EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 24.1.2024
COM(2024) 25 final
BELA KNJIGA
o nadzoru izvoza
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 24.1.2024
COM(2024) 25 final
BELA KNJIGA
o nadzoru izvoza
BELA KNJIGA
o nadzoru izvoza
Kazalo
1. Uvod: kaj je namen bele knjige?
2. Uredba o blagu z dvojno rabo iz leta 2021: trenutno stanje izvajanja
3. Nedavni razvoj na področju nadzora izvoza
3.1. Vpliv Rusije na delovanje večstranskih režimov za nadzor izvoza
3.2. Pogostejša uporaba enostranskega nadzora izvoza na mednarodni ravni
3.3. Najnovejši nacionalni nadzor izvoza, ki ga izvajajo države članice EU
4. Analiza sedanjega okvira
4.1. Tveganje razlikovanja nadzora izvoza v Evropski uniji
4.2. Pomanjkanje skupnega pristopa k ciljem varnostne in trgovinske politike Unije na področju nadzora izvoza
4.3. EU na mednarodni ravni ne govori s skupnim glasom
4.4. Svetovne dobavne verige in vpliv nižje v verigi
4.5. Izkušnje, pridobljene v zvezi s sankcijami EU proti Rusiji
5. Predlagani odzivi
5.1. Zagotavljanje nadaljevanja in krepitve enotnega nadzora v EU
5.2. Vzpostavitev foruma za politično usklajevanje na področju nadzora izvoza
5.3. Mehanizem za boljše usklajevanje novih nacionalnih seznamov za nadzor
5.4. Pospešitev časovnice za oceno uredbe o blagu z dvojno rabo
1.Uvod: kaj je namen bele knjige?
Nadzor EU nad izvozom blaga z dvojno rabo 1 je ključno orodje za mednarodni mir in varnost ter varstvo človekovih pravic. Zagotavlja, da blago, kot so napredna elektronika, toksini, raketna tehnologija ali jedrske komponente, ki se uporabljajo tako v civilne kot tudi vojaške namene, ne pridejo v napačne roke. Za blago z dvojno rabo je zato pri izvozu iz EU potrebno dovoljenje, ki omejuje možnost uporabe takega blaga v vojni ali konfliktnih razmerah, za kršitve človekovih pravic ali za omogočanje širjenja orožja za množično uničevanje.
Ta nadzor na splošno izhaja iz obveznosti in zavez, ki so jih države članice EU ali Evropska unija sprejele kot članice mednarodnih sporazumov o neširjenju orožja in večstranskih režimov za nadzor izvoza 2 . Ta večstranski pristop je najboljši način za razvoj zanesljivega nadzora izvoza na svetovni ravni. Zaveze se nato v EU izvajajo enotno.
Na ravni EU je okvir za izvajanje in urejanje izvoza blaga z dvojno rabo določen v Uredbi (EU) 2021/821 (v nadaljnjem besedilu: uredba o blagu z dvojno rabo) 3 , s katero so bila leta 2021 bistveno spremenjena pravila EU o blagu z dvojno rabo. Ta sprememba upošteva hiter tehnološki razvoj in vse večjo militarizacijo nastajajočih tehnologij, zagotavlja učinkovitejše izvajanje in krepi usklajevanje med nacionalnimi organi držav članic EU za nadzor izvoza in z Evropsko komisijo.
Od začetka veljavnosti uredbe o blagu z dvojno rabo se je globalni okvir za nadzor izvoza bistveno spremenil. Zaradi ruske vojne agresije proti Ukrajini so bile hitro uvedene doslej najobsežnejše sankcije. Vključevale so hitro uvedbo omejitev izvoza blaga z dvojno rabo in občutljivega blaga, kar je bilo ključnega pomena za zajezitev dolgoročnih vojnih prizadevanj Rusije. To je pokazalo, da EU potrebuje sistem nadzora izvoza, ki se lahko uporabi hitro in na enoten način.
Čeprav je bilo na tehnični ravni opravljeno pomembno delo, so nekatere članice ovirale zmožnosti večstranskih režimov za nadzor izvoza, da bi sprejemali nove odločitve o blagu, ki bo predmet nadzora, in sledili tehnološkemu razvoju, kar je ustvarilo vrzeli pri sprejemanju novega nadzora izvoza na večstranski ravni.
Poleg tega so nekatere države, vključno z državami članicami EU, uvedle nove vrste nacionalnega nadzora nad nastajajočimi in naprednimi občutljivimi tehnologijami zunaj večstranskega okvira, kar je povzročilo tveganje razlikovanja nadzornih ukrepov v EU in razdrobljenosti enotnega trga. Vsi ti dogodki so države članice izpostavili geopolitičnemu pritisku in sprožili vprašanja o ustreznosti sedanjega okvira EU za nadzor izvoza, da bi učinkovito prispeval k varnosti EU in njenih držav članic.
Glede na navedeno sta Komisija in visoki predstavnik 20. junija 2023 sprejela sporočilo o evropski strategiji za gospodarsko varnost 4 . Sporočilo poziva k hitrejšemu in bolj usklajenemu ukrepanju na ravni EU na področju nadzora izvoza blaga z dvojno rabo ter k polnemu izkoriščanju možnosti, ki jih ponuja uredba o blagu z dvojno rabo.
Ta bela knjiga je odgovor na omenjeni poziv. V njej je analizirano trenutno stanje in predstavljenih več predlogov za reševanje sedanjih izzivov, tako za spodbujanje enotnega in učinkovitega nadzora po vsej EU kot za začetek razprave z državami članicami, Evropskim parlamentom in deležniki, vključno s poslovno skupnostjo, o oceni delovanja uredbe o blagu z dvojno rabo in zmožnosti sedanjega okvira za učinkovito izpolnjevanje sedanjih in prihodnjih varnostnih potreb EU.
2.Uredba o blagu z dvojno rabo iz leta 2021: trenutno stanje izvajanja
Uredba o blagu z dvojno rabo je okrepila zmogljivost EU za odziv na razvijajoče se varnostno okolje, hiter tehnološki razvoj ter razvoj svetovnih dobavnih verig in mednarodne trgovine.
Vključuje nove pristope za okrepitev usklajevanja med državami članicami pri uvajanju novega nadzora EU nad tehnologijami za kibernetski nadzor in nastajajočimi tehnologijami, da se olajša trgovina z blagom z dvojno rabo z nizkim tveganjem ter okrepi izmenjava informacij med državami članicami in s Komisijo (vključno z razvojem namenske elektronske platforme EU za izdajanje dovoljenj). Njen cilj je tudi večja preglednost nacionalnih odločitev držav članic EU o izdaji dovoljenj ter doslednost pri izvajanju in izvrševanju nadzora.
Ta razvoj dopolnjujejo ukrepi za podporo izvoznikom EU, vključno z novimi splošnimi izvoznimi dovoljenji EU za tehnologije šifriranja in za prenose tehnologije znotraj podjetij, skupaj z racionaliziranimi postopki za izdajanje dovoljenj. Uredba priznava tudi ključno vlogo industrije kot prve obrambne linije. Komisijo in države članice pooblašča tudi, da spodbujajo sodelovanje z mednarodnimi partnerji v prizadevanju za ohranitev večstranskih sistemov za nadzor izvoza kot ključnih elementov mednarodne trgovine in varnostne infrastrukture.
Ukrepi za uvedbo teh določb se že nekaj časa izvajajo. Komisija in države članice so pripravile smernice o programih notranje skladnosti in skladnosti raziskav ter za zagotavljanje preglednosti nacionalnih odločitev o izdaji dovoljenj v okviru letnih poročil držav članic 5 . Komisija in države članice pripravljajo smernice za podporo skrbnim pregledom izvoznikov in okrepitev nadzora nad izvozom blaga za kibernetski nadzor 6 v okviru ukrepov EU za preprečevanje uporabe trgovine v povezavi z notranjo represijo in/ali hujšimi kršitvami in zlorabami človekovih pravic in mednarodnega humanitarnega prava 7 .
EU je tudi okrepila sodelovanje z mednarodnimi partnerji kot del svojih prizadevanj za ohranjanje mednarodne varnosti, na primer v okviru Sveta EU-ZDA za trgovino in tehnologijo, ter razvoja svetovne koalicije za usklajevanje izvoznih omejitev za občutljivo blago v odziv na obsežno rusko invazijo na Ukrajino.
Eden najbolj inovativnih elementov uredbe o blagu z dvojno rabo je bila uvedba mehanizma (v členih 9 in 10) za lažje usklajevanje nacionalnega nadzora izvoza na ravni EU. To je podrobneje opisano v oddelkih 3 in 4 v nadaljevanju.
Kljub dobremu napredku pri izvajanju različnih vidikov uredbe o blagu z dvojno rabo si je treba še naprej prizadevati, da bi v celoti izkoristili njen potencial in optimizirali njen prispevek k miru in varnosti v trenutnih geopolitičnih razmerah.
3.Nedavni razvoj na področju nadzora izvoza
V tem poglavju so opisani nedavni dogodki, ki kažejo na omejenost sedanjega okvira za nadzor izvoza in njegove zmožnosti zmanjševanja tveganj, ki jih predstavlja izvoz blaga z dvojno rabo za varnost in celovitost notranjega trga. Komisija meni, da je potreben prožnejši in učinkovitejši nadzor izvoza EU, ki bo služil interesom in vrednotam varnostne in zunanje politike na nacionalni ravni in na ravni EU, hkrati pa bo trdno zasidran v skupni trgovinski politiki Unije 8 .
3.1.Vpliv Rusije na delovanje večstranskih režimov za nadzor izvoza
Vzpostavljeni večstranski režimi za nadzor izvoza že desetletja zagotavljajo potrebne ukrepe za nadzor izvoza, na katerih danes sloni okvir EU za nadzor izvoza, in tako ustrezajo ciljem varnostne politike Unije. EU je zavezana ohranjanju učinkovitosti in krepitvi večstranskih režimov.
Večstranski sistem temelji na tem, da lahko režimi predlagajo novo blago, za katero bo veljal nadzor izvoza, in se o njem dogovorijo. Nekateri večstranski režimi za nadzor izvoza (Wassenaarska ureditev, režim kontrole raketne tehnologije in skupina držav dobaviteljic jedrskega blaga) so pod velikim pritiskom, saj naj bi Rusija kot članica ovirala sprejemanje novega nadzora in tako puščala vrzeli v sistemu 9 . Glede na povezave med Prilogo I k uredbi o blagu z dvojno rabo in večstranskimi režimi se s tem zmanjšuje tudi učinkovitost in celovitost nadzora EU.
Ker odločanje v teh režimih poteka s soglasjem, ima Rusija – tako kot vse druge članice – pravico veta na vsako pobudo za spremembo seznamov za nadzor, režimov ali njihovega članstva 10 . Poroča se, da je Rusija blokirala sprejetje pomembnega nadzora nad nastajajočimi tehnologijami v okviru Wassenaarske ureditve 11 , kar v praksi ovira zmožnost režima za sprejemanje novih odločitev in posledično preprečuje s tem povezano posodobitev seznama EU za nadzor izvoza blaga z dvojno rabo. To sproža resna vprašanja o zmožnosti večstranskih režimov za nadzor izvoza, da v času resnih geopolitičnih napetosti zagotovijo varnost EU in drugih članic večstranskih ureditev. Zdi se, da je trenutna blokada večstranskih režimov nekatere članice spodbudila k sprejetju samostojnih ukrepov, ki niso del teh režimov, s čimer se je povečalo tveganje razdrobljenosti enotnega trga in na splošno zmanjšala učinkovitost večstranskega sistema nadzora izvoza.
3.2.Pogostejša uporaba enostranskega nadzora izvoza na mednarodni ravni
Od uredbe o blagu z dvojno rabo iz leta 2021 se je povečala uporaba enostranskega nadzora izvoza, v nekaterih primerih zaradi vse obširnejših pomislekov glede nacionalne varnosti, v drugih pa zaradi odpravljanja novih tveganj, ki jih prinašajo nastajajoče tehnologije (glej okvir v nadaljevanju).
|
Primeri enostranskega nadzora izvoza s strani tretjih držav ZDA so 7. oktobra 2022 sprejele enostranski nadzor izvoza naprednih in visokozmogljivostnih računalniških čipov in povezane programske opreme ter napredne opreme za proizvodnjo polprevodnikov. Kitajska je v odziv na te ukrepe decembra 2022 zahtevala posvetovanja z ZDA v okviru mehanizma STO za reševanje sporov 12 . ZDA so te ukrepe dodatno okrepile v posodobitvi, objavljeni 17. oktobra 2023 13 . Japonska je 23. maja 2023 sprejela nadzor izvoza blaga za proizvodnjo polprevodnikov 14 . Kitajska je leta 2023 sprejela več vrst nadzora izvoza. Med drugim je 3. julija 2023 sprejela nadzor izdelkov, ki vsebujejo galij in germanij, 31. julija 2023 nadzor naprednih brezpilotnih zrakoplovov ter 1. septembra 2023 nadzor grafita in izdelkov, ki vsebujejo grafit. |
Kadar ima tak nadzor ekstrateritorialne pravne učinke, ima lahko posledice za globalne vrednostne verige in vpliva na zmogljivost podjetij EU za izvoz ključnih vrhunskih tehnologij in sestavnih delov, vključno z blagom z dvojno rabo. To zlasti velja, kadar tak nadzor, tudi če je to upravičeno zaradi nacionalne varnosti države, ki ga predlaga, zajema tehnologije, ki so komercialno dostopne zunaj nadzora, ki ga urejajo večstranski režimi.
3.3.Najnovejši nacionalni nadzor izvoza, ki ga izvajajo države članice EU
Evropska unija trenutno nima potrebnih pravnih določb za sprejetje enotnega nadzora izvoza na ravni EU neodvisno od tega, kar se sprejme v okviru večstranskih režimov, razen na zelo omejenih področjih 15 .
Pred uredbo o blagu z dvojno rabo iz leta 2021 so države članice Komisijo uradno obvestile o svojih nacionalnih ukrepih 16 , ki so bili nato vsako leto objavljeni v Uradnem listu Evropske unije v obliki obvestila.
Z začetkom veljavnosti uredbe o blagu z dvojno rabo iz leta 2021 je bil ustvarjen nov način za objavo in usklajevanje nacionalnih seznamov za nadzor med državami članicami 17 . V skladu s členom 9 uredbe o blagu z dvojno rabo Komisija na eni strani objavlja letno obvestilo, ki vključuje vse nacionalne ukrepe, o katerih jo uradno obvestijo države članice, na drugi strani pa t. i. zbirko EU nacionalnih seznamov za nadzor 18 .
Medtem ko objava nacionalnih ukrepov nima posebnega pravnega učinka v drugih državah članicah, objava zbirke EU nacionalnih seznamov za nadzor daje drugim državam članicam možnost, da tak nadzor uporabljajo neposredno za svoje izvoznike. Z drugimi besedami, na pobudo drugih držav članic se lahko odločijo, da je za blago, navedeno v zbirki nacionalnih seznamov za nadzor, potrebno dovoljenje (in mogoča zavrnitev). Namen tega mehanizma je olajšati hitrejšo uvedbo in usklajevanje nacionalnega nadzora izvoza, da se lahko Unija hitro odzove na resne zlorabe obstoječih tehnologij ali na nova tveganja, povezana z nastajajočimi tehnologijami (glej oddelek 4.1).
V prvi polovici leta 2023 je več držav članic sprejelo nacionalne sezname za nadzor (glej spodaj), s katerimi se je prvič sprožil ta novi mehanizem za usklajevanje. Namen nekaterih nacionalnih seznamov za nadzor je na primer omejiti izvoz kritičnih tehnologij izven Unije, v nekaterih primerih na podlagi razprav, ki potekajo v okviru večstranskih režimov 19 . Komisija razume, da nekatere države članice morda razmišljajo o morebitni potrebi po nacionalnem nadzoru glede na trenutne težave pri dogovarjanju o nadzoru novega blaga v večstranskih režimih. Širjenje nacionalnega nadzora iz leta 2023 se bo zato morda nadaljevalo, kar povečuje potrebo po okrepljenih prizadevanjih za zagotavljanje skladnosti in učinkovitosti.
|
Primeri nacionalnih seznamov za nadzor, ki so jih sprejele ali predlagale države članice Nizozemska je 23. junija 2023 sprejela nacionalni seznam za nadzor, v katerem je določila nov nadzor izvoza opreme za proizvodnjo polprevodnikov. Ta nadzor je odražal hiter napredek na področju polprevodniške tehnologije in vključeval razprave z mednarodnimi partnerji 20 . Španija je 31. maja 2023 sprejela nacionalni seznam za nadzor, s katerim je zaradi javne varnosti uvedla nov nadzor izvoza kvantnega računalništva, aditivne proizvodnje in drugih nastajajočih tehnologij 21 . Litva je 28. junija 2023 sprejela nacionalni seznam za nadzor, ki prepoveduje izvoz blaga s carinsko uvrstitvijo in ki med drugim zajema letalske motorje, stroje ter merilne in elektronske naprave. Namen tega nadzora je obravnavati grožnjo za varnost Litve, ki jo predstavlja vojaška agresija tujih držav proti Ukrajini, njen namen pa je zmanjšati to grožnjo z omejevanjem tehničnih zmogljivosti tujih držav za vojno agresijo v Ukrajini 22 . Junijska resolucija je bila spremenjena 15. novembra 2023 23 . Finska je 10. novembra 2023 začela javno posvetovanje o osnutkih nacionalnih ukrepov, ki bi v primeru sprejetja vključevali nadzor nad nastajajočimi tehnologijami, kot so integrirana vezja, kvantni računalniki in oprema za aditivno proizvodnjo 24 . |
4.Analiza sedanjega okvira
4.1.Tveganje razlikovanja nadzora izvoza v Evropski uniji
Države članice so lahko že pred letom 2021 sprejele nacionalni nadzor zunaj okvira EU. Vendar pa spreminjajoče se geopolitične razmere, vse večja uporaba nadzora izvoza in razvijajoča se dinamika izvajanja usklajenega nadzora na podlagi uredbe EU o blagu z dvojno rabo iz leta 2021 povečujejo tveganje, da bi razlikovanje nadzora izvoza po Evropski uniji negativno vplivalo na varnostne interese Unije in njenih držav članic.
Objava prve zbirke EU nacionalnih seznamov za nadzor 20. oktobra 2023 je bila pomemben korak za nadzor izvoza EU. Državam članicam prvič ponuja možnost usklajevanja nacionalnega nadzora izvoza na ravni EU v skladu s postopki iz členov 9 in 10 uredbe o blagu z dvojno rabo. Vendar začetno izvajanje teh določb s strani držav članic kaže na morebiti pomembne pomanjkljivosti, ki bi lahko vplivale na učinkovitost sistema EU za nadzor izvoza.
Prva sta pomanjkanje preglednosti in nezadostno posvetovanje. Medtem ko sedanji okvir državam članicam omogoča, da predlagajo nacionalne sezname za nadzor, pa pred njihovim sprejetjem ne zahteva medsebojnega obveščanja in posvetovanja med državami članicami ali s Komisijo. Tako posvetovanje in širše upoštevanje morebitnih učinkov nacionalnega nadzora na ravni EU sta še posebej pomembna, saj bi se lahko na nacionalni nadzor zanašale druge države članice, vplival bi lahko na podjetja in dobavne verige v drugih državah članicah ali sprožil odzive tretjih držav proti EU kot celoti oziroma več državam članicam, ne le proti državi članici, ki je sprejela nadzor 25 .
Drugič, ni gotovo, kako in kdaj lahko druge države članice tudi same začnejo izvajati nadzor, objavljen v zbirki nacionalnih seznamov za nadzor. Država članica, ki izvaja prvotni nadzor, ne ve, ali so ga prevzele tudi druge države članice, niti ne ve, ali so bile v drugi državi članici sprejete odločitve o odobritvi izvoza na podlagi njenega nadzora 26 . Večina držav članic nadzor na podlagi objavljene zbirke nacionalnih seznamov za nadzor izvaja oziroma načrtuje njegovo izvajanje kot „vsezajemajoči“ ukrep 27 . Čeprav je to popolnoma upravičena izbira zadevnih držav članic, takšno izvajanje ne ustvarja splošno veljavnega pravila niti ni na voljo javnosti. Če je treba v okviru „vsezajemajočega“ postopka vsakega izvoznika posamično obvestiti, je to lahko upravno obremenjujoče in morda ne zajame vseh možnih izvoznikov zadevnega blaga.
Tretjič, čeprav uredba o blagu z dvojno rabo državam članicam omogoča, da tudi same začnejo izvajati nadzor izvoza, ki so ga uvedle druge države članice, jim njihovo nacionalno pravo morda tega ne dovoljuje ali pa jim vsaj omejuje možnosti za objavo takih ukrepov 28 . Zato ni javno dostopnih informacij o tem, kateri nacionalni nadzor se uporablja v kateri državi članici. To negativno vpliva na njihovo zmožnost prispevanja k predvidljivemu, pravočasnemu in enotnemu izvajanju nadzora izvoza v vseh državah članicah.
Četrtič, to stanje pomeni tveganje izogibanja prek izbire ugodnejše ureditve. Nacionalni nadzor izvoza, ki ga sprejme ena država članica, se uporablja samo za izvoz, ki zapušča ozemlje EU, ne pa tudi za trgovino na notranjem trgu. Španski izvoznik lahko ugotovi, da njegovih izdelkov z dvojno rabo iz Unije ni mogoče izvoziti iz Španije v tretjo državo, lahko pa se prodajo strankam v drugi državi članici, ki ne izvaja podobnega nadzora. Nato bi ga bilo mogoče od tam zakonito izvoziti naprej v tretjo državo. To bi očitno spodkopavalo nacionalni nadzor in privedlo do njegove neučinkovitosti. Prav tako bi lahko podjetja s sedežem v državah članicah, v katerih se izvaja nadzor, postavilo v slabši konkurenčni položaj. Poleg tega bi lahko povzročilo, da bi uvozniki spremenili svoje dobavne verige, in bi države članice iz tržnih razlogov celo odvrnilo od uvedbe določenega nadzora.
Glede na zgoraj navedene dejavnike Komisija meni, da obstaja tveganje, da obstoječi mehanizem usklajevanja med državami članicami ne bo mogel zagotoviti enotnega, pravočasnega in učinkovitega sistema nadzora, ki ga potrebuje EU. Te izzive bi bilo treba rešiti, da bi okrepili evropsko in svetovno varnost, zagotovili enake konkurenčne pogoje in zaščitili celovitost notranjega trga, zlasti v času velikih geopolitičnih napetosti in blokade večstranskih režimov.
4.2.Pomanjkanje skupnega pristopa k ciljem varnostne in trgovinske politike Unije na področju nadzora izvoza
Države članice odločanje na področju nadzora izvoza trenutno izvajajo glede na posledice za njihovo nacionalno varnost. Uvedbo novega nadzora izvoza na primer države članice večinoma določajo v okviru večstranskih režimov za nadzor izvoza, saj EU ne govori s skupnim glasom. Celo omejene alternativne poti, uvedene za nov nadzor z uredbo o blagu z dvojno rabo 29 , so odvisne od pobude držav članic in njihovega prostovoljnega usklajevanja na podlagi njihovih nacionalnih ocen tveganja.
Komisija se je zavezala, da bo okrepila podporo dejavnostim večstranskih režimov kot najboljšemu načinu za opredelitev in sprejetje nadzora izvoza, na katerem temelji okvir EU za nadzor izvoza.
Kljub temu se zaradi zgoraj opisanega nedavnega razvoja dogodkov postavlja vprašanje, ali bi bilo treba razmisliti o dodatni pravni določbi, ki bi omogočila uvedbo novega skupnega nadzora EU na hitrejši in racionaliziran način zunaj možnosti rednega zakonodajnega postopka. To bi bilo v skladu s cilji varnostne in trgovinske politike Unije. S tem bi se lahko odpravila tudi sedanja tveganja razdrobljenosti in po potrebi omogočil hitrejši odziv na varnostna tveganja v zvezi z nastajajočimi tehnologijami, ki še niso nadzorovane na večstranski ravni. Poleg tega bi se povečala sposobnost EU za skupno in geopolitično delovanje v odziv na pozive tretjih držav k novemu nadzoru izvoza nastajajočih tehnologij. Omogočila bi se tudi skupna ocena tveganja nadzora, ki vpliva na trgovinske odnose EU in dobavne verige v EU.
4.3.EU na mednarodni ravni ne govori s skupnim glasom
Čeprav je nadzor izvoza, dogovorjen v večstranskih režimih, temelj nadzora izvoza EU in se redno vključuje na sezname blaga z dvojno rabo v skladu z uredbo o blagu z dvojno rabo, članstvo držav članic v takih režimih ni enotno 30 . Zato države članice, ki niso članice nekaterih večstranskih režimov, ne morejo sodelovati v postopkih odločanja o novem nadzoru, ki je pozneje vključen v uredbo o blagu z dvojno rabo. Prav tako nimajo foruma za izražanje pomislekov glede neširjenja orožja in nadzora izvoza, zajetih v večstranskih režimih, v katerih niso članice.
Poleg tega v nasprotju s številnimi drugimi področji zunanje politike EU in kot je navedeno zgoraj, v večstranskih režimih in drugih mednarodnih forumih, kjer oziroma ob robu katerih se razpravlja o vprašanjih nadzora izvoza, EU ne govori s skupnim glasom. Države članice trenutno ne usklajujejo svojih stališč o uvedbi novega nadzora pred srečanji v okviru večstranskih režimov, da bi opredelile skupno stališče EU. Hkrati se v nasprotju z običajnim pravilom za zunanje delovanje Unije, ki se nanaša na trgovino z blagom, za katero velja nadzor izvoza, teh režimov udeležujejo in v njih sodelujejo države članice, ne pa Unija, ne glede na to, da je izid razprav v okviru teh režimov naknadno vključen v pravni okvir EU za blago z dvojno rabo.
Ker EU ne govori s skupnim glasom, so posamezne države članice izpostavljene močnim geopolitičnim pritiskom in so v šibkejšem pogajalskem položaju. Spričo geopolitične tekme za vodilno vlogo v tehnologiji in nadzor nad strateškimi tehnologijami so države članice s posebnimi tehnološkimi zmogljivostmi pod vse večjim pritiskom tretjih držav. Zavezniki ali podobno misleči partnerji si lahko prizadevajo za uskladitev z nadzorom, zasnovanim na podlagi lastnih varnostnih ocen in interesov, medtem ko lahko tretje države, za katere je verjetno, da bodo predmet nadzora, posameznim državam članicam zagrozijo s povračilnimi ukrepi. Boljše usklajevanje in skupno ukrepanje na ravni EU bi bila protiutež takim pritiskom, države članice bi postavila v močnejšo pogajalsko vlogo, ki izhaja iz obsega enotnega trga, ter zagotovila, da bi nadzor temeljil na evropski oceni tveganj in lastnih interesov.
To omejuje tudi zmožnost EU, da bi delovala kot geopolitični akter in enakopravno sodelovala z drugimi državami, ki so prav tako udeležene v odločanju glede občutljivih tehnoloških področij, kot so ZDA, Kitajska in Japonska. Zlasti je to zaskrbljujoče v času, ko parametre za nadzor vrste ključnih nastajajočih tehnologij določajo večstranski in mnogostranski okviri ali enostransko ukrepanje zadevnih držav.
Oblikovanje skupnega glasu EU bi spodbudilo skladnost stališč EU in držav članic ter bi dopolnjevalo stalno sodelovanje držav članic EU v večstranskih režimih.
4.4.Svetovne dobavne verige in vpliv nižje v verigi
Kot je navedeno v evropski strategiji za gospodarsko varnost, je pandemija COVID-19 razkrila tveganja, ki jih lahko zelo koncentrirane dobavne verige pomenijo za delovanje evropskega gospodarstva. Ruska vojna agresija proti Ukrajini je pokazala, kako lahko pretirano zanašanje na eno samo državo, zlasti državo s sistemsko drugačnimi vrednotami, modeli in interesi, zmanjša strateške možnosti Evrope ter ogrozi naša gospodarstva in državljane. Prav zato EU še naprej diverzificira svoje dobavne verige ter povečuje svojo skupno pripravljenost, odpornost in odvračanje od netržnih politik in praks ter gospodarske prisile.
EU je zavezana sodelovanju s tretjimi državami in v večstranskih forumih pri zagotavljanju, da nadzor izvoza ne bo neupravičeno oviral strateških dobavnih verig in bo skladen z veljavnimi izjemami iz Splošnega sporazuma o carinah in trgovini. Poleg tega EU v okviru partnerskega sklopa strategije za gospodarsko varnost sodeluje z državami, ki imajo podobne pomisleke, pri odpravljanju tveganj motenj v dobavnih verigah s strani tretjih držav.
4.5.Izkušnje, pridobljene v zvezi s sankcijami EU proti Rusiji
Odziv EU na rusko vojno agresijo proti Ukrajini je privedel do izjemno obsežnih sankcij proti Rusiji, ki so se hitro še dodatno širile. Med prvimi sprejetimi sankcijami so bile prav izvozne omejitve, ki so vključevale razširitev prepovedi izvoza blaga z dvojno rabo in občutljivega blaga takoj po vojaški agresiji Rusije na Ukrajino februarja 2022 31 .
Te omejitve izvoza so postale ključno orodje za omejevanje dostopa ruskega vojaškoindustrijskega kompleksa do občutljivih tehnologij in oviranje njihove uporabe v ruskih oborožitvenih sistemih. Da bi zagotovila učinkovitost teh izvoznih omejitev, si je EU močno prizadevala za preprečevanje izogibanja sankcijam in nadomeščanja dobaviteljev sankcioniranega blaga ter za zagotavljanje doslednega izvrševanja.
Zaradi izvajanja sankcij EU proti Rusiji se je znatno povečala tudi izmenjava informacij med pristojnimi regulativnimi organi, kot so organi za nadzor izvoza in carinski organi, v primeru informacij o tveganju pa prek carinskega sistema za obvladovanje tveganja (CRMS2), ki ga upravlja Komisija 32 . To je pomembno za zagotavljanje učinkovitega izvajanja ukrepov po vsej EU 33 .
Take omejitve so primerljive z nadzorom izvoza blaga z dvojno rabo s tehničnega in postopkovnega vidika 34 , čeprav je treba opozoriti, da sta režim sankcij EU in okvir EU za nadzor izvoza blaga z dvojno rabo ločena instrumenta z različnima pravnima podlagama, cilji in pravili odločanja.
Kljub temu so izvozne omejitve v sankcijah EU proti Rusiji potrdile možnosti nadzora izvoza kot učinkovitega orodja za reševanje varnostnih izzivov EU, če se izvajajo hitro, enotno in v sodelovanju z mednarodnimi partnerji.
5.Predlagani odzivi
Kot je bilo predvideno v strategiji za gospodarsko varnost, je potreba po hitrejšem in bolj usklajenem ukrepanju na ravni EU na področju nadzora izvoza postala nujna, saj bi neusklajeno naraščanje števila nacionalnih nadzorov v državah članicah ustvarilo vrzeli ter ogrozilo učinkovitost nadzora izvoza in celovitost enotnega trga. To tveganje je izrazitejše v sedanjem hitro spreminjajočem se tehnološkem okolju, v katerem bi razlike med državami članicami oslabile gospodarsko varnost EU kot celote 35 .
Glede na navedeno bo Evropska komisija predlagala kratkoročne in srednjeročne ukrepe za odpravo pomislekov. Visoki predstavnik in podpredsednik lahko po potrebi poda svoj prispevek pri morebitnih vprašanjih v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko.
5.1.Zagotavljanje nadaljevanja in krepitve enotnega nadzora v EU
Komisija meni, da je kratkoročno treba poiskati takojšnje rešitve za razširitev Priloge I k uredbi EU o blagu z dvojno rabo 36 na tisto blago, ki ni bilo sprejeto v okviru večstranskih režimov za nadzor izvoza zaradi blokade nekaterih članic, zlasti Rusije, vendar so ga države članice v okviru teh režimov podprle. To bi bilo mogoče doseči s ciljno usmerjenim predlogom za uvedbo takega nadzora v okviru sedanjega seznama za nadzor EU iz Priloge I k uredbi o blagu z dvojno rabo.
Za to obstajata dve poti. Prva pot je zakonodajni predlog Komisije po rednem zakonodajnem postopku, da se omogoči posodobitev Priloge I, predlog pa bi morala skupaj sprejeti Evropski parlament in Svet. Morebitna druga pot je delegirani akt Komisije. Uredba o blagu z dvojno rabo pooblašča Komisijo za spremembo Priloge I, če so izpolnjeni pogoji za uporabo pooblastila, zlasti če taka sprememba odraža mednarodne zaveze, ki so jih države članice sprejele v zvezi s tem novim blagom. Komisija lahko razmisli o tej drugi poti, če bodo države članice v prihodnosti lahko potrdile, da so take zaveze sprejele na mednarodni ravni.
Z uvedbo nadzora izvoza za novo blago v skladu s Prilogo I k uredbi o blagu z dvojno rabo bi se izognili omejitvam nacionalnega nadzora, pojasnjenim v oddelku 4.1 zgoraj. Omogočil bi se enoten nadzor v vseh 27 državah članicah, ki bi bil hkrati sprejet v vseh uradnih jezikih EU in objavljen. Ta enoten način nadzora EU bi zaščitil notranji trg in pomagal zagotoviti enake konkurenčne pogoje za izvoznike EU. Povečala bi se tudi uspešnost nadzora EU in učinkovitost nadzora v državah članicah, na primer z učinkovitejšo uporabo zakonodajnih in regulativnih virov v državah članicah.
5.2.Vzpostavitev foruma za politično usklajevanje na področju nadzora izvoza
Glede na zgoraj opisane vse večje geopolitične pritiske bi morale države članice in Komisija imeti forum za razpravo o razvoju dogodkov na ustrezno visoki ravni, da bi se spodbujalo oblikovanje skupnih stališč EU, upoštevala razsežnost enotnega trga pri razvoju nadzora izvoza ter pripravljali in usklajevali ukrepi na mednarodni ravni. To bi lahko potekalo v obliki foruma za politiko nadzora izvoza.
5.3.Mehanizem za boljše usklajevanje novih nacionalnih seznamov za nadzor
Komisija tudi meni, da je kratkoročno bistveno izboljšati usklajevanje novih nacionalnih seznamov za nazor, ki jih uvajajo države članice EU. S tem bi se odzvali na primere, ko se morda države članice odločijo, da bodo sprejele nacionalne sezname za nadzor za blago, za katero menijo, da predstavlja tveganje, vendar se še ne nadzoruje na večstranski ravni.
Komisija namerava pred koncem svojega mandata kot prvi korak sprejeti priporočilo, v katerem bo predlagala okrepitev takega usklajevanja. Ukrep bi priporočal, naj države članice pred sprejetjem novih nacionalnih seznamov za nadzor o njih uradno obvestijo druge države članice in Komisijo, ter naj imajo druge države članice možnost, da predložijo pripombe na predvideni nacionalni seznam za nadzor, če menijo, da bo seznam verjetno vplival na njihovo javno varnost, in da državi članici, ki predlaga tak nadzor, zagotovijo ustrezne informacije. Komisija bi bila prav tako pripravljena podati pripombe ali sprejeti mnenja v primerih, ko meni, da bi novi nacionalni seznam za nadzor verjetno vplival na javno varnost več kot ene države članice ali na interes Unije 37 .
S tem prostovoljnim pristopom za izboljšanje usklajevanja bi se lahko povečala preglednost pri sprejemanju novih nacionalnih seznamov za nadzor s strani držav članic, olajšalo usklajevanje nadzora med državami članicami v skladu s členoma 9 in 10 uredbe o blagu z dvojno rabo ter omogočilo pristojnim nacionalnim organom, da upoštevajo morebitna tveganja ali učinke svojih odločitev za druge države članice in Unijo.
5.4.Pospešitev časovnice za oceno uredbe o blagu z dvojno rabo
Uredba o blagu z dvojno rabo predvideva, da bo ocena izvedena med letoma 2026 in 2028. Vendar je Komisija zaradi hitrega poteka dogodkov v zadnjih treh letih sklenila, da bi bilo treba oceno opraviti že v prvem četrtletju leta 2025, da bi se uredba ocenila in nato morebiti pripravili predlogi za odpravo pomanjkljivosti v zvezi z uspešnostjo in učinkovitostjo, od katerih so bile nekatere izpostavljene v tej beli knjigi.
Ta ocena bo podprta s celovito študijo v letu 2024, vendar bodo lahko kot njena podlaga služili tudi rezultati ocene številnih tehnologij, kritičnih za gospodarsko varnost EU, kot je bilo napovedano v priporočilu Komisije 38 , sprejetem 3. oktobra 39 .
Ta ocena bo opravljena v posvetovanju z državami članicami in deležniki, spremljalo pa jo bo javno posvetovanje. To bi moralo deležnikom omogočiti, da ugotovijo pomanjkljivosti v zvezi z uspešnostjo in učinkovitostjo sedanjega okvira ter predlagajo možne rešitve zanje glede na izzive, opredeljene v tej beli knjigi.
*
* *