Zadeva C-511/03
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
proti
Ten Kate Holding Musselkanaal BV in drugim
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Hoge Raad der Nederlanden)
„Zdravstveni pregledi – Zaščita proti spongiformni encefalopatiji goveda (bolezen norih krav) – Krmljenje prežvekovalcev z beljakovinami, pridobljenimi iz živalskih vrst, ki niso prežvekovalci – Odgovornost države članice za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Skupnosti, ki jih je treba pripisati tej državi – Upoštevno pravo – Dolžnost vložitve tožbe zaradi nedelovanja proti Komisiji“
Povzetek sodbe
1. Pravo Skupnosti – Ničnostna tožba ali tožba zaradi nedelovanja – Obveznost države članice, da vloži tako tožbo za svojega državljana – Neobstoj – Obstoj take obveznosti in odgovornosti države na podlagi nacionalnega prava – Dopustnost – Meje
(členi 10 ES, 230 ES in 232 ES)
2. Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj na področju zdravstvenih pregledov – Veterinarski in zootehnični pregledi pri trgovini znotraj Skupnosti z živalmi in proizvodi živalskega izvora – Ukrepi za zaščito proti spongiformni encefalopatiji goveda – Odločba 94/381 – Sistem, ki omogoča razlikovanje med živalskimi beljakovinami, pridobljenimi iz prežvekovalcev, in živalskimi beljakovinami, ki niso pridobljene iz prežvekovalcev – Zahteva države članice za odobritev dovoljenja, da dovoli krmljenje prežvekovalcev z beljakovinami iz neprežvekovalcev – Obveznost Komisije, da Svetu predloži predlog – Neobstoj – Pogoji
(direktivi Sveta 89/662, člen 17, in 90/425, člen 17; Odločba Komisije 94/381, člen 1(2))
1. Pravo Skupnosti ne vsebuje nobene obveznosti države članice, da vloži tožbo za razglasitev ničnosti v skladu s členom 230 ES oziroma zaradi nedelovanja v skladu s členom 232 ES v korist enega izmed svojih državljanov. Vendar načeloma ni v nasprotju z njim, če nacionalno pravo vsebuje tako obveznost oziroma določa odgovornost države članice v primeru, če ne bi delovala v tem smislu.
V tem pogledu ni razvidno, v kakšnem obsegu bi bilo pravo Skupnosti lahko kršeno, če bi nacionalno pravo vsebovalo tako obveznost ali v takem primeru predvidevalo odgovornost države članice. Vendarle bi lahko država članica kršila dolžnost lojalnega sodelovanja, določeno v členu 10 ES, če si ne bi pridržala široke diskrecijske pravice glede možnosti vložitve tožbe, ker bi obstajala nevarnost, da bi sodišče Skupnosti preplavila z očitno neutemeljenimi tožbami in bi tako ogrozila učinkovito delovanje te institucije.
(Glej točki 31 in 32 ter točko 1 izreka.)
2. Člen 1(2) Odločbe Komisije 94/381 o nekaterih ukrepih zaščite glede goveje spongiformne encefalopatije in hranjenja z beljakovinami sesalcev, v zvezi s členom 17 Direktive Sveta 90/425 o veterinarskih in zootehničnih pregledih, ki se zaradi vzpostavitve notranjega trga izvajajo v trgovini znotraj Skupnosti z nekaterimi živimi živalmi in proizvodi, in členom 17 Direktive 89/662 o veterinarskih pregledih v trgovini znotraj Skupnosti glede na vzpostavitev notranjega trga, je treba razlagati tako, da Komisija, če podatki, ki jih ima na voljo, ne omogočajo ugotovitve, da dejansko opravljeni pregledi v okviru sistema, ki omogoča razločevanje živalskih beljakovin, pridobljenih iz prežvekovalcev, in tistih, pridobljenih iz neprežvekovalcev, in ki jih ji država članica predloži v presojo zaradi odobritve, omogočajo zadostna jamstva za zaščito javnega zdravja, in če je stalni veterinarski odbor obravnaval vlogo te države članice, a ni sprejel stališča, predvsem zaradi novih informacij, ki so spremenile dojemanje tveganja za javno zdravje, svetu ni dolžna predložiti predloga glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti.
(Glej točke od 41 do 43 in točko 2 izreka.)
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 20. oktobra 2005(*)
„Zdravstveni pregledi – Zaščita proti spongiformni encefalopatiji goveda (bolezen norih krav) – Krmljenje prežvekovalcev z beljakovinami, pridobljenimi iz živalskih vrst, ki niso prežvekovalci – Odgovornost države članice za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Skupnosti, ki jih je treba pripisati tej državi – Upoštevno pravo – Dolžnost vložitve tožbe zaradi nedelovanja proti Komisiji“
V zadevi C-511/03,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Hoge Raad der Nederlanden (Nizozemska) z odločbo z dne 5. decembra 2003, ki jo je Sodišče prejelo 8. decembra 2003, v postopku
Nizozemska (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
proti
Ten Kate Holding Musselkanaal BV,
Ten Kate Europrodukten BV,
Ten Kate Produktie Maatschappij BV,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi A. Rosas (poročevalec), predsednik senata, J.-P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus in A. Ó Caoimh, sodniki,
generalna pravobranilka: C. Stix-Hackl,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 2. decembra 2004,
na podlagi pisnih stališč, ki so jih predložili:
– za Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV in Ten Kate Produktie Maatschappij BV H. Bronkhorst in J. A. M. A. Sluysmans, odvetnika,
– za nizozemsko vlado H. G. Sevenster in J. G. M. van Bakel, zastopnici,
– za francosko vlado R. Abraham in E. Puisais, zastopnika,
– za Komisijo Evropskih skupnosti T. van Rijn, A. Bordes in H. van Vliet, zastopniki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 17. februarja 2005
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se v bistvenem nanaša na razlago prava Skupnosti glede odgovornosti države članice, ker ta pred Sodiščem Evropskih skupnosti ni vložila tožbe zaradi nedelovanja proti Komisiji Evropskih skupnosti.
2 Ta vprašanja so bila zastavljena v okviru spora med Nizozemsko in Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV int Ten Kate Produktie Maatschappij BV (v nadaljevanju: Ten Kate in drugi), družbami, ki proizvajajo beljakovine, ki se uporabljajo pri proizvodnji umetnega mleka za teleta in se pridobivajo s predelavo svinjske maščobe. Namen tega spora je spoznati Nizozemsko za odgovorno za škodo, nastalo Ten Kate in drugim s tem, da niso mogle trgovati s temi beljakovinami.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3 Komisija je sprejela Odločbo 94/381/ES z dne 27. junija 1994 o nekaterih varstvenih ukrepih v zvezi z govejo spongiformno encefalopatijo in krmljenjem z beljakovinami, pridobljenimi iz tkiv sesalcev (UL L 172, str. 23) v okviru boja proti tej bolezni (v nadaljevanju: BSE). Člen 1 te odločbe določa:
„1. Države članice morajo v tridesetih dneh po vročitvi te odločbe prepovedati krmljenje prežvekovalcev z beljakovinami, pridobljenimi iz tkiv sesalcev.
2. Vendarle Komisija državam članicam, v katerih velja sistem, ki omogoča razlikovanje med živalskimi beljakovinami, pridobljenimi iz prežvekovalcev, in živalskimi beljakovinami, ki niso pridobljene iz prežvekovalcev, v skladu s postopkom iz člena 17 Direktive št. 90/425/EGS dovoljuje, da dovolijo krmljenje prežvekovalcev z beljakovinami, pridobljenimi iz živalskih vrst, ki niso prežvekovalci.“
4 Člen 17 Direktive Sveta 90/425/EGS z dne 26. junija 1990 o veterinarskih in zootehničnih pregledih, ki se zaradi vzpostavitve notranjega trga izvajajo v trgovini znotraj Skupnosti z nekaterimi živimi živalmi in proizvodi (UL L 224, str. 29), določa:
„Pri sklicevanju na postopek iz tega člena Stalni veterinarski odbor, ustanovljen s Sklepom 68/361/EGS, odloča v skladu s pravili, ki jih določa člen 17 Direktive 89/662/EGS.“
5 Člen 17 Direktive Sveta 89/662/EGS z dne 11. decembra 1989 o veterinarskih pregledih v trgovini znotraj Skupnosti glede na vzpostavitev notranjega trga (UL L 395, str. 13), kot je bila popravljena (UL L 151, str. 40), določa:
„1. Če je treba ravnati po postopku iz tega člena, predsednik na lastno pobudo ali pa na zahtevo države članice zadevo nemudoma preda Stalnemu veterinarskemu odboru, ustanovljenem s Sklepom Sveta 68/361/EGS (v nadaljevanju: odbor).
2. Predstavnik Komisije predloži odboru osnutek potrebnih ukrepov. Odbor poda svoje mnenje o osnutku v roku dveh dni. Mnenje se sprejme z večino, ki jo določa člen 148(2) Pogodbe (postal člen 205(2) ES), za odločanje Sveta na predlog Komisije. Glasovi predstavnikov držav članic v odboru se ponderirajo na način, določen v navedenem členu. Predsednik ne glasuje.
3. Komisija sprejme predlagane ukrepe, kadar so v skladu z mnenjem odbora.
4. Če predlagani ukrepi niso v skladu z mnenjem odbora ali če mnenje ni bilo podano, Komisija brez odlašanja predloži Svetu predlog ukrepov, ki naj se sprejmejo.
Svet odloča s kvalificirano večino.
Če Svet ne odloči po preteku petnajst dni po prejemu predloga, predlagane ukrepe sprejme Komisija, razen če se Svet ni izrekel proti navedenim ukrepom z navadno večino.“
6 Predložitveno sodišče v odločbi navaja izvirno različico besedila člena 17, pred popravkom iz leta 1990. Ta različica v drugem odstavku določa:
„Odbor poda svoje mnenje o osnutku v roku, ki ga lahko določi predsednik glede na nujnost zadevnega vprašanja“.
7 Odločba Komisije 96/449/ES z dne 18. julija 1996 o odobritvi alternativnih sistemov toplotne obdelave za živalske odpadke, z namenom inaktivacije povzročiteljev spongiformne encefalopatije (UL L 184, str. 43), je prepovedala predelavo živalskih odpadkov sesalcev, z izjemo dejanske predelave v skladu z določenim postopkom, predvsem s toplotno obdelavo. Da bi bila podjetjem omogočena prilagoditev oziroma zamenjava njihovih naprav, je bil kot začetek veljavnosti Odločbe 96/449 določen 1. april 1997.
Nacionalna ureditev
8 Iz predložitvene odločbe izhaja, da je interesno združenje javnega prava za prehrano živali (Productschap voor veevoeder, v nadaljevanju: Productschap), zato da bi lahko pridobilo dovoljenje Komisije, določeno v členu 1(2) Odločbe 94/381, po usklajevanju med zadevnimi gospodarskimi subjekti in pristojnimi organi v protokolu, imenovanem „razločevanje beljakovin“, ki je priložen k Uredbi o preoblikovanju proizvodov živalskega izvora v krmo za živali z dne 9. novembra 1994 (Verordening Vvr regeling verwerking dierlikje producten in diervoeders 1994, v nadaljevanju: Uredba iz leta 1994), izdelalo sistem proizvodnje in nadzora, na podlagi katerega se lahko ločijo beljakovine prežvekovalcev od beljakovin neprežvekovalcev, kot so prašiči.
9 Nizozemska vlada je z dopisom z dne 29. novembra 1994 od Komisije zahtevala, naj ji ta po postopku iz člena 17 Direktive Sveta (EGS) 90/425 v skladu z Odločbo 94/381 dovoli uporabo protokola o razločevanju beljakovin.
10 V pričakovanju dovoljenja Komisije pristojni minister ni odobril Uredbe iz leta 1994. Ten Kate in drugi so prilagodili svoj postopek proizvodnje protokolu o razločevanju beljakovin. Nacionalni organ za inšpekcijo živine in mesa (Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, v nadaljevanju: RVV) jim je podelil dovoljenje za tak način izvajanja njihove dejavnosti.
11 Nizozemska vlada je z dopisom z dne 18. decembra 1995 Komisijo zaprosila, naj začne postopek za odobritev. Svojo zahtevo je ponovila v dopisu z dne 27. junija 1997, v katerem je vztrajala pri pomembnosti dokončnega odgovora, na podlagi katerega bi lahko Kraljevina Nizozemska podjetjem dala jasne odgovore na to vprašanje.
12 Po sprejetju Odločbe 96/449 je bila nizozemska ureditev spremenjena z ureditvijo z dne 25. marca 1997 o sistemih toplotne obdelave in končnih proizvodih (Regeling warmtebehandelingssytemen en einproducten, Stcrt. 1997, št. 61), ki je začela veljati 30. julija 1997. Glede na znatna vlaganja, potrebna za toplotno obdelavo, določeno z novo ureditvijo, in upoštevaje dejstvo, da še nič ni kazalo na to, da bi Komisija izdala obodritev v skladu z Odločbo 94/381, so Ten Kate in drugi začasno prekinili proizvodnjo beljakovin iz svinjske maščobe.
13 Z dopisom z dne 9. marca 1998 je pristojni minister od Productschapa zahteval, naj se ureditev iz leta 1994 uskladi z Odločbo 94/381, ker naj na evropski ravni v kratkem ne bi bila izdana nobena odločba o protokolu o razločevanju beljakovin. Predsednik Productschapa je 30. junija 1998 sprejel nov sklep, ki v skladu s protokolom prepoveduje proizvodnjo mesne moke.
14 Državni sekretar za kmetijstvo, varstvo okolja in ribištvo je 22. februarja 1999 sprejel uredbo o prepovedi mesne moke v prehrani živali (Regeling verbod diermelen in diervoeders, Stcrt. 1999, št. 37), ki je začela veljati 1. marca 1999.
Spor v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
15 Dne 24. februarja 1998 so Ten Kate in drugi pri Rechtbank te ‘s-Gravenhage vložili tožbo, s katero bi bilo Nizozemski naloženo plačilo odškodnine za škodo, ki so jo utrpeli, ker od 30. julija 1997 niso smeli več proizvajati beljakovin iz svinjske maščobe in po tem datumu ne prodajati zalog, ki so nastale pred 30. julijem 1997. V utemeljitev tožbe navajajo nepravilno ravnanje države glede ukrepov, ki bi morali biti sprejeti, da bi se zagotovila izdaja zahtevane odobritve Komisije. Zlasti poudarjajo, da bi morala država proti Komisiji v skladu s členom 175 Pogodbe ES (postal člen 232 ES) vložiti tožbo zaradi nedelovanja.
16 Prvostopenjsko sodišče je ta predlog zavrnilo. Gerechtshof te ‘s Gravenhage mu je po pritožbi ugodilo.
17 Nobena od strank v sporu v glavni stvari ne zanika, da Ten Kate in drugi sami ne bi mogli vložiti tožbe zaradi nedelovanja proti Komisiji, saj jih ta ni posamično zadevala. Poleg tega odškodninska tožba na podlagi člena 215 Pogodbe ES (postal člen 288 ES) ne bi dosegla, da bi Ten Kate in drugi lahko nadaljevali svojo proizvodnjo.
18 Hoge Raad der Nederlanden se sprašuje o diskrecijski pravici države pri vložitvi tožbe zaradi nedelovanja. Opozarja, da ima država v okoliščinah, ki zadevajo politiko mednarodnih odnosov, široko diskrecijsko pravico. Predložitveno sodišče meni, da je za presojo odgovornosti države treba najprej odločiti, ali se uporabljajo pravila nizozemskega nacionalnega prava ali pravo Skupnosti. V prid zadnji rešitvi naj bi bilo, da bi lahko odločba, utemeljena na pravilih nacionalnega prava, povzročila pravno neenakost med državljani različnih držav članic v položajih, v katerih gre prav za pravice in zahteve teh držav – in posredno njihovih državljanov – nasproti organom Evropskih skupnosti.
19 Navedeno sodišče se prav tako sprašuje o obstoju izključne pravice do iniciative Komisije za predložitev predloga ukrepov, ki naj jih sprejme Stalni veterinarski odbor v skladu s postopkom, določenim v členu 17 Direktive 90/425 v povezavi s členom 17 Direktive 89/662. Posledica take pravice bi bila, da naj Komisija ne bi bila dolžna ukrepati in tožba zaradi nedelovanja ne bi bila smiselna.
20 V teh okoliščinah je Hoge Raad der Nederlanden prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta:
„1. Ali je treba na vprašanje, ali mora država v primeru, kot je obravnavani, v interesu državljana, kot je Ten Kate, uporabiti možnosti, da vloži tožbe v skladu s členoma 175 Pogodbe ES [...] in 173 Pogodbe ES (postal člen 230 ES), in zadevnemu državljanu povrniti škodo, nastalo zaradi nespoštovanja te obveznosti, odgovoriti na podlagi pravil nizozemskega nacionalnega prava ali na podlagi pravil prava Skupnosti?
2. Če je treba na prvo vprašanje v celoti ali deloma odgovoriti na podlagi pravil prava Skupnosti:
a) Ali lahko pravo Skupnosti v določenih okoliščinah povzroči dolžnost in odgovornost, kot sta zajeti v tem vprašanju?
b) Če je odgovor na drugo vprašanje pod točko a) pritrdilen, katera pravila prava Skupnosti je primerno uporabiti kot merila za odgovor na prvo vprašanje v primeru, kot je obravnavani?
3. Ali je treba člen 1(2) Odločbe 94/381/ES, skupaj s členom 17 Direktive 90/425/EGS in členom 17 Direktive 89/662/EGS, razlagati tako, da iz njega izhaja obveznost Komisije ali Sveta, da izda navedeno odobritev, če je sistem, ki ga država članica prosilka uporablja ali bo uporabila, dejansko primeren za razločevanje beljakovin prežvekovalcev in tistih, pridobljenih iz neprežvekovalcev?
4. Koliko odgovor na tretje vprašanje povzroča omejitev pravice ali dolžnosti države, navedene v prvem vprašanju, da ravna v skladu s členom 175 Pogodbe ES [...], zaradi opustitve izdaje odobritve kot v obravnavanem primeru, oziroma v skladu s členom 173 Pogodbe ES [...] zaradi zavrnitve izdaje take odobritve?“
21 Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je tretje vprašanje pomembno tako v primeru, ko naj se prvo vprašanje obravnava na podlagi nizozemskega prava, pa tudi takrat, ko naj se obravnava na podlagi prava Skupnosti, razen v zadnjem primeru, ko bi bil odgovor na drugo vprašanje pod točko a) negativen. Četrto vprašanje naj bi bilo pomembno le v povezavi z drugim vprašanjem pod točko b).
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvi dve vprašanji
22 Predložitveno sodišče s prvima vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, katero pravo se uporablja za odločitev o tem, ali mora država članica v razmerju do enega od svojih državljanov vložiti tožbo za razglasitev ničnosti v skladu s členom 230 ES oziroma tožbo zaradi nedelovanja v skladu s členom 232 ES in ali je lahko odgovorna, če tega ne stori. Sodišče poleg tega sprašuje, ali pravo Skupnosti nalaga tako obveznost in lahko povzroči tako odgovornost.
23 Treba je opozoriti, da Skupnost v skladu s členom 5 ES deluje v mejah pristojnosti in ciljev, ki jih določa Pogodba ES.
24 Poleg tega člen 234 ES določa, da je Sodišče pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede razlage Pogodbe, aktov institucij Skupnosti in Evropske centralne banke ter statutov organov, ustanovljenih z aktom Sveta Evropske unije, če je to v teh statutih predvideno.
25 Iz tega sledi, da Sodišče ni pristojno za razlago notranjega prava države članice (sklep z dne 21. decembra 1995 v zadevi Max Mara, C-307/95, Recueil, str. I‑5083, točka 5; sodba z dne 3. oktobra 2000 v zadevi Corsten, C-58/98, Recueil, str. I‑7919, točka 24, in sklep z dne 19. januarja 2001 v zadevi Colapietro, C‑391/00, neobjavljen v Recueil, točki 8 in 9).
26 Sodišče tako ne more odgovoriti na vprašanje, ali mora država v skladu s pravili nizozemskega prava v imenu enega od svojih državljanov vložiti tožbo za razglasitev ničnosti oziroma zaradi nedelovanja in ali je lahko odgovorna, če tega ni storila.
27 Glede razlage prava Skupnosti je treba najprej ugotoviti, da besedilo člena 230 ES in člena 232 ES državi članici ne nalaga dolžnosti vložitve tožbe. Nasprotno, člen 232 ES določa, da države članice pri Sodišču „lahko“ vložijo tožbo, če institucije, določene v prvem odstavku te določbe, z opustitvijo ukrepanja kršijo to pogodbo.
28 Take dolžnosti prav tako ni mogoče izpeljati iz člena 10 ES, na katerega se sklicujejo tožene stranke v postopku v glavni stvari v podporo svoji trditvi. Načelo, izraženo v tem členu, državam članicam in institucijam nalaga dolžnost vzajemnega lojalnega sodelovanja (sodba z dne 10. februarja 1983 v zadevi Luksemburg proti Parlamentu, 230/81, Recueil, str. 255, točka 37; sklep z dne 13. julija 1990 v zadevi Zwartveld in drugi, C-2/88 Imm*., Recueil, str. I‑3365, točka 17), vendar ga ni mogoče razlagati v tem smislu, da bi bila lahko država v imenu enega od svojih državljanov dolžna vložiti tožbo za razglasitev ničnosti oziroma zaradi nedelovanja.
29 Nasprotno, ob upoštevanju pogojev za dopustnost tožbe, določenih v pogodbah, in pravice do učinkovitega pravnega varstva je Sodišče načelo lojalnega sodelovanja razlagalo v tem smislu, da morajo nacionalna sodišča notranje postopkovne določbe o vložitvi pravnih sredstev kar najbolj razlagati in uporabljati tako, da to fizičnim in pravnim osebam dopušča sodno izpodbijanje zakonitosti vsake nacionalne odločbe ali drugega ukrepa, ki se nanaša na uporabo akta Skupnosti splošne veljave, in sklicevanje na njegovo neveljavnost (sodba z dne 25. julija 2002 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, C-50/00 P, Recueil, str. I‑6677, točka 42). To velja tudi, kadar se fizična ali pravna oseba sklicuje na opustitev ukrepanja v smislu člena 232 ES, za katerega meni, da je v nasprotju s pravom Skupnosti.
30 Če pravo Skupnosti državi članici ne nalaga obveznosti vložitve tožbe za razglasitev ničnosti ali zaradi nedelovanja v korist enega od svojih državljanov, je treba zato, da bi se koristno odgovorilo predložitvenemu sodišču, kljub temu preveriti, ali to pravo nasprotuje nacionalnemu pravu, ki vsebuje tako obveznost oziroma morebitno odgovornost te države, ki ni ukrepala v tem smislu.
31 V tem pogledu ni razvidno, v kakšnem obsegu bi bilo pravo Skupnosti lahko kršeno, če bi nacionalno pravo vsebovalo tako obveznost ali v takem primeru predvidevalo odgovornost države članice. Vendarle bi lahko država članica kršila dolžnost lojalnega sodelovanja, določeno v členu 10 ES, če si ne bi pridržala široke diskrecijske pravice glede možnosti vložitve tožbe, ker bi obstajala nevarnost, da bi sodišče Skupnosti preplavila z očitno neutemeljenimi tožbami in tako ogrozila učinkovito delovanje te institucije.
32 Glede na navedeno je treba na prvi vprašanji odgovoriti, da pravo Skupnosti ne vsebuje nobene obveznosti države članice, da vloži tožbo za razglasitev ničnosti oziroma zaradi nedelovanja v korist enega izmed svojih državljanov. Vendar načeloma ni v nasprotju z njim, če nacionalno pravo vsebuje tako obveznost oziroma določa odgovornost države članice v primeru, če ne bi delovala v tem smislu.
Tretje vprašanje
33 Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje, ali je treba člen 1(2) Odločbe 94/381, skupaj s členom 17 Direktive Sveta (EGS) 90/425 in členom 17 Direktive Sveta (EGS) 89/662, razlagati tako, da sta Komisija oziroma Svet dolžna izdati v njih zajeto odobritev, če je sistem, ki ga uporablja ali ga bo uporabila država članica prosilka, dejansko primeren za razločevanje beljakovin prežvekovalcev in tistih od neprežvekovalcev.
Ugotovitve Sodišča
34 Ten Kate in drugi poudarjajo izraz „dovoljuje“, iz člena 1(2) Odločbe 94/381, ki naj Komisiji ne bi puščal prostora za odločanje po prostem preudarku. To razlago naj bi potrjevalo zavezujoče besedilo šeste uvodne izjave te odločbe, na podlagi katere „ima država članica, kadar lahko uvede sistem, ki omogoča razlikovanje med beljakovinami iz prežvekovalcev in tistimi, pridobljenimi iz neprežvekovalcev, odobritev Komisije […]“.
35 Po drugi strani pa nizozemska vlada in Komisija glede na okoliščine primera menita, da Komisija ni bila dolžna izdati take odobritve. Pojasnjujeta, da naj bi bil v nasprotju z navedbami predložitvenega sodišča spis predložen Stalnemu veterinarskemu odboru na njegovem sestanku 7. in 8. marca 1995. Vendar odbor ni sprejel stališča. Prav tako Komisija nekaj časa Svetu ni predložila predloga. Poudarjata razvoj spoznanj na področju BSE, ki naj bi upravičevala nesprejetje odločbe. Nizozemska vlada poleg tega opozarja na sodbi z dne 18. novembra 1999 v zadevi Pharos proti Komisiji (C-151/98 P, Recueil, str. I-8157, točka 25) in z dne 4. julija 2000 v zadevi Bergaderm in Goupil proti Komisiji (C-352/98 P, Recueil, str. I-5291, točka 66) in poudarja, da zakonodajalec Skupnosti Komisiji kljub temu, da ji nalaga hitro delovanje, pušča določen prostor proste presoje in da je pojem „nemudoma predloži Svetu“ odvisen od konkretnih okoliščin.
36 Komisija med drugim razlaga, da je, še preden je obravnavala zahtevo Kraljevine Nizozemske z dne 29. novembra 1994, z dopisom z dne 11. novembra 1994 nizozemskim organom zastavila vprašanja glede udejanjanja Odločbe 94/381. Ta vprašanja je ponovno zastavila z dopisoma z dne 21. marca 1995 in 20. junija 1995, vendar ni prejela zadovoljivega odgovora. Poleg tega je po objavi britanskega Spongiform Encephalopathy Advisory Committee 20. marca 1996 o obstoju možne povezave med BSE in Creutzfeldt-Jakobovo boleznijo v državah članicah izvedla program nadzora. Od 9. do 13. decembra 1996 se je nadzor izvajal na Nizozemskem. Na njegovi podlagi se je izkazalo, da naj bi bili pregledi v zvezi z izvajanjem Odločbe 94/381 nezadostni, zlasti zato, ker naj ne bi obsegali laboratorijskih pregledov končnih proizvodov. Komisija je 7. julija 1997 proti Kraljevini Nizozemski s pisnim opominom začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki se je končal po izmenjavi informacij v letih 1998 in 1999.
Presoja Sodišča
37 Treba je opozoriti, da je Odločba 94/381, ki prepoveduje uporabo beljakovin, pridobljenih iz tkiv sesalcev, v prehrani prežvekovalcev, ukrep, sprejet v okviru boja proti BSE, pri čemer je BSE takrat veljala za bolezen, ki naj bi prizadela le živali. Člen 1(2) te odločbe določa, z izjemo te prepovedi, da imajo države članice, ki uvedejo sistem, ki omogoča razločevanje živalskih beljakovin, pridobljenih iz prežvekovalcev, in tistih, pridobljenih iz neprežvekovalcev, odobritev Komisije v okviru postopka iz člena 17 Direktive 90/425, ki spreminja člen 17 Direktive 89/662, da dopustijo krmljenje prežvekovalcev z beljakovinami, pridobljenimi iz živalskih vrst, ki niso prežvekovalci.
38 Člen 17 Direktive 89/662 določa predložitev Stalnemu veterinarskemu odboru, predstavitev osnutka ukrepov Komisije, ki naj se sprejmejo, mnenje omenjenega odbora in odločbo Komisije, če je v skladu z mnenjem odbora, oziroma predložitev Svetu, če predlagani ukrepi niso v skladu z mnenjem odbora ali če mnenje ni bilo dano.
39 Iz stališč nizozemske vlade, Komisije in iz dokumentacije, predložene Sodišču, izhaja, da je v nasprotju s tem, kar predpostavlja predložitveno sodišče, Stalni veterinarski odbor obravnaval vloge za odobritev in o njih razpravljal na sestanku 7. in 8. marca, vendar ni sprejel stališča.
40 Glede na to okoliščino je treba vprašanje preoblikovati tako, da sprašuje, ali je Komisija kljub odsotnosti stališča Stalnega veterinarskega odbora dolžna Svetu predložiti predlog ukrepov, ki jih je treba sprejeti.
41 Glede tega je Sodišče v zvezi s postopkom sprejemanja predpisov, ki je primerljiv s tistim, določenim v Odločbi 94/381, že odločilo, da bi morala biti Komisiji priznana zadostna diskrecijska pravica, ki bi ji dopuščala z vso strokovnostjo določati ukrepe, potrebne in primerne za zaščito javnega zdravja (sodba z dne 12. julija 2005 v zadevi Komisija proti CEVA Santé animale, C-198/03 P, ZOdl., str. I-6357, točka 80).
42 Če podatki, ki jih ima na voljo Komisija, kot v dejanskem stanju postopka v glavni stvari, ne dopuščajo ugotovitve, da dejanski pregledi, ki se opravljajo v okviru sistema, ki omogoča razločevanje živalskih beljakovin iz prežvekovalcev in tistih, pridobljenih iz neprežvekovalcev, in ki ji ga država članica predloži v presojo zaradi odobritve, omogočajo zadostna jamstva za zaščito javnega zdravja in če je Stalni veterinarski odbor obravnaval vlogo države članice, a ni sprejel stališča, predvsem zaradi novih informacij, ki so spremenile dojemanje tveganja za javno zdravje, je treba sklepati, da Komisija Svetu ni dolžna predložiti predloga glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti (v tem smislu glej zgoraj navedeno sodbo Pharos, točki 23 in 24). Sicer pa lahko Svet odloča le o predlogu, ki mu ga predloži Komisija.
43 Tako je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da se člen 1(2) Odločbe 94/381, skupaj s členom 17 Direktive 90/425 in členom 17 Direktive 89/662, razlaga tako, da Komisija v primeru, da podatki, ki jih ima na voljo, ne omogočajo ugotovitve, da dejansko opravljeni pregledi v okviru sistema, ki omogoča razločevanje živalskih beljakovin, pridobljenih iz prežvekovalcev, in tistih, pridobljenih iz neprežvekovalcev, in ki jih ji država članica predloži v presojo zaradi odobritve, omogočajo zadostna jamstva za zaščito javnega zdravja in če je Stalni veterinarski odbor obravnaval vlogo te države članice, a ni sprejel stališča, predvsem zaradi novih informacij, ki so spremenile dojemanje tveganja za javno zdravje, Svetu ni dolžna predložiti predloga glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti.
Četrto vprašanje
44 S četrtim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, koliko odgovor na tretje vprašanje povzroči omejitev pravice oziroma obveznosti države članice, navedene v prvem vprašanju, da oporeka zavrnitvi izdaje odobritve, kot je ta v obravnavanem primeru, oziroma da oporeka opustitvi izdaje takega dovoljenja.
45 Glede na odgovore na prva tri vprašanja na četrto vprašanje o razlagi prava Skupnosti ni treba odgovoriti. Poleg tega Sodišče, kot je navedeno že v točki 25 obravnavane sodbe, ni pristojno odgovarjati na vprašanja, ki zadevajo razlago nacionalnega prava.
Stroški
46 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1) Pravo Skupnosti ne vsebuje nobene obveznosti države članice, da vloži tožbo za razglasitev ničnosti v skladu s členom 230 ES oziroma zaradi nedelovanja v skladu s členom 232 ES v korist enega izmed svojih državljanov. Vendar načeloma ni v nasprotju z njim, če nacionalno pravo vsebuje tako obveznost oziroma določa odgovornost države članice v primeru, če ne bi delovala v tem smislu.
2) Člen 1(2) Odločbe Komisije 94/381/ES z dne 27. junija 1994 o nekaterih ukrepih zaščite glede goveje spongiformne encefalopatije in hranjenja z beljakovinami sesalcev, skupaj s členom 17 Direktive Sveta 90/425/EGS z dne 26. junija 1990 o veterinarskih in zootehničnih pregledih, ki se zaradi vzpostavitve notranjega trga izvajajo v trgovini znotraj Skupnosti z nekaterimi živimi živalmi in proizvodi, in členom 17 Direktive Sveta 89/662/EGS z dne 11. decembra 1989 o veterinarskih pregledih v trgovini znotraj Skupnosti glede na vzpostavitev notranjega trga je treba razlagati tako, da Komisija v primeru, da podatki, ki jih ima na voljo, ne omogočajo ugotovitve, da dejansko opravljeni pregledi v okviru sistema, ki omogoča razločevanje živalskih beljakovin, pridobljenih iz prežvekovalcev, in tistih, pridobljenih iz neprežvekovalcev, in ki jih ji država članica predloži v presojo zaradi odobritve, omogočajo zadostna jamstva za zaščito javnega zdravja in če je Stalni veterinarski odbor obravnaval vlogo te države članice, a ni sprejel stališča, predvsem zaradi novih informacij, ki so spremenile dojemanje tveganja za javno zdravje, Svetu ni dolžna predložiti predloga glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti.
Podpisi
* Jezik postopka: nizozemščina.