SPOROČILO KOMISIJE

Finančne sankcije v postopkih za ugotavljanje kršitev

(2023/C 2/01)

1.   UVOD – RAZVOJ SORAZMERNEGA IN ODVRAČILNEGA PRISTOPA

V skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU) lahko Komisija, kadar proti državi članici vloži tožbo pred Sodiščem Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) zaradi neizpolnitve obveznosti iz Pogodb, Sodišču predlaga, da navedeni državi članici naloži finančne sankcije v dveh primerih:

—	če država članica ni sprejela potrebnih ukrepov za izvršitev predhodne sodbe Sodišča, s katero je bila ugotovljena kršitev prava Unije (člen 260(2) PDEU) (1),

—	če država članica ni izpolnila svoje obveznosti glede obvestitve o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom (člen 260(3) PDEU).

V obeh primerih je lahko sankcija, ki jo naloži Sodišče, sestavljena iz plačila pavšalnega zneska zaradi nadaljevanja kršitve do razglasitve sodbe Sodišča ali popolne izvršitve sodbe, če je dosežena prej, in dnevne denarne kazni, da se zadevna država članica spodbudi, da čim prej po razglasitvi sodbe odpravi kršitev. Komisija predlaga zneske finančnih sankcij Sodišču, vendar Sodišče v okviru svoje diskrecijske pravice (2) določi zneske, ki so po njegovem mnenju prilagojeni okoliščinam ter sorazmerni z ugotovljeno kršitvijo in plačilno zmožnostjo zadevne države članice (3).

Možnost, da Sodišče državam članicam naloži finančne sankcije – in da Komisija predlaga naložitev takih sankcij – izhaja iz Maastrichtske pogodbe iz leta 1992. Komisija je za zagotavljanje preglednosti in enakega obravnavanja od leta 1996 objavila številna sporočila in obvestila, v katerih je pojasnila svojo politiko in metodologijo, ki ju uporablja pri izračunu finančnih sankcij (4).

V tem sporočilu so pregledana vsa sporočila Komisije o finančnih sankcijah, sprejeta od leta 1996 do 2021 (za seznam glej Prilogo II). Z njim je nadomeščena in zajeta vsebina teh sporočil, ki je po potrebi posodobljena glede na najnovejšo sodno prakso Sodišča. To velja zlasti za odstranitev vseh sklicev na institucionalno težo zadevne države članice pri izračunu finančnih sankcij, ki jih Komisija predlaga Sodišču (glej oddelek 3.4).

To sporočilo se uporablja tudi v zvezi s Pogodbo Euratom, kolikor se člen 260 PDEU zaradi člena 106a Pogodbe Euratom uporablja za zadeve, zajete v navedeni pogodbi.

2.   SPLOŠNA NAČELA

Čeprav o končni naložitvi sankcij iz člena 260 PDEU odloči Sodišče, ima Komisija pri tem osrednjo vlogo, saj pred Sodiščem vloži tožbo in predlaga znesek finančnih sankcij. Komisija zaradi preglednosti in enakega obravnavanja dosledno objavlja merila, ki jih uporablja pri predlaganju finančnih sankcij.

Komisija meni, da bi morale naložene finančne sankcije temeljiti na treh osnovnih merilih (5):

—	resnosti kršitve,

—	njenem trajanju,

—	potrebi po zagotovitvi odvračilnega učinka same finančne sankcije, da se preprečijo ponovne kršitve.

Za učinkovitost sankcij je pomembno določiti zneske, ki so dovolj visoki, da imajo odvračilni učinek. Naložitev povsem simboličnih sankcij bi mehanizmu sankcioniranja iz člena 260 PDEU, ki dopolnjuje postopek za ugotavljanje kršitev, odvzela koristen učinek in ovirala dosego končnega cilja postopka, ki je zagotoviti dosledno upoštevanje prava Unije.

Sankcije, ki jih Komisija predlaga Sodišču, bi morale biti za države članice dosledne in predvidljive ter izračunane v skladu z metodo, ki spoštuje tako načelo sorazmernosti kot načelo enakega obravnavanja med državami članicami. Z jasno in enotno metodo je tudi zagotovljeno, da Komisija ustrezno utemelji izračun zneska sankcij, ki jih predlaga Sodišču (6).

Komisija Sodišču sistematično predlaga, da zadevni državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska in denarno kazen. To velja za tožbe, vložene na podlagi člena 260(2) PDEU (neizvršitev prejšnje sodbe Sodišča) in člena 260(3) PDEU (nesporočanje ukrepov za prenos zakonodajne direktive).

Zato Komisija v primeru, ko država članica odpravi kršitev med postopkom pred Sodiščem, tožbe ne umakne, temveč vztraja pri svojem predlogu za naložitev pavšalnega zneska, s čimer se zajame trajanje kršitve do odprave kršitve. Komisija si prizadeva nemudoma obvestiti Sodišče o odpravi kršitve s strani države članice, ne glede na fazo sodnega postopka. Enako stori, ko država članica odpravi kršitev po izrečeni sodbi na podlagi člena 260(2) ali 260(3) PDEU, s čimer obveznost plačila denarne kazni preneha.

Finančne sankcije, ki jih države članice plačajo kot pavšalni znesek ali denarno kazen, kot odredi Sodišče, predstavljajo „druge prihodke“ Unije v smislu člena 311 PDEU in Sklepa 2007/436/ES, Euratom (7).

2.1.   Načelo sorazmernosti

Sodišče je dosledno razsodilo (8), da morajo biti finančne sankcije prilagojene okoliščinam ter sorazmerne z ugotovljeno kršitvijo in plačilno zmožnostjo zadevne države članice. Komisija v vsaki posamezni zadevi natančno prouči, kako najbolje upoštevati ta načela, ko uporablja različna merila za izračun sankcij, ki jih predlaga Sodišču. Zlasti je treba pri sankcijah, kadar je primerno, vnaprej upoštevati možnost spremembe okoliščin (9).

Iz načela sorazmernosti in, natančneje, načela predlaganja sankcij, prilagojenih okoliščinam, je mogoče izpeljati več posledic:

V nekaterih primerih je morda primerno predlagati kazni, ki temeljijo na matematični degresivni formuli, da se upošteva napredek države članice pri izpolnjevanju obveznosti Unije. Na primer, država članica bi lahko kršila pravo Unije, ker ima številna nezakonita odlagališča, ker nekatera od njenih mest ne izpolnjujejo standardov kakovosti komunalne vode ali ker se v njej nahajajo neskladna območja kakovosti zraka. Kadar je mogoče matematično oceniti napredek države članice pri izpolnjevanju obveznosti (na primer kot delež vseh usklajenih odlagališč, mest ali območij kakovosti zraka) v okviru tistih kršitev, za katere je značilna obveznost, ki temelji izključno „na rezultatih“, lahko Komisija Sodišču predlaga uporabo degresivne formule (10).

Obstajajo lahko tudi primeri, ko Komisija predlaga, da se naložene kazni plačajo šele v rednih periodičnih intervalih, na primer po šestih mesecih ali enem letu po izrečeni sodbi Sodišča v skladu s členom 260(2) PDEU (11). To je lahko ustrezno, kadar je izpolnjevanje obveznosti mogoče oceniti le v periodičnih intervalih ali kadar je metoda za ocenjevanje izpolnjevanja obveznosti odvisna od razpoložljivosti rezultatov spremljanja. To je lahko določeno v ustrezni zakonodaji. Na ta način je zagotovljeno, da kazen, ki jo predlaga Komisija, dejansko ustreza številu dni trajanja kršitve – kar je včasih mogoče ugotoviti le po določenem časovnem obdobju in ko je na voljo dovolj informacij o izpolnjevanju obveznosti.

2.2.   Načela, povezana s členom 260(3) PDEU

Namen člena 260(3) PDEU (12) je države članice spodbuditi k prenosu direktiv, sprejetih v skladu z zakonodajnim postopkom, v rokih (13), ki jih je določil zakonodajalec Unije, in tako zagotoviti resnično učinkovitost zakonodaje Unije. To ni le vprašanje varstva splošnih interesov, ki se uresničujejo z zakonodajo Unije, ampak tudi in predvsem zaščite interesov evropskih državljanov, ki uživajo pravice in koristi iz take zakonodaje. V obeh primerih so zamude nesprejemljive. Navsezadnje je ogrožena verodostojnost prava Unije kot celote, če država članica zakonodajo Unije v nacionalno zakonodajo prenese pozneje, kot bi jo morala.

To pomeni, da se v primeru kršitev, zajetih v členu 260(3) PDEU, tj. v primeru neizpolnjevanja obveznosti glede obvestitve o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, ob vložitvi tožbe pred Sodiščem istočasno predlaga naložitev finančnih sankcij zadevni državi članici. V nasprotju s kršitvami, ki spadajo izključno na področje uporabe člena 258 PDEU, za take kršitve ni potreben drugi, ločen postopek za naložitev finančnih sankcij.

Člen 260(3) PDEU izrecno določa, da finančna sankcija, ki jo naloži Sodišče, ne sme presegati zneska, ki ga je predlagala Komisija.

Komisija je dosledno menila, da bi bilo treba mehanizem sankcioniranja iz člena 260(3) PDEU načeloma uporabiti v vseh primerih, ko država članica ne izpolni obveznosti, zajete v navedeni določbi. Pri vseh zakonodajnih direktivah je enako pomembno zagotoviti, da jih države članice prenesejo v rokih, določenih v navedenih direktivah. Komisija si je zastavila cilj 12 mesecev, da pred Sodiščem vloži tožbo v zvezi s kršitvami, če direktiva še vedno ni bila prenesena.

Člen 260(3) PDEU se ne uporablja za neizpolnitev obveznosti države članice glede obvestitve o ukrepih za prenos direktiv, če te niso bile sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom. Kadar država članica ne izpolni obveznosti glede obvestitve o ukrepih v zvezi s takimi nezakonodajnimi direktivami, Komisija zadevo v zvezi s tako kršitvijo predloži Sodišču najprej na podlagi postopka za ugotavljanje kršitev iz člena 258 PDEU in nato, če država članica ne izvrši sodbe, s katero je bila ugotovljena kršitev, z vložitvijo tožbe pred Sodiščem v skladu s členom 260(2) PDEU. Člena 260(3) PDEU prav tako ni mogoče uporabiti, kadar država članica ni izpolnila obveznosti glede obvestitve o ukrepih za prenos direktiv, sprejetih v skladu s členoma 31 in 32 Pogodbe Euratom. V takih primerih Komisija uporabi enak dvojni postopek vložitve tožbe kot pri nezakonodajnih direktivah, sprejetih v skladu s PDEU.

Člen 260(3) PDEU zajema primere, ko obveznost glede obvestitve o ukrepih za prenos zakonodajne direktive ni bila izpolnjena v celoti ali delno. Delna neizpolnitev obveznosti lahko nastane, kadar sporočeni ukrepi za prenos ne zajemajo celotnega ozemlja zadevne države članice ali kadar je obvestilo nepopolno, ker ne vključuje vseh ukrepov za prenos, ki ustrezajo delu direktive.

Obveznost države članice glede obvestitve o ukrepih za prenos iz člena 260(3) PDEU zajema obveznost zagotovitve dovolj jasnih in natančnih informacij (14) o tem, s katerimi nacionalnimi predpisi so prenesene ustrezne določbe direktive. Če se take jasne in natančne informacije ne zagotovijo, se to lahko sankcionira na podlagi člena 260(3) PDEU.

Komisija meni, da je vložitev tožbe v skladu s členom 260(3) PDEU utemeljena, če v obvestilih o ukrepih za prenos ni za vsako določbo direktive nedvoumno navedeno, s katerim nacionalnim predpisom se prenaša v nacionalno zakonodajo. Komisija brez takih informacij ne more preveriti, ali je država članica dejansko in v celoti prenesla zadevno direktivo. Vendar Komisija v skladu z načelom sorazmernosti v primeru, ko je obvestilo samo po sebi razumljivo, ne bo vložila tožbe pred Sodiščem v skladu s členom 260(3) PDEU, tudi če v navedenem obvestilu ni za vsako določbo zakonodajne direktive podrobno opredeljen ustrezen nacionalni ukrep za prenos. Komisija torej vloži tožbo pred Sodiščem v skladu s členom 260(3) PDEU le, če ni jasno navedeno, s katerimi določbami nacionalne zakonodaje so prenesene katere določbe direktive. Take informacije je treba predložiti v obliki obrazložitvenih dokumentov, ki jim je lahko priložena korelacijska tabela, v kateri je sistematično navedeno ujemanje določb direktive z nacionalno zakonodajo.

Direktive običajno vsebujejo klavzulo, ki države članice zavezuje, da se na direktivo sklicujejo neposredno bodisi v določbah nacionalne zakonodaje, sprejetih za prenos direktive, ali ob objavi teh določb („klavzula o sklicevanju“). Ta obveznost zadevnim subjektom omogoča, da določijo obseg svojih pravic in obveznosti na določenem področju, ki ga ureja pravo Unije.

Sodišče je večkrat odločilo, da je v primeru klavzule o sklicevanju potreben pozitivni akt za prenos (15). Zgolj sklicevanja države članice, ko Komisijo obvesti o ukrepih za prenos, na predhodno obstoječo zakonodajo ni mogoče šteti za pozitivni akt za prenos. Akti nacionalne zakonodaje, sprejeti pred direktivo, se lahko štejejo za pozitivni akt za prenos, če se država članica nanje sklicuje v uradni objavi, ki nedvoumno navaja predhodne zakone in druge splošne predpise, za katere meni, da z njimi izpolnjuje obveznosti iz direktive. Tako uradno objavo je treba vključiti v obvestilo Komisiji.

Vsi spori v zvezi z ustreznostjo sporočenih ukrepov za prenos, tj. vprašanje, ali ti ukrepi pomenijo pravilen prenos ustreznih določb direktive, se obravnavajo na podlagi postopka iz člena 258 PDEU.

3.   DENARNA KAZEN

Denarna kazen, ki jo morajo plačati države članice, je znesek, izračunan načeloma za vsak dan zamude – ne glede na kakršen koli drug priporočen časovni okvir v nekaterih zadevah –, ki teče od datuma, ko Sodišče izreče sodbo v skladu s členom 260(2) ali (3) PDEU, do datuma, ko država članica odpravi kršitev. Namen denarne kazni je zadevno državo članico spodbuditi, da po izrečeni sodbi Sodišča čim prej preneha kršiti svoje obveznosti.

Znesek dnevne denarne kazni se izračuna na naslednji način:

—	pavšalna osnova se pomnoži s koeficientom resnosti in koeficientom trajanja,

—	dobljeni rezultat se pomnoži s fiksnim zneskom za državo članico (faktor „n“), s katerim se upošteva plačilna zmožnost zadevne države članice.

V naslednji formuli je povzeta pridobljena metoda izračuna za denarno kazen:

Dk = (Podk × Kr × Kt) × n v kateri je: Dk = dnevna denarna kazen; Podk = pavšalna osnova „denarne kazni“; Kr = koeficient resnosti; Kt = koeficient trajanja; n = faktor „n“, s katerim se upošteva plačilna zmožnost zadevne države članice.

3.1.   Pavšalna osnova

Pavšalna osnova je opredeljena kot fiksni znesek, za katerega se uporabijo množitelji. Z njo se sankcionira kršitev načela zakonitosti, ki se uporablja za vse zadeve na podlagi člena 260 PDEU. Določena je v višini, ki zagotavlja, da:

—	Komisija ohrani visoko stopnjo diskrecijske pravice pri uporabi koeficienta resnosti,

—	je znesek razumen za vse države članice,

—	je znesek, pomnožen s koeficientom resnosti, dovolj visok za zagotovitev zadostnega pritiska na zadevno državo članico.

Pavšalna osnova, ki se uporablja za denarne kazni, je določena v točki 1 Priloge I.

3.2.   Uporaba koeficienta resnosti (faktor v vrednostih med 1 in 20)

Kršitev, v okviru katere država članica ne izvrši sodbe ali ne izpolni obveznosti glede obvestitve o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, se vedno šteje za resno. Da bi bil znesek kazni prilagojen posebnim okoliščinam v zadevi, Komisija koeficient resnosti določi na podlagi dveh parametrov: pomembnosti pravil Unije, ki so bila kršena ali niso bila prenesena, ter posledic te kršitve za splošne in posamezne interese.

Glede na spodnje preudarke se resnost kršitve določi s koeficientom, ki ga določi Komisija v vrednostih med najmanj 1 in največ 20.

3.2.1.    Neizvršitev sodbe (člen 260(2) PDEU)

3.2.1.1.   Pomembnost kršenih določb

Da bi Komisija določila pomembnost neodpravljene kršitve prava Unije, bolj kot položaj v hierarhiji pravnih norm upošteva naravo in obseg zadevnih določb. Na primer kršitev načela nediskriminacije je treba vedno obravnavati kot zelo resno, ne glede na to, ali izhaja iz kršitve načela, določenega s Pogodbo, ali iz kršitve načela, kot je določeno v uredbi ali direktivi. Na splošno je treba kršitve, ki vplivajo na temeljne pravice ali štiri temeljne svoboščine, ki jih varuje Pogodba, obravnavati kot še posebej resne ter kazen prilagoditi tej resnosti.

Kadar Komisija vloži tožbo v skladu s členom 260(2) PDEU, je treba dejstvo, da država članica ni izvršila sodbe, ki je del ustaljene sodne prakse (na primer kadar navedena sodba sledi podobnim sodbam, izrečenim v postopku ugotavljanja kršitev ali na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe), šteti za oteževalno okoliščino. To velja zlasti v primeru, ko je Sodišče v preteklosti ugotovilo, da je zadevna država članica kršila podobne določbe prava Unije.

Prav tako dejstvo, da država članica ne sodeluje v celoti s Komisijo v postopku, kar privede do vložitve tožbe pred Sodiščem v skladu s členom 260(2), prvi pododstavek, PDEU, predstavlja oteževalno okoliščino.

Dejstvo, da je država članica sprejela ukrepe, ki po njenem mnenju zadostujejo za odpravo zatrjevane kršitve, po mnenju Komisije pa ne, je treba obravnavati drugače od situacije, ko država članica za odpravo navedene kršitve ni sprejela nobenega ukrepa (kadar je torej očitno, da država članica krši člen 260(1) PDEU).

Nazadnje je treba upoštevati take olajševalne dejavnike, kot je dejstvo, da se ob sodbi, ki jo je treba izvršiti, pojavijo dejanska vprašanja glede razlage ali posebne težave z njeno izvršitvijo v kratkem roku, povezane z naravo zadeve (na primer potreba po načrtovanju, odobritvi, financiranju in izgradnji infrastrukture za izpolnitev obveznosti).

3.2.1.2.   Učinki kršitve na splošne in posamezne interese

Učinke kršitev na splošne ali posamezne interese bi bilo treba oceniti od primera do primera, pri čemer bi se na primer upoštevali:

—	izguba lastnih sredstev za Unijo,

—	resna škoda za finančne interese EU,

—	vpliv kršitve na način delovanja Unije (kot so kršitve v zvezi z izključnimi pristojnostmi Unije iz člena 2(1) PDEU v povezavi s členom 3 PDEU in kršitve, ki vplivajo na sposobnost nacionalnih pravosodnih sistemov za prispevanje k učinkovitemu izvrševanju prava EU),

—	resna ali nepopravljiva škoda, povzročena človeškemu zdravju ali okolju,

—	gospodarska ali druga škoda, ki so jo utrpeli posamezniki in gospodarski subjekti,

—	finančni zneski, povezani s kršitvijo,

—	vsa morebitna finančna korist, ki jo ima država članica zaradi neupoštevanja sodbe Sodišča,

—	relativna pomembnost kršitve ob upoštevanju prometa ali dodane vrednosti zadevnega gospodarskega sektorja,

—	obseg prebivalstva, ki je bilo prizadeto zaradi kršitve,

—	odgovornost Unije do tretjih držav,

—	narava kršitve, tj. sistemska ali strukturna narava kršitve ali dejstvo, da država članica prava EU stalno ne uporablja pravilno.

Upoštevalo bi se lahko tudi to, ali je kršitev enkratna ali gre za primer ponavljajoče se kršitve.

Kadar Komisija upošteva interes posameznikov pri izračunu zneska kazni, ne namerava povrniti škode in izgub, ki so nastale zaradi kršitve, saj se taka povrnitev lahko izvrši na podlagi postopkov pred nacionalnimi sodišči. Namen Komisije je upoštevati učinke kršitve z vidika zadevnih posameznikov ali gospodarskih subjektov. Tako učinki na primer niso enaki, če kršitev zadeva posamezen primer nepravilne uporabe (nepriznanje kvalifikacije) ali neizvršitev prenosa direktive o vzajemnem priznavanju kvalifikacij, ki bi škodovala interesom celotne stroke.

3.2.2.   Neizpolnitev obveznosti glede obvestitve o ukrepih za prenos (člen 260(3) PDEU)

Komisija za tožbe, vložene na podlagi člena 260(3) PDEU, sistematično uporablja koeficient resnosti v vrednosti 10, če država članica v celoti ni izpolnila obveznosti glede obvestitve o ukrepih za prenos. Unija temelji na spoštovanju načela pravne države, zato je treba vse zakonodajne direktive šteti za enako pomembne in jih morajo države članice v celoti prenesti v rokih, ki so določeni v njih.

Če država članica obveznost glede obvestitve o ukrepih za prenos izpolni le delno, se za določitev koeficienta resnosti, ki je manjši od 10, upošteva pomembnost vrzeli pri prenosu. Poleg tega se lahko upoštevajo učinki kršitve na splošne in posamezne interese (glej preudarke iz oddelka 3.2.1.2 zgoraj).

3.3.   Uporaba koeficienta trajanja

Za izračun zneska denarne kazni, ki odraža trajanje kršitve, velja naslednje:

—	kar zadeva tožbe, vložene na podlagi člena 260(2) PDEU, se upošteva obdobje od datuma prve sodbe Sodišča do datuma, ko se Komisija odloči vložiti tožbo pred Sodiščem,

—	kar zadeva tožbe, vložene na podlagi člena 260(3) PDEU, se upošteva obdobje od dneva po izteku roka za prenos zadevne direktive do odločitve Komisije, da vloži tožbo pred Sodiščem.

Koeficient trajanja je izražen kot množitelj v vrednosti med 1 in 3. Izračuna se po stopnji 0,10 na mesec od datuma, ko je bila izrečena prva sodba, ali od dneva po izteku roka za prenos zadevne direktive.

Sodišče (16) je potrdilo, da je treba trajanje kršitve upoštevati pri denarni kazni in plačilu pavšalnega zneska glede na poseben namen posamezne sankcije.

3.4.   Plačilna zmožnost države članice

Z zneskom denarne kazni je treba zagotoviti, da je sankcija sorazmerna in odvračilna. Odvračilni učinek denarne kazni ima dva vidika. Sankcija mora biti dovolj visoka, da:

—	država članica odpravi kršitev (biti mora torej višja od koristi, ki jo ima država članica od kršitve),

—	država članica ne ponovi kršitve.

Raven sankcije, ki ima odvračilni učinek, se bo razlikovala glede na plačilno zmožnost držav članic. Ta odvračilni učinek je izražen v faktorju „n“. Ta faktor je opredeljen kot geometrijska sredina bruto domačega proizvoda (BDP) (17) zadevne države članice v primerjavi s povprečnim BDP držav članic z utežjo dve in geometrijska sredina števila prebivalcev zadevne države članice v primerjavi s povprečjem števila prebivalcev držav članic z utežjo ena. To predstavlja plačilno zmožnost zadevne države članice v primerjavi s plačilno zmožnostjo drugih držav članic:

Način izračuna faktorja „n“ v tem sporočilu pomeni spremembo prejšnjega načina izračuna faktorja „n“. V prejšnjih sporočilih sta se upoštevala tako BDP držav članic kot tudi njihova institucionalna teža. Slednja je bila izražena z uporabo približka, ki je bil nazadnje število sedežev v Evropskem parlamentu, dodeljeno vsaki državi članici.

Sodišče je v sodbi z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (18), proučilo elemente, ki se štejejo za pomembne za oceno plačilne zmožnosti države članice, da se naložijo finančne sankcije na podlagi člena 260 PDEU. V navedeni sodbi je Sodišče razsodilo, da „[…] se je treba – brez poseganja v možnost Komisije, da predlaga finančne sankcije, ki temeljijo na več merilih, da bi se med drugim omogočila ohranitev razumnega razpona med različnimi državami članicami – pri presoji plačilne zmožnosti Helenske republike za določitev zadostno odvračilnih in sorazmernih sankcij opreti na njen BDP kot prevladujoč dejavnik, ne da bi se upoštevala institucionalna teža Helenske republike […]“ (19). Po mnenju Sodišča „cilj določitve sankcij, ki bodo dovolj odvračilne, ne zahteva nujno upoštevanja institucionalne teže zadevne države članice v Uniji“ ter „upoštevanje institucionalne teže zadevne države članice očitno ni nujno potrebno za zagotovitev zadostnega odvračanja in za to, da je ta država članica spodbujena k temu, da spremeni svoje sedanje ali prihodnje ravnanje“ (20).

Komisija se je zato odločila revidirati svojo metodo za izračun faktorja „n“, ki zdaj temelji predvsem na BDP držav članic in nato še na njihovem številu prebivalcev kot demografskem merilu, kar omogoča ohranjanje razumnega odstopanja med različnimi državami članicami. Z upoštevanjem števila prebivalcev držav članic pri eni tretjini izračuna faktorja „n“ se v razumni meri zmanjša razlika med faktorji „n“ držav članic v primerjavi z izračunom, ki bi temeljil izključno na BDP držav članic. V izračun faktorja „n“ se vnese tudi element stabilnosti, saj je malo verjetno, da bi se število prebivalcev na letni ravni bistveno spreminjalo. Nasprotno se lahko pri BDP države članice pojavijo večja letna nihanja, zlasti v obdobjih gospodarske krize. Hkrati BDP držav članic ostaja prevladujoč dejavnik za oceno plačilne zmožnosti države, saj še vedno predstavlja dve tretjini izračuna.

Faktorji „n“ za vsako državo članico so določeni v točki 3 Priloge I.

4.   PLAČILO PAVŠALNEGA ZNESKA

Da bi se v celoti upoštevali odvračilni učinek plačila pavšalnega zneska ter načeli sorazmernosti in enakega obravnavanja, predlog Komisije pri Sodišču vključuje naslednje:

—	določitev najnižjega fiksnega pavšalnega zneska in

—	način izračuna, ki temelji na dnevnem znesku, pomnoženem s številom dni trajanja kršitve; ta metoda se uporabi, ko rezultat izračuna preseže najnižji fiksni pavšalni znesek.

4.1.   Najnižji pavšalni zneski

Komisija ob vsaki vložitvi tožbe pred Sodiščem na podlagi člena 260 PDEU predlaga vsaj najnižji fiksni pavšalni znesek, ki je za vsako državo članico določen v skladu z njenim faktorjem „n“, in to neodvisno od rezultata izračuna iz oddelka 4.2.

Navedeni najnižji fiksni pavšalni znesek izraža načelo, da vsak primer, ko država članica dolgotrajno ne izvrši sodbe Sodišča ali ne izvede prenosa zakonodajne direktive, neodvisno od kakršnih koli oteževalnih okoliščin, ogroža načelo zakonitosti v pravni skupnosti, kar zahteva učinkovito sankcijo. Poleg tega se z najnižjim pavšalnim zneskom prepreči predlaganje povsem simboličnih zneskov, ki bi bili brez vsakega odvračilnega učinka in bi lahko oslabili, ne pa okrepili avtoriteto sodb Sodišča.

Najnižji pavšalni znesek za vsako državo članico je določen v točki 5 Priloge I.

4.2.   Metoda izračuna pavšalnega zneska

Pavšalni znesek se izračuna na način, ki je na splošno podoben metodi za izračun denarne kazni in zajema:

—	pomnožitev pavšalne osnove s koeficientom resnosti,

—	pomnožitev rezultata s faktorjem „n“,

—	pomnožitev rezultata s številom dni trajanja kršitve (glej točko 4.2.1).

V naslednji formuli je povzeta metoda izračuna pavšalnega zneska:

Pz = Popz × Kr × n × dn v kateri je: Pz = pavšalni znesek; Popz = pavšalna osnova „plačila pavšalnega zneska“; Kr = koeficient resnosti; n = faktor, s katerim se upošteva plačilna zmožnost zadevne države članice; dn = število dni trajanja kršitve.

Kadar rezultat tega izračuna preseže najnižji pavšalni znesek za zadevno državo članico, Komisija Sodišču predlaga pavšalni znesek, določen z uporabo te formule.

4.2.1.    Število dni trajanja kršitve

Za izračun pavšalnega zneska se dnevni znesek pomnoži s številom dni trajanja kršitve. Število se določi na naslednji način:

—	kar zadeva tožbe, vložene na podlagi člena 260(2) PDEU, je to število dni med datumom izreka prve sodbe in datumom, ko je bila kršitev odpravljena, ali če ni bila odpravljena, datumom, ko je bila izrečena sodba na podlagi člena 260 PDEU,

—	kar zadeva tožbe, vložene na podlagi člena 260(3) PDEU, je to število dni med dnevom po izteku roka za prenos, določenega v zadevni direktivi, in datumom, ko je bila kršitev odpravljena, ali če ni bila odpravljena, datumom, ko je bila izrečena sodba na podlagi člena 260 PDEU.

Kar zadeva tožbe, vložene na podlagi člena 260(2) PDEU, je dan, od katerega začne teči obdobje, ki se upošteva pri izračunu pavšalnega zneska, datum sodbe, v kateri je bila ugotovljena kršitev prava Unije s strani zadevne države članice (21).

Po mnenju Sodišča mora država članica tako sodbo izvršiti „takoj“, izvršitev pa mora biti izvedena „čim prej“ (22). Komisija mora pred vložitvijo tožbe na podlagi člena 260(2) PDEU državi članici pustiti dovolj časa za izvršitev take sodbe, kar se določi glede na zadevno kršitev. Kadar pa je bil državi članici odobren razumen rok in sodba ni bila izvršena v celoti, je treba za državo članico šteti, da svoje obveznosti, da takoj začne postopek izvršitve in ga čim prej konča, ni izpolnila od datuma sodbe, s katero je bila ugotovljena kršitev.

Kar zadeva tožbe, vložene na podlagi člena 260(3) PDEU, je dan, od katerega začne teči zadevno obdobje, dan po izteku roka za prenos, določenega v zadevni direktivi.

4.2.2.    Drugi elementi metode izračuna pavšalnega zneska

Komisija za izračun pavšalnega zneska uporablja isti koeficient resnosti in isti fiksni faktor „n“ kot pri izračunu denarne kazni (glej oddelka 3.2 in 3.4). Komisija pri določitvi pavšalnega zneska na podlagi člena 260(3) PDEU upošteva obseg prenosa in tako določi resnost kršitve neizpolnitve obveznosti prenosa.

Pavšalna osnova za pavšalni znesek je nižja kot za denarne kazni. Pravično je, da je dnevni znesek denarne kazni višji od plačila pavšalnega zneska, saj je ravnanje zadevne države članice bolj škodljivo, ko je enkrat izrečena sodba na podlagi člena 260 PDEU, saj to pomeni, da država članica po taki sodbi ni odpravila kršitve.

Pavšalna osnova, ki se uporablja za pavšalni znesek, je določena v točki 2 Priloge I.

V nasprotju z izračunom denarne kazni se za izračun pavšalnega zneska ne uporablja koeficient trajanja, saj se trajanje kršitve upošteva s pomnožitvijo dnevnega zneska s številom dni trajanja kršitve.

5.   PREHODNA PRAVILA ZA ZDRUŽENO KRALJESTVO

Združeno kraljestvo je 31. januarja 2020 izstopilo iz Unije. Vendar je moralo do konca prehodnega obdobja (ki se je izteklo 31. decembra 2020) v skladu s sporazumom o izstopu, ki je začel veljati 1. februarja 2020, še vedno uporabljati in spoštovati pravo Unije.

Poleg tega v skladu s členom 12(4) Protokola o Irski/Severni Irski in členom 12 Protokola o suverenih conah Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska na Cipru Komisija in Sodišče ohranita pristojnosti, ki so jima dodeljene s Pogodbama, v zvezi z uporabo prava Unije, ki se v skladu z navedenima protokoloma uporablja za Združeno kraljestvo in v njem v zvezi s Severno Irsko in suverenimi conami. Sodišče v skladu s členom 160 sporazuma o izstopu ohrani pristojnost na podlagi členov 258, 260 in 267 PDEU za razlago in uporabo nekaterih določb petega dela sporazuma o izstopu.

Komisija lahko v skladu s temi določbami Sodišču predlaga naložitev finančnih sankcij Združenemu kraljestvu po 31. decembru 2020. Komisija bo v takem primeru predlagala finančne sankcije, ki so sorazmerne z resnostjo zadevne kršitve, trajanjem navedene kršitve in plačilno zmožnostjo Združenega kraljestva. Komisija bo v ta namen uporabila isto formulo, kot je določena v tem sporočilu za države članice (23).

6.   DATUM, KO ZAČNE UČINKOVATI OBVEZNOST PLAČILA SANKCIJE

Kadar Sodišče državi članici naloži sankcijo v skladu s členom 260(2) PDEU, je datum, ko začne učinkovati obveznost plačila navedene sankcije, običajno datum, ko Sodišče izreče sodbo.

Kadar Sodišče državi članici naloži sankcijo v skladu s členom 260(3) PDEU, je v navedeni določbi določeno, da obveznost plačila „učinkuje od dneva, ki ga Sodišče določi v svoji sodbi“. To Sodišču omogoča, da datum začetka učinkovanja obveznosti določi kot datum, ko je izreklo sodbo, ali poznejši datum. Sodišče možnosti, da določi datum po izreku sodbe, še ni uporabilo.

7.   DATUM UPORABE

Komisija bo uporabljala pravila in merila, predstavljena v tem sporočilu, pri vseh odločitvah za vložitev tožbe pred Sodiščem na podlagi člena 260 PDEU po objavi tega sporočila v Uradnem listu.

---

(1)  Ali če država članica ni sprejela potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe, s katero je bila ugotovljena kršitev sklepa o državni pomoči na podlagi člena 108(2) PDEU.

(2)  Ta diskrecijska pravica je omejena v zadevah na podlagi člena 260(3) PDEU, v katerih Sodišče ne sme preseči zneska, ki ga je določila Komisija.

(3)  Glej sodbe z dne 12. julija 2005, Komisija/Francija (C-304/02, EU:C:2005:444, točka 103); z dne 14. marca 2006, Komisija/Francija (C-177/04, EU:C:2006:173, točka 61), in z dne 10. januarja 2008, Komisija/Portugalska (C-70/06, EU:C:2008:3, točka 38).

(4)  Glej Prilogo II – Seznam predhodnih sporočil o finančnih sankcijah.

(5)  Sodišče je odobrilo vsebino teh meril z dosledno sodno prakso. Glej med drugim sodbo z dne 4. julija 2000, Komisija/Helenska republika (C-387/97, EU:C:2000:356, točka 92); sodbo z dne 25. februarja 2021, Komisija/Španija (C-658/19, EU:C:2021:138, točka 63); sodbo z dne 16. julija 2020, Komisija/Irska (C-550/18, EU:C:2020:564, točka 81), in sodbo z dne 25. februarja 2021, Komisija/Španija (C-658/19, EU:C:2021:138, točka 73).

(6)  Glej sodbo z dne 16. julija 2020, Komisija/Romunija, (C-549/18, EU:C:2020:563, točka 51).

(7)  Sklep Sveta 2007/436/ES, Euratom, z dne 7. junija 2007 o sistemu virov lastnih sredstev Evropskih skupnosti (UL L 163, 23.6.2007, str. 17).

(8)  Zadeva C-658/19, Komisija/Španija (EU:C:2021:138, točka 63); zadeva C-550/18, Komisija/Irska (EU:C:2020:564, točka 81); zadeva C-658/19, Komisija/Španija (EU:C:2021:138, točka 73).

(9)  Glej sodbo z dne 25. novembra 2003, Komisija/Španija, (C-278/01, EU:C:2003:635).

(10)  Glej zadevo C-278/01, Komisija/Španija, v zvezi s standardi kakovosti kopalnih voda, določenimi z Direktivo 76/160/EGS; v tej zadevi je Sodišče ugotovilo, da „države članice še posebej težko v celoti izvedejo Direktivo“ in da „ je možno, da bi tožena država članica bistveno povečala stopnjo izvajanja Direktive, kratkoročno pa je ne bi v celoti izvedla“. Sodišče je glede na navedene okoliščine odločilo, da „sankcija, ki ne bi upoštevala morebitnega napredka države članice pri izpolnjevanju njenih obveznosti, ne bi bila niti prilagojena okoliščinam niti sorazmerna ugotovljeni kršitvi“.

(11)  Glej točke 43 do 46 sodbe v zadevi C-278/01, Komisija/Španija, ter točki 111 in 112 sodbe v zadevi C-304/02, Komisija/Francija.

(12)  Glej sodbo z dne 8. julija 2019 v zadevi Komisija/Belgija (C-543/17, EU:C:2019:573), v kateri je Sodišče prvič uporabilo sistem sankcioniranja iz člena 260(3) PDEU.

(13)  To so direktive, ki so sprejete po rednem ali posebnem zakonodajnem postopku, določenem v Pogodbah. Pri tem so izključene zlasti delegirane in izvedbene direktive, ki jih Komisija sprejme v skladu s členoma 290 in 291 PDEU, ter direktive, sprejete v skladu s Pogodbo Euratom.

(14)  Glej sodbo v zadevi C-543/17, Komisija/Belgija, točki 51 in 59.

(15)  Sodbe z dne 29. oktobra 2009, Komisija/Poljska (C-551/08, EU:C:2009:683, točka 23); z dne 11. junija 2015, Komisija/Poljska (C-29/14, EU:C:2015:379, točka 49); z dne 4. oktobra 2018, Komisija/Španija (C-599/17, EU:C:2018:813, točka 21); ter z dne 16. julija 2020, Komisija/Irska (C-550/18, EU:C:2020:564, točka 31).

(16)  Glej točko 84 sodbe v zadevi C-304/02, Komisija/Francija.

(17)  Vir: Nominalni BDP – Eurostat. Eurostat redno objavlja podatke o BDP držav članic (nama_10_gdp).

(18)  Sodba z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (C-51/20, EU:C:2022:36).

(19)  Zadeva C-51/20, Komisija/Grčija, točka 116.

(20)  Zadeva C-51/20, Komisija/Grčija, točki 113 in 115.

(21)  Glej sodbo v zadevi C-304/02, Komisija/Francija.

(22)  Glej sodbo z dne 12. novembra 2019, Komisija/Irska (C-261/18, EU:C:2019:955, točka 123).

(23)