Zadeva C-282/02
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Irski
„Neizpolnitev obveznosti države – Onesnaževanje voda – Direktiva 76/464/EGS“
Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 2. junija 2005
Povzetek sodbe
1. Okolje – Onesnaževanje vode – Direktiva 76/464 – Nedoločitev roka za prenos – Posledica – Obveznost držav članic, da upoštevajo primeren rok za uveljavitev
(Direktiva Sveta 76/464)
2. Okolje – Onesnaževanje vode – Direktiva 76/464 – Obveznost sprejetja posebnih programov za zmanjšanje onesnaževanja, ki je nastalo zaradi nekaterih nevarnih snovi – Obseg – Pojem programa
(Direktiva Sveta 76/464, člen 7, in priloga, seznam II)
3. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Preizkus utemeljenosti, ki ga opravi Sodišče – Stanje, ki ga je treba upoštevati – Stanje po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju
(člen 226 ES)
4. Države članice – Obveznosti – Izvršitev direktiv – Neizpolnitev – Utemeljitev s cilji, ki so bolj ambiciozni od ciljev Direktive – Nedopustnost
(člen 226 ES)
1. Če v Direktivi 76/464 o onesnaževanju pri odvajanju nekaterih nevarnih snovi v vodno okolje Skupnosti, v nasprotju z običajno prakso, ni določen rok za njen prenos, to ne pomeni, da lahko države članice sprejemajo ukrepe za njeno izvajanje v rokih, ki se njim zdijo ustrezni. Direktivi, katere prenos bi bil odložen za nedoločen čas, bi namreč bila vzeta njena vsebina in bi bila brez koristnega učinka. Tudi cilj Direktive 76/464, tj. odprava ali zmanjšanje onesnaževanja voda, zahteva, da se ta prenese v razumnem roku.
(Glej točki 31 in 33.)
2. Programi, ki jih morajo države članice sprejeti na podlagi člena 7 Direktive 76/464 o onesnaževanju pri odvajanju nekaterih nevarnih snovi v vodno okolje Skupnosti, morajo biti posebni, to pomeni, da morajo sestavljati celovit in povezan pristop, ki ima naravo konkretnega in izoblikovanega načrtovanja, ki pokriva celotno nacionalno ozemlje in upošteva zmanjševanje onesnaževanja s snovmi s seznama II priloge k navedeni Direktivi, ki so pomembne v nacionalnih okoliščinah vsake države članice, v skladu z v samih programih določenimi cilji kakovosti za vode, v katere se snovi odvajajo. Zasnova „programa“ vključuje torej vrsto medsebojno usklajenih, združenih in celovitih ukrepov.
Tako ni mogoče šteti za program na podlagi člena 7 Direktive nacionalni ukrep, ki za določeno snov ne zajema vseh površinskih voda v državi, saj cilji kakovosti, ki jih je določil ta ukrep, ne veljajo za kanale.
(Glej točke 38 in 41.)
3. V okviru tožbe na podlagi člena 226 ES se neizpolnitev obveznosti države članice ugotavlja na dan po izteku roka, ki je določen v obrazloženem mnenju, poznejših sprememb pa Sodišče ne more upoštevati.
(Glej točko 40.)
4. Dejstvo, da se država članica sklicuje na to, da je določila še velikopoteznejše cilje, kot jih določa Direktiva, ne more te države članice razrešiti obveznosti, da se uskladi najmanj z zahtevami, ki jih določa ta direktiva.
(Glej točko 53.)
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 2. junija 2005(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Onesnaževanje voda – Direktiva 76/464/EGS“
V zadevi C-282/02,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 31. julija 2002,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopa M. Shotter, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Irski, ki jo zastopa D. J. O’Hagan, zastopnik, skupaj z A. M. Collinsom, BL, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, R. Silva de Lapuerta (poročevalka), sodnica, C. Gulmann, J. Makarczyk in P. Kūris, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
na podlagi sklepa, sprejetega po izjasnitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Komisija Evropskih skupnosti s tožbo predlaga, naj sodišče ugotovi, da Irska s tem, da ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za zagotovitev pravilnega prenosa in uporabe Direktive Sveta 76/464/EGS z dne 4. maja 1976 o onesnaževanju pri odvajanju nekaterih nevarnih snovi v vodno okolje Skupnosti (UL L 129, str. 23, v nadaljevanju: Direktiva), ni izpolnila obveznosti na podlagi te direktive, zlasti na podlagi njenih členov 7 in 9 in na podlagi Pogodbe ES.
Pravni okvir
2 Cilj Direktive je varstvo vodnega okolja Skupnosti pred onesnaževanjem. Za ta namen razlikuje med dvema kategorijama nevarnih snovi, ki izhajajo s seznama I in seznama II v prilogi k Direktivi. V seznamu I so navedene za vodno okolje posebno nevarne snovi, izbrane na podlagi strupenosti, obstojnosti in bioakumulacije. Na seznamu II so navedene snovi, ki škodljivo vplivajo na vodno okolje, ta vpliv pa je lahko omejen na določeno področje in je odvisen od značilnosti in lokacije vode, v katero se odvajajo snovi. Ta priloga natančneje opredeljuje, da je treba snovi s seznama I, katerih mejne vrednosti iz člena 6 Direktive niso bile določene, obravnavati kot snovi s seznama II.
3 Členu 1(1) Direktive določa, da se uporablja za celinske površinske vode, teritorialne vode, notranje morske vode in za podzemno vodo.
4 Členu 1(2) Direktive podaja vrsto opredelitev, med drugim za izraza „izpust“ in „onesnaževanje“. „Izpust“ je opredeljen v navedenem členu 1(2)(d) kot „vnos katerih koli snovi iz seznama I ali seznama II priloge v vode iz odstavka 1, razen:
– izpustov pri poglabljanju dna,
– obratovalnih izpustov iz ladij v teritorialnem morju,
– odmetavanja z ladij v teritorialnem morju.“
5 „Onesnaževanje“ je opredeljeno v členu 1(2)(e) te direktive kot „človekovo neposredno ali posredno odvajanje snovi ali energije v vodno okolje, ki ogroža človekovo zdravje, škoduje živim virom in vodnim ekosistemom, zmanjšuje možnosti za uživanje vodnega okolja ali ovira druge zakonite načine rabe vode.“
6 Člen 2 Direktive državam članicam nalaga dolžnost, da sprejmejo ustrezne ukrepe za odpravo onesnaževanja voda s snovmi s seznama I priloge k navedeni Direktivi ter da zmanjšajo onesnaževanje s tistimi s seznama II iste priloge.
7 Člen 7 iste direktive določa:
„1. Da bi se zmanjšalo onesnaževanje voda iz člena 1 s snovmi iz seznama II, države članice izdelajo programe, pri izvajanju katerih uporabljajo zlasti metode iz odstavkov 2 in 3.
2. Za vse izpuste, ki verjetno vsebujejo katero koli od snovi iz seznama II, v vode iz člena 1 je potrebno predhodno dovoljenje pristojnega organa zadevne države članice, v katerem so določeni emisijski standardi. Ti standardi temeljijo na ciljih kakovosti, ki se določijo tako, kot je predvideno v odstavku 3.
3. Programi iz odstavka 1 vključujejo cilje kakovosti za vodo; ti se določijo v skladu z morebitnimi direktivami Sveta.
4. Programi lahko vključujejo tudi posebne določbe o sestavi in uporabi snovi ali skupin snovi in izdelkov ter upoštevajo zadnje ekonomsko izvedljive tehnične dosežke.
5. V programih so določeni roki za njihovo izvedbo.
6. Povzetki programov in rezultati njihove izvedbe se pošljejo Komisiji.
7. Komisija skupaj z državami članicami organizira redno primerjanje programov, da zagotovi ustrezno usklajevanje njihovega izvajanja. Če se ji zdi potrebno, predloži Svetu ustrezne predloge.“
8 Člena 8, drugi stavek, Direktive določa, da države članice prepovejo vsa dejanja, ki bi namerno ali nenamerno obšla določbe te direktive.
9 Člen 9 Direktive določa, da uporaba ukrepov, sprejetih na podlagi te direktive, nikakor ne sme neposredno ali posredno povečati onesnaženja voda iz Direktive.
10 Člen 10 Direktive določa, da, kadar je to primerno, lahko ena ali več držav članic posamezno ali skupaj določijo ukrepe, ki so strožji od ukrepov, predvidenih v tej direktivi.
11 V Direktivi končni datum za njeno izvedbo ni izrecno določen. Člen 12(2) te pa določa, da „Komisija, kadar je to mogoče v 27 mesecih po notifikaciji te direktive, posreduje prve predloge na podlagi člena 7(7). Svet soglasno odloči v devetih mesecih“.
12 V dopisu z dne 3. novembra 1976 je Komisija državam članicam predlagala naslednje datume: 15. september 1978 za vzpostavitev sistema z dovoljenji, 15. september 1981 za sprejetje programov za zmanjšanje onesnaževanja s snovmi s seznama II in 15. september 1986 za izvedbo teh programov.
13 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL L 327, str. 1) vsebuje več določb, ki se nanašajo na Direktivo.
14 Zlasti člen 22(2) Direktive 2000/60 določa naslednje:
„Z učinkom trinajst let po začetku veljavnosti te direktive se razveljavijo naslednji pravni akti:
[...]
– Direktiva 76/464/EGS Sveta [...]“.
Predhodni postopek
15 Po prejemu pritožbe je Komisija 4. februarja 1991 vročila Irski pisni opomin, v katerem je navedla, da ji ta država članica ni sporočila povzetkov programov zmanjšanja onesnaževanja za določene snovi s seznama II priloge k direktivi.
16 Komisija je 23. decembra 1992 vročila Irski nov pisni opomin, v katerem je zlasti trdila, da irska zakonodaja ni pravilno prenesla člena 7 Direktive. Po njenem mnenju zadevna zakonodaja programov za zmanjšanje onesnaževanja ni opredelila kot obveznih, poleg tega ni zadosti opredelila ciljev kakovosti in sistema z dovoljenji za kanalizacijo. Komisija je dodala, da se navedeni člen 7 na več posebnih področjih ne izvaja pravilno. Irska je odgovorila z dopisom z dne 30. julija 1993.
17 Potem ko je Komisija preučila več pritožb v zvezi z irskimi morskimi ribogojnicami, je 14. februarja 1996 vročila zadevni državi članici pisni opomin, v katerem jo je opozorila na dejstvo, da za navedene ribogojnice ne uporablja člena 7 Direktive.
18 Irska je Komisiji odgovorila z dopisoma z dne 11. in 14. junija 1996 in navedla podrobnosti o svojem stališču glede zadevnega člena 7.
19 Komisija je 3. oktobra 1996 poslala zadevni državi članici pisni opomin v dopolnitev opomina z dne 23. december 1992.
20 Komisija je 12. junija 1997 vročila Irski obrazloženo mnenje, v katerem je navedla različne postopke in opozorila na več neizpolnjenih obveznosti te države članice, ki pomenijo kršenje členov 7 in 9 Direktive, zlasti da ni opredelila programov za zmanjševanje onesnaževanja in/ali da ni sporočila teh programov in rezultatov njihove uporabe v obliki izvlečkov, da ni opredelila obveznih metod za izvajanje (tj. ciljev kakovosti, dovoljenj in emisijskih standardov), in na dejstvo, da ni preprečila splošne onesnaženosti sladkih voda s fosforjem in njenega povečanja.
21 En dan preden je bilo poslano to obrazloženo mnenje, je Irska 11. junija 1997 poslala Komisiji dopis, v katerem je opisala strategijo boja zoper evtrofizacijo irskih rek, potokov in jezer, ki je zajela vodo na pobočjih. Ta strategija je bila usmerjena k reševanju težav onesnaževanja s fosforjem, omenjenega v obrazloženem mnenju.
22 Potem ko sta si Irska in Komisija izmenjali številne dopise, je zadnja 28. julija 2000 zadevni državi članici poslala dodatno obrazloženo mnenje, v katerem je ugotovila, da Irska s tem, da ni sprejela vseh zahtevanih ukrepov za zagotovitev pravilnega prenosa in uporabe Direktive, ni izpolnila obveznosti iz te Direktive, zlasti obveznosti iz njenih členov 7 in 9, niti obveznosti iz Pogodbe ES, in to državo članico pozvala, naj v roku dveh mesecev od dneva vročitve mnenja sprejme ukrepe, ki so potrebni za uskladitev z obrazloženim mnenjem.
23 Irska je v odgovor na obrazloženo mnenje 2. februarja Komisiji poročala o novosprejeti ureditvi, tj. o Predpisu z dne 30. januarja 2001 z naslovom „Predpis o kakovosti voda — nevarne snovi“ [Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. št. 12 iz leta 2001), v nadaljevanju: predpis iz leta 2001]. Ta novi predpis določa cilje kakovosti za atracin, diklorometan, toluen, tributiletan, ksilen, arzenik, krom, baker, cianid, flor, svinec, simazin, nikelj in cink. Irska je poudarila, da je poročanje o teh novih določbah opravila na podlagi Direktive 2000/60.
24 Irska je 6. aprila 2001 Komisiji poslala kopijo poročila, ki ga je pripravila irska agencija za varstvo okolja, ki se nanaša na vsebnost 78 nevarnih snovi v irskih površinskih vodah.
25 Zadevna država članica je 30. julija 2001 poročala Komisiji o drugih ukrepih, tj. o občinskih predpisih, ki so bili sprejeti zlasti za izvajanje Direktive in Direktive 2000/60.
26 Irska je 15. februarja 2002 posredovala Komisiji kopijo publikacije o napredku, ki so ga irske lokalne skupnosti zabeležile pri izvajanju ukrepov zmanjšanja onesnaževanja s fosforjem.
27 Ker Komisija ni bila zadovoljna s pojasnili te države članice, se je odločila, da bo vložila to tožbo.
Tožba
Rok za prenos Direktive
28 Najprej je treba poudariti, da Direktiva roka, v katerem bi jo morale države članice prenesti v svojo ureditev, izrecno ne določa. Preden se Sodišče izreče o utemeljenosti očitkov Komisije, je treba ugotoviti, ali je bil kljub temu državam članicam postavljen rok za uskladitev z obveznostmi iz te direktive.
29 Člen 12(2) Direktive določa, da Komisija, kadar je to mogoče v sedemindvajsetih mesecev po notifikaciji te direktive, posreduje Svetu prve predloge, ki jih je oblikovala po opravljeni primerjavi programov, ki so jih pripravile države članice na podlagi člena 7(7) te direktive.
30 Zadevni člen 12(2) zagotovo ne določa obveznega roka. Besedna zveza „kadar je to mogoče“ v besedilu kaže na to, da rok ni zavezujoč. Glede na to, da je za ugotavljanje prvih rezultatov izvajanja Direktive določeno sorazmerno kratko obdobje, je kljub temu cilj navedenega člena ta, da uporaba njenih določb ne bi bila zapoznela.
31 Sicer bi bila Direktivi, katere prenos bi bil odložen za nedoločen čas, vzeta njena vsebina in bi bila brez koristnega učinka. Cilj Direktive, tj. odprava ali zmanjšanje onesnaževanja voda, zahteva, da se za zagotovitev njenega koristnega učinka prenese v razumnem roku. Če v daljšem časovnem obdobju ne bi prišlo do njenega prenosa, dejansko ne bi bilo nobenega nadzora nad položaji, ki povečujejo onesnaževanje, zaradi česar bi bila Direktiva povsem neučinkovita.
32 V zvezi s pojmom „razumni rok“ je treba opozoriti na to, da je Komisija z dopisom z dne 3. novembra 1976 državam članicam predlagala, naj upoštevajo roke 15. september 1978 za vzpostavitev sistema z dovoljenji, 15. september 1981 za sprejetje programov in 15. september 1986 za njihovo izvedbo. Irska tedaj ni ugovarjala postavljenim rokom. Poleg tega se zato, ker je varstvo okolja bistveno pomembno znotraj opredelitve in izvajanja politike in dejavnosti Skupnosti, lahko zahteva hiter odziv nacionalnih organov pri reševanju težav onesnaževanja voda.
33 Ob upoštevanju teh stališč je treba skleniti, da tudi če v nasprotju z običajno prakso v Direktivi ni določen rok za njen prenos, to ne pomeni, da lahko države članice sprejemajo ukrepe za njeno izvajanje v rokih, ki se njim zdijo ustrezni. Vendarle je bila Irska dolžna prenesti to direktivo v razumnem roku zaradi potrebe po zagotovitvi njenega koristnega učinka in zaradi dejstva, da tedaj ni ugovarjala rokom, ki jih je Komisija predlagala za postopen prenos te direktive.
34 Sodišče ugotavlja, da je ob začetku predhodnega postopka razumni rok za prenos direktive že potekel.
Prvi očitek: neupoštevanje določb člena 7(1) Direktive
Trditve strank
35 Prvi očitek Komisije Irski je, da v nasprotju z zahtevami člena 7(1) Direktive ni izdelala programov za zmanjšanje onesnaževanja z vsemi snovmi s seznama II.
36 Irska je navedla, da se obveznost iz člena 7(1) Direktive razteza zgolj na zadevne snovi, če so bile zaznane ali če obstaja možnost, da bi bile zaznane, v vodah, ki sodijo v njeno pristojnost. Meni torej, da je njeno obveznost po sprejetju programov za vse snovi s seznama II Direktive treba razumeti tako, da jo pogojujejo posebne okoliščine te države članice.
37 Poleg tega Irska zatrjuje, da je izvedla programe za vse snovi s seznama II, glede katerih je bila zavezana. Ker ni bilo pomembnejšega dejanskega ali potencialnega onesnaževanja oziroma izpustov, ki bi vsebovali take snovi, trdi, da ni dolžna sprejeti programov iz člena 7 Direktive v zvezi s temi snovmi.
Presoja Sodišča
38 Najprej je treba opozoriti, da morajo biti v skladu s sodno prakso Sodišča programi, sprejeti na podlagi člena 7 Direktive, posebni. Posebnost obravnavanih programov je v tem, da morajo tvoriti celovit in povezan pristop, ki ima naravo konkretnega in izoblikovanega načrtovanja, ki pokriva celotno nacionalno ozemlje in upošteva zmanjševanje onesnaževanja s snovmi s seznama II, ki so pomembne v nacionalnih okoliščinah vsake države članice, v skladu z v samih programih določenimi cilji kakovosti za vode, v katere se snovi odvajajo (sodba z dne 21. januarja 1999 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-207/97, Recueil, str. I-275, točki 39 in 40). Zasnova „programa“ vključuje torej vrsto medsebojno usklajenih, združenih in celovitih ukrepov.
39 Gledano iz tega zornega kota je treba preučiti, ali nacionalni ukrepi, ki jih je sprejela Irska, izpolnjujejo ta merila. Gre za naslednje ukrepe:
– predpis z dne 24. julija 1998 o ciljih kakovosti vode za fosfor [Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998; S.I. št. 258 iz leta 1998; v nadaljevanju: predpis iz leta 1998], ki določa obvezne cilje za fosfor,
– predpis iz leta 2001, ki določa cilje kakovosti za štirinajst drugih snovi,
– določeni občinski predpisi, sprejeti za izvajanje Direktive in predpisa iz leta 1998.
Navedeni ukrepi vsebujejo, kot osnovo za program, določitev ciljev kakovosti za fosfor in štirinajst drugih snovi.
40 Na prvem mestu je v zvezi s štirinajstimi snovmi iz predpisa iz leta 2001 treba ugotoviti, da je ta začel veljati po izteku roka iz dodatnega obrazloženega mnenja, kar irski organi v svojih navedbah o zadevi priznavajo. Vendar pa se neizpolnitev obveznosti države članice ugotavlja na dan po izteku roka, ki je določen v obrazloženem mnenju, poznejših sprememb pa Sodišče ne more upoštevati (sodba z dne 17. septembra 1996 v zadevi Komisija proti Italiji, C-289/94, Recueil, str. I-4405, točka 20).
41 Na drugem mestu je treba v zvezi z označitvijo predpisa iz leta 1998 za ukrep, ki določa program za zmanjšanje onesnaževanja s fosforjem, navesti, da ta ne zajema vseh površinskih voda v državi, saj cilji kakovosti, ki jih je določil ta predpis, ne veljajo za kanale. Irska v navedbah o zadevi dejansko priznava, da glede fosforja ni določila ciljev kakovosti za kanale in da s tem ni izpolnila obveznosti glede določitve navedenih ciljev za vse površinske vode v državi.
42 Glede občinskih predpisov, sprejetih za izvajanje Direktive, zadošča ugotovitev, da iz spisa izhaja, da je v poročilu, ki ga je Irska poslala 30. julija 2001, navedeno, da se nanaša zgolj na s kmetijsko dejavnostjo povezane predpise štirih lokalnih oblasti. V tem poročilu je Irska navedla tudi to, da pri več lokalnih oblasteh poteka priprava predpisov.
43 Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba ugotoviti, da Irska s tem, da ni izdelala programov za zmanjšanje onesnaževanja z vsemi snovmi s seznama II, glede katerih je bila na podlagi direktive zavezana, ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 7(1) Direktive.
Drugi očitek: neupoštevanje določb člena 7(3) Direktive
Trditve strank
44 Drugi očitek Komisije Irski je v tem, da v nasprotju s členom 7(3) Direktive ni vzpostavila ciljev kakovosti. Ta očitek se po vrsti deli na dva dela.
45 V prvem delu Komisija zatrjuje, da zadevna država ni določila ciljev kakovosti v zvezi z drugimi snovmi razen fosforja in štirinajstih snovi, ki jih vsebuje predpis iz leta 2001.
46 V drugem delu zatrjuje, da predpis iz leta 1998 o določitvi ciljev kakovosti za fosfor ni v skladu z zahtevami Direktive. Komisija se sklicuje na več dejavnikov, tj. na nedodeljevanje oznak kakovosti za vse vodne mase v državi, na dejstvo, da so se irski organi omejili na izvajanje opazovanj, kar ni enako dodelitvi oznake kakovosti, na zamudo pri izvajanju teh opazovanj, kar 20 let po sprejetju Direktive, na neupoštevanje opredelitve izraza „onesnaževanje“, ki ga vsebuje Direktiva, in na nezanesljivost metod analize, ki jih je Irska izdelala za jezera.
47 Irski organi izpodbijajo navedbe Komisije in se sklicujejo, prvič, na velik obseg ukrepov, ki so jih sprejeli za izvajanje nadzora, drugič, na to, naj se upošteva predpis iz leta 1998 kot prehodni ukrep za doseganje cilja izboljšanja voda, posebej opredeljenih v tem predpisu, in tretjič, na prosto izbiro metod za analizo kakovosti jezerskih voda, glede na to, da Direktiva ne nalaga uporabe ene ali druge metode za analizo.
Presoja Sodišča
48 Na začetku je treba ugotoviti, da Irska, čeprav zatrjuje, da je dejansko spoštovala določbe člena 7 Direktive, med svojimi navedbami o zadevi priznava, da na dan, ko je potekel rok iz dodatnega obrazloženega mnenja, ni sprejela vseh ukrepov, ki jih določa tretji odstavek tega člena.
49 Zlasti glede prvega dela drugega očitka Irska šteje, da posebne okoliščine vsake države članice pogojuje obveznost iz člena 7(1) Direktive o določitvi ciljev kakovosti za vse snovi s seznama II priloge k Direktivi. Vendar pa v navedbah o zadevi priznava, da je sprejela cilje kakovosti le za fosfor in štirinajst drugih snovi, za zadnje jih je sprejela štiri mesece po poteku roka iz obrazloženega mnenja. Po drugi strani pa ni določila nobenega cilja za določeno število snovi, ki izhajajo iz industrijskega sektorja, kar v svoji tožbi navaja Komisija.
50 Iz takih okoliščin izhaja, da je prvi del drugega očitka utemeljen.
51 V zvezi z drugim delom drugega očitka je najprej glede trditve Irske o obsegu ukrepov za nadzor kakovosti vodnih mas v državi že ugotovljeno v točki 41 te sodbe, da predpis iz leta 1998 ne obsega vseh površinskih voda v državi, glede na to, da njegova uporaba ne zajema kanalov. Sicer pa opazovanja jezer pokrivajo le 65 % skupne površine jezer v državi, kar irska vlada priznava v svoji dupliki. Poleg tega se Irska omejuje na izvedbo preprostih opazovanj kakovosti vode. Izvajanje preprostih opazovanj ne pomeni določanja ciljev kakovosti, bi pa opazovanja lahko bila pomemben element pri opredeljevanju ciljev kakovosti. Gledano iz tega zornega kota trditev Irske ni mogoče sprejeti.
52 Dalje Irska glede nespoštovanja opredelitve izraza „onesnaževanje“, ki ga določa Direktiva, navaja, da pomeni predpis iz leta 1998 prehodni ukrep za izboljšanje kakovosti voda, zlasti tistih, na katere se ta predpis nanaša. Zato ga je treba šteti za pragmatično prizadevanje za reševanje težav onesnaževanja irskih sladkih voda s fosforjem, saj uvaja celo strožje standarde od tistih v ureditvah drugih držav članic.
53 Sodišče je že odločilo, da dejstvo, da se država članica sklicuje na to, da je določila še velikopoteznejše cilje, kot jih določa Direktiva, ne more te države članice razrešiti obveznosti, da se uskladi najmanj z zahtevami, ki jih določa ta direktiva (glej sodbo z dne 2. maja 2002 v zadevi Komisija proti Franciji, C-292/99, Recueil, str. I-4097, točka 48).
54 Zato ker je predpis iz leta 1998, katerega rezultati se nanašajo na leto 2007, označila za prehodnega, še ni mogoče šteti, da ta predpis zadošča za izvajanje obveznosti, ki izhajajo iz člena 7(3) Direktive, čeprav bi irski organi načrtovali sprejetje strožjih ciljev kakovosti. V takih razmerah trditve Irske ni mogoče sprejeti.
55 Končno, študiji v zvezi z zanesljivostjo sistema za analizo kakovosti jezerskih voda, ki sta ju izdelala Central Fisheries Board (centralni urad za ribištvo) in Environmental Protection Agency (agencija za varstvo okolja) in ju je Komisija priložila k svoji tožbi, postavljata pod vprašaj zanesljivost sistema zbiranja vzorcev na sredini jezer. Ker Irska ni predložila nobenega dokaza, s katerim bi izpodbijala trditve, ki se nanašajo na ti študiji, se njene trditve o tej točki prav tako štejejo za neutemeljene.
56 Glede na pravkar navedeno je treba ugotoviti, da Irska s tem, da ni določila ciljev kakovosti v skladu s členom 7(3) Direktive, ni izpolnila svojih obveznosti iz te določbe.
Tretji očitek: kršitev določb člena 7(2) Direktive
Trditve strank
57 Komisija Irski očita, da ni vzpostavila sistema z dovoljenji v skladu s členom 7(2) Direktive in kot primer navaja določene onesnaževalne izpuste, za katere ni zahtevano tako dovoljenje.
58 Komisija poudarja, da Irska za določene izpuste iz lokalnih skupnosti ni predvidela sistema s predhodnimi dovoljenji.
59 Po navedbah Komisije velja tudi za izpuste snovi s seznama II iz irskih morskih objektov in naprav, da niso predmet predhodnega dovoljenja.
60 Komisija navaja tudi to, da irska zakonodaja ne zahteva pridobitve dovoljenja za izpuste fosforja iz kmetijskih objektov in naprav, čeprav gre za enega najpomembnejših virov onesnaževanja, oziroma da ne zagotavlja, da bi bili izpusti brez takega dovoljenja prepovedani.
61 Na koncu Komisija opozarja tudi na to, da za izpuste fosforja iz zračnega razprševanja za pogozdovanje predhodno dovoljenje ni potrebno.
62 Irska izpodbija te navedbe. Zlasti o izpustih iz kanalizacije, za katere so odgovorne lokalne oblasti, Irska zatrjuje, da za njih velja Predpis z dne 14. junija 2001 o ravnanju s komunalnimi odpadnimi vodami (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001), ki pravilno izvaja Direktivo Sveta 91/271/EGS z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode (UL L 135, str. 40).
63 V zvezi z izlivi ob neurjih, za katere so odgovorne lokalne sanitarne oblasti, Irska priznava, da zanje ni vzpostavila sistema z dovoljenji. Vendar pa meni, da zanje ni bila dolžna vzpostaviti takega sistema, ker to sodi v okvir proste presoje, ki ga daje državam članicam Direktiva 91/271, ki poleg svojega sistema s predhodnimi dovoljenji dovoljuje izvajanje splošnih predpisov. Zgoraj navedeni Predpis z dne 14. junija 2001 ima na Irskem vlogo predhodnega splošnega predpisa. Poleg tega naj bi bil v pripravi zakon, ki bi določal predhodno dovoljenje za izpuste lokalnih skupnosti za tiste primere, za katere še ne veljajo zakonski standardi in/ali sistem s predhodnimi dovoljenji.
64 V zvezi z morskimi objekti in napravami se Irska sklicuje na zakon (spremembe) iz leta 1997 o ribištvu (Fisheries (Amendment) Act 1997), čeprav priznava, da se njegove določbe nanašajo zgolj na ureditev izpustov iz ribogojniških objektov in naprav. Vendar je po mnenju Irske te določbe treba razumeti v povezavi z določbami zakona o morskih tleh ob obali, 1933-1998 (Foreshore Act 1933-1998), ki naj bi zahtevale pridobitev dovoljenja ministra za kakršen koli poseg na morskih tleh ob obali.
65 Irska o onesnaževanju iz kmetijskih objektov in naprav meni, da so bila nekatera uhajanja tekočih snovi iz kmetijskih objektov in naprav nenamerna in velikokrat naključna. Čeprav priznava, da bi se na podlagi določbe Direktive lahko zahtevalo predhodno dovoljenje za mesta, kjer so izpusti predvidljivi, hkrati meni, da bi bilo ob nenamernih in naključnih izpustih od odgovornih oseb ustrezno zahtevati, naj na najboljši možni način popravijo nastali položaj, in jim morebiti naložiti plačilo globe.
66 Irska vlada o zračnem razprševanju gnojil na področjih gozdov navaja, da je bilo za to dejavnost vedno potrebno predhodno dovoljenje nacionalnega regulativnega organa in da se od januarja 2002 za tako gnojenje zahteva izvedba posebnega postopka za izdajo dovoljenja.
67 Na koncu Irska izpodbija trditev Komisije v tožbi, da sistem s prepovedovanjem, ki ga vzpostavlja člen 3(1) zakona iz leta 1977 o lokalnih upravah (onesnaževanje voda) (Local Government (Water Pollution) Act 1977, v nadaljevanju: zakon iz leta 1977), ni strožji od sistema z dovoljenji. Člen 3(1) tega zakona določa, da „nihče ne sme povzročiti vstopa onesnaževalnih snovi v vode ali takega vstopa dovoliti“, kar po mnenju Irske pomeni strožji ukrep od tistega iz člena 10 Direktive.
Presoja Sodišča
68 Najprej je treba povedati, da je Sodišče že večkrat odločilo, da iz člena 7(2) Direktive izhaja, da mora dovoljenje za posamezne dovoljene izpuste vsebovati emisijske standarde, izračunane na podlagi ciljev kakovosti, ki so predhodno določeni v programu po prvem odstavku iste določbe za varovanje obravnavanih stoječih in tekočih voda (sodba z dne 11. junija 1998, Komisija proti Grčiji, C-232/95 in C-233/95, Recueil, str. I-3343, točka 28). Ker ni celovitega in splošnega sistema ciljev kakovosti, ni mogoče določiti drugih elementov programa (dovoljenja in emisijski standardi, ki temeljijo na ciljih) tako, da bi bilo skladno z določbami Direktive.
69 Pomembno je opomniti, da se Irska, kot je ugotovljeno v točkah 43 in 56 te sodbe, do dneva, ko je potekel rok iz obrazloženega mnenja, ni uskladila z določbami Direktive glede določitve ciljev kakovosti.
70 Sicer je v zvezi s tem, da se ne zahteva dovoljenja za določene izpuste, za katere so odgovorne lokalne oblasti, kot so izpusti iz kanalizacije in izlivi ob neurjih, treba omeniti, da je bil predpis iz leta 2001 o ravnanju s komunalnimi odpadnimi vodami, na katerega se sklicuje Irska, ko izpodbija neizpolnitev obveznosti, sprejet 14. junija 2001, tj. skoraj eno leto po datumu dodatnega obrazloženega mnenja Komisije. Vendar se neizpolnitev obveznosti ugotavlja na dan po izteku roka, ki je določen v obrazloženem mnenju, poznejših sprememb pa Sodišče ne more upoštevati (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 20). Zato je treba na tem mestu ugotoviti, da Irska ni izpolnila svoje obveznosti.
71 Očitek, da ni uvedla sistema z dovoljenji za izpuste iz morskih objektov in naprav, je utemeljen. Na eni strani je Irska v navedbah o zadevi priznala, da nacionalna zakonodaja glede morskih objektov in naprav zahteva dovoljenja le za ribogojniške objekte in naprave. Na drugi strani ni izkazala, da bi zakon o morskih tleh ob obali, 1933- 1998, vseboval določbe, ki bi izrecno zahtevale določitev emisijskih standardov na podlagi ciljev kakovosti. Navedeno pomeni kršitev obveznosti iz člena 7(2) Direktive.
72 Tudi glede tega, da ni uvedla sistema z dovoljenji za izpuste iz kmetijskih objektov in naprav, je treba pritrditi očitku Komisije. V zvezi s tem se Irska in Komisija strinjata, da pomemben del onesnaževalnih snovi, ki odtečejo v irske vode, prihaja iz kmetij (tj. najmanj 30 % vseh hranljivih snovi in v notranje vode zlasti fosforja, do 73 %).
73 Poleg tega v odgovor na trditev Komisije, da se ob onesnaževanju s fosforjem iz stalnih kmetijskih objektov in naprav lahko opredeli potrebna vzročna zveza in predvidljivost med ravnanji, ki se zahtevajo od neke osebe, in onesnaževanjem voda, Irska priznava, da bi se na podlagi določb Direktive lahko zahtevalo predhodno dovoljenje za mesta, kjer so izpusti predvidljivi.
74 Komisija in Irska sta priznali, da tudi, če se dovoljenje ne bi zahtevalo za izpuste iz kmetijskih objektov in naprav, vendarle ne bi bilo mogoče izpodbijati dejstva, da je to nujno najmanj ob predvidljivih onesnaževalnih izlivih. Če pa se dovoljenje ne zahteva za noben izpust iz kmetijskih objektov in naprav, se tudi za stalne objekte in naprave, katerih izpusti so predvidljivi, takega sistema z dovoljenji ne more zahtevati.
75 V teh razmerah je treba skleniti, da Irska s tem, da za onesnaževalne izpuste iz stalnih kmetijskih objektov in naprav, kjer so taki izpusti predvidljivi, ni uvedla sistema z dovoljenji, ni izpolnila obveznosti.
76 Na koncu, v zvezi s tem, da ni uvedla dovoljenja za dejavnosti zračnega razprševanja, Irska priznava, da je šele januarja 2002, kar je po poteku roka iz obrazloženega mnenja, uvedla poseben postopek za izdajo dovoljenja za zračno razprševanje gnojil na področjih gozdov. Irska navaja, da je bilo pred tem datumom za tako razprševanje potrebno predhodno dovoljenje nacionalnega organa, pristojnega za sprejemanje predpisov. Kljub temu ta država ni izkazala, da bi bilo tako dovoljenje v skladu z zahtevami Direktive glede spoštovanja ciljev kakovosti in emisijskih standardov. Iz navedenega izhaja, da je bil tudi glede tega očitek Komisije utemeljen.
77 V zvezi s tretjim očitkom je treba na koncu preučiti trditve Irske, da naj bi sistem s prepovedovanjem, ki je bil sprejet z zakonom iz leta 1977, vzpostavljal „strožji ukrep“ v smislu člena 10 Direktive.
78 Čeprav načeloma sistem s prepovedovanjem pomeni alternativo sistemu z dovoljenji, Irska ni izkazala v skladu z določbami Direktive, da bi bilo mogoče sistem, ki ga je uvedel zakon iz leta 1977, učinkovito nadomestiti s takim sistemom z dovoljenji, ki je predviden v Direktivi.
79 Dejansko je sistem s prepovedovanjem iz člena 3(1) zakona iz leta 1977 v tretjem odstavku istega člena usklajen z določbo, ki razbremenjuje odgovornosti vsakega, ki izkaže, da je izvedel vse razumne varnostne ukrepe za preprečitev vstopa onesnaževalnih snovi v vode. Učinkovito uporabo tega sistema zagotavljajo pristojnosti, dodeljene sodnim (člen 11) in lokalnim oblastem (člen 12). Zadevni člen 12 omogoča lokalnim oblastem, da izdajo osebam, ki so odgovorne za vir onesnaževanja, nalog za izvedbo posebnih ukrepov za boj proti onesnaževanju. Zadevni zakon po drugi strani ne omenja ciljev kakovosti ali programa za zmanjšanje onesnaževanja voda.
80 Najprej, zakon iz leta 1977 nima natančnih določb o onesnaževalnih dejavnostih, ki bi posamezniku omogočale, da se sklicuje na jasen, natančen in nedvoumen pravni okvir, ki ga zahteva Sodišče (v tem smislu glej sodbo z dne 9. februarja 1994 v zadevi Komisija proti Italiji, C-119/92, Recueil, str. I-393, točka 17).
81 Dalje, učinkovitost sistema sloni v veliki meri na nalogih, ki jih lokalne oblasti izdajajo na podlagi člena 12. Vendar te naloge izdaja vsaka lokalna skupnost po lastnem preudarku v vsakem posameznem primeru, ne da bi bila vezana na merila o kakovosti vode, ki v navedenemu zakonu manjkajo. Brez enotnih in z zakonom določenih meril ni mogoče zagotoviti enovite, celovite in povezane uporabe Direktive. V zvezi s tem Irska pod točko 8.3 duplike celo navaja, da ne trdi, da bi bil sistem z izdajanjem nalogov na podlagi člena 12 enak sistemu z dovoljenji.
82 Na koncu gre v zvezi z določbo o razbremenitvi iz člena 3(3) zakona iz leta 1977 poudariti, da ta člen ne opredeljuje pomena in narave ukrepov, ki jih je treba sprejeti za tako razbremenitev, tako da je vsakič, ko pride do primera, prepuščeno vsaki lokalni skupnosti, da presodi, ali so bili izvedeni ukrepi razumni. Iz tega zornega kota tak sistem ni enak sistemu, v katerem so vsi vidiki zmanjšanja onesnaževanja določeni vnaprej na jasno, natančno in nedvoumno.
83 Iz zgoraj navedenega izhaja, da Irska s tem, da ni vzpostavila sistema z dovoljenji, kot ga zahteva člen 7(2) Direktive, ni izpolnila svoje obveznosti.
Četrti očitek: kršitev člena 9 Direktive
Trditve strank
84 S tem očitkom Komisija trdi, da se je zaradi kršitve določb člena 9 Direktive povečalo onesnaževanja voda, ki od sprejetja Direktive sodijo v pristojnost Irske.
85 Zadevna kršitev člena 9 izvira iz zamude te države članice pri prenosu Direktive, kar naj bi vodilo k posledicama, ki nasprotujeta ciljem Direktive. Na eni strani naj bi prepozna izvedba dovolila popustljivost zakonske ureditve glede zmanjšanja kakovosti vode, kar ni bilo predvideno z Direktivo. Na drugi strani bi lahko dodeljevanje, kot podlaga za oceno, oznak na podlagi študij, ki so bile narejene leta 1997, pokazalo napačno sliko dejanske ravni onesnaženosti leta 1976, ko je bila Direktiva sprejeta.
86 Po drugi strani Irska zatrjuje, da se je treba uskladiti s členom 9 Direktive le, če je na njeni podlagi država članica izvedla ukrepe in je uporaba teh ukrepov povzročila poslabšanje kakovosti vode. Ker ni prišlo do izvajanja ukrepov na podlagi uporabe Direktive, se njen člen 9 ne uporablja. Irska zato meni, da se Sodišču zastavlja vprašanje, ali je uporaba predpisa iz leta 1998 neposredno ali posredno vodila k povečanju onesnaževanja vode, kar ta država članica zanika.
87 Sicer Irska zatrjuje, da sodne prakse Sodišča, na katero se sklicuje Komisija, po kateri se Direktiva ne more razlagati tako, da daje prednost državam članicam, ki ne spoštujejo njenih določb, ni mogoče uporabiti, če obravnavane določbe ne določajo, do kdaj jih je treba prenesti.
Presoja Sodišča
88 Najprej je treba opozoriti, da po določbi člena 9 uporaba ukrepov, sprejetih na podlagi te direktive, nikakor ne sme neposredno ali posredno povečati onesnaževanja voda iz člena 1. Iz besedila te določbe, ki se izrecno nanaša na „ukrepe, sprejete na podlagi [...] Direktive“, jasno izhaja, da se predpisana obveznost nanaša na stanje, v katerem so države članice dejansko sprejele ukrepe za prenos Direktive.
89 V nasprotju s trditvami Irske iz takih ugotovitev ne izhaja, da bi lahko država članica, ki ni sprejela nobenega ukrepa za prenos ali ki je Direktivo prenesla le delno, sprejela ukrepe, ki bi neposredno ali posredno vodili k povečanju onesnaževanja. Čeprav neposredno ne izhaja iz uporabe člena 9 Direktive, bi bilo to nezdružljivo z Direktivo, zlasti z njenim členom 2, ki državam članicam nalaga, naj sprejmejo ustrezne ukrepe za odpravo ali zmanjšanje onesnaževanja voda s snovmi s seznama I in s seznama II priloge k Direktivi.
90 V obravnavanem primeru Komisija ni izkazala s potrebno stopnjo gotovosti, ki se v pravu zahteva, da bi bila posledica sprejetja ukrepov za prenos Direktive povečanje onesnaževanja irskih rek. Zato je treba ugotoviti, da glede kršitve člena 9 obveznost ni bila neizpolnjena.
91 Ob upoštevanju vsega navedenega je treba ugotoviti, da Irska s tem, da ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za zagotovitev pravilnega prenosa in uporabe Direktive, ni izpolnila obveznosti iz člena 7 te direktive. V preostalem delu se tožba zavrne.
Stroški
92 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Irski naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi v bistvenem ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Irska s tem, da ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za zagotovitev pravilnega prenosa in uporabe Direktive Sveta 76/464/EGS z dne 4. maja 1976 o onesnaževanju pri odvajanju nekaterih nevarnih snovi v vodno okolje Skupnosti, ni izpolnila obveznosti iz člena 7 te direktive.
2) V preostalem delu se tožba zavrne.
3) Irski se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
* Jezik postopka: angleščina.