EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 6.9.2023
COM(2023) 509 final
Priporočilo
SKLEP SVETA
o pooblastilu za začetek pogajanj o Sporazumu med Evropsko unijo in Švicarsko konfederacijo o prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih iz EU v Švicarsko konfederacijo za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj
OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM
OZADJE PRIPOROČILA
1 2 Krepitev mednarodnega sodelovanja na področju kazenskega pregona, vključno z izmenjavo informacij, je bistvena za obravnavanje groženj, ki jih predstavljajo terorizem in huda mednarodna kazniva dejanja. Najnovejše poročilo o oceni ogroženosti zaradi hudih oblik kriminala in organiziranega kriminala (SOCTA), ki ga je objavil Europol, ponazarja mednarodno razsežnost dejavnosti najhujših kriminalnih združb. Poleg tega v Europolovem zadnjem poročilu o stanju in trendih na področju terorizma (TE-SAT) niso poudarjene le neposredne povezave med mednarodnimi potovanji ter organizacijo terorističnih dejavnosti in hudih kaznivih dejanj, temveč tudi pomen učinkovitega odkrivanja, preiskovanja in pregona drugih hudih kaznivih dejanj za preprečevanje in odkrivanje terorističnih kaznivih dejanj.
Podatki iz evidence podatkov o potnikih (PNR) so podatki o potnikih, ki se zberejo in so vsebovani v sistemih rezervacij in sistemih za nadzor odhodov pri letalskih prevoznikih za lastne komercialne namene. Vsebina podatkov iz PNR se razlikuje glede na informacije, dane med postopkom rezervacije in prijave na let, in lahko na primer vključuje datume potovanja in celoten načrt potovanja potnika ali skupine potnikov, ki potujejo skupaj, kontaktne podatke, kot sta naslov in telefonska številka, informacije o plačilu, številko sedeža in podatke o prtljagi.
Zbiranje in analiza podatkov iz PNR lahko organom zagotovi pomembne elemente, ki jim omogočajo odkrivanje sumljivih potovalnih vzorcev in identifikacijo oseb, ki sodelujejo s storilci kaznivih dejanj in teroristi, zlasti tistih, ki organom kazenskega pregona prej niso bile znane. V skladu s tem je obdelava podatkov iz PNR postala široko uporabljano orodje kazenskega pregona v EU in zunaj nje za odkrivanje terorizma in drugih oblik hudih kaznivih dejanj, kot so kazniva dejanja, povezana z drogami, trgovina z ljudmi in spolno izkoriščanje otrok, ter za preprečevanje takšnih kaznivih dejanj. Izkazalo se je tudi, da je pomemben vir informacij v podporo preiskavi in pregonu primerov, v katerih so bile storjene take nezakonite dejavnosti 3 .
Čeprav sta prenos podatkov iz PNR tretjim državam in njihova obdelava s strani njihovih organov ključnega pomena za boj proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem, pomenita poseganje v varstvo pravic posameznikov v zvezi z njihovimi osebnimi podatki. Zato zahtevata pravno podlago v pravu EU ter morata biti potrebna in sorazmerna, zanju pa morajo veljati stroge omejitve in učinkoviti zaščitni ukrepi, kot je zagotovljeno z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, zlasti s členi 6, 7, 8, 21, 47 in 52. Za uresničitev teh pomembnih ciljev je treba vzpostaviti pravično ravnovesje med legitimnim ciljem ohranjanja javne varnosti in pravico vsakogar do varstva osebnih podatkov in zasebnega življenja.
V zvezi s tem je Komisija v sporočilu iz leta 2003 4 o pristopu EU k prenosu podatkov iz PNR iz EU v tretje države določila splošne smernice zunanje politike EU o PNR, ki so bile pregledane v sporočilu, sprejetem leta 2010 5 . Trenutno obstajajo trije mednarodni sporazumi med EU in tretjimi državami, in sicer Avstralijo 6 , Združenimi državami (2012) 7 in Združenim kraljestvom (2020) 8 , ki zajemajo prenos in obdelavo podatkov iz PNR iz EU. Po tem, ko je Sodišče leta 2017 sprejelo mnenje o predvidenem sporazumu med EU in Kanado 9 , trenutno potekajo pogajanja o PNR s Kanado 10 .
Evropski parlament in Svet Evropske unije sta leta 2016 sprejela Direktivo (EU) 2016/681 o uporabi podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj (direktiva o PNR) 11 . Ta direktiva ureja prenos in obdelavo podatkov PNR v Evropski uniji ter določa pomembne zaščitne ukrepe za varstvo temeljnih pravic, zlasti pravice do zasebnosti in pravice do varstva osebnih podatkov. Sodišče EU je junija 2022 v sodbi v zadevi C-817/19 12 potrdilo veljavnost in skladnost te direktive z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah in Pogodbama Unije.
Na mednarodni ravni je vse več tretjih držav začelo razvijati svoje zmogljivosti za zbiranje podatkov iz PNR od letalskih prevoznikov. Ta trend še dodatno spodbujata resoluciji Varnostnega sveta Združenih narodov (sprejeti leta 2017 in 2019), v skladu s katerima morajo vse države članice razvijati zmogljivosti za zbiranje in uporabo podatkov iz PNR 13 , na podlagi katerih je Mednarodna organizacija civilnega letalstva (ICAO) leta 2020 sprejela standarde in priporočene prakse v zvezi s PNR s spremembo 28 Priloge 9 k Čikaški konvenciji, ki se je začela uporabljati februarja 2021 14 .
Stališče Unije, kot je bilo določeno s Sklepom Sveta (EU) 2021/121, pozdravlja standarde in priporočene prakse ICAO v zvezi s PNR, saj določajo ambiciozne zaščitne ukrepe za varstvo podatkov in s tem omogočajo znaten napredek na mednarodni ravni. Hkrati je bilo v tem sklepu Sveta z zahtevo, da države članice priglasijo odstopanje, navedeno, da so zahteve, ki izhajajo iz prava Unije (vključno z ustrezno sodno prakso), natančnejše od nekaterih standardov ICAO in da je za prenose iz EU v tretje države potrebna pravna podlaga, ki določa jasna in natančna pravila ter zaščitne ukrepe v zvezi z uporabo podatkov iz PNR s strani pristojnih organov tretje države 15 .
V zvezi s tem to priporočilo, ki se sicer nanaša posebej na pogajanja s Švico, predstavlja del širših prizadevanj Komisije za dosleden in učinkovit pristop v zvezi s prenosom podatkov iz PNR tretjim državam, kot je bilo napovedano v strategiji za varnostno unijo za obdobje 2020–2025 16 , in sicer na podlagi standardov in priporočenih praks ICAO za PNR ter v skladu s pravom in sodno prakso Unije. Tak pristop je zahteval tudi Svet v sklepih iz junija 2021 17 . Komisija se želi odzvati tudi na pozive letalskih prevoznikov, da se zagotovi večja pravna jasnost in predvidljivost pri prenosih podatkov iz PNR tretjim državam 18 .
V ta namen Komisija meni, da je dokazovanje skladnosti s standardi ICAO za PNR pomemben element, ki ga je treba upoštevati pri začetku dialoga o PNR s katero koli tretjo državo. Cilj takega poznejšega dialoga o PNR bo nato vzpostaviti pravno podlago, ki bo letalskim prevoznikom omogočala prenos podatkov iz PNR iz EU ustreznemu pristojnemu organu zadevne države, in zagotoviti, da za uporabo podatkov iz PNR, prejetih iz EU, veljajo ustrezni zaščitni ukrepi, kot to zahteva pravo Unije.
CILJI PRIPOROČILA
Švica in države članice EU, ki so pogodbenice Schengenske konvencije, imajo skupno odgovornost za zagotavljanje notranje varnosti na skupnem območju brez nadzora na notranjih mejah, tudi z izmenjavo ustreznih informacij.
Obdelava podatkov iz PNR je pokazala, da je mogoče izboljšati varnost schengenskega območja, in sicer z izboljšanjem preprečevanja in odkrivanja hudih kaznivih dejanj in terorizma na zunanjih mejah ter z zagotavljanjem, da države članice za nadomestitev odsotnosti nadzora na notranjih mejah v schengenskem območju uporabljajo podatkovno voden pristop, ki temelji na tveganju 19 .
Leta 2016 je bil z direktivo o PNR vzpostavljen vseevropski sistem med državami članicami kot pomembno orodje za izboljšanje notranje varnosti EU. Ta direktiva Švice ne zavezuje, saj ne gre za razvoj schengenskega pravnega reda.
Švica je na podlagi predhodnih izmenjav na tehnični ravni sporočila, da namerava začeti uporabljati sistem PNR, ko bo začela veljati ustrezna nacionalna zakonodaja. Do takrat bi bila Švica sposobna zbirati in obdelovati podatke iz PNR o letih, ki pristajajo na njenih letališčih ali odhajajo z njih.
V skladu s pravom Unije se lahko kateri koli osebni podatki iz Unije v tretjo državo prenesejo le, če ta država zagotavlja raven varstva osebnih podatkov, ki je v bistvu enakovredna ravni varstva teh osebnih podatkov v Uniji. Opozoriti je treba, da Švice pri prenosu pravil v njen notranji pravni red o zadevah, povezanih z izvajanjem schengenskega pravnega reda, ne zavezuje Direktiva (EU) 2016/680 20 , saj Švica ni država članica EU.
Ker ni ustreznih zaščitnih ukrepov v zvezi s posebno obdelavo podatkov iz PNR, ki jih je treba vzpostaviti z veljavno pravno podlago, kot zahteva pravo Unije, Švica v teh okoliščinah ne sme zakonito prejemati in obdelovati podatkov iz PNR o letih, ki jih opravljajo letalski prevozniki med Unijo in Švico. Zato je potrebna rešitev za premostitev te varnostne vrzeli v schengenskem območju in za omogočanje prenosa podatkov iz PNR iz Unije v Švico ob priznavanju potrebe po uporabi podatkov iz PNR kot bistvenega orodja v boju proti terorizmu in drugim oblikam hudih kaznivih dejanj.
Ob upoštevanju navedenega je cilj sklenitve sporazuma o PNR Švici omogočiti zakonito prejemanje podatkov iz PNR iz Unije in njenemu imenovanemu pristojnemu organu omogočiti uporabo takih podatkov na način, ki hkrati zagotavlja varnost posameznikov, ki se gibljejo znotraj skupnega območja brez nadzora na notranjih mejah, in varstvo osebnih podatkov, ki se nanašajo na te posameznike.
Švica je v zadnjih letih izrazila zanimanje za prejemanje podatkov iz PNR o letih iz Unije in za začetek pogajanj za sklenitev sporazuma o PNR z Unijo. V tem okviru je posredovala ustrezne informacije v zvezi s procesom sprejemanja nacionalne zakonodaje o PNR, zlasti glede načrtovanega spoštovanja standardov ICAO za PNR.
Zato Komisija meni, da je prednostna naloga, da se – vzporedno z Norveško in Islandijo – začnejo pogajanja s Švico o dvostranskem sporazumu, ki bo ob upoštevanju ustreznih zaščitnih ukrepov imenovanemu švicarskemu pristojnemu organu omogočil prejemanje in obdelavo podatkov iz PNR iz Unije. Poleg tega bi bil tak sporazum sredstvo za spodbujanje sodelovanja na področju kazenskega pregona z izboljšanjem možnosti za izmenjavo podatkov iz PNR med švicarskimi pristojnimi organi in pristojnimi organi držav članic EU za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja in pregona terorizma in hudih kaznivih dejanj.
PRAVNI ELEMENTI PREDLOGA
To priporočilo temelji na odstavkih 3 in 4 člena 218 Pogodbe o delovanju EU. Pogajalske smernice za začetek pogajanj s Švico o sporazumu o PNR, ki so priložene temu priporočilu, upoštevajo veljavni pravni okvir EU o varstvu podatkov (tj. Uredbo (EU) 2016/679 21 in Direktivo (EU) 2016/680 22 ) ter o prenosu in obdelavi podatkov iz PNR (tj. Direktivo (EU) 2016/681), kot ga razlaga Sodišče Evropske unije v ustrezni sodni praksi, zlasti Mnenju 1/15 z dne 26. julija 2017 23 in sodbi z dne 21. junija 2022 v zadevi C-817/19 24 , ter pravni okvir Pogodb in Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
Priporočilo
SKLEP SVETA
o pooblastilu za začetek pogajanj o Sporazumu med Evropsko unijo in Švicarsko konfederacijo o prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih iz EU v Švicarsko konfederacijo za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj
SVET EVROPSKE UNIJE JE –
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije ter zlasti člena 218(3) in (4) Pogodbe,
ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,
ob upoštevanju naslednjega:
(1) Začeti bi bilo treba pogajanja za sklenitev Sporazuma med Unijo in Švicarsko konfederacijo o prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) iz Unije v Švicarsko konfederacijo za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj.
(2) Sporazum bi moral spoštovati temeljne pravice in načela, priznana z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, kot jo razlaga Sodišče Evropske unije, zlasti pravico do zasebnega in družinskega življenja iz člena 7 Listine, pravico do varstva osebnih podatkov iz člena 8 Listine ter pravico do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča iz člena 47 Listine. Sporazum bi bilo treba uporabljati v skladu z navedenimi pravicami in načeli ter ob ustreznem upoštevanju načela sorazmernosti v skladu s členom 52(1) Listine.
(3) Določbe Sporazuma bi morale spodbujati veljavne mednarodne standarde za PNR iz Konvencije o mednarodnem civilnem letalstvu, in sicer iz njene Priloge 9 (Poenostavitve), poglavje 9 (Sistem za izmenjavo podatkov o potnikih), oddelek D (Podatki iz evidence podatkov o potnikih (PNR)) 25 –
SPREJEL NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Evropska komisija je pooblaščena, da v imenu Unije začne pogajanja o Sporazumu med Unijo in Švicarsko konfederacijo o prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) iz Unije v Švicarsko konfederacijo za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj.
Člen 2
Pogajalske smernice so določene v Prilogi.
Člen 3
Pogajanja se opravijo v posvetovanju s/z [ime posebnega odbora vnese Svet].
Člen 4
Ta sklep je naslovljen na Komisijo.
V Bruslju,
Za Svet
predsednik
Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu Strategija za v celoti delujoče in odporno schengensko območje (COM(2021) 277 final z dne 2. junija 2021, str. 13).
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 6.9.2023
COM(2023) 509 final
PRILOGA
k
Priporočilu za SKLEP SVETA
o pooblastilu za začetek pogajanj o Sporazumu med Evropsko unijo in Švicarsko konfederacijo o prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih iz EU v Švicarsko konfederacijo za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj
PRILOGA
Smernice za pogajanja o Sporazumu med Evropsko unijo in Švicarsko konfederacijo o prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih iz EU v Švicarsko konfederacijo za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj
V pogajanjih bi si bilo treba prizadevati za naslednje splošne cilje:
(1)Sporazum odraža nujnost in pomen obdelave podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) v boju proti hudim kaznivim dejanjem in terorizmu, saj omogoča zakonit prenos podatkov iz PNR iz Unije v Švico.
(2)Zaradi skladnosti z ustreznimi zahtevami prava Unije, vključno z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah in ustrezno sodno prakso Sodišča Evropske unije, Sporazum zagotavlja pravno podlago, pogoje in zaščitne ukrepe za prenos podatkov iz PNR v Švico in njihovo obdelavo s strani Švice ter zagotavlja ustrezno raven varstva osebnih podatkov.
(3)Sporazum spodbuja in olajšuje sodelovanje med državami članicami Unije in Švico z vzpostavitvijo ureditev za pravočasno, uspešno in učinkovito izmenjavo podatkov iz PNR in rezultatov njihove obdelave.
V pogajanjih bi si bilo treba prizadevati za naslednje cilje glede vsebine:
(4)Sporazum določa imenovani švicarski pristojni organ, odgovoren za prejemanje podatkov iz PNR od letalskih prevoznikov in njihovo nadaljnjo obdelavo v skladu s Sporazumom.
(5)Sporazum izčrpno in jasno določa podatkovne elemente iz PNR, ki jih je treba prenesti, v skladu z mednarodnimi standardi in Prilogo I k Direktivi (EU) 2016/681. Prenosi podatkov so omejeni na potrebni minimum in sorazmerni z namenom, opredeljenim v Sporazumu.
(6)Sporazum zagotavlja, da se podatki iz PNR prenesejo izključno z uporabo sistema „push“. Pogostost in časovna razporeditev takih prenosov ne ustvarjata nesorazmernega bremena za letalske prevoznike in sta omejeni na to, kar je nujno potrebno, na primer z učinkovito uporabo skupnih tehničnih rešitev, kjer je to primerno.
(7)Sporazum zagotavlja, da letalskim prevoznikom ni treba zbirati in prenašati nobenih dodatnih podatkov v primerjavi s tistimi, ki jih že zbirajo v okviru svojega poslovanja.
(8)Sporazum vključuje pravila o varnosti podatkov, zlasti v zvezi z omogočanjem neposrednega dostopa do podatkov iz PNR le omejenemu številu posebej pooblaščenih posameznikov iz imenovanega švicarskega pristojnega organa in obveščanjem pristojnih evropskih nadzornih organov za varstvo podatkov o kršitvah varnosti podatkov.
(9)Sporazum izčrpno določa namene obdelave podatkov iz PNR, zlasti z določitvijo, da se podatki iz PNR prenašajo in obdelujejo izključno za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj v smislu opredelitev v relevantnih instrumentih prava Unije.
(10)Sporazum določa, da se občutljivi podatki v smislu prava Unije, vključno z osebnimi podatki, ki razkrivajo rasno ali etnično poreklo, politično prepričanje, versko ali filozofsko prepričanje ali članstvo v sindikatu ali ki se navezujejo na zdravstveno stanje, spolno življenje ali spolno usmerjenost posameznika, ne obdelujejo v okviru Sporazuma.
(11)Sporazum določa posebne načine obdelave podatkov iz PNR, ki jih na podlagi Sporazuma prejme imenovani švicarski pristojni organ. Vključuje zaščitne ukrepe za avtomatizirano obdelavo podatkov iz PNR, da se zagotovi, da taka avtomatizirana obdelava temelji na nediskriminatornih, specifičnih, objektivnih, zanesljivih in vnaprej določenih merilih ter da se ne uporabi kot edina podlaga za odločitve, ki imajo škodljive pravne učinke ali resne posledice za posameznika. Zagotavlja tudi, da se podatki iz PNR primerjajo le s tistimi zbirkami podatkov, ki so relevantne za namene, zajete s Sporazumom, zanesljive in ažurirane.
(12)Sporazum določa, da so obdobja hrambe podatkov iz PNR, prejetih na podlagi Sporazuma, omejena in niso daljša, kot je potrebno in sorazmerno za dosego zastavljenega cilja, tj. za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja in pregona hudih in terorističnih kaznivih dejanj. Ta obdobja hrambe zagotavljajo, da se lahko v skladu z ustrezno sodno prakso Sodišča Evropske unije podatki iz PNR v skladu s Sporazumom hranijo le, če je vzpostavljena objektivna povezava med podatki iz PNR, ki jih je treba hraniti, in zastavljenim ciljem. Sporazum zahteva, da se podatki iz PNR po izteku ustreznih obdobij hrambe izbrišejo ali se anonimizirajo tako, da zadevni posamezniki niso več določljivi. Sporazum ustrezno upošteva prosto gibanje oseb med Švico in Unijo.
(13)Sporazum zagotavlja, da lahko imenovani švicarski pristojni organ podatke iz PNR razkrije zaprtemu seznamu drugih pristojnih organov Švice ali pristojnim organom drugih držav, vključno z državami članicami Unije ali drugimi pridruženimi schengenskimi državami, le za vsak primer posebej ter ob upoštevanju določenih pogojev in zaščitnih ukrepov. Tako razkritje se lahko izvede le, če organ prejemnik izvaja naloge, povezane z bojem proti terorizmu ali hudim kaznivim dejanjem, in zagotavlja enako zaščito, kot je določena v Sporazumu. Nadaljnji prenosi pristojnim organom drugih tretjih držav so omejeni na tiste države, s katerimi je Unija sklenila enakovreden sporazum o PNR ali za katere je sprejela sklep o ustreznosti na podlagi svoje zakonodaje o varstvu osebnih podatkov, ki zajema relevantne organe, katerim naj bi se posredovali podatki iz PNR.
(14)Sporazum zagotavlja sistem nadzora s strani neodvisnega javnega organa, odgovornega za varstvo osebnih podatkov, z učinkovitimi pooblastili za preiskovanje, posredovanje in izvrševanje, da lahko izvaja nadzor nad imenovanimi pristojnimi organi in drugimi pristojnimi organi, ki obdelujejo podatke iz PNR na podlagi Sporazuma. Ta neodvisni javni organ je pristojen za obravnavo pritožb posameznikov, zlasti v zvezi z obdelavo podatkov iz PNR, ki se nanašajo nanje.
(15)V skladu s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah Sporazum vsaki osebi, katere podatki iz PNR se obdelajo v skladu s Sporazumom, zagotavlja pravico do učinkovitega upravnega in sodnega varstva na nediskriminatorni podlagi, ne glede na državljanstvo ali kraj prebivanja.
(16)Sporazum vsebuje določbe za zagotovitev ustreznih in preglednih informacij letalskim potnikom v zvezi s prenosom in nadaljnjo obdelavo podatkov iz PNR, ki se nanašajo nanje, pa tudi o pravici do uradnega osebnega obvestila v primeru razkritja takih podatkov iz PNR ter po potrebi popravka in izbrisa, če takšno uradno obvestilo ne ogroža tekočih preiskav, ki jih izvajajo pristojni organi z uporabo podatkov iz PNR.
(17)Sporazum spodbuja policijsko in pravosodno sodelovanje z izmenjavo podatkov iz PNR ali rezultatov njihove obdelave med imenovanim švicarskim pristojnim organom ter pristojnimi policijskimi in pravosodnimi organi držav članic Unije ter med imenovanim švicarskim pristojnim organom na eni strani in Europolom ali Eurojustom v okviru njunih pristojnosti na drugi strani.
(18)Sporazum vključuje določbe za redni skupni pregled vseh vidikov njegovega izvajanja. Sklene se za določeno obdobje in vključuje določbo, po kateri se Sporazum podaljša za podobna obdobja, razen če ena od pogodbenic uradno obvesti drugo pogodbenico o svoji odločitvi, da ga odpove. Sporazum zagotavlja mehanizem za reševanje sporov v zvezi z njegovo razlago, uporabo in izvajanjem.
(19)Sporazum je enako verodostojen v angleškem, bolgarskem, češkem, danskem, estonskem, finskem, francoskem, grškem, hrvaškem, irskem, italijanskem, latvijskem, litovskem, madžarskem, malteškem, nemškem, nizozemskem, poljskem, portugalskem, romunskem, slovaškem, slovenskem, španskem in švedskem jeziku in bo v ta namen vključeval jezikovno klavzulo.