MNENJE 2/00 SODIŠČA
6. december 2001
„Kartagenski protokol – Sklenitev – Pravna podlaga – Členi 133 ES, 174(4) ES in 175(1) ES – Živi spremenjeni organizmi – Varstvo okolja – Skupna trgovinska politika“
Komisija Evropskih skupnosti je pri tajništvu Sodišča 27. oktobra 2000 vložila predlog za izdajo mnenja na podlagi člena 300(6) ES, ki se glasi:
„Svet, Komisija ali država članica lahko od Sodišča pridobi mnenje, ali je načrtovani sporazum združljiv z določbami te pogodbe. Kadar je mnenje Sodišča odklonilno, lahko sporazum začne veljati le v skladu s členom 48 Pogodbe o Evropski uniji.“
Stvarno kazalo
I –Ozadje predloga za izdajo mnenja
A – Konvencija o biološki raznovrstnosti
B – Kartagenski protokol
II – Vprašanja Komisije in postopek pred Sodiščem
A – Vprašanja Komisije
B – Postopek pred Sodiščem
III – Stališča držav članic in institucij
A – Dopustnost predloga
B – Temelj
1. Povzetek
2. Razvoj
Stališče Sodišča
IV – Dopustnost predloga
V – Temelj
Ozadje predloga za izdajo mnenja
A – Konvencija o biološki raznovrstnosti
Konvencijo o biološki raznovrstnosti (v nadaljevanju: Konvencija) so Evropska gospodarska skupnost in njene države članice podpisale na Konferenci Združenih narodov za okolje in razvoj (UNCED), imenovani „Svetovni vrh“, 5. junija 1992 v Riu de Janeiru (Brazilija) in v imenu Skupnosti je bila odobrena s Sklepom Sveta 93/626/EGS z dne 25. oktobra 1993 (UL L 309, str. 1). Ta sklep je bil sprejet na podlagi člena 130 S Pogodbe ES (po spremembi postal člen 175 ES).
Cilji Konvencije, kot so navedeni v členu 1, so „ohranjanje biološke raznovrstnosti, trajnostna uporaba njenih sestavnih delov ter poštena in pravična delitev koristi od uporabe genetskih virov [...]“.
Zato Konvencija pogodbenim strankam med drugim nalaga naslednje obveznosti:
– razvijanje državnih strategij, načrtov in programov za ohranitev in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti in povezovanje teh sestavnih delov v ustreznih načrtih, programih in politikah (člen 6);
– identifikacija in monitoring sestavnih delov biološke raznovrstnosti in dejavnikov tveganja (člen 7);
– sprejetje ukrepov za ohranitev in situ in ex situ (člena 8 in 9);
– sprejetje ukrepov, ki podpirajo trajnostno uporabo sestavnih delov biološke raznovrstnosti, znanstveno raziskovanje in usposabljanje, vzgojo in ozaveščanje javnosti, ugotavljanje vplivov projektov o biološki raznovrstnosti, dostop do genetskih virov in tehnologije (vključno z biotehnologijo), izmenjavo informacij ter tehnično in znanstveno sodelovanje (členi od 10 do 18).
Člen 19(3) Konvencije določa:
„Pogodbenice proučijo potrebo po protokolu in njegove modalitete, ki bi določal ustrezne postopke, še posebej z vnaprejšnjim sporazumom o obveščenosti glede poteka varnega prenosa, ravnanja in uporabe katerega koli z biotehnologijo spremenjenega živega organizma, ki bi lahko imel škodljiv učinek na ohranitev in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti.“
Poleg tega člen 34 Konvencije določa:
„1. To konvencijo in vsak protokol ratificirajo, sprejmejo ali odobrijo države in regionalne organizacije za gospodarsko povezovanje. [...]
2. Vsaka organizacija, omenjena v 1. odstavku tega člena, ki postane pogodbenica te konvencije ali katerega koli protokola, pri čemer nobena od njenih držav članic ni pogodbenica te konvencije, se obveže izpolnjevati vse obveznosti po tej konvenciji ali protokolu odvisno od posameznega primera. Pri takih organizacijah, v katerih je ena ali več njenih držav članic pogodbenica te konvencije ali ustreznega protokola, odločajo organizacija in njene države članice o odgovornosti za izpolnjevanje obveznosti po tej konvenciji ali protokolu glede na posamezni primer. V teh primerih organizacija in njene države članice ne smejo hkrati izvajati pravic po tej konvenciji ali ustreznem protokolu.
3. V listinah o ratifikaciji, sprejemu ali odobritvi organizacije, omenjene v 1. odstavku tega člena, navedejo obseg svojih pristojnosti glede na zadeve, ki jih ureja konvencija ali ustrezen protokol. Te organizacije prav tako obvestijo depozitarja o vsaki spremembi obsega svojih pristojnosti.“
B – Kartagenski protokol
Konferenca pogodbenic Konvencije je 17. novembra 1997 sprejela sklep II/5, s katerim so dobile pooblastilo, da se pogajajo o protokolu, „ki bo osredotočen predvsem na čezmejno gibanje živih spremenjenih organizmov, ki so nastali s sodobno biotehnologijo in bi lahko škodljivo vplivali na ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti, in ki bo dal v premislek zlasti ustrezne postopke za soglasje po vnaprejšnjem obveščanju“.
Ta pogajanja so privedla do Kartagenskega protokola o biološki varnosti (v nadaljevanju: Protokol), ki je bil sprejet 29. januarja 2000 v Montrealu (Kanada) in odprt za podpise v Nairobiju (Kenija) 15. maja 2000 ter podpisan v imenu Evropske skupnosti in njenih držav članic 24. maja 2000.
Protokol ima 40 členov in tri priloge.
Člen 1 Protokola določa:
„Skladno s previdnostnim [načelom] iz 15. načela Deklaracije o okolju in razvoju iz Ria je cilj tega protokola prispevati k zagotavljanju primerne ravni varstva pri varnem prenosu in uporabi živih spremenjenih organizmov, ki so nastali s sodobno biotehnologijo in bi lahko škodljivo vplivali na ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti, ter pri ravnanju s takimi organizmi, pri čemer je treba upoštevati tudi tveganje za zdravje ljudi in se še zlasti osredotočiti na čezmejno gibanje.“
15. načelo Deklaracije iz Ria o okolju in razvoju določa:
„Države morajo pri varovanju okolja v skladu s svojimi zmožnostmi v čim večji meri uporabljati previdnostno načelo. V primeru nevarnosti resne ali nepopravljive škode se zaradi pomanjkanja absolutne znanstvene gotovosti ne sme odlagati sprejetja stroškovno učinkovitih ukrepov za preprečevanje degradacije okolja.“
V skladu s členom 4 Protokola in ob upoštevanju posebnih določb v zvezi s farmacevtskimi izdelki in živimi spremenjenimi organizmi (v nadaljevanju: ŽSO), ki so v tranzitu ali ki so namenjeni za uporabo v zaprtih sistemih (glej člena 5 in 6 tega Protokola), „se [Protokol] uporablja za čezmejno gibanje, tranzit in uporabo živih spremenjenih organizmov, ki lahko škodljivo vplivajo na ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti, ter za ravnanje z njimi, pri čemer je treba upoštevati tveganje za zdravje ljudi“.
Člen 2(2) Protokola določa:
„Pogodbenice zagotovijo, da se kakršni koli živi spremenjeni organizmi razvijajo, prevažajo, uporabljajo in sproščajo ter da se z njimi ravna tako, da se preprečuje ali zmanjšuje tveganje za biološko raznovrstnost, pri čemer je treba upoštevati tudi tveganje za zdravje ljudi.“
Navedeni protokol s tem namenom uvaja različne postopke nadzora, zlasti „postopek soglasja po vnaprejšnjem obveščanju“ (členi od 7 do 10 in 12), „postopek za žive spremenjene organizme, namenjene za neposredno uporabo kot hrana ali krma ali pa za predelavo“, (člen 11) in „poenostavljeni postopek“ (člen 13).
Druge določbe Protokola se nanašajo na oceno in obvladovanje tveganja, povezanega z uporabo in čezmejnim gibanjem ŽSO in ravnanjem z njimi (člena 15 in 16), nenamerno čezmejno gibanje in izredne ukrepe (člen 17) ter prevoz, pakiranje in označevanje ŽSO ter ravnanje z njimi (člen 18).
Člen 19 Protokola se nanaša na imenovanje pristojnih državnih organov in oseb za stike v državi ter na posredovanje teh informacij s strani sekretariata; člen 20 določa sistem za izmenjavo informacij, ustanavlja Urad za izmenjavo informacij o biološki varnosti in določa njegove naloge; člen 21 se nanaša na varstvo zasebnosti informacij, ki so bile predložene skladno s postopki tega protokola; člen 22 določa, da pogodbenice sodelujejo pri razvoju in krepitvi institucij in kadrov na področju biološke varnosti v državah v razvoju, ki so pogodbenice tega Protokola; člen 23 določa, da pogodbenice spodbujajo in pomagajo pri ozaveščanju in sodelovanju javnosti; člen 24 se nanaša na odnose pogodbenic z državami, ki niso pogodbenice Protokola; člen 25 se nanaša na nezakonito čezmejno gibanje in predvideva sprejetje preprečevalnih in kaznovalnih ukrepov; člen 26 dopušča, da pogodbenice upoštevajo socialno-ekonomske vidike vpliva ŽSO na ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti; člen 27 predvideva pripravo mednarodnih pravil in postopkov na področju odgovornosti in nadomestila za škodo, ki je nastala zaradi čezmejnega gibanja ŽSO; člen 28 pa zadeva finančni mehanizem za Protokol in finančne vire za njegovo izvajanje.
Protokol ima tudi institucionalne določbe: tako se člen 29 nanaša na „Konferenco pogodbenic“, člen 30 na pomožne organe in člen 31 na sekretariat.
Člen 32 Protokola določa, da „[č]e v [P]rotokolu ni drugače predvideno, določbe konvencije, ki se nanašajo na njene protokole, veljajo za ta protokol“.
Člena 33 in 34 navedenega protokola zadevata spoštovanje obveznosti pogodbenic (poročanje in sprejetje postopkov in mehanizmov sodelovanja). V členu 35 je določeno, da Konferenca pogodbenic periodično oceni učinkovitost Protokola.
Členi od 36 do 40 Protokola vsebujejo končne določbe v zvezi s podpisom, z začetkom veljavnosti, dejstvom, da pridržki k temu protokolu niso mogoči, odstopom od Protokola in verodostojnostjo besedil.
II – Vprašanja Komisije in postopek pred Sodiščem
A – Vprašanja Komisije
Komisija, ki jo zastopajo A. Rosas, G. zur Hausen in M. Afonso, zastopniki, je pred predložitvijo predloga sklepa o sklenitvi Protokola Svetu na podlagi člena 300(6) ES pri Sodišču vložila predlog za izdajo mnenja v zvezi z izbiro najustreznejše pravne podlage za ta sklep glede na različna mnenja, ki so nastala med razpravo Komisije in Sveta in sprejemanjem sklepa s strani slednjega o odobritvi podpisa navedenega Protokola v imenu Skupnosti. Medtem ko je predlog Komisije temeljil na členih 133 ES in 174(4) ES v povezavi s členom 300(2), prvi pododstavek, ES, je Svet 15. maja 2000 soglasno sprejel navedeni sklep samo na podlagi člena 175(1) ES v povezavi z navedeno določbo člena 300 ES.
Ker je Komisija menila, da bi izključitev člena 133 ES iz pravne podlage sklepa o sklenitvi Protokola kršila zunanjo pristojnost, ki je na področju skupne trgovinske politike s Pogodbo ES dodeljena Skupnosti, se je odločila, da Sodišču zastavi naslednji vprašanji:
„1. Ali sta člena 133 in 174(4) v povezavi z upoštevnimi določbami člena 300 Pogodbe ES ustrezna pravna podlaga za akt o sklenitvi Kartagenskega protokola o biološki varnosti s strani Evropske skupnosti?
2. V primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje, ali so pristojnosti držav članic na področju varstva okolja, ki lahko upravičijo njihovo sodelovanje pri Kartagenskem protokolu o biološki varnosti, preostale glede na glavno pristojnost Skupnosti za prevzem mednarodnih obveznosti s področij, na katera se nanaša ta protokol?“
B – Postopek pred Sodiščem
V skladu s členom 107(1) Poslovnika Sodišča je bil predlog za izdajo mnenja vročen Svetu Evropske unije, Evropskemu parlamentu in državam članicam. Stališča so predstavili:
– za dansko vlado J. Molde, zastopnik,
– za grško vlado E. Samoni-Rantou, G. Karipsiadis in P. Patronos, zastopniki,
– za špansko vlado R. Silva de Lapuerta, zastopnica,
– za francosko vlado R. Abraham, D. Colas in G. de Bergues, zastopniki,
– za italijansko vlado U. Leanza in M. C. Ciciriello, zastopnika,
– za avstrijsko vlado H. Dossi, zastopnik,
– za vlado Združenega kraljestva J. E. Collins, zastopnik, skupaj z R. Plender, QC,
– za Evropski parlament R. Passos in K. Bradley, zastopnika,
– za Svet Evropske unije J.-P. Jacqué, R. Gosalbo Bono in G. Houttuin, zastopniki.
III – Stališča držav članic in institucij
A – Dopustnost predloga
Komisija v utemeljitev vložitve predloga pri Sodišču poudarja, da ima Skupnost v skladu s členom 34 Konvencije pri deponiranju listine o odobritvi obveznost navesti obseg svojih pristojnosti na področjih, ki jih ureja Protokol. Zato mora predlog sklepa o sklenitvi navedenega protokola, ki ga bo Komisija predložila Svetu v skladu s členom 300(2) ES, zajemati izjavo o pristojnostih Skupnosti, v kateri bodo eventualno navedena področja, ki so urejena s Protokolom in ki so v izključni pristojnosti Skupnosti, kot na primer področje, ki je zajeto v členu 133 ES.
Komisija priznava, da razprava o pravni podlagi ne vpliva na veljaven notranji postopek, vključno s sodelovanjem Parlamenta pri tem postopku. Ne glede na to, ali je sklep o sklenitvi Protokola Skupnost sprejela na podlagi člena 175(1) ES ali pa temelji na členih 133 ES in 174(4) ES, Svet namreč v obeh primerih odloči s kvalificirano večino po posvetovanju s Parlamentom ali po njegovi privolitvi (glej člen 300(3), drugi pododstavek, ES). Vseeno pa bo odgovor Sodišča na zastavljena vprašanja, po mnenju Komisije, pri izvajanju Protokola poskrbel za pravno gotovost, zlasti pri izvrševanju glasovalne pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 19. marca 1996 v zadevi Komisija proti Svetu, C-25/94, Recueil, str. I-1469).
Komisija dodaja, da izvrševanje deljene pristojnosti vedno izzove težave, povezane s tem izvrševanjem. Da bi lahko institucije določile stališča, ki naj se v imenu Skupnosti zastopajo v organih, ki so določeni s Protokolom, morajo države članice namreč pripoznati, da niso več pristojne, niti posamično niti skupaj, za delovanje na zadevnih področjih. Skladno s členom 31(2) Konvencije, ki se v skladu s členom 32 Protokola uporablja zanj, „[imajo] [o]rganizacije za gospodarsko povezovanje […] v zadevah, za katere so pristojne, pravico do toliko glasov, kolikor je njihovih držav članic, ki so tudi pogodbenice te konvencije ali ustreznega protokola. Takšne organizacije nimajo pravice do glasovanja, če njihove države članice izkoristijo pravico do glasovanja, in obratno“.
Španska in francoska vlada ter Svet izpodbijajo dopustnost predloga glede na pogoje, določene v členu 300(6) ES.
Španska vlada trdi, da se lahko v skladu s to določbo pridobi mnenje Sodišča o združljivosti načrtovanega sporazuma z določbami Pogodbe. Iz mnenj Sodišča naj bi izhajalo, da ta združljivost ni nujno odvisna le od vsebinskih pravil, ampak tudi od pravil v zvezi s pristojnostjo, postopkom oziroma institucionalno organizacijo Skupnosti (glej mnenja 1/75 z dne 11. novembra 1975, Recueil, str. 1355, 1360; 1/76 z dne 26. aprila 1977, Recueil, str. 741, točka 10, in 1/78 z dne 4. oktobra 1979, Recueil, str. 2871, točka 30) in da se lahko mnenje Sodišča pridobi zlasti o vprašanjih razdelitvi pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami (mnenje 1/94 z dne 15. novembra 1994, Recueil, str. I-5267, točka 9).
V tem primeru pa naj Komisija ne bi predlagala Sodišču, naj se izreče o združljivosti Protokola s Pogodbo, niti o razdelitvi pristojnosti med Skupnostjo in njenimi državami članicami glede na navedeni protokol, ampak naj bi želela izvedeti le, katera pravna podlaga je ustrezna za njegovo sprejetje.
Francoska vlada prav tako dvomi, da člen 300(6) ES, kot ga razlaga Sodišče, dopušča vprašanja, ki jih je zastavila Komisija. Sodišče se je izreklo za pristojno za preizkus združljivosti pogodbe glede na težave, ki bi lahko nastale zaradi podrobnih pravil, izbranih za sklenitev zadevnega sporazuma.
V zvezi s prvim vprašanjem pa Komisija ne izpodbija tega, da je Skupnost pristojna za sklenitev Protokola, niti tega, da države članice ohranijo zadostne pristojnosti za utemeljitev njihovega sodelovanja pri navedenem Protokolu skupaj s Skupnostjo. Vprašanje se nanaša zgolj na pravno podlago, na podlagi katere lahko Skupnost sklene navedeni Protokol. Tako kot je zastavljeno prvo vprašanje, ni torej ne gre pričakovati, da bi bilo mnenje Sodišča odklonilno.
Napačna pravna podlaga gotovo pomeni postopkovno napako, ki lahko povzroči neveljavnost sklepa o sklenitvi Protokola v primeru ničnostne tožbe ali vprašanja za predhodno odločanje. Po mnenju francoske vlade bi bil tak primer zajet z „nezdružljivostjo sporazuma s Pogodbo glede na postopek za njegovo sklenitev“ (mnenje 3/94 z dne 13. decembra 1995, Recueil, str. I-4577, točka 17).
Vseeno pa v tem primeru ne bi šlo za to, ker bi se tudi v primeru kopičenja pravnih podlag uporabil postopek iz členov 174 ES ali 175 ES, saj ta najbolj varuje posebne pravice Parlamenta.
Francoska vlada meni, da gre pri drugem vprašanju le za teoretičen problem glede tega, da se v pravu Skupnosti prizna nove koncepte „glavne pristojnosti“ Skupnosti in „preostale pristojnosti“ držav članic. Francoska vlada ne vidi razloga, zakaj bi priznanje ali nepriznanje značaja preostalosti pristojnosti držav članic postavila pod vprašaj združljivost Protokola s Pogodbo oziroma koliko bi morebiten odgovor Sodišča na to vprašanje zadeval postopek spremembe Pogodbe.
Svet ima podobno stališče. Dodaja, da naj bi bil namen Komisije razširiti izključno pristojnost, ki jo ima Skupnost na podlagi skupne trgovinske politike, na področje okolja, tako da ne bi upoštevala posebnih določb pogodb, ki se nanašajo na okolje, da bi se izognila praktičnim težavam, ki izhajajo iz sklepanja mešanih sporazumov. Taka argumentacija pa ne more utemeljiti izključne pristojnosti Skupnosti.
Svet se tako sprašuje, ali ne bi bilo mogoče doseči namena Komisije z ničnostno tožbo, vloženo na podlagi člena 230 ES, zoper sklep o podpisu Protokola. Res je, da je Sodišče v mnenju 2/92 z dne 24. marca 1995 (Recueil, str. I-521, točka 14) navedlo, da dejstvo, da se lahko določena vprašanja obravnava v okviru drugih vrst postopkov reševanja sporov, ne pomeni, da se to izključi iz predhodnega preizkusa na podlagi člena 300 ES. Vseeno pa bi v tem primeru dopustitev predloga Komisije za izdajo mnenja privedla do izognitve roku za vložitev ničnostne tožbe, ki bi morala biti vložena zoper sklep o podpisu navedenega protokola najkasneje 15. julija 2000, medtem ko je bil predlog za izdajo mnenja vložen 23. oktobra 2000.
Parlament nasprotno izrecno trdi, da je predlog za izdajo mnenja dopusten.
Ugotavlja, da v tem primeru izbira pravne podlage vpliva na pravno naravo pristojnosti Skupnosti in zato na razdelitev pristojnosti med slednjo in državami članicami. Če Skupnost deluje na podlagi skupne trgovinske politike, naj bi bila njena pristojnost izključna, medtem ko naj bi bila na področju varstva okolja ta pristojnost deljena s pristojnostjo držav članic. Dejstvo pa je, da se lahko „mnenje Sodišča na podlagi člena [300(6) ES] pridobi zlasti o vprašanjih, ki [...] zadevajo razdelitev pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami“ (zgoraj navedeno mnenje 2/92, točka 13).
Poleg tega, tudi če izbira pravne podlage ne vpliva na naravo pristojnosti Skupnosti, ampak zgolj na postopek za sprejetje akta o sklenitvi sporazuma, naj bi bilo Sodišče prav tako pristojno za odločanje o tem vprašanju na podlagi člena 300(6) ES.
Po mnenju Parlamenta bi lahko izbira pravne podlage mednarodnega sporazuma vplivala na združljivost tega s Pogodbo in zato se jo lahko preizkusi v okviru mnenja, ki ga v skladu s členom 300(6) ES izda Sodišče. Jasno naj bi bilo, da če se sklep Sveta o sklenitvi Protokola naknadno razglasi za ničnega, ker naj bi temeljil na napačni pravni podlagi, bi tak položaj povzročil ravno takšne težave, ki naj bi jih uvedba postopka predhodne izdaje mnenja preprečevala.
B – Temelj
1. Povzetek
Komisija trdi, da sta člena 133 ES in 174(4) ES v povezavi z upoštevnimi določbami člena 300 ES ustrezna pravna podlaga za sklenitev Protokola s strani Skupnosti in da ima slednja na področjih, ki jih zajema navedeni protokol, glavno pristojnost glede na pristojnosti, ki so jih obdržale države članice na področju varstva okolja.
Vlade držav članic, ki so predložile pisna stališča, in Svet nasprotno menijo, da se je treba opreti na člen 175(1) ES. V teh okoliščinah naj ne bi bilo treba odgovoriti na drugo vprašanje.
Parlament prav tako trdi, da člen 175(1) ES pomeni ustrezno pravno podlago za akt o sklenitvi Protokola. Vseeno pa, kolikor bi ta vplival na trgovino z ŽSO, bi bilo smotrno uporabiti tudi člen 133 ES.
2. Razvoj
Komisija meni, da sklenitev Protokola zaradi njegovega cilja in vsebine v glavnem spada v izključno pristojnost Skupnosti na podlagi člena 133 ES. Učinkovito varstvo splošnega interesa Skupnosti in zato interesa vseh držav članic naj bi zahtevalo, da se navedeni protokol sklene na podlagi te določbe.
Vseeno pa, kolikor navedeni protokol obravnava določena področja, ki jih ne zajema skupna trgovinska politika, ne da bi zadevne določbe lahko šteli za postranske v smislu sodne prakse Sodišča, naj bi pristojnost Skupnosti za prevzem ustreznih mednarodnih obveznosti temeljila na členu 174(4) ES.
Glede pristojnosti, ki jih države članice obdržijo za izdelavo mednarodnih pravil in za podpis mednarodnih obveznosti na področjih, ki jih zajema Protokol, naj bi bile te preostale glede na glavno pristojnost Skupnosti. Udeležbo držav članic pri navedenem protokolu je treba torej razumeti tako, da je omejena z izvajanjem le teh pristojnosti; dejansko naj bi šlo le za določbe v zvezi z uporabo varnostnih pravil pri razvijanju, prevažanju, uporabljanju in sproščanju vseh ŽSO ter pri ravnanju z njimi zunaj mednarodne trgovine in za določbe v zvezi z nenamernim čezmejnim gibanjem ŽSO. Komisija v zvezi s tem poudarja, da v skladu s členom 174(4) ES pristojnost Skupnosti za sodelovanje in za sklenitev sporazumov s tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami ne zadeva zunanje pristojnosti držav članic.
Tako Komisija šteje uporabo dvojne pravne podlage, in sicer člena 133 ES in 174(4) ES, za pravno upravičeno, pri čemer ne izključuje vnaprej udeležbe držav članic pri Protokolu. Vseeno bi pri deponiranju izjave o pristojnosti in v okviru izvajanja navedenega Protokola moralo biti jasno, da ima Skupnost na podlagi člena 133 ES izključno pristojnost na večini zadevnih področij, države članice pa obdržijo konkurenčne pristojnosti zgolj za omejeno število vprašanj, in sicer za tista, ki ne vplivajo na trgovino z ŽSO med Skupnostjo in tretjimi državami.
Natančneje, v zvezi z obsegom člena 133 ES se Komisija sklicuje na sodno prakso Sodišča, ki naj bi že dolgo časa nazaj sprejelo široko razlago pojma skupna trgovinska politika (glej zgoraj navedeno mnenje 1/78, točka 45). Okoliščina, da ureditev mednarodne trgovine določenih proizvodov primarno zasleduje netrgovinske cilje – kot so varstvo okolja ali javno zdravje, razvojno sodelovanje, cilji zunanje in varnostne politike ali tudi kmetijske politike – ne more privesti do izključitve izključne pristojnosti Skupnosti in utemeljitve izbire na primer člena 175 ES. Dejansko ukrepi za ureditev mednarodne trgovine pogosto zasledujejo številne in različne cilje, kar naj ne bi pomenilo, da morajo biti sprejeti na podlagi različnih določb Pogodbe, ki zasledujejo te cilje.
V skladu z ustaljeno sodno prakso, kakor hitro namreč zadevni ukrepi poskušajo posebej urejati mednarodno trgovino in s tem torej trgovino zunaj Skupnosti, spadajo na področje skupne trgovinske politike, tudi če zasledujejo številne cilje, in Skupnost naj bi bila edina pristojna za njihovo sprejetje, ne da bi bilo treba določiti cilj, ki prevlada, ali „težišče“ zadevnih ukrepov (glej v tem smislu sodbe z dne 29. marca 1990 v zadevi Grčija proti Svetu, C-62/88, Recueil, str. I-1527, točke od 17 do 20 (v nadaljevanju: sodba Černobil); z dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Svetu, 45/86, Recueil, str. 1493, točke od 16 do 20; z dne 17. oktobra 1995 v zadevi Werner, C-70/94, Recueil, str. I-3189, točke od 8 do 11; glej tudi sodbo v zadevi Leifer in drugi, C-83/94, Recueil, str. I-3231, točke od 8 do 11; in sodbo z dne 14. januarja 1997 v zadevi Centro-Com, C-124/95, Recueil, str. I-81, točke od 26 do 29, ter zgoraj navedeni mnenji 1/78, točke od 41 do 46, in 1/94, točke od 28 do 31).
Člen 6 ES naj bi bil popolnoma usklajen s to sodno prakso. V skladu s to določbo morajo biti zahteve varstva okolja namreč vključene v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti iz člena 3 ES. Več nedavnih pobud Komisije naj bi tako pričalo o pomembnosti, ki jo ta institucija pripisuje vključitvi vprašanj, ki niso povezana s trgovino, zlasti vprašanj v zvezi z varstvom okolja in javnim zdravjem, v gospodarsko in trgovinsko politiko Skupnosti. Komisija dodaja, da so poleg tega vprašanja, ki niso povezana s trgovino, že priznana in vključena v Sporazum o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (v nadaljevanju: Sporazum WTO) in njegove priloge, zlasti člen XX Splošnega sporazuma o carinah in trgovini (v nadaljevanju: GATT), v Sporazum o uporabi sanitarnih in fitosanitarnih ukrepov (v nadaljevanju: Sporazum SFS) in Sporazum o tehničnih ovirah v trgovini (v nadaljevanju: Sporazum TOT), ne da bi zato Sodišče v točki 34 zgoraj navedenega mnenja 1/94 zanikalo izključno pristojnost Skupnosti za sklepanje vseh večstranskih sporazumov v zvezi z blagovno menjavo na podlagi člena 113 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 133 ES).
Poleg tega naj bi Sodišče že ugotovilo, da je člen 133 ES ustrezna pravna podlaga, na podlagi katere lahko Skupnost sklepa sporazume v zvezi z mednarodno blagovno menjavo, neodvisno od vprašanja, na kateri pravni podlagi morajo biti sprejeti notranji izvedbeni ukrepi za take obveznosti. Tako notranji izvedbeni ukrepi za mednarodne obveznosti, ki so sprejeti na podlagi člena 133 ES in ki zadevajo kmetijsko področje, temeljijo na členu 43 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 37 ES) (glej zgoraj navedeno mnenje 1/94, točka 29). Neobstoj popolne usklajenosti znotraj Skupnosti na področju, pokritem z mednarodnimi obveznostmi, ki jih je sprejela Skupnost, naj tudi ne bi izključeval uporabe zgolj člena 133 ES, ker je predmet zadevnega sporazuma to, da se odstranijo nepotrebne ovire za mednarodno blagovno menjavo (zgoraj navedeno mnenje 1/94, točke od 30 do 33).
Upoštevajoč množenje števila sporazumov, ki omejujejo mednarodno trgovino zaradi tako imenovanih vprašanj, ki niso povezana s trgovino, naj bi uporaba drugih pravnih podlag vsebinsko izpraznila člen 133 ES in naj bi kršila skladnost politike Skupnosti glede na njene trgovinske partnerje in splošen interes Skupnosti zaradi sodelovanja vseh držav članic ali dela slednjih pri teh vrstah sporazumov.
Nazadnje, v zvezi z določbami Protokola, katerih predmet naj bi presegal okvir ureditve mednarodne trgovine z ŽSO, Komisija izpodbija, da sodba z dne 14. julija 1998 v zadevi Safety Hi-Tech (C-284/95, Recueil, str. I-4301, točka 43) bolj nakazuje na uporabo člena 175(1) ES kot člena 174(4) ES. Ta zadnja določba naj bi Komisiji izrecno podeljevala pristojnost za sklepanje mednarodnih sporazumov na področju okolja. Komisija trdi, da v zvezi z veljavnimi postopkovnimi pravili ta določba napotuje na člen 300 ES.
V skladu s členom 174(4) ES naj bi države članice ostale pristojne za pogajanja glede mednarodnih sporazumov in za njihovo sklepanje na področju varstva okolja le, če ti sporazumi pomenijo strožje varstvene ukrepe, ki so združljivi s Pogodbo in o katerih je Komisija uradno obveščena. Strogo spoštovanje teh pogojev naj bi bilo nujno potrebno za zagotovitev enotnosti skupnega trga in enotne uporabe prava Skupnosti.
Na koncu Komisija predlaga Sodišču, naj pritrdilno odgovori na vprašanji, ki ju je zastavila.
Danska vlada trdi, da je člen 175(1) ES v povezavi z zadevnimi določbami člena 300 ES ustrezna in zadostna pravna podlaga, da Skupnost sklene Protokol.
Z navajanjem več primerov napotuje v zvezi s tem na prejšnjo prakso Sveta v zvezi z izbiro pravne podlage z namenom sklenitve sporazumov na področju okolja, pri čemer se zaveda, da to samo po sebi ni odločilni argument. Kot trdi ta vlada, naj bi se Svet pri zavračanju različnih predlogov Komisije dosledno opiral na člen 130 S Pogodbe ali na odstavek 1 te določbe, razen v enem samem primeru.
Ta praksa naj bi bila skladna s sodno prakso Sodišča (glej sodbi z dne 17. marca 1993 v zadevi Komisija proti Svetu, C-155/91, Recueil, str. I-939 (v nadaljevanju: sodba „Direktiva o odpadkih“), in z dne 28. junija 1994 v zadevi Parlament proti Svetu, C 187/93, Recueil, str. I-2857), ki naj bi upoštevala glavni predmet zadevnega akta, ki je varstvo okolja, medtem ko je usklajevanje pogojev trga v Skupnosti postranski namen takega akta.
Danska vlada trdi, da je za določitev ustrezne pravne podlage akta o sklenitvi Protokola v skladu z obstoječo sodno prakso treba preveriti, ali se navedeni protokol tako z namenom kot z vsebino nanaša zlasti na področje okolja ali pa imajo njegovi trgovinski vidiki enakovredno oziroma morebiti celo pomembnejšo vlogo.
Glede na to danska vlada trdi, da je Protokol eden izmed ukrepov, ki jih je mednarodna skupnost sprejela za varovanje in ohranjanje biološke raznovrstnosti. Zlasti Konvencija je sporazum, ki se nanaša v glavnem na okolje in h kateri je Skupnost pristopila na podlagi člena 130 S(1) Pogodbe (glej v tem smislu preambulo Protokola ter člena 1 in 4).
Čeprav je v členu 1 Protokola poudarjeno čezmejno gibanje, je to tako zaradi ugotovitve, da se biološki pogoji zelo razlikujejo od države do države, da razlike na ravni razvoja držav na področju sodobne biotehnologije predstavljajo posebne nevarnosti za biološko raznovrstnost in da bi bila ureditev nevarnosti v zvezi z ŽSO, če ne bi bilo pravil o čezmejnem gibanju, nepopolna. Tako naj ne bi bila odločujoča količina ali vrednost ŽSO, ki je predmet tega gibanja, ki je bilo odločujoče pri izdelavi tega protokola, ampak mogoče nevarnosti za biološko raznovrstnost. Poleg tega naj bi bilo bistvo večstranskega sporazuma s področja okolja, da se bolj poudari čezmejne kot pa nacionalne vidike. Zapletenost zadevnega področja naj bi prav tako pojasnjevala veliko število členov, ki se nanašajo posebno na čezmejno gibanje. Vseeno pa to ne pomeni, da so druge določbe Protokola popolnoma postranske.
Ureditev čezmejnega gibanja ŽSO, ki naj poleg tega ne bi imelo tržnega namena, naj torej ne bi predstavljala glavne vsebine Protokola. To naj bi bil predvsem sporazum s področja okolja, ki ureja tveganje za biološko raznovrstnost in zdravje ljudi, povezano z ŽSO.
Danska vlada vseeno ne zanika, da je bilo s sodno prakso Sodišča členu 133 ES priznano široko področje uporabe in da skupna trgovinska politika ne zajema samo klasičnih sredstev trgovinske politike. Kljub temu bi moralo vedno iti za sredstva v zvezi z ureditvijo, na podlagi katere se pospešuje ali olajšuje trgovina. Dejstva, da Pogodba v trenutno veljavni različici določa, da mora biti varstvo okolja vključeno v druge skupne politike, ni mogoče v nobenem primeru razlagati tako, da je treba za sporazume, ki so glede na namen in vsebino sporazumi s področja okolja, v manjši meri kot prej uporabiti njene določbe, ki se nanašajo na okolje, kot pravno podlago.
Glede člena 174(4) ES danska vlada trdi, da ne more služiti za pravno podlago za sklenitev mednarodnih sporazumov s področja okolja. Navedena določba naj bi določala le splošne cilje dejavnosti Skupnosti na tem področju (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo v zadevi Safety Hi-Tech in sodbo z dne 14. julija 1998 v zadevi Bettati, C 341/95, Recueil, str. I-4355). V skladu z besedilom, naj bi ta določba samo državam članicam in Skupnosti nalagala dolžnost sodelovanja s tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami „v okviru svojih pristojnosti“.
Na koncu, danska vlada razvije zoper stališče Komisije bolj politično argumentacijo. Pojasnjuje namreč, da ne razume, zakaj je Komisija za izražanje nasprotovanja glede mešanih sporazumov izrabila to priložnost, ker bi Protokol v vsakem primeru ostal mešani sporazum, tudi če bi bila izbrana pravna podlaga, ki jo predlaga Komisija. V tem primeru so imele Skupnost in države članice bistveno vlogo pri težavnih pogajanjih glede Protokola, ki so bila usmerjena k sklenitvi mešanega sporazuma. Ta pogajanja naj bi jasno pokazala, da težave, ki jih navaja Komisija, ne omejujejo Skupnosti in držav članic, da bi imele pomembno vlogo pri pogajanjih in sklenitvi mešanih sporazumov.
Danska vlada tako meni, da bi moralo Sodišče na prvo vprašanje odgovoriti nikalno in da torej ni treba odgovoriti na drugo vprašanje.
Grška vlada prav tako trdi, da Protokol nedvomno spada na področje mednarodnega okoljskega prava.
Poudarja, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso izbira pravne podlage akta temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora, med katerimi sta cilj in vsebina celotnega akta (glej sodbi z dne 12. novembra 1996 v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu, C-84/94, Recueil, str. I-5755, točka 25, in z dne 3. decembra 1996 v zadevi Portugalska proti Svetu, C-268/94, Recueil, str. I-6177). Samo dejstvo, da sporazum s področja okolja vsebuje elemente trgovinske politike, tega sporazuma ne more spremeniti v trgovinski sporazum, prav tako kot tudi okoljski dejavniki v sporazumu, ki je v osnovi trgovinski sporazum, ne bi spremenili dejstva, da gre za trgovinski sporazum.
V zvezi s tem grška vlada trdi, da preizkus ciljev Protokola in sistematike njegovih določb neizogibno vodi do ugotovitve, da gre za mednarodni sporazum, ki je v prvi vrsti okoljski sporazum.
V preostalem naj stališče Komisije ne bi bilo v skladu s celotnim pristopom, ki ga zasleduje Skupnost, kar zadeva trajnostni razvoj, ki se ga je zagovarjalo zlasti med pogajanji za Protokol. Komisija naj v zvezi s tem ne bi upoštevala pomembnosti člena 22 Konvencije, v skladu s katerim „[d]oločbe te konvencije ne vplivajo na pravice in obveznosti nobene od pogodbenic po katerem koli obstoječem mednarodnem dogovoru, z izjemo tistih pravic in dolžnosti, katerih izvajanje bi lahko resno oškodovalo ali ogrozilo biološko raznovrstnost“. Merilo za varstvo okolja naj bi bilo torej odločujoče za razlago Protokola (glej v tem smislu člene 1, 2(4), 4, 7(4), 10(6), 11(8), 15, 16(2), 17 in 26 Protokola). Če bi se za pravno podlago določil člen 133 ES, pri čemer bi se Protokolu pripisal v glavnem trgovinski značaj, bi bilo to „uničujoče“ za njegovo prihodnjo razlago in uporabo.
Grška vlada dodaja, da če bi se s Protokolom želelo urejevati zlasti mednarodno trgovino, bi bil sklenjen v okviru WTO, kot so to želele tudi Združene države Amerike, ne pa v okviru Konvencije.
Grška vlada navaja tudi, da Protokol temelji na uporabi previdnostnega načela, ki je temeljno načelo prava varstva okolja.
Trditev Komisije, da se člen 133 ES ne sme vsebinsko izprazniti, bi lahko poleg tega nasprotovala razlagi, ki jo slednja daje navedeni določbi, ker bi lahko privedla do tega, da izniči normativno vsebino vrste drugih določb Pogodbe.
Grška vlada trdi tudi, da je, ker Protokol temelji na členih 17 in 19(3) in (4) Konvencije (glej drugo uvodno izjavo), pravno koherentno, da Skupnost potrdi navedeni protokol na podlagi iste pristojnosti, to je na podlagi člena 175 ES, na katerega se je poleg tega oprlo glede vseh dejavnosti s področja okolja.
Nazadnje, grška vlada meni, da je ustrezna pravna podlaga za sklenitev Protokola člen 175(1) ES.
Dodaja, da razlikovanje Komisije med glavno pristojnostjo Skupnosti in preostalo pristojnostjo držav članic ni pravno dopustno in ni v skladu z vrednostno sodbo v zvezi z mešanimi pristojnostmi, katerih obstoj ustreza trenutni ureditvi razdelitve pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami. Iz istega razloga naj bi bilo razmišljanje Komisije v zvezi s težavami pri sklepanju in izvajanju mešanih sporazumov brez učinka. Če bi namreč to sprejeli, bi to pomenilo, da ima Skupnost izključno pristojnost za vse dejavnosti, ki jih določa Pogodba, zgolj zato, ker izvrševanje pristojnosti skupaj z državami članicami povzroča težave pri izvajanju.
Španska vlada trdi, da je Protokol mednarodni sporazum, katerega vsebina se pretežno nanaša na okolje, zato je edina pravna podlaga za njegovo odobritev člen 175(1).
V skladu s sodno prakso Sodišča izbira pravne podlage akta ne more biti odvisna le od prepričanja institucije, ampak mora temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo z dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Svetu, točka 11). Med temi merili sta zlasti cilj in vsebina akta (glej zlasti sodbo z dne 26. marca 1996 v zadevi Parlament proti Svetu, C-271/94, Recueil, str. I-1689, točka 14), pri čemer se razume, da zgolj dodaten cilj določenega akta ne more veljavno služiti za utemeljitev izbire pravne podlage (glej na primer sodbo „Direktiva o odpadkih“) in da mora institucija, če njena pristojnost temelji na dveh določbah Pogodbe, sprejeti zadevni akt na podlagi obeh določb, razen če kopičenje pravnih podlag ne bi izničilo vsebine posebnih pravic Parlamenta (glej sodbo z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Svetu, C-300/89, Recueil, str. I-2867 (v nadaljevanju: sodba Titanov dioksid)).
V tem primeru, kot trdi španska vlada, spadata cilj in vsebina Protokola v okvir politike, ki se nanaša posebno na okolje in vpliva le postransko na mednarodno trgovino. Iz člena 4 Protokola izhaja, da njegov cilj ni ureditev trgovine z ŽSO, ampak sprejetje ukrepov, ki zagotavljajo ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti (glej v tem smislu tudi člene 2, 17, 20, 22, 23 in 26 tega protokola). Čeprav je čezmejno gibanje ŽSO predmet ureditve iz istega razloga kot prevoz, ravnanje z njimi ali njihova uporaba, je to le zato, da se preprečijo škodljivi učinki na ohranjanje in uporabo biološke raznovrstnosti.
Španska vlada trdi, da čeprav je Sodišče sprejelo široko razlago trgovinske politike, ki upošteva razvoj mednarodnih trgovinskih odnosov, to nikakor ne pomeni, da mora biti mednarodni sporazum, katerega glavni cilj je varstvo okolja ali javno zdravje, sprejet na podlagi člena 133 ES, zato ker bi lahko vplival na mednarodno trgovino, kar bi izničilo vsebino drugih politik Skupnosti.
Poleg tega naj težave v zvezi z izvajanjem in uporabo mešanega sporazuma glede vprašanja pravne podlage ne bi bile upoštevne.
Nazadnje, v zvezi s členom 174 ES španska vlada trdi, da ta določba opredeljuje le splošne cilje (glej sodbo z dne 14. julija 1994 v zadevi Peralta, C‑379/92, Recueil, str. I‑3453, točka 57, ter zgoraj navedeni sodbi v zadevi Safety Hi‑Tech, točka 43, in v zadevi Bettati, točka 41), pri čemer v odstavku 4 te določbe prizna obstoj deljenih pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami na področju mednarodnih sporazumov s področja okolja, ne da bi določala postopek za sklenitev takih sporazumov. Zato bi bilo treba izbrati člen 175 ES. Ta naj bi bil torej edina določba, ki bi bila lahko pravna podlaga predpisa s področja okolja, pa naj bo ta notranji ali zunanji.
To razlago naj bi potrjevala ustaljena praksa Skupnosti.
Francoska vlada uvodoma trdi, da Protokol skuša izpeljati cilje Konvencije, ki jo je Skupnost sklenila na podlagi člena 130 S Pogodbe. Poudarja, da je Skupnost med pogajanji, ki so pripeljala do sprejetja Protokola, imela zelo aktivno vlogo in da je med njo in državami članicami vladala popolna povezanost, kar je omogočilo dobro upoštevanje ciljev Evropske unije.
Francoska vlada na splošno meni, da je ustrezna pravna podlaga za sklenitev Protokola samo člen 175 ES in da se koncepta o preostali pristojnosti in glavni pristojnosti, tudi če bi v pravu Skupnosti obstajali, v tem primeru ne da uporabiti.
V zvezi s prvim vprašanjem naj bi iz sodne prakse Sodišča izhajalo, da je, ko mednarodni instrument omogoča Skupnosti, da sprejme določbe o varstvu okolja in da imajo ti ukrepi vpliv na mednarodno trgovino, ne da bi bil njihov cilj, da bi jo podpirali ali da bi jo urejali, člen 175 ES zadostna pravna podlaga za sprejetje takega sporazuma. K tej določbi bi se lahko dodal člen 133 ES le, če navedeni ukrepi na neločljiv način zajemajo varstvo okolja in pospeševanje mednarodne trgovine (glej v zvezi z razmerji med vzpostavitvijo in delovanjem notranjega trga na eni strani ter varstvom okolja na drugi strani sodbi Titanov dioksid in „Direktiva o odpadkih“). Francoska vlada navaja tudi zgoraj navedeno sodbo z dne 28. junija 1994 v zadevi Parlament proti Svetu ter točke od 42 do 44 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Jacobsa v tej zadevi, v katerih se razlikuje med ukrepi, ki prispevajo k vzpostavitvi notranjega trga, za katere bi bilo treba uporabiti kot pravno podlago člen 100 A Pogodbe ES (po spremembi člen 95 ES), in ukrepi, ki vplivajo na trgovino, za katere naj ta določba ne bi bila nujna pravna podlaga.
Kot trdi generalni pravobranilec Jacobs, naj bi bil ukrep, za katerega je nujna pravna podlaga, ki se nanaša na notranji trg – v skladu s sodno prakso sodbe Titanov dioksid – ukrep, „ki opredeljuje značilnosti, ki jih mora imeti blago, da bi lahko prosto krožilo na notranjem trgu“. Nasprotno pa naj bi samo člen 175 ES omogočal sprejetje ukrepov, ki vzpostavijo „usklajen sistem postopkov, s katerimi lahko omejimo in nadziramo gibanje določenega blaga zaradi varstva okolja“.
Francoska vlada se tudi sklicuje na prakso Skupnosti zadnjih let in navaja določeno število „večstranskih sporazumov s področja okolja“ oziroma notranjih aktov za izvajanje teh sporazumov, ki temeljijo na členu 130 S Pogodbe in ne na členu 113 Pogodbe, čeprav so imeli ti sporazumi očiten vpliv na trgovino med državami članicami in na trgovino med Skupnostjo in tretjimi državami.
Primeri, ki jih navaja Komisija v utemeljitev svoje teze, naj ne bi zadevali okoljske politike, ampak razvojno politiko, skupno kmetijsko politiko ter skupno zunanjo in varnostno politiko. Te politike pa naj bi imele s trgovinsko politiko zelo drugačne odnose od tistih, ki jih imajo mednarodni sporazumi s področja trgovine s sporazumi s področja okolja. Poleg tega bi bila presoja Sodišča, ki zajema sodbi Titanov dioksid in „Direktiva o odpadkih“, težko prenosljiva na ta primer.
Preizkus cilja in vsebine Protokola, ki sta objektivna elementa in sta lahko predmet sodnega nadzora ter na katerih mora v skladu s sodno prakso Sodišča temeljiti izbira pravne podlage, naj bi potrjevala, da je utemeljena samo izbira člena 175 ES.
Francoska vlada navaja več elementov, ki pričajo, kot sama trdi, o okoljskem cilju ukrepov, predvidenih s Protokolom: pooblastilo, ki ga je Konferenca pogodbenic Konvencije dala pogajalcem, naslov Protokola, njegova preambula in njegova člena 1 in 4.
Poleg tega preprosto dejstvo, da je cilj navedenih ukrepov čezmejno gibanje ŽSO, ne pomeni, da je treba za pravno podlago izbrati člen 133 ES; to naj namreč ne bi bilo tako, ker Protokol zajema ureditev čezmejne trgovine, ki spada na področje skupne trgovinske politike. Trgovino se vključi, zato da bi se jo nadziralo ali celo preprečilo ob upoštevanju določenega okoljskega cilja. Tako naj torej ne bi šlo za ureditev trgovine z namenom njenega spodbujanja.
Francoska vlada v zvezi z vsebino Protokola trdi, da vsebuje dve vrsti različnih določb:
– po eni strani naj bi členi od 7 do 14 določali različne stopnje postopka soglasja po vnaprejšnjem obveščanju, ki se uporablja za ŽSO in posebna pravila, ki se uporabljajo za vrsto ŽSO, ki so namenjeni za hrano ali za krmo ali pa za predelavo. Te določbe naj bi predstavljale ureditev, ki se uporablja pri trgovinski menjavi ali znanstvenih izmenjavah, in podrobno določale pravila ocene tveganja nameravanega čezmejnega gibanja ŽSO za okolje;
– po drugi strani naj bi številni drugi členi prispevali k uresničitvi ciljev Protokola in naj bi zajemali obveznosti, ki so drugačne od tistih, določenih s členi od 7 do 14. Šlo naj bi za določbe v zvezi z oceno tveganja s strani strank (člen 15), njihovim obvladovanjem tveganja (člen 16), nenamernim čezmejnim gibanjem (na primer slučajnim) in v zvezi z izrednimi ukrepi, ki bi jih bilo lahko treba sprejeti zaradi tega gibanja (člen 17), s pravili o prevozu, pakiranju, označevanju in ravnanju z ŽSO (člen 18), ustanovitvijo Urada za izmenjavo informacij o biološki varnosti (člen 20), ukrepi za preprečevanje nezakonitega čezmejnega gibanja (člen 25) in v zvezi z začetkom mednarodnih posvetovanj o vzpostavitvi ureditve za odgovornost in nadomestilo škode v primeru škode, ki je nastala zaradi čezmejnega gibanja ŽSO (člen 27).
Tako naj torej ne bi bilo utemeljeno omejiti Protokola na pravila iz členov od 7 do 14. Tudi te določbe naj ne bi upravičevale sklicevanja na člen 133 ES, saj se v skladu z besedami generalnega pravobranilca Jacobsa v zgoraj navedeni sodbi Parlament proti Svetu (C-187/93) postopke, ki jih te določbe določajo, lahko opredeli za „sistem usklajenih postopkov za preprečevanje ali nadzorovanje čezmejnega gibanja ŽSO zaradi varstva okolja“, v nobenem primeru pa ne za „opredelitve značilnosti“, ki jih morajo imeti ŽSO „za prost vstop v Skupnost“.
Nazadnje, francoska vlada trdi, da cilj in vsebina Protokola pričata, da je njegova ustrezna pravna podlaga – pri čemer se kljub temu ne da zanikati, da ima Protokol pomemben vpliv na trgovino z ŽSO – le člen 175 ES.
V zvezi s sporazumoma SFS in TOT, glede katerih je Sodišče v točkah 31 in 33 zgoraj navedenega mnenja 1/94 presodilo, da je njuna sklenitev lahko veljavno utemeljena s členom 113 Pogodbe, francoska vlada trdi, prvič, da je, kot je presodilo Sodišče, bistveni namen teh sporazumov omejitev negativnih vplivov na trgovino in torej pospeševanje menjave, medtem ko je namen Protokola, da jo nadzira ali celo preprečuje. Ta vlada trdi, drugič, da ta sporazuma ustvarjata institucionalni okvir za zagotavljanje, da sprejeti ukrepi zoper zdravstveno ali drugo tveganje nimajo neprimernega vpliva na trgovino, medtem ko je v Protokolu najprej ugotovljeno, da obstaja posebno tveganje za okolje in da mora biti to tveganje predmet ukrepov za njegov nadzor.
Poleg tega, francoska vlada trdi, da težave pri uporabi določene vrste mednarodnih sporazumov niso upoštevne za izbiro pravne podlage. Nasprotno meni, da se na področju okoljskih sporazumov načelo tesnega sodelovanja med državami članicami in institucijami Skupnostmi izvaja zadovoljivo.
Za razmišljanjem Komisije v zvezi z izničenjem vsebine skupne trgovinske politike naj bi se v resnici skrivala bojazen, da bodo z uporabo Protokola države članice ali Skupnost prekršile druge mednarodne obveznosti slednje, zlasti Sporazum WTO. Ta bojazen se francoski vladi zdi popolnoma legitimna, vendar izbira neustrezne in neutemeljene pravne podlage ne more biti strategija, ki bi omogočila, da se ta bojazen razblini.
Obstajali naj bi drugi primernejši načini za bdenje nad tem, da izvajanje Protokola ne bi imelo negativnega vpliva na skupno trgovinsko politiko. Ti načini naj bi zajemali na primer to, da se v preambulo odločbe, s katero se Skupnosti dovoli, da sklene navedeni Protokol, vstavi poved, ki jasno navaja, da bo Skupnost spoštovala vse svoje druge mednarodne obveznosti, ali da se uvede postopek sistematičnega preverjanja združljivosti vseh določb za izvajanje Protokola z drugimi mednarodnimi obveznostmi Skupnosti, ali tudi da se določi posebne ukrepe za usklajevanje med različnimi zadevnimi službami.
Nazadnje, kar zadeva izbiro med členoma 174(4) ES in 175(1) ES, francoska vlada trdi, da tudi če bi Sodišče presodilo, da je prvo vprašanje Komisije dopustno, pa naj to vprašanje ne bi bilo. To vprašanje se namreč v vsakem primeru nanaša na deljeno pristojnost in naj ne bi moglo vplivati na postopek. Francoska vlada ne razume razloga, zaradi katerega naj bi izbira ene pravne podlage namesto druge vplivala na združljivost Protokola – in tudi odločbe, s katero se dovoli njegova sklenitev – s Pogodbo.
Tudi če bi priznali, da bi bil člen 174(4) ES lahko „zunanja pravna podlaga“, bi Komisija v vsakem primeru imela na razpolago dve podlagi za sprejetje mednarodnih pravnih aktov:
– člen 174(4) ES za sporazume, ki se nanašajo na sodelovanje med tretjimi državami in Skupnostjo in zajemajo različna področja okoljske politike;
– člen 175(1) ES za bolj sektorske sporazume za izvrševanje pristojnosti, ki so se že izvrševale na notranjem področju, na mednarodnem področju (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo v zadevi Safety Hi-Tech).
Francoska vlada ugotavlja, da spada Protokol bolj v to zadnjo kategorijo, ker omogoča uporabo pravil med Skupnostjo in tretjimi državami, ki so primerljiva s pravili, ki so že obstajala med državami članicami.
Nazadnje, če bi Sodišče priznalo dopustnost prvega vprašanja, omenjena vlada predlaga Sodišču, naj nanj odgovori tako:
„Skupnost ima na podlagi člena 175(1) [ES] potrebne in zadostne pristojnosti, da skupaj z državami članicami sklene [Kartagenski] protokol o biološki varnosti.“
V teh okoliščinah bi postalo drugo vprašanje brezpredmetno.
Francoska vlada v vsakem primeru nasprotuje pojmu „glavna pristojnost“ Skupnosti, ki naj ne bi bil priznan v pravu Skupnosti in naj ne bi bil potrjen s sodno prakso Sodišča. Ta naj bi priznavala le sporazume, katerih pogodbenica je zaradi izključne pristojnosti lahko le Skupnost, ali mešane sporazume, ki spadajo delno v pristojnost Skupnosti in delno v pristojnost držav članic (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo z dne 19. marca 1996 v zadevi Komisija proti Svetu, točka 48).
Ta vlada dodaja, da ker Komisija ne izpodbija, da bi bil Protokol, čeprav sklenjen na podlagi členov 133 ES in 175 ES, mešani sporazum, je treba opozoriti na sodno prakso Sodišča v zvezi z zahtevo po tesnem sodelovanju med državami članicami in institucijami Skupnosti tako pri postopku pogajanj in sklenitvi kot pri izvajanju Protokola (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo z dne 19. marca 1996 v zadevi Komisija proti Svetu).
Italijanska vlada trdi, da Protokol zajema ureditev s področja okolja, ki je namenjena, kot je navedeno v členu 1, boju proti škodljivim učinkom na ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti in na zdravje ljudi, zlasti na tiste, ki so povezani s čezmejnim gibanjem ŽSO. Iz analize določb navedenega protokola naj bi jasno izhajalo, da sta predmet in cilj tega protokola vzpostavitev postopkovnega pravnega okvira, ki se uporablja za namerno čezmejno gibanje ŽSO (členi od 4 do 16) in za nenamerno čezmejno gibanje, ki bi lahko imelo pomembne škodljive učinke na biološko raznovrstnost (člen 17).
Skrb za okolje in tveganje za javno zdravje naj bi bila zlasti upoštevana v členih 10(6), in 11(8) Protokola, v delu v katerem so določene okoliščine, v katerih stranke lahko sprejmejo omejevalne odločbe v zvezi z uvozom ŽSO.
Čeprav je res, da je pristojnost Skupnosti v zvezi s trgovino na notranjem in zunanjem področju izključna, pa bi se moral trgovinski vidik ukloniti nujnim zahtevam v zvezi z varstvom okolja in varstvom človekovega zdravja, ki jih je priznalo Sodišče.
V skladu s členom 31 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu iz leta 1969 bi se bilo treba sklicevati na kontekst, v katerem je bil sprejet Protokol in ki zajema zlasti vse sporazume v zvezi s pogodbo, ki se jo razlaga, in vsa ustrezna pravila mednarodnega prava, ki se uporabljajo v razmerjih med pogodbenicami (člen 31(2)(a)). Protokol pa je bil sprejet v okviru Konvencije o biološki raznovrstnosti.
Italijanska vlada meni, da je v teh okoliščinah pravno podlago za sklep Sveta o sklenitvi Protokola treba iskati med določbami v zvezi z okoljsko politiko Skupnosti.
Ne glede na to, na katerem posebnem členu bo temeljil sklep o sklenitvi, na členu 174(4) ES ali členu 175 ES, italijanska vlada trdi, da bo sklep v vsakem primeru sprejet s kvalificirano večino in po posvetovanju s Parlamentom.
V zvezi z deljeno pristojnostjo med Skupnostjo in državami članicami italijanska vlada trdi, da te sodelujejo pri Protokolu s sprejetjem obveznosti, ki se nanašajo na področja, za katera imajo preostalo pristojnost glede na pristojnost Skupnosti. Navedeni Protokol naj bi moral biti torej nujno mešani sporazum. Glede tega italijanska vlada poudarja stališče Sodišča do obveznosti tesnega sodelovanja med državami članicami in institucijami Skupnosti v postopku pogajanj in sklenitve ter izvrševanja sprejetih obveznosti (mnenje 2/91 z dne 19. marca 1993, Recueil, str. I-1061, točka 38, in zgoraj navedeno mnenje 1/94, točka 108).
Avstrijska vlada na splošno trdi, da je Protokol – kot to izhaja iz njegovega nastanka, njegovega namena in njegovih določb – večstranski sporazum s področja okolja, ki temelji na previdnostnemu načelu (člen 1 Protokola). Njegov okoljsko naravnan cilj, ki je jasno poudarjen v preambuli, naj bi večinoma dosegli na pobudo Skupnosti in njenih držav članic, ker naj bi Komisija – kot tudi vse države članice – v okviru pogajanj neprestano poudarjala ta namen.
Cilj sporazuma naj bi bil to, da se zagotovi primerna raven varstva pri uporabi ŽSO, da bi se izognili morebitnim škodljivim učinkom na ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti. S tem namenom naj bi bil vzpostavljen obsežen informacijski sistem, ki bi moral omogočati vsaki državi članici, da sprejme odločbe ob poznavanju možnosti uporabe ŽSO na svojem ozemlju.
V tem oziru avstrijska vlada izpodbija stališče Komisije, v skladu s katerim naj bi imeli določeni členi Protokola – zlasti člen 11 –bolj temeljen značaj od drugih določb, opredeljenih kot postranskih, kot na primer določbe v zvezi s financiranjem, odgovornostjo, socialno-gospodarskimi vidiki, uradom za izmenjavo ter institucionalno in kadrovsko krepitvijo. Če ne bi bilo teh določb, bi bila izvršitev Protokola nemogoča, zlasti za države v razvoju.
Avstrijska vlada trdi, da je posledice Protokola na področju trgovinske politike mogoče oceniti le glede na njegov okoljski namen. S tem v zvezi poudarja, da se pojma „čezmejno gibanje“ tudi ne da uporabiti izključno za področje trgovine. Posebno v zvezi z ŽSO je čezmejno gibanje za namen znanstvenih preiskav bistven vidik navedenega Protokola.
Avstrijska vlada dodaja, da je sklicevanje na člen XX GATT brezpredmetno. GATT naj bi bil očitno trgovinski sporazum in člen XX bi moral šteti za odstopanje, ki pogodbenicam omogoča sprejetje ukrepov za varstvo zaradi določenih razlogov.
Natančneje v zvezi z izbiro ustrezne pravne podlage avstrijska vlada poudarja, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča ta izbira temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora. Razlogi, ki po mnenju Komisije utemeljujejo izbiro člena 133 ES v zvezi s členom 174(4) ES, in sicer domnevna „legitimna bojazen“ v zvezi z erozijo pristojnosti Skupnosti ali z zapletenostjo izvajanja mešanih sporazumov, naj bi bili neupoštevni za odgovor na zastavljeni vprašanji.
Avstrijska vlada trdi, da člen 174 ES določa le cilje in načela, ki morajo voditi izvrševanje politike Skupnosti na področju okolja, ne ustvarja pa posebnih pristojnosti (glej zgoraj navedeni sodbi v zadevi Peralta, točka 57, in v zadevi Bettati, točka 41). Samo člen 175(1) ES naj bi bil pravna podlaga dejavnosti Sveta za uresničevanje ciljev iz člena 174 ES. V preostalem naj bi bila ta razlaga podprta, prvič, z dejstvom, da do ukrepov, sprejetih na podlagi člena 176 ES, in sicer strožjih varstvenih ukrepov, lahko pride le, če so zadevni predpisi sprejeti na podlagi člena 175 ES, ter, drugič, z ustaljeno prakso Sveta, v skladu s katero je podlaga za mednarodne sporazume člen 175(1) ES in ne člen 174(4) ES.
Nazadnje, avstrijska vlada poudarja, da izbira člena 175(1) ES za pravno podlago omogoča, da je Parlamentu, katerega vloga je na področju okolja zelo pomembna, zagotovljeno izvrševanje funkcije soodločanja in da je zagotovljeno posvetovanje z Ekonomsko‑socialnim odborom ter Odborom regij, medtem ko se v okviru postopka, določenega s členom 133 ES, Parlament zgolj obvesti in v okviru postopka, določenega s členom 174(4) ES, se s Parlamentom le posvetuje.
Na koncu, Avstrijska vlada meni, da Protokol ni sporazum o trgovinski politiki, ampak sporazum o okoljski politiki. Trgovinske vidike vsebujejo zgolj nekatere določbe tega protokola, kot na primer njegov člen 11, katerega predmet je gibanje blaga, ki je namenjeno neposredni uporabi kot hrana ali krma ali pa za predelavo. Pristojnosti držav članic naj torej ne bi bile „preostale“, ampak naj bi nasprotno bistvene določbe Protokola spadale v njihovo pristojnost.
Vlada Združenega kraljestva trdi, da je ustrezna pravna podlaga akta za sklenitev Protokola člen 175(1) ES v povezavi s členom 300(2), prvi pododstavek, prva poved, ES. Tako kot druge države, ki so predložile stališča, vlada Združenega kraljestva v zvezi s tem navaja ustaljeno prakso Sveta.
V tej zadevi naj bi Protokol očitno zasledoval prva dva izmed ciljev, navedenih v členu 174(1) ES, in sicer ohranjanje, varstvo in izboljšanje kakovosti okolja ter varovanje človekovega zdravja. Protokol naj bi tudi zasledoval tretjega izmed teh ciljev, in sicer „skrbn[o] in preudarn[o] rab[o] naravnih virov“, saj iz načela izhaja, da je biološka raznolikost naravni vir. Očitno naj bi zasledoval tudi četrtega izmed teh ciljev, ker naj bi na mednarodni ravni pomenil ukrep, namenjen soočenju z regionalnimi ali svetovnimi okoljskimi težavami.
Vlada Združenega kraljestva dodaja, da ima previdnostno načelo, navedeno v členu 174(2) ES, prevladujočo vlogo med cilji Protokola (glej na primer četrto uvodno izjavo preambule ter člene 1, 10(6), in 11(8)). Poleg tega naj bi Protokol v skladu s členom 174(2) ES spoštoval načelo, da je treba delovati preventivno, in načelo, da je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru (glej na primer četrto in sedmo uvodno izjavo ter člene 3, 7 in od 15 do 18); namen člena 27 naj bi bil, s tem ko predvidi pripravo mednarodnih javnopravnih pravil za nadomestilo za škodo, ki je nastala zaradi čezmejnega gibanja ŽSO, sprejetje pravil, skladnih z načelom, da mora škodo plačati povzročitelj obremenitve.
Vlada Združenega kraljestva prav tako trdi, da Protokol v skladu s členom 174(3) ES upošteva razpoložljive znanstvene in tehnične podatke, okoljske razmere na ozemljih pogodbenic in mogoče koristi in stroške ukrepanja ali neukrepanja. V skladu z odstavkom 4 te določbe Protokol določa sodelovanje s tretjimi državami in pristojnimi mednarodnimi organizacijami (glej na primer drugo, tretjo in osmo uvodno izjavo ter člene 6, 10, od 14 do 16, 20, 22 in 29).
Člen 175 ES bi bil torej pravilna pravna podlaga za doseganje ciljev iz člena 174 ES.
Vlada Združenega kraljestva poleg tega opozarja na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero mora izbira pravne podlage akta, ki ga sprejme institucija Skupnosti, temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora. Med temi elementi sta cilj in vsebina tega akta.
V tem primeru naj bi bil okoljski cilj Protokola izražen v preambuli in členih 1 ter 2. Ta vlada trdi, da naj bi bila vsebina Protokola skladna s tem ciljem: uvaja postopek soglasja po vnaprejšnjem obveščanju pred prvim namernim čezmejnim gibanjem ŽSO; v skladu s členom 15 se ocena tveganja izvede na znanstveno dobro premišljen način in temelji vsaj na informacijah, pridobljenih skladno z zgoraj navedenim postopkom soglasja po vnaprejšnjem obveščanju, in drugih razpoložljivih znanstvenih dokazih; v skladu s členom 16 pogodbenice uvedejo in vzdržujejo mehanizme za obvladovanje tveganja, povezanega z uporabo in čezmejnim gibanjem ŽSO in ravnanjem z njimi; v skladu s členoma 20 in 22 sodelujejo v sistemu za izmenjavo informacij in pri Uradu za izmenjavo informacij o biološki varnosti ter sodelujejo pri razvoju in/ali krepitvi institucij in kadrov na področju biološke varnosti.
Čeprav Protokol posredno vpliva na trgovino s tretjimi državami, naj bi bil njegov bistveni oziroma prevladujoči del v skladu s členom 175(1) ES zasledovanje okoljskega programa Skupnosti. Člen 133 ES naj bi bil torej neustrezna pravna podlaga za sklenitev navedenega protokola.
Vlada Združenega kraljestva poudarja, da so avtorji Protokola z uporabo pojma „gibanje“ skušali zajeti gibanje, ki ne zajema trgovine, kot na primer nenamerno gibanje ŽSO, nezakonito čezmejno gibanje in gibanje teh organizmov, katerih namen je karitativen, v javnem interesu ali zaseben, ter drugo netrgovinsko gibanje.
Protokol naj tudi ne bi imel nič z odpravo omejitev v mednarodni trgovini in z zmanjšanjem carinskih ovir. Tudi če bi domnevali, da vpliva na trgovino, bi bil njegov predmet nadzor mednarodnega gibanja ŽSO (glej zgoraj navedeno sodbo z dne 28. junija 1994 v zadevi Parlament proti Svetu, zadevo, v kateri vlada Združenega kraljestva ugotavlja, da sta se generalni pravobranilec in Sodišče oprla na dejstvo, da zadevni akt ni podpiral liberalizacije zadevne trgovine, kar naj bi omogočilo izbor člena 113 Pogodbe za podlago).
Sporazum WTO in zlasti vprašanja, ki niso povezana s trgovino in ki so vključena v določene priloge k temu sporazumu, zlasti v členu XX GATT, v Sporazum SFS in Sporazum TOT – za sklenitev katerega je Sodišče potrdilo, da je delovanje Skupnosti temeljilo na členu 113 Pogodbe – naj ne bi govorili v korist členu 133 ES kot pravni podlagi Protokola, ker „težišče“ Protokola ni v pospeševanju trgovine, ampak v varovanju okolja.
Poleg tega vlada Združenega kraljestva meni, da člen 174(4) ES ne ponuja ustrezne skupne pravne podlage, ker ne podeljuje pristojnosti za sklenitev mednarodnih sporazumov. Ta člen državam članicam in Skupnosti nalaga le obveznost sodelovanja s tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami „v okviru svojih pristojnosti“. Člen 174(4), drugi pododstavek, ES celo izrecno določa, da prvi pododstavek ne posega v pristojnost držav članic glede pogajanj v mednarodnih organih in glede sklepanja mednarodnih sporazumov.
Ta določba naj bi opredeljevala le splošne cilje Skupnosti na področju okolja, saj je skrb, katere ukrepe je treba sprejeti za doseganje ciljev, zaupana Svetu na podlagi člena 175 ES (glej zgoraj navedeni sodbi v zadevi Peralta, točka 57, in v zadevi Safety Hi-Tech, točka 43, ter točko 76 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Légerja v zgoraj navedenih zadevah Safety Hi-Tech in Bettati; glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca Jacobsa v zgoraj navedeni zadevi Parlament proti Svetu, C-187/93).
Nazadnje, težave pri izvajanju in uporabi mešanega sporazuma naj ne bi mogle podpirati teze Komisije. V vsakem primeru, kot trdi vlada Združenega kraljestva, ta institucija precenjuje te težave. Mešani sporazumi naj bi bili „dobro poznani fenomeni, ki bodo brez dvoma obstajali toliko časa, kolikor bodo lahko Skupnost in države članice sklepale pogodbe“. Odkar je Enotni evropski akt v Pogodbo ES vključil poglavje o okolju, naj bi bila deljena pristojnost na tem področju izrecno priznana. Komisija sama poudarja, da naj bi imele Evropska skupnost in države članice poglavitno vlogo pri težavnih pogajanjih v zvezi s Protokolom, ki so potekala štiri leta. Skupnost bi težko imela to vlogo, če bi bile težave tako velike, kot sedaj trdi Komisija. Poleg tega naj domnevne težave ne bi bile upoštevne za Sodišče, ki mora utemeljiti svojo odločbo na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodne presoje.
Na koncu, vlada Združenega kraljestva meni, da člena 133 ES in 174(4) ES v povezavi z upoštevnimi določbami člena 300 ES nista ustrezna pravna podlaga za sklenitev Protokola v imenu Evropske skupnosti. Zato naj ne bi bilo treba odgovoriti na drugo vprašanje.
Podredno, vlada Združenega kraljestva kot odgovor na drugo vprašanje zatrjuje, da je Skupnost do sedaj sprejela sorazmerno malo skupnostnih pravil s področja biološke varnosti. Poglavitna sprejeta instrumenta s tega področja sta Direktiva Sveta 90/219/EGS z dne 23. aprila 1990 o uporabi gensko spremenjenih mikroorganizmov v zaprtih sistemih (UL L 117, str. 1), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 98/81/ES z dne 26. oktobra 1998 (UL L 330, str. 13), in Direktiva Sveta 90/220/EGS z dne 23. aprila 1990 o namernem sproščanju gensko spremenjenih organizmov v okolje (UL L 117, str. 15).
Nobena od teh direktiv naj ne bi imela za cilj prispevati k zagotavljanju primerne ravni varstva pri varnem prenosu, ravnanju in uporabi ŽSO, ki so nastali s sodobno biotehnologijo in bi lahko škodljivo vplivali na ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti, ter pri ravnanju s takimi organizmi, pri čemer se je treba „še zlasti osredotočiti na čezmejno gibanje“ (člen 1 Protokola). Zato naj bi bilo nemogoče dokazati glavno pristojnost Skupnosti in še manj izključno pristojnost za sklenitev Protokola, in to na podlagi načela „in foro interno, in foro externo“ (glej v tem smislu sodbo z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu, 22/70, Recueil, str. 263, točka 17 (v nadaljevanju: sodba AETR)).
Parlament uvodoma navaja, da je Sodišče v mnenju 1/91 z dne 14. decembra 1991 (Recueil, str. I-6079, točka 14) ugotovilo, da se mora v skladu s členom 31 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu „pogodba [...] razlagati dobronamerno po običajnem smislu, ki ga je treba dati izrazom v pogodbi v njihovem kontekstu ter v luči njenega predmeta in cilja“. Kadar je sporazum tesno povezan z enim ali več že sprejetimi instrumenti ali pobudami, se lahko utemeljeno meni, da so ti instrumenti ali pobude del konteksta, v skladu s katerim je treba razlagati pojme sporazuma, kar naj bi se izkazalo za zelo uporabno v tem primeru glede na tesno povezanost med Protokolom in Konvencijo.
Parlament meni, da glede na te tesne povezave ni mogoče trditi, da je bil Protokol v glavnem izpogajan in podpisan iz razlogov v zvezi z mednarodno trgovino z ŽSO. Nasprotno, če je bilo odločeno, da se obravnava čezmejno gibanje teh proizvodov kot prednostno vprašanje, to ni bilo zaradi urejanja trgovine z njimi, ampak ker gibanje in povezane dejavnosti pomenijo posebno tveganje za ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti.
Parlament meni, da se zdi, da se v tezi, ki jo zagovarja Komisija, ne upošteva glavnega spoznanja iz zgoraj navedenega mnenja 1/94, zlasti iz točke 42, v skladu s katerim je obseg skupne trgovinske politike, ne glede na to, kako širok bi bil lahko, omejen s „sistemom pogodb v celoti“ in zlasti z obstojem posebnih določil, ki urejajo pristojnosti Skupnosti na drugih področjih.
Parlament z upoštevanjem meril, na katerih mora temeljiti izbira pravne podlage akta, kot izhajajo iz sodne prakse Sodišča, trdi, da iz cilja in vsebine Protokola izhaja, da se ta nanaša posebno na ŽSO in ne na mednarodno trgovino.
Zato naj o okoljskem cilju Protokola ne bi bilo nobenega dvoma (glej člen 1 Protokola).
V zvezi z vsebino Protokola Parlament meni, da se kaže skrb avtorjev Protokola za okolje tako v tretji uvodni izjavi njegove preambule kot v njegovih materialnih določbah (členi 1, 2(2) in (4), 14, 22, 23, 25, 27 in 28).
Zlasti dva elementa naj bi pričala o pomembnosti Protokola za varstvo okolja. Prvič, izrecno naj bi bila priznana, morda prvič v nekem mednarodnem sporazumu, potreba po posebni ureditvi za ŽSO in priznano naj bi bilo, da se te proizvode zaradi razlogov, tesno povezanih z varstvom okolja, ne da obravnavati kot katere koli druge proizvode. Drugič, v Protokolu naj bi se na zelo konkreten način uporabilo previdnostno načelo, ki je eno izmed temeljnih načel politike Skupnosti na področju okolja, da bi se določil natančen obseg obveznosti držav uvoznic. Tako člen 10(6) in člen 11(8) določata da „[p]omanjkanje znanstvene zanesljivosti [...] o obsegu možnih škodljivih vplivov živega spremenjenega organizma na ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti [...] ne preprečuje [...] pogodbenici [uvoznici], da se ustrezno odloči o uvozu tega živega spremenjenega organizma“. Treba je poudariti, da naj bi, tako kot je oblikovano v teh določbah, previdnostno načelo upravičevalo zavrnitev uvoznega dovoljenja, da se ta pogodbenica „izogne takim škodljivim vplivom ali jih čim bolj zmanjša“.
Protokol naj bi s tem sprejel „permisivno“ različico tega načela, kar naj bi bilo značilno za sporazume o varstvu okolja, ne pa „restriktivne“, ki naj bi bila v določenih trgovinskih sporazumih, zlasti v členu 5(7) Sporazuma SFS. Slednja določba naj bi skušala omejevati pogoje, pod katerimi lahko članica uporabi previdnostno načelo za omejitev uvoza proizvodov.
Parlament poleg tega trdi, da je za ta primer mogoče prenesti presojo Sodišča v zgoraj navedeni sodbi z dne 28. junija 1994 v zadevi Parlament proti Svetu. Nasprotno pa naj sodba Černobil, ki jo je za utemeljitev svoje razlage navedla Komisija, ne bi mogla utemeljiti teze te institucije, saj naj bi se nanašala na „klasičen“ ukrep trgovinske politike. Izpodbijana uredba v zadevi, ki je privedla do sodbe Černobil, naj bi dajanje določenih kmetijskih proizvodov v prosti promet zgolj pogojevala glede na najvišjo dovoljeno stopnjo radioaktivnosti, tudi če je bilo njeno sprejetje utemeljeno z razlogi v zvezi z javnim zdravjem. Tudi Sodišče je v točki 16 te sodbe presodilo, da je „predmet te uredbe ureditev trgovine med Skupnostjo in tretjimi državami in da zato spada na področje skupne trgovinske politike v smislu člena 113 Pogodbe EGS“. Protokol naj torej ne bi bil, kot to trdi Komisija, „akt, ki se nanaša na mednarodno trgovino z ŽSO“, ampak sporazum, ki s ciljem ohranjati, varovati in izboljševati kakovost okolja določa minimalne zahteve, zlasti postopkovne, za izvajanje dejavnosti, ki predstavljajo določeno tveganje za ohranjanje biološke raznovrstnosti.
V vsakem primeru Parlament priznava, da čeprav je okoljski del Protokola odločilen, pa Protokol vpliva tudi na trgovino z ŽSO. Če bi se dokazalo, da je ta vpliv pomemben dodatek k varstvu okolja, določenega v členu 175(1) ES, Parlament meni, da bi bil Protokol potem lahko opredeljen za instrument mednarodne trgovine, kar bi zahtevalo sklicevanje na člen 133 ES v pravni podlagi akta za sklenitev tega instrumenta.
Parlament trdi, da ne zastopa ozkega pojmovanja trgovinske politike. Opozarja, da se je na zadnji medvladni konferenci zavzemal – z relativnim uspehom – za znatno razširjenje področja člena 133 ES. Treba bi bilo namreč drugim pravnim podlagam, določenim v Pogodbi, dati njihovo pravo vrednost. Dejstvo, da se reče, da določen sporazum, ki je bistvenega pomena za varstvo okolja na mednarodnem področju, ne posega na področje trgovinske politike, ne pomeni, da se „izprazni vsebina člena 133 ES“. Tudi če Parlament lahko razume željo Komisije, da bi se izognila težavam v zvezi z delitvijo pristojnosti, take okoliščine ne morejo vplivati na izbiro pravne podlage. Sodišče je v točki 107 zgoraj navedenega mnenja 1/94 zlasti ugotovilo, da problem delitve pristojnosti ne more biti rešen z ozirom na morebitne težave, do katerih bi lahko prišlo med izvajanjem sporazumov“.
Nazadnje, v zvezi z izbiro med členom 174(4) ES in členom 175(1) ES Parlament priznava, da bi se prva izmed teh dveh določb, ki določa, da „Skupnost [...] [sodeluje] s tretjimi državami in pristojnimi mednarodnimi organizacijami“, lahko zdela bolj posebna kot druga za utemeljitev temeljne pristojnosti Skupnosti za sklenitev Protokola. Ne glede na to poudarja, da je Sodišče v sodbi z dne 30. januarja 2001 v zadevi Španija proti Svetu (C 36/98, Recueil, str. I-779, točki 42 in 43) presodilo, da je treba „preizkusiti, ali naj bi bila pravila Skupnosti, ki ustrezajo določbam Konvencije, sprejeta na podlagi“ odstavka 1 ali odstavka 2 člena 175 ES, ker izbira ene ali druge določbe določa postopek za sprejetje akta in zlasti način glasovanja v Svetu. Poleg tega Parlament poudarja, da je v skladu s točko 9 zgoraj navedene sodbe z dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Svetu, „izrecna navedba [pravne podlage] [...] nujna, če so v primeru, da je ni, zainteresirane stranke in Sodišče v negotovosti v zvezi z natančno pravno podlago“. Zato Parlament ne vidi, katere interese Komisija zasleduje z rešitvijo, ki jo je predlagala, in sicer da se navede za pravno podlago le člen 174(4) ES, ker naj zainteresirane stranke in Sodišče ne bi poznali razloga, zaradi katerega bi Svet odločal soglasno in ne s kvalificirano večino oziroma obratno.
Na koncu Parlament predlaga Sodišču, naj odgovori na vprašanji, prvič, da je člen 175(1) ES ustrezna pravna podlaga akta za sklenitev Protokola s strani Komisije in, drugič, da bi se bilo, če vpliv navedenega protokola na mednarodno trgovino preseže okvir člena 175(1) ES, primerno v pravni podlagi tega akta sklicevati še na člen 133 ES.
Svet trdi, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za ugotovitev, ali je dvojna pravna podlaga iz členov 133 ES in 174(4) ES ustrezna, preizkusiti, ali Protokol s svojim ciljem in vsebino zadeva hkrati okolje in trgovino – pri čemer sta ta dva vidika bistvena – za kar bi bila potrebna dvojna pravna podlaga, da se dovoli, da Skupnost sklene Protokol oziroma ali ima ta protokol le postranski vpliv na politiko s področja okolja ali na trgovinsko politiko, za kar bi zadoščala ena sama pravna podlaga, da se dovoli taka sklenitev.
Svet ugotavlja, da Protokol v preambuli napotuje na člene 19(3) in (4), 8(g) ter 17 Konvencije in tudi na sklep II/5 Konference pogodbenic navedene konvencije. Protokol je torej eden izmed ukrepov, ki jih je sprejela mednarodna skupnost za varovanje in ohranjanje biološke raznovrstnosti.
Svet napotuje tudi na člena 1 in 2(2) Protokola zato, da poudari njegov okoljski cilj.
Svet trdi, da je neizpodbitno, da je bil Protokol izpogajan z glavnim namenom, da se uvedejo sredstva, kot je vzpostavitev postopka „soglasja po vnaprejšnjem obveščanju“, ki je predviden v členu 19(3) Konvencije in ki je namenjen obvladovanju tveganj za ohranjanje in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti ter javno zdravje, tveganj, ki so povezana z uporabo in sproščanjem ŽSO, ki izvirajo iz biotehnologije.
Politika Skupnosti na področju okolja, katere cilji so bili natančno določeni v členu 174 ES, naj bi v celoti ustrezali cilju Protokola.
Vsebina sporazuma naj bi dokazovala prevlado elementov za ohranjanje biološke raznovrstnosti, ker naj bi bili trgovinski vidiki podrejeni določbam, ki se nanašajo na varstvo okolja, kot so zlasti tiste v zvezi s previdnostnim načelom in oceno tveganja, izvedeno v skladu s preverjenimi znanstvenimi metodami.
Svet torej meni, da Protokol glede na svoj cilj in vsebino ter zato tudi akt za njegovo sklenitev sodita v okvir politike, ki jo Skupnost zasleduje na področju okolja. Zato bi moral sklep o sklenitvi navedenega protokola temeljiti na členu 175(1) ES.
Meni, da je slednja določba edina mogoča pravna podlaga akta za sklenitev Protokola, pri čemer se izključi člen 133 ES, ker naj bi bil bistveni oziroma prevladujoči del navedenega protokola v smislu zgoraj navedene sodbe z dne 28. junija 1994 v zadevi Parlament proti Svetu vsekakor varstvo okolja.
Svet meni, da se sodna praksa, na katero se sklicuje Komisija v utemeljitev široke razlage področja skupne trgovinske politike, nanaša na klasične trgovinske ukrepe (glej sodbo Černobil, točki 18 in 19, ter zgoraj navedeno mnenje 1/94, točka 31, v katerem Sodišče v zvezi s Sporazumom SFS meni, da je sporazum popolnoma trgovinski le, če njegov bistven ali prevladujoč del zadeva trgovino). Svet z navajanjem več primerov opominja, da je zakonodajalec Skupnosti številne sporazume s področja okolja, ki so se deloma nanašali tudi na mednarodno trgovino, sklenil na podlagi člena 130 S Pogodbe ali člena 235 Pogodbe ES (ki je postal člen 308 ES), ker je šlo za obdobje, ko Pogodba še ni določala posebne pravne podlage na področju varstva okolja.
V zvezi z vprašanjem, ali mora biti vsebinska pravna podlaga sklepa o sklenitvi Protokola – v nasprotju s „postopkovno“ pravno podlago, in sicer s členom 300 ES – člen 175(1) ES ali člen 174(4) ES, Svet ponavlja svoje dvome v zvezi z dopustnostjo predloga za izdajo mnenja. Cilj postopka, določenega v členu 300(6) ES, naj bi bila ugotovitev združljivosti sporazuma z določbami Pogodbe, skupaj z vprašanji o razdelitvi pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami, vendar pa ne določitev ustrezne pravne podlage za sklenitev takega sporazuma.
V vsakem primeru naj bi bilo to vprašanje že urejeno z zgoraj navedenima sodbama Safety Hi‑Tech in Bettati.
V zvezi z drugim vprašanjem, predloženim Sodišču, Svet trdi, da težko razume njegov obseg in upoštevnost. Ne glede na težave, povezane z mešanimi sporazumi, ki jih navaja Komisija, naj bi slednja vseeno priznala, da obstaja za Protokol mešana pristojnost. Določitev obsega pristojnosti – preostale ali ne – držav članic bo odvisna od stanja napredovanja notranje zakonodaje Skupnosti na dan sklenitve Protokola. Na ta dan naj bi zakonodaja Skupnosti le deloma pokrivala obveznosti, ki izhajajo iz Protokola.
Nazadnje, Svet predlaga Sodišču, primarno, naj razglasi predlog za izdajo mnenja za nedopustnega in, podredno, če bi bil predlog za izdajo mnenja dopusten, naj odgovori na prvo vprašanje, da:
„člena 133 in 174(4) v povezavi z upoštevnimi določbami člena 300 Pogodbe ES nista ustrezna pravna podlaga za akt o sklenitvi Protokola s strani Evropske skupnosti in da mora ta akt temeljiti na členu 175(1) v zvezi z upoštevnimi določbami člena 300 Pogodbe ES“.
Podredno, če bi Sodišče na prvo vprašanje vseeno odgovorilo pritrdilno, Svet slednjemu predlaga, naj:
„razglasi, da pristojnosti držav članic za sklenitev Protokola niso preostale pristojnosti glede na pristojnost Skupnosti“.
Stališče Sodišča
IV – Dopustnost predloga
1. Iz postavljenih vprašanj izhaja, da naj bi se Sodišče, prvič, izjavilo o izbiri ustrezne pravne podlage akta, s katerim namerava Svet skleniti Protokol, in zlasti o tem, ali privolitev Skupnosti, da se zaveže s Protokolom, temelji na členih 133 ES in 174(4) ES, in, drugič, da preizkusi, ali so pristojnosti, ki naj bi jih države članice še naprej izvajale zaradi njihovega sodelovanja pri Protokolu poleg Skupnosti, glede na zajeta področja preostale ali glavne glede na pristojnosti Skupnosti.
2. Španska in francoska vlada ter Svet trdijo, da ti vprašanji nista predmet člena 300(6) ES, ker ne zadevata niti združljivosti načrtovanega sporazuma niti delitve pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami glede na navedeni Protokol.
3. Uvodoma je treba poudariti, da se lahko v skladu z ustaljenim stališčem Sodišča mnenje slednjega v skladu s členom 300(6) ES pridobi zlasti v zvezi z vprašanji, ki se nanašajo na delitev pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami za sklenitev določenega sporazuma s tretjimi državami (glej zlasti zgoraj navedena mnenja 1/75, posebno str. 1360; 1/78, točka 30; 2/91, točka 3, in 1/94, točka 9). Člen 107(2) Poslovnika potrjuje to razlago.
4. V tem primeru niti Komisija niti države članice, ki so predložile stališča, niti Svet in Parlament ne dvomijo, da ima Komisija pristojnost za odobritev Protokola. Združljivost vsebinskih določb Protokola s Pogodbo tudi ni izpodbijana pred Sodiščem. Samo podlaga pristojnosti Komisije in njena narava, izključna ali deljena, ter njena določitev glede na pristojnost držav članic so sporne.
5. V zvezi s tem je treba poudariti, da je ustrezna izbira pravne podlage pomembna z ustavnega vidika. Ker ima Skupnost namreč le pristojnosti, ki so ji bile dodeljene, mora pripojiti Protokol določeni določbi Pogodbe, ki jo pooblašča, da odobri ta akt. Izbira napačne pravne podlage lahko torej povzroči neveljavnost samega akta za sklenitev in zato lahko razveljavi privolitev Skupnosti, da jo zavezuje sporazum, ki ga je podpisala. Tako je zlasti v primeru, če Pogodba Skupnosti ne daje zadostne pristojnosti za ratifikacijo celotnega sporazuma, kar privede do preučitve delitve pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami za sklenitev načrtovanega sporazuma s tretjimi državami, ali tudi če ustrezna pravna podlaga navedenega akta za sklenitev določa drug zakonodajni postopek od tistega, ki so ga institucije Skupnosti dejansko izvedle.
6. Neveljavnost akta za sklenitev sporazuma zaradi napačne pravne podlage takega akta namreč povzroči tako na ravni Skupnosti kot v mednarodnem pravnem redu težave, ki naj bi jih preprečil ravno poseben postopek za izdajo predhodnega mnenja Sodišča, ki je določen v členu 300(6) ES (glej zgoraj navedeno mnenje 1/75, str. 1360 in 1361, ter mnenje 2/94 z dne 28. marca 1996, Recueil, str. I‑1759, točke od 3 do 6).
7. Zato je treba glede na zgoraj navedeno presojo ugotoviti, ali je predlog za izdajo mnenja dopusten.
8. V zvezi s prvim vprašanjem na podlagi besedila predloga za izdajo mnenja na prvi pogled ni izključeno, da sklenitev Protokola ne spada v izključno pristojnost Skupnosti na podlagi člena 133 ES.
9. Na tej stopnji preizkusa predloga za izdajo mnenja je treba torej ugotoviti, da prvo zastavljeno vprašanje v zvezi z izbiro pravne podlage za namen sklenitve Protokola zadeva sam obstoj izključne pristojnosti Skupnosti na podlagi skupne trgovinske politike za odločitev o taki sklenitvi in da bi lahko odgovor na to vprašanje vplival na zakonodajni postopek Skupnosti, ki bi sledil. Ta ugotovitev zadošča za utemeljitev dopustnosti prvega vprašanja.
10. Svet vseeno dodaja, da bi morala Komisija vložiti ničnostno tožbo zoper sklep z dne 15. maja 2000 o podpisu Protokola v imenu Skupnosti, s katero bi izpodbijala za ta namen izbrano pravno podlago, tako da naj bi z navajanjem istega razloga zamudila rok za izpodbijanje akta, ki ga namerava Svet sprejeti za odobritev Protokola.
11. V zvezi s tem zadošča opozoriti, da sta akt, s katerim je dovoljeno podpisati mednarodni sporazum, in akt, s katerim je razglašena sklenitev, dva različna pravna akta, iz katerih izhajajo bistveno drugačne obveznosti za zainteresirane stranke, pri čemer drugi nikakor ni potrditev prvega. V teh okoliščinah nevložitev ničnostne tožbe zoper prvi zgoraj navedeni akt ne nasprotuje vložitvi te tožbe zoper akt o sklenitvi načrtovanega sporazuma, niti ne povzroči nedopustnosti predloga za izdajo mnenja, ki postavlja vprašanje o združljivosti tega s Pogodbo.
12. V vsakem primeru je treba opozoriti, da okoliščina, da se določena vprašanja lahko obravnavajo v okviru drugih postopkov, zlasti ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES, ni argument, ki bi omogočal izločitev možnosti, da se pri Sodišču vloži predlog za izdajo mnenja na podlagi člena 300(6) ES (glej zgoraj navedeno mnenje 2/92, točka 14).
13. Drugo zastavljeno vprašanje izhaja iz predpostavke, da naj Skupnost ne bi imela izključne pristojnosti na podlagi člena 133 ES za sklenitev Protokola v celoti, ampak naj bi na podlagi člena 133 ES v zvezi z členom 174(4) ES prevzela obveznost v razmerju do drugih pogodbenic. Pri tej predpostavki naj bi Protokol sklenile tako Skupnost na podlagi njenih pristojnosti s področja trgovinske politike in varstva okolja kot tudi države članice na podlagi pristojnosti, ki so jih ohranile na področju varstva okolja. Zato Komisija želi pridobiti pojasnitve o morebitnem vplivu obsega pristojnosti Skupnosti in njenih držav članic na izvajanje tega protokola.
14. Francoska vlada trdi, da je to vprašanje popolnoma teoretično in da nima nobenega vpliva na združljivost Protokola s Pogodbo. Zato bi moralo biti zavrženo kot nedopustno.
15. V zvezi s tem je treba poudariti, da ker je bil dokazan obstoj pristojnosti, obseg pristojnosti Skupnosti in držav članic na področju varstva okolja ne bi mogel sam po sebi vplivati na samo pristojnost Skupnosti za sklenitev Protokola, niti – bolj splošno – na materialno ali formalno veljavnost slednjega glede na Pogodbo.
16. Gotovo je samo po sebi umevno, da obseg pristojnosti Skupnosti in držav članic na področjih, ki jih ureja Protokol, določa tisto izmed njihovih odgovornosti, ki zadeva izvršitev obveznosti, ki izhajajo iz Protokola. Člen 34(2) in (3) Konvencije upošteva natančno ta premislek, zlasti s pozivom regionalnim organizacijam za gospodarsko povezovanje, ki pristopijo h Konvenciji ali kateremu koli protokolu, da navedejo obseg svojih pristojnosti v svojih listinah o odobritvi in da obvestijo depozitarja o vsaki spremembi obsega svojih pristojnosti.
17. Vseeno pa ta premislek sam po sebi ne utemeljuje izbire postopka iz člena 300(6) ES, ki je namenjen, kot je bilo poudarjeno v točki 6 tega mnenja, preprečevanju težav, ki bi lahko nastale tako na mednarodni ravni kot na ravni Skupnosti, če se, potem ko Skupnost sklene mednarodni sporazum, izkaže, da ta sporazum ni združljiv s Pogodbo. Namen tega postopka ni, da reši težave, povezane z uveljavitvijo načrtovanega sporazuma, ki naj bi spadal na področje deljenih pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami.
18. V zvezi s tem je treba vsekakor opozoriti, da je treba, če je očitno, da predmet mednarodnega sporazuma delno sodi v pristojnost Skupnosti, delno pa v pristojnost njenih držav članic, zagotoviti tesno sodelovanje med slednjimi in institucijami Skupnosti tako med pogajanji in pri sklepanju sporazuma kot pri izpolnjevanju sprejetih obveznosti. Ta obveznost sodelovanja izhaja iz zahteve po enotnosti pri mednarodnem zastopanju Skupnosti (glej sklep 1/78 z dne 14. novembra 1978, Recueil, str. 2151, točke od 34 do 36; ter zgoraj navedeni mnenji 2/91, točka 36, in 1/94, točka 108).
19. Glede na zgoraj navedeno je treba priznati dopustnost tega predloga za izdajo mnenja samo v delu, v katerem se nanaša na vprašanje, ali je Protokol v izključni pristojnosti Skupnosti ali pa je pristojnost glede Protokola deljena med slednjo in državami članicami.
V – Temelj
20. Komisija trdi, da Protokol spada pretežno na področje uporabe člena 133(3) ES, vendar ne izključuje določenih področij, ki se nanašajo natančneje na varstvo okolja in presegajo okvir te določbe. Zato trdi, da sta člena 133 ES in 174(4) ES ustrezna pravna podlaga za sklenitev tega protokola.
21. Tej razlagi nasprotujejo Svet in države članice, ki so predložile stališča. Slednje menijo, da v glavnem zaradi cilja in vsebine Protokola njegova sklenitev ne more temeljiti na členu 175(1) ES. Parlament prav tako trdi, da je slednja določba ustrezna pravna podlaga akta o sklenitvi navedenega protokola, vendar ne izključuje dodatnega sklicevanja na člen 133 ES, če bi se dokazalo, da so poleg varstva okolja, ki je prvi cilj tega protokola, pomembni tudi njegovi vplivi na trgovino z ŽSO.
22. V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso izbira pravne podlage akta, vključno s tem, ki je sprejet za sklenitev mednarodnega sporazuma, ne izhaja zgolj iz prepričanja njegovega avtorja, ampak mora temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora. Med temi elementi sta cilj in vsebina akta (glej zgoraj navedeno sodbo v zadevi Portugalska proti Svetu, točka 22; sodbo z dne 4. aprila 2000 v zadevi Komisija proti Svetu, C 269/97, Recueil, str. I-2257, točka 43, in zgoraj navedeno sodbo v zadevi Španija proti Svetu, točka 58).
23. Če se pri preizkusu akta Skupnosti izkaže, da ima ta dvojni cilj, ali če je sestavljen iz dveh delov, pri čemer je en glavni ali prevladujoč, drugi pa zgolj postranski, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki jo zahteva glavni ali prevladujoči cilj oziroma sestavni del (glej sodbo „Direktiva o odpadkih“, točki 19 in 21; sodbo z dne 23. februarja 1999 v zadevi Parlament proti Svetu, C‑42/97, Recueil, str. I‑869, točki 39 in 40, ter zgoraj navedeno sodbo v zadevi Španija proti Svetu, točka 59). Izjemoma, če se ugotovi, da ima akt hkrati več ciljev ali sestavin, ki so neločljivo povezane in med njimi nobena ni drugotnega ali posrednega pomena glede na druge, mora tak akt temeljiti na ustreznih različnih pravnih podlagah (glej v tem smislu sodbo Titanov dioksid, točki 13 in 17, ter zgoraj navedeno sodbo z dne 23. februarja 1999 v zadevi Parlament proti Svetu, točka 38).
24. V zvezi z razlago mednarodnega sporazuma je treba poleg tega poudariti, da se mora v skladu s členom 31 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu „pogodba [...] razlagati dobronamerno po običajnem smislu, ki ga je treba dati izrazom v pogodbi v njihovem kontekstu ter v luči njenega predmeta in cilja“.
25. V tem primeru uporaba teh meril za presojo privede do vprašanja, ali je Protokol glede na svoj kontekst, cilj in vsebino sporazum, ki je sprejet v glavnem na področju varstva okolja in ki ima lahko postranske posledice na trgovino ŽSO, oziroma, nasprotno, ali ima v glavnem značaj sporazuma s področja mednarodne trgovine, ki podrejeno upošteva določene okoljske zahteve, oziroma še ali sporazum hkrati neločljivo zadeva varstvo okolja in mednarodno trgovino.
26. Najprej je treba ugotoviti, da je bil Protokol izdelan v skladu s sklepom II/5 Konference pogodbenic Konvencije, ki je potekala v skladu z določbami člena 19(3) Konvencije, ki poziva navedene pogodbenice, da preučijo potrebo, da sprejmejo ukrepe, zlasti postopkovne, glede „varnega prenosa, ravnanja in uporabe katerega koli z biotehnologijo povezanega spremenjenega živega organizma, ki bi lahko imel škodljiv učinek na ohranitev in trajnostno uporabo biološke raznovrstnosti“.
27. Ni sporno, da je Konvencija, ki jo je Skupnost sicer sklenila na podlagi člena 130 S Pogodbe, instrument s področja varstva okolja. Je rezultat Konference Združenih narodov o okolju in razvoju (UNCED) v Riu de Janeiru junija 1992. Člen 1 te konvencije zlasti določa, da so njeni cilji „ohranjanje biološke raznovrstnosti, trajnostna uporaba njenih sestavnih delov ter poštena in pravična delitev koristi od uporabe genetskih virov“.
28. V skladu s členom 31 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu je treba v povezavi s tem kontekstom Konvencije o biološki raznovrstnosti izluščiti cilj in natančno določiti predmet Protokola, katerega druga in tretja uvodna izjava napotujeta na nekatere določbe navedene konvencije, zlasti na njen člen 19(3), in na sklep II/5 Konference pogodbenic Konvencije. Številne določbe Protokola, zlasti členi 3, 7, 16, 18, 20, 22, od 27 do 35 in 37, se prav tako sklicujejo na Konvencijo ali na Konferenco pogodbenic Konvencije.
29. Dalje, v zvezi s ciljem Protokola nedvomno izhaja iz člena 1, ki napotuje na 15. načelo Deklaracije iz Ria o okolju in razvoju, da zasleduje okoljski cilj, poudarjen s sklicevanjem na previdnostno načelo, ki je temeljno načelo varstva okolja iz člena 174(2) ES.
30. Cilj zagotavljanja „primerne ravni“ pri varnem prenosu in uporabi ŽSO ter pri ravnanju s takimi organizmi jasno izhaja tudi iz naslova Protokola, ki izrecno govori o „biološki varnosti“, in iz pete, šeste, sedme in osme uvodne izjave, ki poudarjajo tveganje, ki bi lahko nastalo zaradi biotehnologije za zdravje ljudi, nujnost, da se jo uporablja ob ustreznih varnostnih ukrepih za okolje in zdravje ljudi, in „da so središča izvora in središča genske raznovrstnosti bistvenega pomena za človeštvo“.
31. Nazadnje, v zvezi z vsebino Protokola temeljna obveznost, naložena pogodbenicam s členom 2(2), da se preprečuje ali zmanjšuje tveganje za biološko raznovrstnost pri razvijanju, prevažanju, uporabljanju sproščanju ŽSO in ravnanju z njimi, dobro izraža okoljski cilj tega protokola.
32. Tudi iz člena 4 Protokola, iz dela, v katerem določa v zvezi s svojim področjem uporabe, da se nanaša na vse ŽSO, „ki lahko škodljivo vplivajo na biološk[o] raznovrstnost[...], pri čemer je treba upoštevati tveganje za zdravje ljudi“, je mogoče sklepati, da je bistveni cilj tega protokola varstvo okolja.
33. V istem smislu, zato da se omogoči pogodbenicam, da izvršijo svojo temeljno obveznost, navedeno v členu 2(2) Protokola, ta uvaja več postopkov za nadzor (glej člene od 7 do 13), med katerimi je „postopek soglasja po vnaprejšnjem obveščanju“, ki je značilen instrument okoljske politike (glej v zvezi z vzpostavitvijo sistema poročanja in izdaje dovoljenj na področju pošiljk odpadkov med državami članicami zgoraj navedeno sodbo z dne 28. junija 1994 v zadevi Parlament proti Svetu, točke 23, 25 in 26). Protokol se nanaša tudi na oceno in obvladovanje tveganja, povezanega z uporabo in čezmejnim gibanjem ŽSO in ravnanjem z njimi (člena 15 in 16), nenamerno čezmejno gibanje in izredne ukrepe (člen 17) ter prevoz, pakiranje in označevanje ŽSO ter ravnanje z njimi (člen 18). Nazadnje, členi od 19 do 28 Protokola, katerih predmet je bil na kratko opisan v poročilu k predlogu za izdajo mnenja, se uporabljajo za vse vrste čezmejnega gibanja in skušajo pogodbenicam omogočiti, da izpolnjujejo svojo temeljno obveznost, določeno v členu 2(2) navedenega protokola.
34. Tako iz preizkusa, opravljenega v členih od 26 do 33 tega mnenja in ki se nanaša na kontekst, cilj in vsebino Protokola, izhaja, da je njegov namen oziroma glavni sestavni del varstvo biološke raznovrstnosti pred škodljivimi vplivi, ki bi lahko izhajali iz dejavnosti, ki zajemajo ravnanje z ŽSO in zlasti njihovo čezmejno gibanje.
35. Komisija kljub temu meni, da spada Protokol v glavnem na področje ureditve mednarodne trgovine. V zvezi s tem se sklicuje na sodno prakso Sodišča, ki naj bi že dolgo priznavala široko pojmovanje skupne trgovinske politike (glej zgoraj navedeno mnenje 1/78, točka 45). Okoliščina, da ureditev mednarodne trgovine določenih proizvodov primarno zasleduje netrgovinske cilje – kot so varstvo okolja ali zdravje ljudi, razvojno sodelovanje, cilji zunanje in varnostne politike ali kmetijske politike – naj ne bi imela za posledico, kot trdi Komisija, izključitev izključne pristojnosti Skupnosti in utemeljitev izbire na primer člena 175 ES, ker naj bi zadevni ukrepi poskušali posebno urejati trgovino zunaj Skupnosti (glej v tem smislu zgoraj navedene sodbe z dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Svetu, točke od 16 do 20; v zadevi Černobil, točke od 17 do 20; v zadevi Werner, točke od 8 do 11; v zadevi Leifer in drugi, točke od 8 do 11; in v zadevi Centro-Com, točke od 26 do 29; ter zgoraj navedeni mnenji 1/78, točke od 41 do 46, in 1/94, točke od 28 do 34). Dejansko naj bi ukrepi urejanja mednarodne trgovine pogosto zasledovali številne in različne cilje, kar naj ne bi pomenilo, da naj bi bili sprejeti na podlagi drugih določb Pogodbe, ki se nanašajo na te cilje.
36. Komisija dodaja, da so bila vprašanja, ki niso povezana s trgovino, vključena v Sporazum WTO in njegove priloge, zlasti v člen XX GATT in v sporazuma SFS TOT, ne da bi zato Sodišče v točki 34 zgoraj navedenega mnenja 1/94 izključilo izključno pristojnost Skupnost za sklenitev vseh večstranskih sporazumov v zvezi s trgovino blaga na podlagi člena 113 Pogodbe.
37. V zvezi s tem je res, da v skladu s členom 1 Protokola iskana „primerna raven varstva“ zadeva zlasti „prenos“ ŽSO in da se je treba „osredotočiti“ na njihovo „čezmejno gibanje“. Res je tudi, da se številne določbe Protokola nanašajo posebej na nadzor tega gibanja, zlasti če so ŽSO namenjeni za neposredno uporabo za hrano ali krmo ali pa za predelavo, da se omogoči pristojnim državnim organom, da preprečijo ali zmanjšajo tveganje za biološko raznovrstnost in zdravje ljudi. Vendar tudi če bi predpostavljali, kot to trdi Komisija, da se postopki za nadzor, ki jih uvaja Protokol, najpogosteje oziroma vsaj v smislu tržne vrednosti večinoma uporabljajo za trgovino z ŽSO, pa je Protokol vseeno, kot to izhaja iz preizkusa, opravljenega v točkah od 26 do 33 tega mnenja, glede na svoj kontekst cilj in vsebino instrument, ki je pretežno namenjen preprečevanju biotehnološkega tveganja in ne pospeševanju, olajševanju in urejanju trgovine.
38. Prvič, treba je poudariti, da v skladu s členom 3(k) Protokola izraz „čezmejno gibanje“ „pomeni gibanje živih spremenjenih organizmov iz ene pogodbenice v drugo, za namene 17. in 24. člena pa čezmejno gibanje pomeni tudi gibanje med pogodbenicami in nepogodbenicami“. Ta definicija, ki je zelo široka, skuša zajeti vse oblike premestitev ŽSO med državami, ne glede na to, ali imajo te premestitve trgovinske namene ali ne. Zato ni zajeto le gibanje kmetijskih ŽSO, „ki so namenjeni za neposredno uporabo kot hrana ali krma ali pa za predelavo“, ampak tudi nezakonito, „nenamerno“ čezmejno gibanje in gibanje, katerega namen je karitativen, znanstven ali pa v javnem interesu.
39. Prav tako skupna uporaba besed „prevažati“, „razvijati“ in „uporabljati“ ŽSO v členih 1 in 2(2) Protokola označuje voljo pogodbenic, da zajamejo vse vrste ravnanj z ŽSO, da bi se zagotovila „primern[a] rav[en] varstva„ biološke raznovrstnosti.
40. Drugič, okoliščina, da imajo številni mednarodni sporazumi s področja trgovine več ciljev in široka razlaga pojma skupna trgovinska politika, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, ne moreta izpodbiti ugotovitve, da je Protokol v glavnem instrument okoljske politike, tudi če ukrepi za preprečevanje lahko vplivajo na trgovino v zvezi z ŽSO. Če bi bila razlaga Komisije sprejeta, bi izničila velik del vsebine posebnih določb Pogodbe v zvezi s politiko varstva okolja, ker bi moral biti načrtovani sporazum, takoj ko bi bilo dokazano, da ima dejavnost Skupnosti lahko posledice na trgovino, uvrščen med tiste, ki spadajo na področje skupne trgovinske politike. V zvezi s tem je treba poudariti, da je okoljska politika izrecno navedena v členu 3(1)(l) ES, ravno tako kot skupna trgovinska politika, ki je navedena v isti določbi pod točko (b).
41. Tretjič, praktične težave v zvezi z izvajanjem mešanih sporazumov, ki jih navaja Komisija za utemeljitev izbire člena 133 ES – ki daje Skupnosti izključno pristojnost na področju skupne trgovinske politike – ne glede na njihov obseg niso upoštevne za izbiro pravne podlage akta Skupnosti (glej zgoraj navedeno mnenje 1/94, točka 107).
42. Nasprotno, iz zgoraj navedene presoje izhaja, da je treba sklenitev Protokola v imenu Skupnosti utemeljiti na eni sami pravni podlagi, ki se nanaša posebej na okoljsko politiko.
43. V zvezi s tem, tako kot je Sodišče že odločilo (glej zgoraj navedeni sodbi v zadevi Peralta, točka 57, in v zadevi Safety Hi-Tech, točka 43), člen 174 ES opredeljuje zasledovane cilje v okviru okoljske politike, medtem ko je člen 175 ES pravna podlaga za sprejetje aktov Skupnosti. Gotovo, člen 174(4) ES posebej določa, da so „[p]odrobnosti sodelovanja Skupnosti“ s tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami „lahko predmet sporazumov [...], o teh sporazumih pa se pogajajo in jih sklepajo v skladu s členom 300“. Vseeno pa v tem primeru Protokol ne določa „[p]odrobnosti sodelovanja“ na področju varstva okolja, vendar ustvarja zlasti natančna pravila v zvezi s postopki za nadzor na področju čezmejnega gibanja, v zvezi z oceno in obvladovanjem tveganja, prevozom, pakiranjem in označevanjem ŽSO.
44. Zato je člen 175(1) ES ustrezna pravna podlaga za sklenitev Protokola v imenu Skupnosti.
45. Tako je treba še preizkusiti, ali ima Skupnost na podlagi člena 175 ES izključno pristojnost za sklenitev Protokola zaradi obstoja sekundarnih pravnih aktov, sprejetih v okviru Skupnosti, ki bi urejali področje biološke varnosti in na katere bi se lahko vplivalo v primeru sodelovanja držav članic pri postopku sklenitve tega protokola (glej sodbo v zadevi AETR, točka 22).
46. V zvezi s tem zadošča ugotoviti, tako kot sta to pravilno storila vlada Združenega kraljestva in Svet, da v vsakem primeru izvršena uskladitev na ravni Skupnosti na področju uporabe Protokola le deloma pokriva tako področje (glej Direktivi 90/219 in 90/220 ter Direktivo 2001/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. marca 2001 o namernem sproščanju gensko spremenjenih organizmov v okolje (UL L 106, str. 1), katere člen 36(1) razveljavlja Direktivo 90/220).
47. Iz zgoraj navedene presoje izhaja, da imajo Skupnost in države članice za sklenitev Protokola deljeno pristojnost.
Zato je
SODIŠČE,
v sestavi G. C. Rodríguez Iglesias, predsednik, P. Jann, sodnik, F. Macken in N. Colneric, sodnici, S. von Bahr, predsednik senata, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.‑P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet (poročevalec), R. Schintgen in V. Skouris, sodniki,
po opredelitvi S. Alberja, prvega generalna pravobranilca, F. G. Jacobsa, P. Légerja, D. Ruiz-Jaraboja Colomerja, J. Mischoja, A. Tizzana, L. A. Geelhoeda, generalni pravobranilci, in C. Stix-Hackl, generalna pravobranilka,
oblikovalo naslednje mnenje:
Pristojnost za sklenitev Kartagenskega protokola o biološki varnosti je deljena med Evropsko skupnost in njene države članice.
|
Rodríguez Iglesias |
Jann |
Macken |
|
Colneric |
von Bahr |
Gulmann |
|
Edward |
La Pergola |
Puissochet |
|
Sevón |
Wathelet |
Schintgen |
|
Skouris |
Razglašeno v Luxembourgu, 6. decembra 2001.
|
Sodni tajnik |
Predsednik |
|
R. Grass |
G. C. Rodríguez Iglesias |