Bruselj, 1.6.2023

SWD(2023) 164 final

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK POROČILA O OCENI UČINKA

Spremni dokument

PREDLOG DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA

o spremembi Direktive 2005/35/ES o onesnaževanju morja z ladij in uvedbi kazni za kršitve v zvezi z onesnaževanjem, vključno s kazenskimi sankcijami





{COM(2023) 273 final} - {SEC(2023) 209 final} - {SWD(2023) 159 final}


A. Nujnost ukrepanja

V čem je težava in zakaj je to težava na ravni EU?

Direktiva 2005/35/ES o onesnaževanju morja z ladij (v nadaljnjem besedilu: direktiva o onesnaževanju morja z ladij ali Direktiva) obravnava kazni za nezakonite izpuste nafte in zdravju škodljivih tekočin z ladij v morje. Nezakonito pomeni vse, kar ne izpolnjuje standardov iz MARPOL (MARPOL – Konvencija o preprečevanju onesnaževanja morja z ladij).

Direktiva je ena od pobud EU za zmanjšanje onesnaževanja morja zaradi pomorskega prevoza. Njen namen je vključiti mednarodne standarde za onesnaževanje morja z ladij v zakonodajo EU in zagotoviti, da se osebe, odgovorne za izpuste onesnaževalnih snovi v morje, kaznujejo. Razlog za pripravo Direktive je bila predvsem zaskrbljenost javnosti po nesrečah, v kateri sta bila vpletena tankerja Erika (leta 1999) in Prestige (leta 2002).

Čeprav pomorski sektor EU prinaša znatne gospodarske in družbene koristi, vpliva tudi na okolje in zdravje državljanov in državljank EU. Razlitja nafte so skrb vzbujajoč vir onesnaženja morja, saj je nafto težko očistiti in lahko v morskem okolju ostane dlje časa. Na morje prav tako negativno vplivajo druge škodljive snovi, ki jih izpuščajo ladje, ter smeti in odplake. Onesnažujejo lahko morske in obalne habitate ter povzročajo škodo naravnemu okolju in gospodarstvu.

Komisija je leta 2022 izvedla naknadno oceno in ugotovila, da je Direktiva uspešno prispevala k vključitvi mednarodnih pravil o onesnaževanju morja z ladij v zakonodajo EU in izboljšala odkrivanje morebitnega onesnaževanja z ladij. Zlasti je spodbudila vzpostavitev storitve CleanSeaNet, tj. sistema na ravni EU za spremljanje nafte s satelitskim nadzorom, ki ga gosti Evropska agencija za pomorsko varnost (EMSA). Vendar storilci kaznivih dejanj, ki nezakonito izpuščajo onesnaževalne snovi, niso vedno identificirani in so tako redko kaznovani. Kot težavnih je bilo opredeljenih več vprašanj, in sicer: (1) sedanje področje uporabe Direktive ne zajema vseh ustreznih onesnaževalnih snovi v mednarodni ureditvi, na primer izpustov smeti ali odplak v morje; (2) izmenjava informacij in/ali strokovno znanje in izkušnje za učinkovito odkrivanje, preverjanje in kaznovanje onesnaževanja z ladij so po vsej EU nedosledni in na splošno nezadostni; (3) odvračilni učinek kazni, ki se zdaj uporabljajo v EU za onesnaževanje morja z ladij, je neuravnotežen; (4) sedanje poročanje držav članic je nepopolno ter sčasoma vodi v pomanjkanje informacij o onesnaževanju morja z ladij in s tem povezanih kaznih po vsej EU. 

Z vidika Unije je jasno, da je za odpravo tega čezmejnega problema pomembno izboljšanje Direktive. Brez nadaljnjih ukrepov na ravni EU se bo problem najverjetneje nadaljeval. Ko bo začela veljati nova direktiva o okoljski kriminaliteti (ki bo zdaj prvič vključevala določbe o onesnaževanju morja z ladij), bodo določbe o kaznih v direktivi o onesnaževanju morja z ladij zastarele in jih je zato treba črtati.

Kaj bi bilo treba doseči?

Cilja v skladu z evropskim zelenim dogovorom sta, da se v zakonodajo EU vključijo mednarodni standardi o onesnaževanju z ladij in da se osebe, odgovorne za izpuste onesnaževalnih snovi, kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi. Specifični cilji so: (1) vključiti mednarodne standarde v zakonodajo EU z uskladitvijo Direktive s prilogami k MARPOL o izpustih v morje; (2) podpreti države članice z okrepitvijo njihovih zmogljivosti za pravočasno in usklajeno odkrivanje primerov onesnaženja, preverjanje in učinkovito kaznovanje identificiranih storilcev kaznivih dejanj ter zbiranje dokazov o njih; (3) zagotoviti, da se osebe, odgovorne za nezakonite izpuste z ladij, kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi, ter (4) zagotoviti poenostavitev in učinkovito poročanje o primerih onesnaženja z ladij ter dejavnostih nadaljnjega spremljanja. 

Kakšna je dodana vrednost ukrepanja na ravni EU (subsidiarnost)?

Zaradi pogostega čezmejnega vpliva onesnaževanja morja in dejstva, da storilci kaznivih dejanj delujejo čezmejno, ukrepi držav članic samih ne bi zadostovali za obravnavo tega problema. Različni nacionalni pristopi na tem področju ovirajo učinkovito sodelovanje med državami članicami in storilcem kaznivih dejanj omogočajo, da se izognejo kaznim. Direktiva že presega standarde iz MARPOL, saj (1) zagotavlja ureditev odgovornosti, ki omogoča učinkovitejše kaznovanje onesnaževalcev, in (2) države članice podpira pri identifikaciji storilcev kaznivih dejanj z digitalnimi orodji. Dodano vrednost te revizije zagotavljajo ureditev več onesnaževalnih snovi, pojasnitev obstoječe ureditve odgovornosti in razširitev satelitskega nadzora na več vrst onesnaževal. Namen revizije je tudi uvesti nove ukrepe o kaznih, ne da bi to vplivalo na revidirano direktivo o okoljski kriminaliteti. Ukrepanje na ravni EU bi bilo učinkovitejše od ukrepanja na nacionalni ravni, saj bi imelo čezmejni odvračilen učinek.

B. Rešitve

Katere so različne možnosti za dosego ciljev? Ali ima katera od njih prednost? Če ne, zakaj ne?

V tej oceni učinka so bile ocenjene tri možne politike za rešitev problema, ki se razlikujejo glede na pristop, raven usklajenosti in obseg diskrecijske pravice držav članic. Vse možne politike predvidevajo razširitev področja uporabe Direktive, da bi poleg prilog I–II k MARPOL (nafta in zdravju škodljive tekočine v razsutem stanju), ki ju zajema zdaj, vključevalo tudi priloge III (škodljive snovi, ki se po morju prevažajo v pakirani obliki), IV (odplake), V (smeti) in VI (odpadna voda in ostanki iz prečiščevalnikov). Vse možnosti državam članicam zagotavljajo boljše informacije in dovolj visoko raven podpore EMSA (usposabljanje, smernice, integrirana orodja, dostop do informacij o morebitnih odkritjih).

MP-A državam članicam prepušča največjo diskrecijsko pravico pri izvajanju standardov iz MARPOL. V okviru MP-A bi bile države članice odgovorne za upravljanje svojih informacij o primerih onesnaženja z ladij in za obveščanje javnosti prek nacionalnih spletnih mest. Ta možnost temelji na nacionalnem pristopu k določanju vrste kazni, pri čemer ne ureja višine kazni. Državam članicam zagotavlja večjo prilagodljivost, posredovanje EU pa je minimalno.

MP-B se osredotoča na krepitev sodelovanja med državami članicami predvsem s skupnimi ukrepi, vključenimi v vse možnosti, na primer z nadaljnjo optimizacijo orodij EMSA, kot so storitve CleanSeaNet, SafeSeaNet in THETIS. V okviru MP-B bi bila določena merila za višine kazni. MP-B bi tudi zagotovila strukturo za sodelovanje med državami članicami in okrepila njihovo izvrševanje, ne da bi se pri tem uvedli večji regulativni ukrepi za države članice ali da bi zanje nastali stroški.

MP-C se osredotoča na odločnejše regulativne ukrepe EU za dopolnitev sodelovanja med državami članicami. V okviru te možnosti morajo države članice preveriti vsaj 60 % opozoril storitve CleanSeaNet. Pričakuje se, da bo MP-C povzročila višje stroške preverjanja, vendar zagotavlja strukturo za okrepljeno izvrševanje. Z določitvijo višine kazni bi MP-C okrepila usklajevanje po vsej EU.

MP-B, ki je bila izbrana kot prednostna možna politika, se šteje za najučinkovitejšo in najsorazmernejšo možnost, ki bo verjetno dobro delovala v skupnem okviru. Obstajajo pa podatkovne vrzeli, majhen prispevek deležnikov in velika negotovost glede posledic. Kar zadeva skladnost, vse tri možnosti delujejo enako in so združljive z drugimi instrumenti EU. Kar zadeva učinkovitost, je MP-C učinkovitejša od MP-B zaradi odvračilnega učinka 60-odstotne stopnje preverjanja, s katero se povečajo možnosti za odkritje ladje pri nezakonitem izpuščanju v evropskih morjih. MP-B in MP-C sta učinkovitejši od MP-A, zlasti zaradi koristi, ki jih prinašajo usklajene rešitve na ravni EU v primerjavi s številnimi nacionalnimi pristopi. MP-C je manj sorazmerna od MP-B zaradi predlaganega strogega regulativnega pristopa k višinam kazni in pomembne obveznosti preverjanja. Zaradi zelo negotovih podatkov in omejene naknadne ocene pobude (tj. zaradi pomanjkljivih podatkov) se šteje, da je uvedba tako strogega regulativnega pristopa v okviru MP-C nesorazmerna.

Kakšna so stališča različnih deležnikov? Kdo podpira katero možnost?

Udeležba deležnikov v postopku posvetovanja je bila na splošno majhna. V okviru javnega posvetovanja je bilo zbranih 30 odgovorov.

Prednostno možno politiko (MP-B) načeloma podpirajo različni deležniki. Na delavnici za potrditev, namenjeni deležnikom, ki je potekala septembra 2022 ter katere so se udeležili države članice, predstavniki industrije in NVO, je 20 udeležencev od 27 izmed treh možnosti izbralo okrepljeno sodelovanje in podporo EMSA. Mnenja deležnikov pa so bila različna. Nekateri deležniki iz industrije menijo, da Direktiva ni potrebna, saj zadostujejo mednarodna pravila MARPOL.

Deležniki na splošno podpirajo razširitev področja uporabe Direktive na izpuste drugih snovi, ki jih zajema MARPOL, v morje. Pri javnem posvetovanju je 23 (od 28) anketirancev menilo, da je „posodobitev direktive s vključitvijo sprememb konvencije MARPOL in uvedba strožjih pravil za izpuste odpadkov z ladij v morje“, pomemben vidik, ki bi ga bilo treba obravnavati. Na delavnici za potrditev, namenjeni deležnikom, ki je potekala septembra 2022, je 26 anketirancev od 51 glasovalo za razširitev področja uporabe na priloge I–VI. Nekatere nevladne organizacije menijo, da bi moralo področje uporabe Direktive presegati to, kar se ureja na mednarodni ravni, in zajemati na primer tudi podvodni hrup. Deležniki se strinjajo glede izboljšanja učinkovitosti mehanizmov za obravnavanje nadzora in izmenjave informacij, pri čemer so naklonjeni podpori EU državam članicam na tem področju.

C. Učinki prednostne možnosti

Kakšne so koristi prednostne možnosti (če obstaja, sicer glavnih možnosti)?

MP-B (tako kot MP-A in MP-C) naj bi državam članicam prinesla prihranke pri stroških izvrševanja, ocenjene na 1,8 milijona EUR.

MP-B (tako kot PO-C) naj bi državam članicam prinesla prihranke pri upravnih stroških, ocenjene na 0,9 milijona EUR.

MP-B naj bi zaradi preprečevanja onesnaževanja tudi koristila okolju. V obdobju 2025–2050 bi se preprečilo 3 411 ton izpustov nafte v primerjavi z izhodiščem. Zmanjšanje zunanjih stroškov je ocenjeno na 690,5 milijona EUR. Negotovost glede količinsko opredeljenih okoljskih koristi pa je velika zaradi pomanjkanja podatkov.

Na splošno se pričakuje, da bo MP-B prinesla neto koristi, ocenjene na 588,5–567,4 milijona EUR.

(Opomba: Vsi podatki so izraženi v primerjavi z izhodiščem in so izraženi kot neto sedanja vrednost v obdobju 2025–2050 v cenah iz leta 2020.)

Kakšni so stroški prednostne možnosti (če obstaja, sicer glavnih možnosti)?

Pri MP-B bo dodatne stroške imela predvsem EMSA, saj se bo njena delovna obremenitev povečala zaradi razvoja novih informacijskih modulov, optimalne uporabe obstoječih orodij, usposabljanja in smernic. Ti stroški prilagajanja za EMSA so ocenjeni na 122,6–131,4 milijona EUR v obdobju 2025–2050. Poleg tega so stroški prilagajanja za Evropsko komisijo ocenjeni na 0,8 milijona EUR.

Stroški izvrševanja za uprave držav članic, povezani z razširitvijo področja uporabe Direktive in povratnimi informacijami o opozorilih storitve CleanSeaNet, so ocenjeni na 2,5 milijona EUR.

(Opomba: Vsi podatki so izraženi v primerjavi z izhodiščem in so izraženi kot neto sedanja vrednost v obdobju 2025–2050 v cenah iz leta 2020.)

Kakšen bo vpliv na MSP in konkurenčnost?

Prednostna možna politika ne ustvarja novih obveznosti za podjetja in zato ne bi vplivala na njihove stroške. Razširitev področja uporabe Direktive na dodatne snovi v skladu z MARPOL je lahko pomembna za rekreacijska in ribiška plovila, tj. sektorska segmenta z velikim deležem MSP. Vendar dejstvo, da se ta razširitev osredotoča na izvrševanje mednarodnih standardov, pomeni, da mora sektor pomorskega prometa izpolnjevati te standarde z Direktivo ali brez nje, pri čemer razširitev naj ne bi vplivala na stroške MSP, ki izpolnjujejo zahteve.

Ali bo prišlo do znatnih učinkov na nacionalne proračune in uprave?

Stroški izvrševanja za uprave držav članic so ocenjeni na 2,5 milijona EUR. Hkrati naj bi MP-B prinesla prihranke pri stroških izvrševanja, ocenjene na 1,8 milijona EUR, in prihranke pri upravnih stroških, ocenjene na 0,9 milijona EUR. Zato so neto stroški za uprave držav članic ocenjeni na 0,2 milijona EUR.

(Opomba: Vsi podatki so izraženi v primerjavi z izhodiščem in so izraženi kot neto sedanja vrednost v obdobju 2025–2050 v cenah iz leta 2020.)

Bo imela pobuda tudi druge pomembnejše učinke?

Poleg pozitivnega posrednega učinka na odvračanje od nezakonitih izpustov z ladij v morsko okolje ima lahko pobuda zaradi višje kakovosti vode posreden pozitiven učinek na zdravje ljudi v EU, ki živijo blizu morja in/ali jedo ribe, ulovljene v evropskih morjih. Vendar se ta vpliv ne šteje kot znaten.

Sorazmernost

Prednostna možna politika je ocenjena kot najsorazmernejša za doseganje splošnih ciljev politike. Osredotoča se na izboljšanje sodelovanja, izmenjave znanja in zbiranja podatkov ter presega to, kar bi lahko države članice dosegle same. Ladjam, ki nezakonito izpuščajo onesnaževala, bodo naložene učinkovitejše, sorazmernejše in bolj odvračilne kazni, saj bo EU države članice podprla z usposabljanjem ter platformami za izmenjavo informacij in izkušenj, pa tudi s sodobnimi digitalnimi orodji, ki pomagajo identificirati morebitne onesnaževalce.

D. Spremljanje

Kdaj se bo politika pregledala?

Komisija bo oceno te direktive o spremembi izvedla pet let po datumu njenega prenosa, EMSA pa bo izvajala obiske v državah članicah, da bi preverila dejavnosti na terenu, na podlagi česar bodo opravljene medsektorske analize.