Združeni zadevi C-94/04 in C-202/04
Federico Cipolla in drugi
proti
Rosarii Portolese, poročeni Fazari, in Robertu Meloniju
(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki sta ju vložili Corte d'appello
di Torino in Tribunale di Roma)
„Predpisi Skupnosti na področju konkurence – Nacionalni predpisi o odvetniških tarifah – Določitev odvetniških tarif – Svoboda opravljanja storitev“
Povzetek sodbe
1. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča
(člen 234 ES)
2. Konkurenca – Pravila Skupnosti – Obveznosti držav članic
(členi 10 ES, 81 ES in 82 ES)
3. Svoboda opravljanja storitev – Določbe Pogodbe – Področje uporabe
(člen 49 ES)
4. Svoboda opravljanja storitev – Omejitve
(člen 49 ES)
1. Kadar so v okviru vprašanja za prehodno odločanje vsi elementi spora, o katerem odloča predložitveno sodišče, omejeni na eno samo državo članico, odgovor vseeno lahko koristi predložitvenemu sodišču, zlasti če bi se z nacionalnim pravom zahtevalo, da državljan zadevne države članice uživa enake pravice kot na podlagi prava Skupnosti državljan druge države članice v enakem položaju.
(Glej točko 30.)
2. Čeprav se v skladu z ustaljeno sodno prakso člena 81 ES in 82 ES sama po sebi nanašata le na ravnanje podjetij, in ne na zakonodajne ali druge predpise, ki jih sprejmejo države članice, to še ne pomeni, da ta člena v povezavi s členom 10 ES, ki določa dolžnost sodelovanja, držav članic ne zavezujeta k temu, da ne sprejmejo ali ohranjajo v veljavi ukrepov, tudi zakonske ali podzakonske narave, ki bi lahko izničili polni učinek pravil konkurence, ki veljajo za podjetja. Če država članica bodisi predpiše ali spodbuja sklepanje sporazumov, ki so v nasprotju s členom 81 ES, ali krepi učinke takih sporazumov bodisi svojim predpisom odvzame naravo državnega ukrepa s prenosom pristojnosti za sprejem odločitev, s katerimi se posega v gospodarsko sfero, na zasebne subjekte, gre za kršitev členov 10 ES in 81 ES.
Glede tega ni mogoče šteti, da je država članica na zasebne subjekte prenesla pristojnosti za sprejem odločitev, s katerimi se posega v ekonomsko sfero, s čimer bi se zadevnim predpisom odvzela narava državnih ukrepov, ko je zadevna poklicna organizacija pristojna le za pripravo predloga odvetniške tarife, ki kot tak ni zavezujoč, minister pa lahko spremeni predlog te organizacije, in ko nacionalni predpisi določajo, da nagrado odmerijo sodišča na podlagi meril iz teh predpisov, poleg tega pa ti sodišče pooblaščajo, da v nekaterih izjemnih okoliščinah s primerno obrazloženim sklepom odstopi od najvišjih in najnižjih mej. V teh okoliščinah tudi državi članici ni mogoče očitati, da bodisi predpisuje ali spodbuja sklepanje sporazumov, ki so v nasprotju s členom 81 ES, bodisi krepi njihove učinke ali predpisuje ali spodbuja zlorabe prevladujočega položaja v nasprotju s členom 82 ES oziroma krepi njihove učinke.
Iz tega izhaja, da členi 10 ES, 81 ES in 82 ES ne nasprotujejo, da država članica sprejme normativni ukrep, s katerim na podlagi predloga, ki ga pripravi poklicno združenje odvetnikov, potrdi tarifo, ki določa minimalno nagrado za člane poklicnega združenja odvetnikov, ki je tarifa, od katere načeloma ni mogoče odstopiti niti glede storitev, ki so omejene na te člane, niti glede storitev, kakršne so izvensodne storitve, ki jih lahko opravljajo tudi vsi drugi gospodarski subjekti, za katere navedena tarifa ne velja.
(Glej točke 46, 47, od 50 do 54 in točko 1 izreka.)
3. Člen 49 ES ne zahteva samo odprave vsakršne diskriminacije ponudnika storitev s sedežem v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva, ampak tudi odpravo vsakršne omejitve, čeprav se ta omejitev uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, če ta ureditev lahko prepove ali drugače ovira dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer ta zakonito opravlja podobne storitve.
Poleg tega navedeni člen 49 ES nasprotuje uporabi vsakršnega nacionalnega predpisa, zaradi katerega opravljanje storitev med državami članicami postane težavnejše kot opravljanje storitev izključno znotraj države članice.
(Glej točki 56, 57.)
4. Prepoved, ki jo naloži država članica, in sicer, da se z dogovorom odstopi od najnižjih nagrad, določenih z odvetniško tarifo za storitve, ki so pravne narave in jih lahko opravljajo samo odvetniki, lahko otežuje dostop odvetnikov s sedežem v drugi državi članici na trg pravnih storitev prve države članice in zato lahko omejuje opravljanje njihovih storitev v tej državi članici. Zato je to prepoved treba obravnavati kot omejitev v smislu člena 49 ES.
Navedena prepoved namreč odvetnikom s sedežem v drugi državi članici odvzema možnost, da bi z zahtevanjem nagrad, ki so nižje od nagrad, določenih s tarifo, učinkoviteje konkurirali odvetnikom s sedežem v zadevni državi članici, ki imajo zato pri pridobivanju strank več možnosti kot odvetniki s sedežem v tujini.
Poleg tega tako določena prepoved omejuje izbiro prejemnikov storitev v navedeni državi članici, ker ti ne bi mogli prejemati storitev odvetnikov, ki imajo sedež v drugih državah članicah in bi v tej državi članici ponujali svoje storitve po ceni pod najnižjo nagrado, določeno s tarifo.
Vendar je taka prepoved lahko utemeljena, če ustreza višjim razlogom v javnem interesu, pod pogojem, da je primerna za uresničitev zastavljenega cilja in ne prekorači okvirov, ki so potrebni za njegovo dosego.
V zvezi s tem sta varstvo potrošnikov, zlasti prejemnikov pravnih storitev, ki jih opravljajo osebe, ki delajo v pravosodju, in dobro delovanje pravosodja dva od ciljev, ki jih je mogoče šteti za nujne razloge v splošnem interesu in bi lahko upravičili omejitev svobode opravljanja storitev pod dvema pogojema, in sicer, da je zadevni nacionalni ukrep primeren za zagotovitev uresničitve sledenega cilja in da ne prekorači okvirov tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja.
Predložitveno sodišče mora odločiti, ali omejitev svobode opravljanja storitev, uvedena z nacionalnimi predpisi, izpolnjuje te pogoje. V ta namen mora upoštevati elemente, ki so podrobno navedeni spodaj.
Tako mora preveriti zlasti, ali obstaja povezava med višino nagrad in kakovostjo storitev, ki jih opravljajo odvetniki, in ali določitev takih najnižjih nagrad pomeni ustrezen ukrep za dosego sledenih ciljev, in sicer varstva potrošnikov in dobrega delovanja pravosodja.
Čeprav je res, da tarifa, s katero so določene najnižje nagrade, osebam, ki opravljajo poklicno dejavnost, ne preprečuje, da ne bi ponujale nekakovostnih storitev, ni mogoče a priori izključiti, da bi taka tarifa odvetnikom preprečevala, da bi si v okoliščinah na trgu, za katerega je značilno zelo veliko dejavnih odvetnikov, vpisanih v imenik odvetnikov, konkurirali tako, da bi znižali cene storitev, zaradi česar bi lahko prišlo do poslabšanja kakovosti.
Prav tako je treba upoštevati posebnosti, in sicer tako zadevnega trga kot tudi zadevnih storitev, ter zlasti dejstvo, da na področju odvetniških storitev običajno obstaja asimetrija informacij med „strankami potrošniki“ in odvetniki. Odvetniki imajo namreč veliko strokovnega znanja, ki ga nima vsak potrošnik, tako da ta težko presoja kakovost opravljenih storitev.
Kljub temu mora nacionalno sodišče preveriti, ali so strokovna pravila glede odvetnikov, zlasti organizacijska pravila, pravila glede kvalifikacij, poklicne etike, nadzora in odgovornosti, sama po sebi zadostna za dosego ciljev varstva potrošnikov in dobrega delovanja pravosodja.
Iz tega izhaja, da ureditev, ki absolutno prepoveduje, da bi se z dogovorom odstopilo od najnižjih nagrad, določenih z odvetniško tarifo za storitve, ki so pravne narave in jih lahko opravljajo le odvetniki, pomeni omejevanje svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES. Nacionalno sodišče mora preveriti, ali taka ureditev glede na njeno konkretno uporabo resnično zagotavlja doseganje ciljev varstva potrošnikov in dobrega delovanja pravosodja, ki lahko upravičita to ureditev, in ali omejitve, ki jih nalaga, glede na ta cilja niso nesorazmerne.
(Glej točke od 58 do 61, od 64 do 70 in točko 2 izreka.)
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 5. decembra 2006(*)
„Predpisi Skupnosti na področju konkurence – Nacionalni predpisi o odvetniških tarifah – Določitev odvetniških tarif – Svoboda opravljanja storitev“
V združenih zadevah C-94/04 in C-202/04,
katerih predmet so predlogi za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, predloženi s sklepoma Corte d’appello di Torino (Italija) z dne 4. februarja in z dne 5. maja 2004, ki sta prispela na Sodišče 25. februarja in 18. maja 2004, ter s sklepom Tribunale di Roma (Italija) z dne 7. aprila 2004, ki je prispel na Sodišče 6. maja 2004, v postopkih
Federico Cipolla (C-94/04)
proti
Rosarii Portolese, poročeni Fazari,
in
Stefano Macrino,
Claudia Capodarte (C-202/04)
proti
Robertu Meloniju,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, R. Schintgen, J. Klučka, predsedniki senatov, J. Malenovský, U. Lỡhmus (poročevalec) in E. Levits, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 25. oktobra 2005,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za F. Cipollo G. Cipolla, odvetnica,
– za R. Melonija S. Sabbatini, D. Condello, G. Scassellati Sforzolini in G. Rizza, odvetniki,
– za italijansko vlado I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj s P. Gentilijem, avvocato dello Stato,
– za nemško vlado A. Dittrich, C.-D. Quassowski in M. Lumma, zastopniki,
– za avstrijsko vlado E. Riedl, zastopnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti E. Traversa, R. Wainwright, F. Amato in K. Mojzesowicz, zastopniki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 1. februarja 2006
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlogi za sprejetje predhodne odločbe se nanašajo na razlago členov 10 ES, 49 ES, 81 ES in 82 ES.
2 Vloženi so bili v okviru sporov med dvema odvetnikoma in njunimi strankami v zvezi z izterjavo nagrad.
Pravni okvir
3 V skladu s Kraljevo uredbo-zakonom št. 1578 z dne 27. novembra 1933 (GURI št. 281 z dne 5. januarja 1933), povzetem v zakonu št. 36 z dne 22. januarja 1934 (GURI št. 24 z dne 30. januarja 1934), kakor je bil dalje spremenjen (v nadaljevanju: kraljevi odlok), Consiglio nazionale forense (nacionalni svet poklicnih združenj odvetnikov, v nadaljevanju: CNF), ustanovljen v okviru ministrstva za pravosodje, sestavljajo odvetniki, ki jih izvolijo njihovi stanovski kolegi, z enim predstavnikom za vsako področje v okviru pritožbenega sodišča.
4 Člen 57 kraljevega odloka določa, da CNF vsaki dve leti sprejme merila za določitev nagrad, ki se morajo izplačati odvetnikom in „procuratori“ na civilnem, kazenskem in izvensodnem področju. Potem ko CNF sprejme odvetniško tarifo (v nadaljevanju: tarifa), jo mora v skladu z italijanskimi predpisi po predhodnem mnenju Comitato interministeriale dei prezzi (medministrski odbor za cene, v nadaljevanju: CIP) in posvetovanju s Consiglio di Stato (vrhovno upravno sodišče) potrditi pravosodni minister.
5 V skladu s členom 58 kraljevega odloka se navedena merila določijo glede na vrednost sporov in stopnjo organa, ki odloča, v kazenskih postopkih pa glede na njihovo trajanje. Tarifa za vsak akt oziroma sklop aktov določa najvišjo in najnižjo mejo nagrade.
6 Člen 60 kraljevega odloka določa, da nagrado odmeri sodišče na podlagi navedenih meril, ob upoštevanju zahtevnosti in števila obravnavanih vprašanj. Ta odmera mora ostati znotraj predhodno določene najvišje in najnižje meje. Izjemoma pa lahko sodišče, ob upoštevanju posebne narave sporov in kadar to upravičuje posebna vrednost storitve, prekorači najvišjo mejo, določeno s tarifo. Po drugi strani pa lahko sodišče, kadar je obravnavana zadeva lahka, določi nagrade, ki so nižje od najnižje meje. V obeh primerih mora sodišče svojo odločitev obrazložiti.
7 V skladu s členom 2233 italijanskega civilnega zakonika ceno za storitve, opravljene po pogodbi o delu – če se stranke o njej niso dogovorile in je ni mogoče določiti v skladu s tarifami ali glede na običajno ceno – na podlagi pogodbe o delu po predhodnem mnenju poklicnega združenja, kateremu pripada ponudnik storitev, praviloma določi sodišče. Vendar člen 24 zakona št. 794 z dne 13. junija 1942 (GURI št. 172 z dne 23. julija 1942) v zvezi z odvetniškim poklicem določa, da ni mogoče odstopiti od najnižjih nagrad, določenih s tarifo za odvetniške storitve, pri čemer so drugačni dogovori nični. V skladu s sodno prakso Corte suprema di cassazione (vrhovno sodišče) velja to pravilo tudi za izvensodne odvetniške storitve.
8 Tarifa, obravnavana v zadevi C-202/04, je bila določena s sklepom CNF z dne 12. junija 1993, kakor je bil spremenjen 29. septembra 1994 in potrjen z ministrskim odlokom št. 585 z dne 5. oktobra 1994 (GURI št. 247 z dne 21. oktobra 1994). Člen 2 tega odloka določa, da „bo 50 % povišanj, predvidenih v priloženih tarifah, veljalo od 1. aprila 1995“. To postopno povišanje izhaja iz pripomb, ki jih je podal CIP, pri čemer je upošteval zlasti povečanje inflacije. Pred potrditvijo tarife se je pravosodni minister ponovno posvetoval s CNF, ki je na sestanku z dne 29. septembra 1994 sprejel predlog v zvezi z odloženim začetkom veljavnosti tarife.
9 Tarifa zajema tri kategorije plačil, in sicer nagrade, pristojbine in nadomestila za pravne storitve na civilnem in upravnem področju, nagrade za pravne storitve na kazenskem področju ter nagrade in nadomestila za izvensodne storitve.
Spori o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Zadeva C-94/04
10 R. Portolese, poročena Fazari, in dva druga lastnika sosednjih zemljišč v občini Moncalieri so se obrnili na odvetnika F. Cipollo, da bi proti tej občini sprožil postopek za izplačilo nadomestila za nujno uporabo teh zemljišč, ki jo je z enotno odločbo odredil župan občine Moncalieri, pred tem pa ni bil spret ukrep razlastitve. F. Cipolla je sestavil tri ločene vloge in pred Tribunale di Torino zoper navedeno občino sprožil postopke.
11 Spor je bil nato rešen s poravnavo, do katere je prišlo na podlagi neposrednega predloga enega od zadevnih lastnikov, vendar brez intervencije F. Cipolle.
12 F. Cipolla, ki je od vsakega od treh tožnikov v sporu o glavni stvari, preden je sestavil in vročil tri vloge, prejel 1.850.000 ITL, očitno kot predujem za svoje strokovne storitve, je R. Portolese izdal račun v skupnem znesku 4.125.000 ITL, ki je pokrival njegovo nagrado in različne stroške. R. Portolese je plačilo tega zneska zavrnila. Tribunale di Torino, ki je odločalo o sporu, ki je nastal zaradi omenjene zavrnitve, je s sodbo z dne 12. junija 2003 naložilo plačilo 1.850.000 ITL in zahtevek F. Cipolle v zvezi s plačilom 4.125.000 ITL zavrnilo. F. Cipolla je na to sodbo pri Corte d’appello di Torino vložil pritožbo, v okviru katere je zahteval zlasti uporabo tarife.
13 Iz odločbe predložitvenega sodišča je razvidno, da se v okviru spora, o katerem odloča, postavlja vprašanje, ali bi moral, če bi bilo dokazano, da so se stranke dogovorile za pavšalno plačilo odvetniških storitev, domnevni sporazum o pavšalnem znesku 1.850.000 ITL kljub italijanski ureditvi šteti za veljavnega, ker bi bilo v nasprotju s konkurenčnim pravom Skupnosti, če bi ga bilo treba po uradni dolžnosti nadomestiti z nagrado za odvetnika, ki bi bila izračunana na podlagi tarife.
14 Poleg tega predložitveno sodišče poudarja, da bi morala za opravljanje pravnih storitev – če oseba, ki opravlja poklicno dejavnost, nima sedeža v Italiji in opravlja pravne storitve za prejemnika, ki prebiva v tej državi članici, pri čemer se za pogodbo, ki se nanaša na te storitve, uporabi italijansko pravo – veljati absolutna prepoved odstopanja od zneskov plačil, določenih s tarifo. Torej, ali je treba v tem primeru uporabiti najmanjši obvezni znesek. Z navedeno prepovedjo bi se namreč drugim odvetnikom oviral dostop na italijanski trg storitev.
15 V teh okoliščinah je Corte d’appello di Torino prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali se načelo konkurence, ki je načelo prava Skupnosti iz členov 10 ES, 81 ES in 82 ES uporablja tudi v okviru ponudbe pravnih storitev?
2. Ali navedeno načelo dopušča možnost, da stranki skleneta dogovor o plačilu za odvetnika z zavezujočim učinkom?
3. Ali navedeno načelo v vsakem primeru izključuje absolutno prepoved odstopanja od plačil za odvetnike?
4. Ali se načelo svobode opravljanja storitev iz členov 10 ES in 49 ES uporablja tudi v okviru ponudbe pravnih storitev?
5. Ali je, če je odgovor pritrdilen, z navedenim načelom združljivo načelo absolutne prepovedi odstopanja od nagrad za odvetnike?“
Zadeva C-202/04
16 Na podlagi mnenja združenja odvetnikov in ob uporabi tarife je odvetnik R. Meloni zahteval in dosegel izdajo plačilnega naloga zoper C. Capoparte in S. Macrinoja, s katerim jima je bilo naloženo plačilo nagrad v zvezi z nekaterimi izvensodnimi storitvami, ki jih je opravil zanju in ki se nanašajo na področje avtorskih pravic; šlo je zlasti za ustna mnenja in dopise odvetniku nasprotne stranke.
17 C. Capodarte in S. Macrino sta pred Tribunale di Roma izpodbijala ta sklep zlasti zato, ker nagrade, ki jih je zahteval R. Meloni, niso bile sorazmerne glede na pomembnost obravnavane zadeve in storitve, ki jih je ta dejansko opravil.
18 Tribunale di Roma meni, da je treba – da bi se določil znesek nagrad, ki jih je treba R. Meloniju plačati za navedene storitve – presoditi, ali je tarifa, če se uporablja za odvetnike, ki opravljajo izvensodne storitve, v skladu s pravili Pogodbe ES, zlasti ob upoštevanju dejstva, da si zadevne osebe niso bile dolžne priskrbeti odvetnika za pomoč v okviru izvensodnih storitev.
19 Zato je Tribunale di Roma prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali člena 5 in 85 Pogodbe ES (zdaj člena 10 ES in 81 ES) nasprotujeta temu, da država članica sprejme zakon ali predpis, s katerim na podlagi predloga, ki ga je pripravilo poklicno združenje odvetnikov, potrdi tarifo, ki določa najnižje in najvišje nagrade članov združenja za (t. i. izvensodne) storitve, katerih opravljanje ni omejeno izključno na člane poklicnega združenja odvetnikov, temveč jih lahko opravlja kdorkoli?“
20 Glede na medsebojno povezanost teh dveh zadev ju je treba v skladu s členom 43 Poslovnika, branega v povezavi s členom 103 tega poslovnika, združiti za izdajo sodbe.
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost
Zadeva C-94/04
– Ugotovitve Sodišča
21 Po mnenju F. Cipolle so vprašanja, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, nedopustna, ker naj za rešitev spora v postopku o glavni stvari, prvič, ne bi bila upoštevna in, drugič, ker naj bi bila hipotetična.
22 F. Cipolla v zvezi s prvim ugovorom nedopustnosti zatrjuje, da se z veljavnim nacionalnim pravom od nacionalnega sodišča v nasprotju s tem, kar je navedeno v predložitveni odločbi, ne zahteva, da presodi obstoj in zakonitost sporazuma med odvetnikom in njegovo stranko. Neobstoj sporazuma med slednjima in opredelitev zneska, ki ga je plačala stranka za strokovne storitve kot „predplačilo“, naj bi bila zajeta s pravnomočnostjo, ker se ti dejstvi nista izpodbijali s pritožbo.
23 V zvezi z drugim ugovorom nedopustnosti F. Cipolla zatrjuje, da bi bilo mogoče veljavnost sporazuma, sklenjenega med odvetnikom in njegovo stranko, presojati le, če bi bilo dokazano, da tak sporazum obstaja. Vendar v temu primeru ni bilo tako. Zato bi bilo treba vprašanja Corte d’appello di Torino obravnavati podobno kot zahtevo za mnenje.
24 Nemška vlada ocenjuje, da se člen 49 ES ne uporablja, ker zadevno dejansko stanje v sporu o glavni stvari ne vsebuje nobenega zunanjega elementa. Po mnenju Komisije Evropskih skupnosti, ki se opira na novejšo sodno prakso Sodišča, je predlog za sprejetje predhodne odločbe, če se nanaša na razlago člena 49 ES, dopusten.
– Odgovor Sodišča
25 Glede ugovorov nedopustnosti, na katere se sklicuje F. Cipolla, je treba opozoriti, da se upoštevnost vprašanj v zvezi z razlago prava Skupnosti, ki jih je postavilo nacionalno sodišče v normativnem in dejanskem okviru, ki ga to opredeli v okviru lastne odgovornosti in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, domneva (glej sodbo z dne 15. maja 2003 v zadevi Salzmann, C-300/01, Recueil, str. I-4899, točki 29 in 31). Zavrnitev predloga nacionalnega sodišča je mogoča samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Skupnosti nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, potrebnih za to, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (glej zlasti sodbi z dne 13. marca 2001 v zadevi PreussenElektra, C-379/98, Recueil, str. I-2099, točka 39, in z dne 15. junija 2006 v zadevi Acereda Herrera, C-466/04, ZOdl., str. I-5341, točka 48).
26 Vendar navedene domneve upoštevnosti ni mogoče zavrniti zgolj z okoliščino, da ena od strank v sporu o glavni stvari izpodbija nekatera dejstva, kot so navedena v točki 22 te sodbe, katerih pravilnosti Sodišče ne preverja in od katerih je odvisna opredelitev predmeta tega spora.
27 Treba je torej ugotoviti, da se spor o glavni stvari, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, nanaša na vprašanje, ali sporazum, sklenjen med stranko in njenim odvetnikom v zvezi s pavšalnim plačilom za storitve slednjega, obstaja in ga je treba šteti za veljavnega, ker bi bilo v nasprotju s konkurenčnim pravom Skupnosti, če bi ga bilo treba po uradni dolžnosti nadomestiti s plačilom za odvetnika, izračunanim na podlagi odvetniške tarife.
28 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da ni povsem očitno, da razlaga skupnostnih pravil, ki jo je zahtevalo predložitveno sodišče, nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku o glavni stvari niti, da so vprašanja, ki se nanašajo na razlago teh pravil, hipotetična.
29 Tako tudi ob predpostavki, da obstoj zadevnega sporazuma v sporu o glavni stvari ne bi bil dokazan, ni mogoče izključiti, da bi razlaga prava Skupnosti, ki jo zahteva predložitveno sodišče, da bi lahko presodilo skladnost odvetniške tarife s pravili konkurence, določenimi v Pogodbi, temu sodišču koristila pri obravnavanju spora, o katerem odloča. Slednji naj bi se namreč nanašal zlasti na odmero nagrad za odvetnike, za kar je, kot je navedeno v točki 6 te sodbe, pristojno sodišče, ki – razen v izjemnih primerih – odloča v okviru najvišjih in najnižjih mej, ki jih predhodno določi pravosodni minister.
30 Nazadnje, odgovor bi, kar zadeva zlasti vprašanja v zvezi z razlago člena 49 ES – čeprav ni sporno, da so vsi elementi spora, o katerem odloča predložitveno sodišče, omejeni na eno samo državo članico – vseeno lahko koristil predložitvenemu sodišču, zlasti če bi se z nacionalnim pravom v postopku, kot je ta v obravnavani zadevi, zahtevalo, da bi italijanski državljan užival enake pravice kot na podlagi prava Skupnosti državljan druge države članice v enakem položaju (glej zlasti sodbo z dne 30. marca 2006 v zadevi Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, ZOdl., str. I-2941, točka 29).
31 Treba je torej obravnavati, ali določbe Pogodbe v zvezi s svobodo opravljanja storitev, katerih razlago zahteva navedeno sodišče, nasprotujejo uporabi nacionalne ureditve, kot je zadevna ureditev v postopku o glavni stvari, če bi se uporabila za osebe, ki prebivajo v drugih državah članicah, in ne v Italijanski republiki.
32 Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba ugotoviti, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Zadeva C-202/04
– Stališča, predložena Sodišču
33 R. Meloni se sklicuje na nedopustnost vprašanja, ki ga je postavilo Tribunale di Roma, ker naj med vprašanjem in rešitvijo spora, o katerem odloča to sodišče in katerega predmet je uporaba odvetniške tarife v okviru opravljanja izvensodnih storitev odvetnika, vpisanega v imenik odvetnikov, ne bi obstajala nobena povezava.
34 Poleg tega naj predložitveno sodišče ne bi navedlo jasnih razlogov, zakaj je zastavilo vprašanje v zvezi z razlago prava Skupnosti.
35 Italijanska vlada zatrjuje, da italijansko pravo v primeru, da stranke s pogodbo niso določile nagrade in stranka izpodbija nagrado, ki jo je, kot v postopku o glavni stvari, enostransko določila oseba, ki opravlja poklicno dejavnost, določa, da o tej po prosti presoji odloči sodišče, ki odloča o tem sporu. Zato naj bi bilo vprašanje skladnosti odvetniške tarife za izvensodne storitve s členoma 10 ES in 81 ES za namen rešitve spora v postopku o glavni stvari neupoštevno.
36 Ta vlada prav tako prereka upoštevnost vprašanja predložitvenega sodišča glede na dejstvo, da v zadevi o glavni stvari ni bilo nobene protikonkurenčne prakse niti pri sestavi odvetniške tarife niti zaradi ravnanja subjektov.
– Odgovor Sodišča
37 V zvezi s prvim ugovorom nedopustnosti, na katerega se sklicuje R. Meloni, je treba opozoriti, da se je spor nanašal na uporabo tarife za izvensodne storitve odvetnika, vpisanega v imenik odvetnikov. Nacionalno sodišče sprašuje, ali pravila konkurence nasprotujejo taki uporabi, ker naj se ta ista tarifa ne bi uporabljala za opravljanje izvensodnih storitev osebe, ki ni vpisana v imenik odvetnikov. V teh okoliščinah domneve upoštevnosti vprašanj v zvezi z razlago prava Skupnosti, ki jih je zastavilo nacionalno sodišče, ni mogoče izpodbiti.
38 Ugovora nedopustnosti, ki se nanaša na dejstvo, da predložitveno sodišče ni navedlo jasnih razlogov, ki so mu vzbudili dvom o razlagi prava Skupnosti, ni mogoče sprejeti. V skladu s sodno prakso Sodišča mora nacionalni sodnik nujno vsaj minimalno obrazložiti razloge, zakaj je izbral določbe Skupnosti, katerih razlago predlaga, in povezavo, ki jo je ugotovil med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki se uporablja v sporu (glej zlasti sklep z dne 28. junija 2000 v zadevi Laguillaumie, C-116/00, Recueil, str. I-4979, točka 16). Predložitvena odločba je popolnoma ustrezala taki zahtevi, na kar je v točki 24 sklepnih predlogov med drugim opozoril tudi generalni pravobranilec.
39 Glede prvega ugovora nedopustnosti, na katerega se je sklicevala italijanska vlada, je treba poudariti, da predložitveno sodišče izhaja iz premise, da mora v okviru spora, o katerem odloča, v skladu z italijanskim pravom nagrado, ki jo je treba plačati odvetniku, odmeriti glede na odvetniško tarifo, ki se uporablja za izvensodne storitve.
40 Vendar, kot je opozorjeno v točki 25 te sodbe, Sodišče ni dolžno preizkušati pravilnosti normativnega in dejanskega okvira, ki ga opredeli nacionalno sodišče in v katerega se uvrščajo vprašanja glede razlage prava Skupnosti, predložena Sodišču.
41 V teh okoliščinah domneva o upoštevnosti vprašanj, zastavljenih Sodišču, ni bila izpodbita.
42 Glede drugega ugovora nedopustnosti, na katerega se sklicuje italijanska vlada, je treba opozoriti, kot je bilo navedeno v točki 37 te sodbe, da predložitveno sodišče sprašuje, ali pravila konkurence iz Pogodbe nasprotujejo uporabi odvetniške tarife v sporu, o katerem odloča. Zato se vprašanje, ali gre v zadevi o glavni stvari za protikonkurenčno prakso, nanaša na vprašanje glede razlage, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, in v tem primeru ne more šteti za neupoštevno.
43 Iz tega je mogoče sklepati, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe Tribunale di Roma dopusten.
Temelj
Prva tri vprašanja, zastavljena v zadevi C-94/04, in vprašanje, zastavljeno v zadevi C-202/04
44 Predložitveni sodišči v bistvu s temi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, pri čemer se preoblikujejo tako, da se upoštevajo relevantni elementi obeh zadev in zlasti dejstvo, da gre v okviru sporov o glavni stvari za minimalne nagrade, sprašujeta, ali členi 10 ES, 81 ES in 82 ES nasprotujejo sprejetju normativnega ukrepa države članice, s katerim se na podlagi predloga, ki ga pripravi poklicno združenje odvetnikov, kot je CNF, potrdi tarifa, ki določa najnižjo mejo nagrad članov poklicnega združenja odvetnikov, ki je tarifa, od katere načeloma ni mogoče odstopiti tako glede storitev, katerih opravljanje je omejeno na te člane, kot tudi glede izvensodnih storitev, ki jih lahko opravljajo tudi vsi drugi gospodarski subjekti, za katere navedena tarifa ne velja.
45 V uvodu je treba poudariti, da navedena tarifa, ki se nanaša na celotno ozemlje države članice, lahko vpliva na trgovino med državami članicami v smislu členov 81(1) ES in 82 ES (glej v tem smislu sodbe z dne 17. oktobra 1972 v zadevi Vereeniging van Cementhandelaren proti Komisiji, 8/72, Recueil, str. 977, točka 29; z dne 10. decembra 1991 v zadevi Merci convenzionali porto di Genova, C-179/90, Recueil, str. I-5889, točki 14 in 15, ter z dne 19. februarja 2002 v zadevi Arduino, C-35/99, Recueil, str. I-1529, točka 33).
46 Čeprav se v skladu z ustaljeno sodno prakso člena 81 ES in 82 ES sama po sebi nanašata le na ravnanje podjetij, in ne na zakonodajne ali druge predpise, ki jih sprejmejo države članice, to še ne pomeni, da ta člena v povezavi s členom 10 ES, ki določa dolžnost sodelovanja, držav članic ne zavezujeta k temu, da ne sprejmejo ali ohranjajo v veljavi ukrepov, tudi zakonske ali podzakonske narave, ki bi lahko izničili polni učinek pravil konkurence, ki veljajo za podjetja (glej zlasti sklep z dne 17. februarja 2005 v zadevi Mauri, C-250/03, ZOdl., str. I-1267, točka 29 in navedena sodna praksa).
47 Sodišče je še zlasti razsodilo, da gre za kršitev členov 10 ES in 81 ES, če država članica bodisi predpiše ali spodbuja sklepanje sporazumov, ki so v nasprotju s členom 81 ES, ali krepi učinke takih sporazumov bodisi če svojim predpisom odvzame naravo državnega ukrepa s prenosom pristojnosti za sprejem odločitev, s katerimi se posega v gospodarsko sfero na zasebne subjekte (zgoraj navedeni sklep Mauri, točka 30 in navedena sodna praksa).
48 V zvezi s tem dejstvo, da država članica zahteva, naj poklicna organizacija, kakršna je CNF, katere člani so odvetniki, pripravi predlog odvetniške tarife, v okoliščinah zadeve v postopku v glavni stvari ne pomeni, da je ta država dokončno potrjeni tarifi odvzela naravo državne tarife s tem, da je odgovornost glede odločanja na tem področju prenesla na odvetnike.
49 Namreč, čeprav zadevna nacionalna ureditev v postopku o glavni stvari ne vsebuje niti postopkovnih niti materialnih pravil, ki bi lahko z razumno verjetnostjo zagotovila, da CNF pri pripravi predloga odvetniške tarife ravna kot državni organ, ki deluje v splošno korist, pa nič ne kaže na to, da bi se Italijanska republika odpovedala izvrševanju svojih pristojnosti odločanja na zadnji stopnji ali nadzorovanju uporabe navedene tarife (glej zgoraj navedeno sodbo Arduino, točki 39 in 40).
50 Prvič, CNF je pristojen zgolj za pripravo predloga odvetniške tarife, ki kot tak ni zavezujoč. Predlog tarife brez odobritve pravosodnega ministra ne začne veljati, pri čemer ostane v veljavi predhodno potrjena tarifa. Zato lahko minister doseže, da se predlog, ki ga je pripravil CNF, spremeni. Poleg tega omenjenemu ministru pomagata dva javna organa, Consiglio di Stato in CIP, od katerih mora za vsako potrditev tarife predhodno pridobiti mnenje (glej zgoraj navedeno sodbo Arduino, točka 41).
51 Drugič, člen 60 kraljevega odloka določa, da nagrado odmerijo sodišča na podlagi meril iz člena 57 istega odloka, ob upoštevanju zahtevnosti in števila obravnavanih vprašanj. Poleg tega lahko sodišče v nekaterih izjemnih okoliščinah s primerno obrazloženim sklepom odstopi od najnižjih mej, določenih na podlagi člena 58 navedenega kraljevega odloka (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Arduino, točka 42).
52 V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da se je Italijanska republika s tem, da je na zasebne subjekte prenesla pristojnosti za sprejem odločitev, s katerimi se posega v ekonomsko sfero, odpovedala izvrševanju svojih pristojnosti, s čimer bi se zadevnim predpisom odvzela narava državnih ukrepov (glej zgoraj navedeno sodbo Arduino, točka 43, in zgoraj navedeni sklep Mauri, točka 36).
53 Iz razlogov, navedenih v točkah 50 in 51 te sodbe, pa tej državi ni mogoče očitati, da bodisi predpisuje ali spodbuja, da CNF sklepa sporazume, ki so v nasprotju s členom 81 ES, bodisi krepi njihove učinke ali predpisuje ali spodbuja zlorabe prevladujočega položaja v nasprotju s členom 82 ES oziroma da krepi njihove učinke (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Arduino, točka 43, in zgoraj navedeni sklep Mauri, točka 37).
54 Na prva tri vprašanja v zadevi C-94/04 in na vprašanje v zadevi C-202/04 je treba torej odgovoriti, da členi 10 ES, 81 ES in 82 ES ne nasprotujejo, da država članica sprejme normativni ukrep, s katerim se na podlagi predloga, ki ga pripravi poklicno združenje odvetnikov, kot je CNF, potrdi tarifa, ki določa minimalno nagrado za člane poklicnega združenja odvetnikov, ki je tarifa, od katere načeloma ni mogoče odstopiti tako glede storitev, omejenih na te člane, kot glede storitev, kakršne so izvensodne storitve, ki jih lahko opravljajo tudi vsi drugi gospodarski subjekti, za katere navedena tarifa ne velja.
Četrto in peto vprašanje v zadevi C-94/04
55 S tema dvema vprašanjema Corte d’appello di Torino v bistvu sprašuje, ali člen 49 ES nasprotuje ureditvi, ki absolutno prepoveduje, da se z dogovorom odstopi od najnižjih nagrad, določenih s tarifo, kakršna je zadevna tarifa v postopku o glavni stvari, za storitve, ki so pravne in jih lahko opravljajo le odvetniki.
56 V uvodu je treba opozoriti, da člen 49 ES ne zahteva samo odprave vsakršne diskriminacije ponudnika storitev s sedežem v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva, ampak tudi odpravo vsakršne omejitve, čeprav se ta omejitev uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, če ta ureditev lahko prepove ali drugače ovira dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, v kateri ta zakonito opravlja podobne storitve (glej zlasti sodbi z dne 29. novembra 2001 v zadevi De Coster, C-17/00, Recueil, str. I-9445, točka 29, ter z dne 8. septembra 2005 v združenih zadevah Mobistar in Belgacom Mobile, C-544/03 in C-545/03, ZOdl., str. I-7723, točka 29).
57 Poleg tega je Sodišče že odločilo, da navedeni člen 49 ES nasprotuje uporabi vsakršnega nacionalnega predpisa, zaradi katerega opravljanje storitev med državami članicami postane težavnejše kot opravljanje storitev izključno znotraj države članice (glej zgoraj navedeno sodbo De Coster, točka 30 in navedena sodna praksa, ter zgoraj navedeno sodbo Mobistar in Belgacom Mobile, točka 30).
58 Prepoved, da se z dogovorom odstopi od najnižjih nagrad, določenih s tarifo, kakršna je ta v italijanski zakonodaji, pa lahko otežuje dostop odvetnikov iz držav članic, ki nimajo sedeža v Italijanski republiki, na italijanski trg pravnih storitev in zato lahko omejuje opravljanje njihovih storitev v tej državi članici. Zato je to prepoved treba obravnavati kot omejitev v smislu člena 49 ES.
59 Navedena prepoved namreč odvetnikom iz držav članic, ki nimajo sedeža v Italijanski republiki, odvzema možnost, da bi s tem, da bi zahtevali nagrade, ki so nižje od nagrad, določenih s tarifo, učinkoviteje konkurirali odvetnikom s sedežem v zadevni državi članici, ki imajo zato pri pridobivanju strank več možnosti kot odvetniki s sedežem v tujini (glej po analogiji sodbo z dne 5. oktobra 2004 v zadevi CaixaBank Francija, C-442/02, ZOdl., str. I-8961, točka 13).
60 Poleg tega tako določena prepoved omejuje izbiro prejemnikov storitev v Italijanski republiki, ker ti ne bi mogli prejemati storitev odvetnikov, ki imajo sedež v drugih državah članicah in bi v Italiji ponujali svoje storitve po ceni pod najnižjo nagrado, določeno s tarifo.
61 Vendar je taka prepoved lahko utemeljena, če ustreza višjim razlogom v javnem interesu, pod pogojem, da je primerna za uresničitev zastavljenega cilja in ne prekorači okvirov, ki so potrebni za njegovo dosego (glej zlasti sodbo z dne 5. junija 1997 v zadevi SETTG, C-398/95, Recueil, str. I-3091, točka 21, in zgoraj navedeno sodbo Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, točka 37).
62 Da bi utemeljila omejitev svobode opravljanja storitev, ki izhaja iz sporne prepovedi, italijanska vlada zatrjuje, da bi čezmerna konkurenca med odvetniki lahko vodila do konkurence pri cenah, kar bi povzročilo poslabšanje kvalitete opravljenih storitev, in to na škodo potrošnikov, zlasti udeležencev v sodnih postopkih, ki potrebujejo kvalitetno svetovanje.
63 Po mnenju Komisije med določitvijo minimalne ravni nagrad in visoko ravnijo kvalitete strokovnih/poklicnih storitev, ki jih opravljajo odvetniki, ni bila ugotovljena vzročna zveza. Dejansko naj bi bili alternativni državni ukrepi, kot so zlasti pravila glede dostopa do odvetniškega poklica, disciplinska pravila, ki omogočajo spoštovanje poklicnih in etičnih standardov, in pravila na področju civilne odgovornosti, z zagotavljanjem ohranjanja visoke kakovosti storitev, ki jih opravljajo te osebe, v neposredni zvezi (vzrok-posledica) z zaščito strank odvetnikov in s pravilnim delovanjem pravosodja.
64 V zvezi s tem je treba poudariti, da sta varstvo potrošnikov, zlasti prejemnikov pravnih storitev, ki jih opravljajo osebe, ki delajo v pravosodju, in pravilno delovanje pravosodja dva od ciljev, ki jih je mogoče šteti za nujne razloge v splošnem interesu in bi lahko upravičili omejitev svobode opravljanja storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 12. decembra 1996 v zadevi Reisebüro Broede, C‑3/95, Recueil, str. I-6511, točka 31 in navedena sodna praksa, ter sodbo z dne 21. septembra 1999 v zadevi Läärä in drugi, C-124/97, Recueil, str. I-6067, točka 33), pod pogojem, da je zadevni nacionalni ukrep v postopku o glavni stvari primeren za zagotovitev uresničitve sledenega cilja in da ne prekorači okvirov tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja.
65 Predložitveno sodišče mora odločiti, ali v zadevi o glavni stvari omejitev svobode opravljanja storitev, uvedena z nacionalnimi predpisi, izpolnjuje te pogoje. V ta namen bo moralo upoštevati elemente, ki so podrobno navedeni v točkah spodaj.
66 Tako bo moralo preveriti zlasti, ali obstaja povezava med višino nagrad in kakovostjo storitev, ki jih opravljajo odvetniki, in ali določitev takih najnižjih nagrad pomeni ustrezen ukrep za dosego sledenih ciljev, in sicer varstva potrošnikov in pravilnega delovanja pravosodja.
67 Čeprav je res, da tarifa, s katero so določene najnižje nagrade, osebam, ki opravljajo poklicno dejavnost, ne preprečuje, da ne bi ponujale nekakovostnih storitev, ni mogoče a priori izključiti, da bi taka tarifa odvetnikom preprečevala, da bi si v okoliščinah, kakršne so okoliščine na italijanskem trgu, za katerega je glede na predložitveno odločbo značilno zelo veliko dejavnih odvetnikov, vpisanih v imenik odvetnikov, konkurirali tako, da bi znižali cene storitev, zaradi česar bi lahko prišlo do poslabšanja kakovosti.
68 Prav tako je treba upoštevati posebnosti, kot so navedene v prejšnji točki, in sicer tako zadevnega trga kot tudi zadevnih storitev, ter zlasti dejstvo, da na področju odvetniških storitev običajno obstaja asimetrija informacij med „strankami potrošniki“ in odvetniki. Odvetniki imajo namreč veliko strokovnega znanja, ki ga nima vsak potrošnik, tako da ta težko presoja kakovost opravljenih storitev (glej zlasti poročilo o konkurenci v sektorju svobodnih poklicev iz Obvestila Komisije z dne 9. februarja 2004 (COM(2004) 83 konč., str. 10)).
69 Kljub temu pa bo moralo predložitveno sodišče preveriti, ali so strokovna pravila glede odvetnikov, zlasti organizacijska pravila, pravila glede kvalifikacij, poklicne etike, nadzora in odgovornosti, sama po sebi zadostna za dosego ciljev varstva potrošnikov in pravilnega delovanja pravosodja.
70 Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na četrto in peto vprašanje v zadevi C‑94/04 odgovoriti, da ureditev, ki absolutno prepoveduje, da bi se z dogovorom odstopilo od najnižjih nagrad, določenih z odvetniško tarifo, kakršna je ta v sporu o glavni stvari, za storitve, ki so pravne narave in jih lahko opravljajo le odvetniki, pomeni omejevanje svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali taka ureditev glede na njeno konkretno uporabo resnično zagotavlja doseganje ciljev varstva potrošnikov in pravilnega delovanja pravosodja, ki lahko upravičita to ureditev, in ali omejitve, ki jih nalaga, glede na ta cilja niso nesorazmerne.
Stroški
71 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1) Členi 10 ES, 81 ES in 82 ES ne nasprotujejo, da država članica sprejme normativni ukrep, s katerim na podlagi predloga, ki ga pripravi poklicno združenje odvetnikov, kot je CNF, potrdi tarifo, ki določa minimalno nagrado za člane poklicnega združenja odvetnikov, ki je tarifa, od katere načeloma ni mogoče odstopiti niti glede storitev, ki so omejene na te člane, niti glede storitev, kakršne so izvensodne storitve, ki jih lahko opravljajo tudi vsi drugi gospodarski subjekti, za katere navedena tarifa ne velja.
2) Ureditev, ki absolutno prepoveduje, da bi se z dogovorom odstopilo od najnižjih nagrad, določenih z odvetniško tarifo, kakršna je ta v sporu o glavni stvari, za storitve, ki so pravne narave in jih lahko opravljajo le odvetniki, pomeni omejevanje svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali taka ureditev glede na njeno konkretno uporabo resnično zagotavlja doseganje ciljev varstva potrošnikov in pravilnega delovanja pravosodja, ki lahko upravičita to ureditev, in ali omejitve, ki jih nalaga, glede na ta cilja niso nesorazmerne.
Podpisi
* Jezik postopka: italijanščina.