot je določen v členu 3 WUBO, in omejitve pravice prostega gibanja državljanov Unije, ki izhaja iz njega, zato ni mogoče ugotoviti niti ob upoštevanju polja ocene in proste presoje držav članic glede stopnje potrebne vključitve v njihovo družbo. Merilo teritorialnosti bi bilo ustrezno in nujno sredstvo kvečjemu, če bi lahko zainteresirana oseba svojo povezavo z nizozemsko družbo po potrebi pojasnjevala tudi neodvisno od stalnega prebivališča na referenčni datum vložitve zahtevka.

72.

Ob upoštevanju zgornjih navedb Sodišču predlagam, naj Centrale Raad van Beroep odgovori:

Člen 18 ES nasprotuje ureditvi države članice, po kateri ta svojemu državljanu zavrne dodelitev prejemka za civilne žrtve vojne – ki ga je načeloma mogoče prenesti tudi v tujino – zgolj iz razloga, da zainteresirana oseba na datum vložitve zahtevka ni imela stalnega prebivališča na ozemlju te države članice, temveč v drugi državi članici.