EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 7.7.2023
COM(2023) 446 final
Priporočilo
SKLEP SVETA
o odobritvi odstopa Evropske skupnosti za atomsko energijo od Pogodbe o energetski listini
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 7.7.2023
COM(2023) 446 final
Priporočilo
SKLEP SVETA
o odobritvi odstopa Evropske skupnosti za atomsko energijo od Pogodbe o energetski listini
OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM
1.PREDMET UREJANJA PREDLOGA
To priporočilo se nanaša na sklep o odstopu Euratoma od Pogodbe o energetski listini v skladu s členom 47 navedene pogodbe. Predlaga se hkrati s predlogom Komisije o odstopu Unije od Pogodbe o energetski listini v skladu s členom 47 navedene pogodbe.
2.OZADJE PREDLOGA
•Pogodba o energetski listini
Pogodba o energetski listini, ki je bila podpisana leta 1994 in je začela veljati leta 1998, je večstranski trgovinski in naložbeni sporazum, ki se uporablja v energetskem sektorju. Vsebuje določbe o zaščiti naložb, trgovanju z energetskimi materiali in izdelki ter njihovem tranzitu, pa tudi mehanizme reševanja sporov. Poleg tega določa okvir za mednarodno sodelovanje na energetskem področju med 54 pogodbenicami. Euratom je med pogodbenicami Pogodbe o energetski listini 1 skupaj z Evropsko unijo, 26 državami članicami EU (na dan 8. maja 2023) 2 ter Japonsko, Švico, Turčijo in večino držav Zahodnega Balkana in nekdanje ZSSR, razen Rusije 3 in Belorusije 4 .
•Posodobitev Pogodbe o energetski listini: izid postopka in trenutno stanje
Ker Pogodba o energetski listini od 90. let 20. stoletja ni bila obsežneje posodobljena, je postajala vse bolj zastarela. Postala je tudi ena od naložbenih pogodb, ki so v svetovnem merilu najpogosteje predmet sodnih postopkov, pri čemer so države članice EU glavna tarča zahtevkov investitorjev, od katerih jih ima večina sedež v drugih državah EU. Zato se je novembra 2018 začel postopek posodobitve. Konferenca podpisnic energetske listine je najprej odobrila seznam tem za razpravo, ki so se nanašale predvsem na določbe v zvezi z zaščito naložb. EU je nato predlagala odpravo take zaščite za naložbe v fosilna goriva, da bi Pogodbo o energetski listini uskladili s Pariškim sporazumom.
Po 15 krogih večstranskih pogajanj, ki so potekali med julijem 2019 in junijem 2022, je bil na izrednem zasedanju Konference podpisnic energetske listine 24. junija 2022 v Bruslju dosežen „načelni dogovor“ o zaključku pogajanj.
Komisija meni, da je izid pogajanj v skladu z mandatom, ki ji ga je podelil Svet.
Revidirano besedilo Pogodbe o energetski listini in njene priloge so bili pravno pregledani, nato pa so bili 19. avgusta 2022 vsem pogodbenicam (vključno z EU, Euratomom in vsemi državami članicami EU, ki so pogodbenice Pogodbe o energetski listini) poslani osnutki sklepov z revidiranimi besedili in pogoji za začetek njihove veljavnosti (v nadaljnjem besedilu: sveženj za posodobitev).
Tedanji namen je bil predlagati sprejetje „svežnja za posodobitev“ na 33. zasedanju Konference podpisnic energetske listine 22. novembra 2022. Komisija je v ta namen predstavila predloga dveh sklepov na podlagi člena 218(9) PDEU oziroma člena 101 Pogodbe Euratom, katerih namen je bil določiti stališče, ki naj bi se v imenu EU oziroma Euratoma zastopalo na 33. zasedanju Konference podpisnic energetske listine. Obenem je sprejela sporočilo, v katerem je poudarila potrebo, da se odpravi tveganje kolizije med Pogodbama in Pogodbo o energetski listini, kot jo razlagajo nekatera arbitražna sodišča, ki menijo, da se Pogodba o energetski listini uporablja za spore znotraj EU. Ta razlaga bi, če bi jo potrdila sodišča tretje države, dejansko povzročila nastanek pravne kolizije, saj bi v pravnih redih tretjih držav krožile arbitražne odločbe, s katerimi se krši pravo EU. V predlogih, predloženih Svetu, je bilo predlagano, da EU in Euratom na 33. zasedanju Konference podpisnic energetske listine podpreta sprejetje „svežnja za posodobitev“. Vendar Svet teh predlogov ni sprejel, ker so se na seji Coreperja 18. novembra 2022 štiri države članice (Nemčija, Francija, Španija in Nizozemska) vzdržale glasovanja, s čimer je bila dosežena manjšina, ki lahko prepreči sprejetje. Posledično je bil „sveženj za posodobitev“ umaknjen z dnevnega reda 33. zasedanja Konference podpisnic energetske listine in posodobitev Pogodbe o energetski listini ni bila sprejeta. Zato se trenutno za EU, Euratom in vse države članice, ki so pogodbenice Pogodbe o energetski listini, v odnosih z drugimi pogodbenicami še naprej uporablja sedanja, neposodobljena Pogodba o energetski listini. Tudi postopki za pridobitev in izvršitev odločb sodišč, ki naj bi bila vzpostavljena na podlagi člena 26 Pogodbe o energetski listini, v sporih znotraj EU se nadaljujejo v nezmanjšanem obsegu.
•Trenutno stanje in predlagani nadaljnji koraki
Brez sklepov EU in Euratoma slednja na zasedanju Konference podpisnic energetske listine ne moreta sodelovati pri glasovanju o sprejetju svežnja za posodobitev. EU in Euratom imata praviloma pri glasovanju na zasedanju Konference podpisnic energetske listine toliko glasov, kot je njunih držav članic, ki so pogodbenice Pogodbe o energetski listini. Brez sodelovanja EU in Euratoma pri takem glasovanju ni dosežena sklepčnost, zato svežnja za posodobitev ni mogoče sprejeti.
V Svetu ni kvalificirane večine za sklep EU ali Euratoma, ki bi EU in Euratomu omogočil sodelovanje pri glasovanju na zasedanju Konference podpisnic energetske listine in podporo sprejetju svežnja za posodobitev.
Poleg tega bi bilo – tudi brez težav pri sprejetju svežnja za posodobitev na zasedanju Konference podpisnic energetske listine – za začetek veljavnosti ali začasno uporabo posodobljene Pogodbe o energetski listini potrebno soglasje Evropskega parlamenta, ki pa je jasno navedel, da ne podpira njene reforme, ter EU in države članice pozval, naj organizirajo usklajen odstop od nje 5 .
Posledično ni pravnih in/ali institucionalnih možnosti za sprejetje in učinkovito izvajanje posodobitve Pogodbe o energetski listini, kar je pogoj, da EU oziroma Euratom ostane njena pogodbenica.
Možnost, da EU/Euratom ali njene države članice ostanejo pogodbenice sedanje, neposodobljene Pogodbe o energetski listini, ni sprejemljiva. Sedanja, neposodobljena Pogodba o energetski listini namreč ni v skladu z naložbeno politiko in zakonodajo EU ter njenimi energetskimi in podnebnimi cilji.
Določbe Pogodbe o energetski listini glede zaščite naložb, vključno z mehanizmi za reševanje sporov med investitorji in državami, niso v skladu s pristopom EU k zaščiti naložb. Zlasti je neposodobljena Pogodba o energetski listini nezdružljiva z načelom avtonomije prava Unije, saj ne vključuje nekaterih zaščitnih ukrepov, ki jih je Sodišče navedlo v mnenju o sporazumu CETA, na podlagi katerih bi bilo mogoče skleniti, da arbitražne odločbe ne bi povzročile, „da bi bilo institucijam Unije preprečeno delovanje v skladu z njenim ustavnim okvirom“ 6 .
Poleg tega zaščita, zagotovljena fosilnim gorivom pod zgoraj opisanimi pogoji in za neomejeno obdobje, ni v skladu s cilji EU, kot so opredeljeni v evropskem zelenem dogovoru, načrtu REPowerEU ali podnebnih pravilih, tj. pospešiti prehod s fosilnih goriv na energijo iz obnovljivih virov, povečati energetsko neodvisnost, zagotoviti energetsko varnost EU ter nenazadnje izpolniti zavezo glede zmanjšanja emisij za vsaj 55 % do leta 2030 in dosege podnebne nevtralnosti do leta 2050.
Zato je odstop EU in Euratoma od Pogodbe o energetski listini edina razpoložljiva rešitev.
2.PRAVNA PODLAGA, SUBSIDIARNOST IN SORAZMERNOST
•Narava in ozadje predloga
Predlog Komisije se nanaša na sklep Sveta o odobritvi odstopa Euratoma od Pogodbe o energetski listini v skladu s členom 47(1) navedene pogodbe (sočasno z odstopom EU).
Sprejetje takega sklepa v Svetu bi Komisiji omogočilo, da zaključi postopek s sprejetjem sklepa o odstopu Euratoma in s pooblastitvijo člana Komisije, da depozitarja Pogodbe o energetski listini (tj. Portugalsko republiko) pisno obvesti o odstopu od nje v skladu s členom 47(1) navedene pogodbe.
V skladu s členom 47(2) Pogodbe o energetski listini odstop Euratoma začne veljati po izteku enega leta po tem, ko je depozitar prejel notifikacijo, ali pa na tak kasnejši datum, kot je morda naveden v notifikaciji o odstopu.
V skladu s členom 47(3) Pogodbe o energetski listini se določbe navedene pogodbe še naprej uporabljajo za naložbe, ki so jih v Euratomu uresničili investitorji drugih pogodbenic ali pa v drugih pogodbenicah investitorji Euratoma, in to še 20 let potem, ko začne veljati odstop Euratoma od navedene pogodbe. Člen 47(3) Pogodbe o energetski listini ne bi vplival na odnose znotraj EU, v zvezi s katerimi se navedena pogodba nikoli ni, se ne in se nikoli ne bo uporabljala, kar velja tudi za člen 47(3). Vendar, kot je opisano v zgoraj navedenem sporočilu, obstaja tveganje pravne kolizije, ki ga je treba odpraviti. Komisija še vedno meni, da je ustrezen odziv sprejetje instrumenta, ki je „naknadni sporazum med pogodbenicami o razlagi pogodbe ali uporabi njenih določb“ v smislu člena 31(3)(a) Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb, in sicer med državami članicami, Unijo in Euratomom. Komisija bo zato nadaljevala pogajanja o besedilu takega sporazuma, ki bi bil po zaključku pogajanj predstavljen v obliki predloga za sklenitev naknadnega sporazuma v imenu Unije in Euratoma. Kodifikacija razlage EU in njenih držav članic v ločeni pogodbi (kar omogoča dvostranska narava obveznosti) je še toliko bolj nujna zaradi neposodobitve Pogodbe o energetski listini, s katero bi se sicer s klavzulo „za večjo pravno varnost“ vključil dogovor vseh pogodbenic, da se člen 26 navedene pogodbe ne uporablja znotraj EU.
•Pravna podlaga
Načela
V skladu s členom 101 Pogodbe Euratom ter zlasti prvim in drugim odstavkom navedenega člena „[lahko Skupnost] v okviru svojih pristojnosti prevzema obveznosti s sklepanjem sporazumov ali pogodb s tretjo državo, mednarodno organizacijo ali državljanom tretje države. O teh sporazumih ali pogodbah se Komisija pogaja v skladu s smernicami Sveta; sklene jih s soglasjem Sveta, ki odloča s kvalificirano večino“.
Uporaba v obravnavanem primeru
Euratom se je Pogodbi o energetski listini pridružil na podlagi člena 101 Pogodbe Euratom. Sklep Euratoma o odpovedi mednarodnega sporazuma in odstopu od njega je način izvajanja enake pristojnosti, ki jo daje navedeni člen. Zato bi bilo treba ta sklep sprejeti na isti pravni podlagi in po istem postopku kot sklep o sklenitvi navedenega sporazuma v imenu Euratoma. Za odpoved Pogodbe o energetski listini in odstop od nje s strani Euratoma je torej potrebno sprejetje sklepa Sveta in sklepa Komisije na podlagi drugega odstavka člena 101 Pogodbe Euratom.
Priporočilo
SKLEP SVETA
o odobritvi odstopa Evropske skupnosti za atomsko energijo od Pogodbe o energetski listini
SVET EVROPSKE UNIJE JE –
ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo in zlasti drugega odstavka člena 101 Pogodbe,
ob upoštevanju predloga Evropske komisije,
ob upoštevanju naslednjega:
(1)Evropska skupnost za atomsko energijo je s Sklepom Sveta in Komisije 98/181/ES, ESPJ, Euratom 7 sklenila Pogodbo o energetski listini (v nadaljnjem besedilu: Pogodba), ki je začela veljati 16. aprila 1998.
(2)Ker Pogodba od 90. let 20. stoletja ni bila posodobljena, je postajala vse bolj zastarela.
(3)Pogodbenice Pogodbe so leta 2019 začele pogajanja o posodobitvi Pogodbe, da bi se uskladila z načeli iz Pariškega sporazuma 8 , zahtevami glede trajnostnega razvoja in boja proti podnebnim spremembam ter sodobnimi standardi zaščite naložb.
(4)Pogodbenice so pogajanja zaključile 24. junija 2022. Izid pogajanj naj bi bil sprejet na 33. zasedanju Konference podpisnic energetske listine 22. novembra 2022.
(5)Skupnost pred zasedanjem Konference ni uspela najti skupnega stališča o posodobitvi Pogodbe.
(6)Brez stališča Skupnosti Konferenca podpisnic energetske listine ne more sprejeti posodobitev Pogodbe. Za Skupnost se še naprej uporablja sedanja, neposodobljena Pogodba, čeprav ni v skladu z naložbeno politiko in zakonodajo Unije, med drugim zlasti z načelom avtonomije prava Unije, niti z energetskimi in podnebnimi cilji Unije.
(7)Ker ni na voljo nobene druge možnosti, bi morala Skupnost odstopiti od Pogodbe. V skladu s členom 101, drugi odstavek, Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo sklep o odstopu sprejme Komisija s soglasjem Sveta. Zato je treba sprejeti sklep o odobritvi odstopa Skupnosti od Pogodbe –
SPREJEL NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Odstop Evropske skupnosti za atomsko energijo od Pogodbe o energetski listini se odobri.
V Bruslju,
Za Svet
predsednik